1. EVOLUCION Y CRISIS DEL SISTEMA PRESIONAL ARGENTINO_reforma_y_crisis.pdf · comenzar la década...
33
Transcript of 1. EVOLUCION Y CRISIS DEL SISTEMA PRESIONAL ARGENTINO_reforma_y_crisis.pdf · comenzar la década...
2
1. EVOLUCION Y CRISIS DEL SISTEMA PRESIONAL ARGENTINO*
1. INCIDENCIA DE LAS VARIABLES ESTRUCTURALES
Las principales variables de largo plazo que condicionan el funcionamiento del sistema previsional pueden ser
clasificadas en tres grandes grupos: las demográficas, las económicas y sociales y las propias del sistema. Estas
variables, a lo largo de cuatro décadas (1950-1990), evolucionarán de un modo sustancialmente negativo para el sistema
previsional argentino pero, fundamentalmente, la causa estructural de su crisis debe situarse en la ruptura del modelo de
industrialización a mediados de los ’70 y la consecuente desarticulación del mercado formal de trabajo asociado a dicho
modelo. Agregándose además la tendencia creciente, materializada en la reforma de 1994, a transformar lo que fuera una
concepción sobre la cuestión previsional como política pública y responsabilidad de Estado, en un contrato individual
con una AFJP.
1.a. Variables demográficas
Las variables demográficas hacen a la composición etárea de la población y su dinámica, influyendo directamente
sobre la cantidad de cambios en el número de activos y pasivos en una sociedad, y definen los límites estructurales de la
“tasa de sostenimiento estructural” del sistema previsional, es decir, la relación entre potenciales aportantes y
potenciales beneficiarios.
En este sentido el efecto demográfico de impacto negativo en el sistema previsional argentino, es el
envejecimiento medio de la población, expresado en el incremento proporcionalmente mayor de la población en edad de
acogerse al beneficio jubilatorio, respecto de aquella en edades activas, hecho que se traduce en una progresiva
reducción de la tasa de sostenimiento del sistema.
CUADRO Nº 1
EVOLUCION DE LAS VARIABLES DEMOGRAFICAS
Fuente: INDEC/CELADE: Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2000.
* Para profundizar este tea, ver documento de trabajo del IDEP Crisis y reformulación del Régimen Previsional Argentino, de Marcela Jáuregui..
3
El Cuadro Nº 1 refleja con nitidez cómo la población potencialmente jubilable creció del 8,7% de la población
total en 1950 al 115,1% en 1990, a la vez que la población en edades activas descendió del 60,8% de la población total
al 53,8% en igual período (1905-1990). Por último, para aproximar más aún estas mediciones, se incorpora el concepto
de población económicamente activa que permite un cálculo más preciso, advirtiéndose que la misma entre 1970 y 1990
exhibe un crecimiento menor que el de la población potencialmente jubilable, lo cual impulsa una reducción de la tasa
de sostenimiento estructural (población potencialmente jubilable/población económicamente activa) del sistema de casi
el 17% en veinte años, descendiendo del 3 en el’70 al 2,5 en el ’90.
Si bien este indicador marca con claridad los límites demográficos impuestos al sistema, todavía la relación
aportante/beneficiarios tiende a reducirse aún más, dado que no todos los activos son aportantes y no todas las personas
en condiciones de jubilarse acceden al beneficio previsional, como se verá más adelante al establecer la tasa de
sostenimiento real del sistema definida por la relación cotizante/beneficio. Cuestión esta que, al considerarse, deja en
claro el alto impacto que la regresiva reestructuración abierta en 1976 tuvo sobre el funcionamiento del sistema
previsional. La evaluación por tanto de la tasa de sostenimiento real diferencia nuestro análisis de aquellos que sólo
explican la crisis del sistema de reparto por el efecto natural del envejecimiento y emparentan sus problemas con los que
exhiben los países desarrollados.
1.b. Variables económicas y sociales
El otro elemento de seria restricción al sistema previsional lo constituye la desarticulación del mercado formal de
trabajo ocurrida a partir de mediados de los ’70, que golpea muy fuerte la principal fuente de financiamiento del sistema,
constituida por los aportes sobre nómina salarial. La vertiginosa caída del salario, el aumento del desempleo y la
precarización de las relaciones laborales y, consecuentemente, la emergencia del cuentapropismo como respuesta a la
crisis del mercado de trabajo, ha tendido a estancar la cantidad de cotizantes al sistema, tanto de trabajadores en relación
de dependencia como de trabajadores autónomos.
La participación del salario en el Producto Bruto Interno descendió de una cifra próxima al 42,1% en 1975, al
22,2% en 1990, la proporción de asalariados respecto de la población económicamente activa se redujo del 70,5% en
1907 al 56,6% en 1994, a su vez la tasa de desocupación abierta creció del 3,5% en 1975 al 18,6% en 1995. Estos
elocuentes indicadores han incidido en la evolución sufrida por la relación cotizantes/beneficios, que en 1990 alcanzaba
al 1,8.
Como se puede apreciar, entonces, la “tasa de sostenimiento real” (cotizantes/beneficios=1,8) del sistema, al
comenzar la década se ubicaba muy por debajo de la “tasa de sostenimiento estructural” (población potencialmente
jubilable/población económicamente activa = 2,5).
1.c Variables propias del sistema
Dentro de las variables inherentes al sistema previsional, que gravitan en el desarrollo de la crisis, surge en
primer lugar la universalización de sus beneficios a crecientes sectores de la población, a medida que el sistema se
4
consolida con el transcurso del tiempo y en segundo término la evasión de aportes resultante de la ruptura del sistema de
relaciones laborales y el desmantelamiento de la capacidad de fiscalización por parte del Estado.
En relación a la rápida expansión del sistema basta ver la evolución de la cantidad de beneficios otorgados al
final de cada década, reflejados en el Cuadro Nº 2, para comprender la vertiginosa expansión del sistema.
CUADRO Nº 2
EVOLUCION DEL NUMERO DE BENEFICIOS OTORGADOS
Fuente: ANSeS.
Al respecto del problema planteado por la evasión, en 1991, según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
–INDEC–, los trabajadores en situación ilegal (“en negro”) ascendían al 30,4% del total de asalariados; a la vez en los
sectores ligados al trabajo informal la evasión de aportes se estimaba en el 81% para el empleo doméstico, el 36,5% para
trabajadores rurales y el 32,1% para autónomos. También, en su última medición, el INDEC muestra un índice de
precariedad del 35% para 1994.
2. EVOLUCIÓN DEL SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO
El sistema previsional argentino reconoce sus orígenes desde las primeras décadas del siglo con la existencia de
diversos regímenes por ramas específicas de actividad, siempre sustentado en cotizaciones sobre el salario, como las de
los empleados públicos de las diferentes jurisdicciones, bancarios, empleados de comercio, etc., hasta el surgimiento, a
mediados de los ’40, de un régimen nacional de previsión que crecientemente fue abarcativo del universo de los
trabajadores. Si bien la dispersión de cajas previsionales continuó –agregándose la modalidad de cajas complementarias
del sistema nacional, por sector laboral e inclusive por empresa– el grueso de los beneficios previsionales otorgados
desde esa fecha hasta la actualidad, corresponden al régimen nacional –aproximadamente el 86% del total–.
El sistema previsional argentino nació basado en el derecho social de una vejez digna, que debía ser garantizado
por el Estado. En este sentido, también asociado a las concepciones de bienestar social general derivadas del pleno
empleo y salarios elevados, se instrumentó, como mecanismo de garantía de ese derecho, un sistema previsional de
reparto de las contribuciones patronales y los aportes de los trabajadores en actividad sobre la nómina salarial, hacia los
5
beneficiarios pasivos, construyéndose un lazo solidario generacional entre los trabajadores activos y los jubilados y
pensionados.
Sin embargo, el sistema de reparto fue concebido sólo como un mecanismo de financiamiento del régimen,
subsistiendo siempre la obligación del Estado de sostener un haber previsional digno, más allá de las fuentes de
financiamiento del régimen. Hecho que se plasmó en los sucesivos esquemas de vínculo entre el salario y el haber
previsional, consagrados legalmente.
Este punto es clave para comprender el desarrollo del sistema previsional argentino a lo largo de cuatro décadas
y, simultáneamente, el objetivo fundamental de la reforma de 1993, que no fue resolver el desequilibrio financiero del
sistema para garantizar el derecho a una vejez digna, sino desobligar al Estado de dicha función.
A partir de esta precisión se puede evaluar correctamente la incidencia de la crisis del modelo de industrialización
en el financiamiento del sistema previsional, dentro de cuyo molde fue creado, y a la vez las dilatadas presiones
patronales por eludir su contribución al gasto en previsión y las alternativas, que de hecho estaban planteadas para
resolver el desequilibrio del sistema a principios de los ’90, de un modo distinto al que finalmente ocurrió.
La concepción del derecho a la vejez digna se expresa en la Argentina tanto por la rápida expansión del número
de beneficios a lo largo de la vigencia del sistema, tal como lo muestra el Cuadro Nº 2, como por el nivel de gasto en
previsión, en porcentaje del PBI, respecto de otros países en distintos estratos de desarrollo, contenido en el Cuadro Nº
3.
CUADO Nº 3
GASTO EN PREVISION COMO PORCENTAJE DEL PBI
Fuente: Banco Mundial.
Consecuentemente, la exigencia social de expandir la cobertura y tender a aproximar el haber previsional al
salario, situación reflejada en el nivel relativo del gasto previsional, hizo que la Tesorería tendiera a cubrir los
6
desequilibrios de las cajas, dando origen a un sistema de reparto asistido, que constituyó el real mecanismo de garantía
de previsión social en la Argentina.
3. PERÍODOS HISTÓRICOS Y ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO
El sistema previsional argentino reconoce un período de bonanza financiera desde su creación en los ’40, hasta
mediados de los ’60, coincidente con la vigencia a pleno del modelo industrialista de posguerra, con consumo masivo
del mercado interno y consecuentemente alto nivel de empleo y salario. En este período el sistema prácticamente se
autofinancia con las contribuciones y aportes sobre la nómina salarial y coincide con el lapso de mayor expansión del
número de beneficios y de crecimiento del haber previsional medio, en relación al salario.
Con el comienzo de estas dificultades, las políticas públicas se orientaron a sostener el autofinanciamiento del
sistema a partir de los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, elevando para ello las tasas y además
consolidando el sistema en dos grandes regímenes de modo de compensar déficits y superávits de las distintas cajas
vigentes. En efecto, en 1969 por Ley Nº 18.037 se crea el régimen para trabajadores en relación de dependencia y por
Ley Nº 18.038 el de trabajadores autónomos concentrando en ambos los esquemas particulares. Hasta 199, el grueso de
las recaudación del sistema lo constituyeron los aportes y contribuciones, si bien en este lapso la relación haber
previsional medio/salario medio experimenta una tendencia decreciente, revirtiendo la evolución anterior.
En este período el sistema previsional argentino había alcanzado su maduración, extendiendo significativamente
su cobertura y funcionando en forma estable en el largo plazo; en esta etapa entonces, la discusión debía centrarse en el
modo de financiar un haber previsional compatible con el derecho a la vejez digna. Sin embargo, al final de este lapso es
donde aparece el primer golpe, propinado por la dictadura militar, para desbalancear al sistema, modificando el eje de
discusión sobre la mejora del haber previsional para introducir un debate en torno del sostenimiento del sistema mismo.
En 1980, se produce una drástica modificación de las fuentes de financiamiento al eliminar las contribuciones
patronales sobre la nómina salarial, que a ese momento la tasa contributiva era del 15%, reemplazando dichos recursos
por los aportados por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), de aplicación generalizada a partir de la Ley Nº 22.293, de
octubre de 1980, trasladando la obligación patronal de sostener el sistema previsional al conjunto de la sociedad a través
de un impuesto al consumo masivo, introduciendo implícitamente el criterio, por primera vez desde la creación del
régimen, de colocar la previsión social a cargo de los propios trabajadores, sea como asalariados o consumidores. Esta
modificación ocurre en consonancia con los primeros efectos de la desarticulación del mercado de trabajo, producto de
la reforma estructural desarrollada por la dictadura militar; por ende, en vez de debatir fuentes alternativas al
financiamiento con recursos provenientes de la nómina salarial, se comienza a transitar un camino de deterioro
generalizado de las prestaciones del sistema y de reducción de la incidencia del costo de su sostenimiento por los
sectores de mayor capacidad contributiva.
El gobierno democrático asumido en 1983 intenta reconducir el desequilibrio del sistema combinando el aumento
de las fuentes de financiamiento, dotadas de un mayor grado de progresividad, y a la vez sostener la relación haber
previsional medio/salario medio, medidas que se inscriben en el marco de la política global de dicho gobierno y que por
ende corren la misma serte que esta última.
7
En primer lugar, si bien con fluctuaciones, durante la década del ’80 se consolida la participación de importantes
recursos fiscales no provenientes de aportes y contribuciones sobre salarios en la financiación del sistema, en segundo
lugar comienzan a impactar con fuerza creciente las restricciones demográficas, socioeconómicas e internas de régimen
(esencialmente la evasión), profundizando el debate acerca de una modificación de fondo del mismo.
El gobierno radical tendió a:
– Restablecer las contribuciones patronales, si bien en alícuotas inferiores a la vigente hasta la reforma de 1980; en
septiembre del ’84 aplicó una tasa del ,5%, elevándola al 10,5% en noviembre del ’85 y al 12,5% en enero del ’8,
para situarla finalmente en el 11% en julio del ’88.
– Aplicar fondos de otros regímenes de seguridad social al sistema previsional. En 1985 destinó la cuarta parte de los
recursos de las Cajas de Asignaciones Familiares al sistema y en 1988 suprimió los aportes del sistema al Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP-PAMI).
– Implantar impuestos sobre consumos determinados con destino específico al sistema. En 1988 por la Ley Nº 23.549,
modificó el régimen de impuestos internos e impuso una alícuota del 24% el precio de venta de naftas, motonaftas y
kerosene y el 1% para el gas-oil, fuel-oil y diesel-oil, del 17% sobre el gas distribuido mediante redes y el 24%
sobre el pulso telefónico, todos gravámenes con destino al sistema.
– Limitar los reclamos sobre la elevación de la relación haber previsional medio/salario medio, decretando entre fines
de 1986 y fines de 1988 la paralización de los juicios a las cajas previsionales por parte de los beneficiarios que
exigían el cumplimiento del pago de jubilaciones y pensiones situadas en el 82% y 70% respectivamente, del salario
en actividad.
Este conjunto de medidas apuntaron por un lado a superar la insuficiencia de los aportes y contribuciones sobre
salarios y la necesidad de garantizar con recursos fiscales las prestaciones previsionales –tal como lo muestra el Cuadro
Nº 4 de ejecución presupuestaria del sistema–, pero por el otro también abría un debate sobre los sujetos incididos para
allegar recursos al financiamiento del sistema y el deterioro que podía sufrir el haber previsional –ver Cuadro Nº 5–,
otros seguros sociales (como el caso de las asignaciones familiares) según como se resolviera el primer interrogante.
CUADRO Nº 4 EJECUCION PRESPUESTARIA DEL SISTEMA 1983/1990 –en millones de U$S–
Fuente: IDEP en base a datos del ANSeS.
8
CADRO Nº 5
EVOLUCION DE LA RELACION HABER PREVISIONAL MEDIO / SALARIO MEDIO
Fuente: Secretaría de Seguridad Social.
Como se observa en el lapso 83/90, el sistema sólo obtuvo superávit en 1985 debido a un aporte extraordinario de
las cajas de asignaciones familiares; hacia el final de la década, la participación de los ingresos tributarios en el
financiamiento del sistema llega al 24%.
II. LA REFORMA ESTRUCTURAL: EL SISTEMA INEGRADO DE
JUBILACIONES Y PENSIONES
1. LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA DE TRABAJO Y SU VÍNCLO CON LA PREVISIÓN SOCIAL
Durante la década del ’90 se desarrolló una profunda reforma estructural de la economía argentina, centrada en
insertar pasivamente al país en el proceso de globalización mundial, apelando para ello a la apertura externa comercial y
financiera, la desregulación interna y la privatización total de las empresas públicas. Reforma que sepultó
definitivamente el modelo de desarrollo industrial mercado internista, desmantelando en forma paulatina, a lo largo de la
década, en un proceso que aún continúa, el remanente del sistema de relaciones laborales asociado a dicho modelo.
La primera transformación aguda es el vertiginoso crecimiento de la desocupación, del 8,6% de la población
económicamente activa en mayo de 1990 al 18,6% en mayo de 1995.
El segundo factor a tener en cuenta es la reestructuración de las relaciones laborales y negociación salarial. La
década del ’90 marca el fin de la negociación colectiva por rama de actividad, quedando paulatinamente disueltas las
categorías y salarios de convenio, dando paso a un proceso que, sustentado en la modernización tecnológica de las
9
empresas y en el desempleo creciente, le permitió a las patronales fijar salarios “por escritorio” a partir de los
adicionales o “voluntarios de empresa” otorgados discrecionalmente y simultáneamente impulsar esquemas de vínculo
precario, tareas múltiples y jornada extendida.
La producción de bienes diversificados y sofisticados con importante componente de insumos importados para la
demanda interna de sectores de altos ingresos, la inserción en la demanda internacional a partir de bienes de escaso valor
agregado (petróleo y agroalimentos) y la incorporación de tecnología en las empresas de servicios (bancos, seguros y
servicios públicos privatizados), tiende a consolidar un mercado de trabajo caracterizado por:
a) el desempleo estructural;
b) el empleo sistemáticamente temporario, con ingreso y salida periódica del mercado laboral y permanente rotación
por distintas firmas’ c) un rápido agotamiento del tiempo considerado como plenitud de la vida laboral.
El permanente cambio de los bienes producidos y los servicios ofrecidos, la transferencia de capacidades físicas e
intelectuales a los bienes de capital sujetos del cambio tecnológico, la disolución de la forma de organización empresaria
“piramidal” y “escalafonada” hacia una integración en “red” distintas unidades de ejecución que se activan o
desaparecen según los dictados del núcleo central de conducción estratégica de la empresa, constituyen la adecuación al
angostamiento e la demanda interna y a la fluctuación de la demanda externa.
Estos cambios clausuran la movilidad interna en la empresa, desechan la experiencia como atributo para la
carrera laboral e instalan la capacitación permanente como factor de estabilidad y desarrollo en un empleo.
Evidentemente, lo que termina ocurriendo es el sistemático recambio de trabajadores, a partir de la utilización de las
capacidades físicas o intelectuales que éstos poseen y/o adquieren por cuenta propia, hasta su agotamiento en función de
la dinámica de la empresa, suscitando entonces un nuevo reemplazo. Esta explotación patronal de la fuerza laboral
alcanza su optimización en la franja generacional que reúne mayores potencialidades físicas o de capacidad de
aprendizaje en líneas generales por debajo de los 35 años. En consecuencia, un trabajador transitará por este mercado
laboral en sucesivos empleos, hasta que su reingreso al mismo sea progresivamente más dificultoso, en la medida en que
el aumento de su edad incida negativamente en sus habilidades físicas e intelectuales.
Si bien es real que era imprescindible adecuar el sistema de relaciones laborales a las transformaciones
productivas y tecnológicas existentes, introducir las nuevas formas de organización empresaria y reconocer los
diferenciales de productividad por firma, dentro de una misma rama de actividad, no es menos cierto que la
modernización implicó un retroceso cavernario en las relaciones laborales, producto de la ausencia de representación de
los trabajadores en el desarrollo de la reestructuración.
Ahora bien, es necesario precisar cómo inciden estas transformaciones en un sistema previsional de reparto
asistido, sustentado en aportes y contribuciones sobre salarios, que ya presentaba dificultades hacia fines de los ’80.
a) El desempleo estructural y el empleo temporario reducen el número de cotizantes activos.
b) La reducción de la vida útil laboral genera una fuerte contradicción con la tasa de sostenimiento demográfica del
sistema, dado que se acorta el período como cotizante pero se extiende la edad mínima para acceder al beneficio
jubilatorio.
10
c) La discrecionalidad patronal en el manejo del salario no sólo ha provocado una tendencia generalizada hacia la baja,
sino también una fuerte dispersión y fluctuación, que impide establecer una relación entre haber previsional y
salario, producto de la instalación del sistema de “remuneraciones por escritorio”, como así también complica el
control de los aportes y contribuciones, dado que los salarios básicos de convenio son irrepresentativos de la
realidad remunerativa de un establecimiento.
Este marco de enorme inestabilidad en el empleo y el salario ha reflotado la concepción del ahorro individual
como respuesta a la desocupación y el envejecimiento laboral prematuro, creándose un terreno fértil para impulsar un
sistema previsional de capitalización personal de aportes que reemplace al de reparto asistido, en vigencia.
En este punto es donde el debate se sitúa en torno de si el derecho a una vejez digna continua siendo garantizado
por el Estado, o si la previsión social dependerá de la capacidad de ahorro de cada individuo durante su vida activa, en
las condiciones impuestas por el contexto reseñado.
2. SITUACIÓN FINANCIERA DEL SISTEMA PREVISIONAL AL MOMENTO DE LA REFORMA
Entre 1990 y 992, en consonancia con la política de simplificación del sistema tributario y de basar la
recaudación en un impuesto al consumo generalizado, se produjeron cambios en el esquema de recursos impositivos,
tendiendo a eliminar los gravámenes sobre consumos o transacciones específicas, para reemplazarlos por porcentajes de
la recaudación de impuestos nacionales coparticipados y de recursos de capital, con destino predeterminado al sistema
previsional, contándose entre los principales:
– el 11% del producido del Impuesto al Valor Agregado (IVA);
– el 20% del producido del Impuesto a las Ganancias;
– el 15% de la Coparticipación Bruta, antes de la distribución primaria, por efecto del Pacto Federal – Ley 24.130
(Pacto Fiscal I);
– el 30% del ingreso por privatizaciones realizadas conforme a los mecanismos de la Ley 23.6986 – Reforma del
Estado o normas especiales;
– el 100% del impuesto a los bienes no incorporados al proceso económico (“bienes personales”).
Como se señala más adelante, parte importante de estos recursos afectados con destino específico no llegarán al
sistema previsional, o su producido, como consecuencia de la evasión, será muy inferior al previsto.
En el plano de los aportes y contribuciones, se incrementó la contribución patronal del 11 al 16%, pero, al igual
que en el caos de las asignaciones familiares, se suprimió la contribución del 5% correspondiente al Fondo Nacional de
la Vivienda, modificando el destino de los beneficiarios de las contribuciones para la seguridad social, sin incrementar
los mismos. Modificación que a su vez implica, en este caso, un efecto neutro en la presión tributaria sobre los
empleadores. Es más, a lo largo de una década la contribución patronal sobre previsión social, asignaciones familiares y
fondo de la vivienda tuvo una reducción neta de 6 puntos sobre la nómina salarial, pasando de un total del 29,5% (15%
para previsión, 12% para asignaciones familiares y 2,5% para vivienda) a fines de los ’70, al 23,5% (16% para previsión,
7,5% para asignaciones familiares y 0% para vivienda) al inicio de los ’90.
Acompañando los cambios en la política de recursos, en noviembre de 1991, se centraliza la recaudación de
aportes y contribuciones creando el Sistema Único de Seguridad Social (SUSS), administrado por la Administración
11
Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), disolviendo el INPS y las Cajas de Asignaciones Familiares. Posteriormente,
en 1993 se le transfiere a la Dirección General Impositiva la responsabilidad de fiscalizar la recaudación de los recursos
del sistema.
A partir de 1991 y en forma sostenida y creciente hasta 1993, el sistema previsional revierte su situación
deficitaria y logra no sólo superávit general, sino también un resultado operativo –sin ingresos extraordinarios– positivo,
tal como lo refleja el Cuadro Nº 6.
CUADRO Nº 6 EVOLUCION DE LA SITUACION FINANCIERA DEL ANSeS –1991/1993– en millones de $ constantes a diciembre de 1995
Fuente: IDEP en base a datos de la ANSeS.
12
En el período 1991/1993 el resultado estructural del sistema (capacidad de sostenerse como un sistema de reparto
puro), refleja un déficit si bien creciente, administrable desde los otros ingresos del sistema. Siendo en 993, apenas del
8,5% de los aportes y contribuciones, máxime si se tiene en cuenta que estas últimas crecían en el trienio a una tasa
promedio anual del 4,6% en valores constantes.
Si bien esa situación de relativo equilibrio, se sostiene con haberes previsionales bajos (en 99 el beneficio
promedio oscilaba en $ 170 y el 69% de las prestaciones se ubicaba por debajo del mismo) y un abultado endeudamiento
con la clase pasiva producto del incumplimiento de los haberes mínimos legales (la deuda previsional reconocida al
31.12.93 ascendió a $ 13.347 millones), también no es menos cierto que el sistema disponía además de los recursos
tributarios y de los recursos extraordinarios.
Con respecto a los primeros, durante el trienio 91/93 allegaron ingresos por $ 6.144 millones, a un promedio
anual superior a los $ 2.000 millones, que permitió cubrir con holgura el déficit estructural (aportes y contribuciones-
prestaciones con una tendencia fuertemente creciente, expresada en una tasa promedio anual de incremento, del 27,8%,
en valores constantes, teniendo en cuenta además la débil recaudación del impuesto a los bienes personales que apenas
aportó el 3,5% del total de ingresos tributarios durante el período, a pesar que la totalidad de su producido se destina al
sistema previsional.
En relación a los recursos extraordinarios, es importante destacar que del 30% del valor efectivo de los ingresos
producidos por las privatizaciones, equivalente a $ 3.940 millones en valores constantes para el lapso 91/93, la ANSeS
recibió $ 3.515 millones. También sufrió un recorte más sustantivo aún, en el 15% de la coparticipación bruta retenida a
las provincias con destino al sistema, de los % 7.399 millones correspondientes al período septiembre ’9 (fecha de
comienzo del Pacto Fiscal I) y el 31.12.94, el monto remitido a la ANSeS fue de $ 4.447 millones. Estos recursos, que
no llagaron al sistema previsional, tampoco fueron aplicados desde la Tesorería General de la Nación, en el momento de
un elevado resultado positivo global del sector público, para mejorar la oferta de cancelación de deudas con la clase
pasiva, que mantenía el Estado.
En relación a la deuda previsional y comercial, el Gobierno Nacional optó por emitir el Bono de Consolidación
(BOCON) en sucesivas series, en pesos o en dólares a opción del acreedor, que se aplicarían a cancelar obligaciones con
el sector pasivo, acumulación de atrasos en certificados de obra, facturas de proveedores, contratos y deudas judiciales.
La deuda previsional reconocida al 31.12.93 ascendió a $ 13.347 millones, instrumentándose $ 10.575 millones
en Bocón –n tercio emitido en pesos y el resto en dólares y $ 2.772 en efectivo ($ 1.560 por beneficiario). Los Bocón se
emitieron a 0 años, pagaderos los servicios de amortización e intereses, en cotas mensuales iguales y consecutivas, a
partir del séptimo año, incluyendo en el cálculo de la cuota el interés devengado durante los primeros 6 años.
La reestructuración de la deuda previsional a través de los Bocón, sobre todo los emitidos en moneda extranjera
se produce de un modo que no beneficia ni al deudor –el Estado Nacional–, ni a los acreedores –la clase pasiva–, pero sí
a los intermediarios financieros que operan los bonos en el mercado de capitales.
El bienio 1992/1993 fue el de mayor resultado global positivo que presentó el Sector Público Nacional durante el
período analizado –$ 14.818 millones–, consecuentemente la alternativa ante la abundancia de recursos fiscales era
reducir el stock de deuda en pesos, obteniendo quitas por pago en efectivo, a la inversa el proceso fue la consolidación
de la misma a largo plazo y convirtiéndola mayoritariamente en moneda extranjera.
13
Por su parte a los jubilados, dadas las restricciones impuestas por el angostamiento de su esperanza de vida, les
convenía recibir el pago de la deuda de contado, interés convergente con el de un Estado Líquido, en vez de un bono a
10 años, pagadero recién a partir del séptimo y cuyo valor presente es del 40% bajo la par.
Por ende, los acreedores, jubilados y pensionados, en virtud de sus límites biológicos y sus magros haberes, se
ven compelidos de vender a corto plazo los bonos recibidos en pago de sus acreencias, soportando una fuerte quita sobre
el valor nominal de los mismos. Reducción de la deuda que no beneficia al deudor, el Estado Nacional, sino a los
compradores de los títulos, bancos, agentes bursátiles y extrabursátiles e inversores en general, con capacidad financiera
para sostener a los mismos, hasta la paulatina mejora de su cotización.
Por último, es importante señalar que el superávit total acumulado por el sistema entre 1991 y 1993, es de $ 5.920
millones –en valores constantes–, que de aplicarse hubiera permitido recomponer los haberes en un 13% por encima de
los aumentos de dicho período (elevación del mínimo de $ 100 a $ 150 en agosto de 1991 y reajuste del 36,29% en
septiembre de 1992), o bien situar el mínimo en $ 200, mejorando la percepción de 2.218.000 beneficios ubicados
debajo de $ 150 en dicho período (en 1995 todavía se registran 828.000 beneficios de hasta $ 150).
El sistema, durante el primer tramo de la década del ’90 registró una fuerte desaceleración en el otorgamiento de
beneficios, las prestaciones totales, entre 1991 y 1995 se incrementaron a una exigua tasa promedio anual del 0,5%, tal
como lo refleja el Cuadro Nº 7.
CUADRO Nº 7
EVOLUCION DE LOS BENEFICIOS OTORGADOS 1991-1995
Fuente: Secretaría de Seguridad Social.
En síntesis, hacia el fin de 1993 el sistema previsional se encontraba equilibrado en la relación aportes y
contribuciones/beneficios, con su deuda reestructurada (si bien en detrimento de la clase pasiva y el Estado) y en un
lento proceso de recomposición de haberes. La reforma previsional introducida por la Ley Nº 24.241 en 1994, lejos de
profundizar este camino, tendiendo a resolver los problemas derivados de la pirámide demográfica y las
transformaciones del sistema laboral, quebró completamente el precario equilibrio alcanzado abriendo fuertes
interrogantes hacia el futuro sobre el destino de la previsión social en la Argentina, tanto para los activos como para los
pasivos.
14
3. CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVOS DE LA REFORMA PREVISIONAL
La vigencia a partir de julio de 1994, del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, implicó la capacidad de
los aportantes de optar entre permanecer en el sistema de reparto estatal y un sistema de capitalización individual,
administrado por una empresa privada receptora de los aportes, denominada Administradora de Fondos de Jubilaciones
y Pensiones (AFJP) como mecanismo de coexistencia de dos sistemas, en tanto los empleadores debían continuar
depositando sus contribuciones en el ANSeS.
La reforma estableció:
* El desenganche definitivo ente el haber previsional y el salario, convalidando la situación impuesta por la política
salarial patronal de discrecionalidad y dispersión.
* La extensión a desterrar el haber previsional de la incumbencia de la política pública.
* La extensión de la edad mínima jubilatoria en 5 años, llevándola a 65 años para el hombre y a 60 años para la mujer,
con vigencia a partir del 2001. Según estimaciones oficiales, se espera reducir la población potencialmente jubilable
a esa fecha de 5.700.000 a 4.300.000, disminuyendo en 1.400.000 el número de jubilados potenciales, este cálculo
es decididamente falaz, desmentido tanto por las propias proyecciones del Indec (ver Cuadro Nº 1), que evalúa el
crecimiento de la población potencialmente jubilable en 100.000 personas para la década 1990/2000, y por la exigua
tasa de crecimiento de los beneficios efectivamente otorgados por el sistema durante el lapso 1991/1995 (ver Cuadro
Nº 7) del 0,5% anal. En consecuencia el mantenimiento de la edad mínima jubilatoria en los niveles previos a la
reforma en nada hubiera desequilibrado demográficamente al sistema.
* El aumento de 0 a 30 años de servicios computables en cualquier régimen previsional para jubilarse por el sistema
de reparto estatal.
* La prestaciones para quienes se jubilen por el sistema de reparto serán:
– la Básica Universal, equivalente dos veces y media el Aporte Medio Previsional Obligatorio, resultante de
dividir el total de aportes por el número de aportantes. Se pagará a todos los beneficiarios cualquiera sea el
régimen.
– la Compensatoria, destinada a restituir los aportes efectuados al sistema hasta el momento de entrada en
vigencia de la reforma, consistente en el 1,5% del salario promedio de los últimos 0 años, multiplicado por los
años de aporte. También común a ambos regímenes.
– la Adicional por Permanencia, del 0,85% del salario promedio de los últimos 10 años.
* La prestación para el sistema de capitalización individual, además de la Básica Universal y la Compensatoria,
dependerá de los aportes reunidos en la cuenta individual al momento de acceder al beneficio jubilatorio y de la
rentabilidad devengada por las inversiones que de los mismos haga la pertinente AFJP.
* Efectuada la opción por el sistema de capitalización individual, no se podía retornar al de reparto.
Es evidente que en las condiciones del mercado de trabajo reseñadas en el apartado de este capítulo la reforma
previsional tiende a impulsar, desde la óptica de un aportante, la consolidación de un sistema de capitalización
individual. La extensión de la edad jubilatoria, amplía la brecha temporal entre el comienzo del envejecimiento laboral –
15
de acuerdo a las nuevas exigencias del sistema de trabajo– y la edad para acceder a los beneficios previsionales,
acotando por lo tanto, las posibilidades de alcanzar la edad jubilatoria siendo un asalariado formal cotizante, lo que a su
vez, en consecuencia, incide negativamente en las perspectivas de reunir el requisito de 30 años de aportes para jubilarse
por el sistema de reparto estatal y el salario computable para el cálculo de la Prestación Adicional por Permanencia no se
corresponde con el período de plenitud de la vida laboral, de acuerdo a las nuevas reglas, pues el transcurso del tiempo, a
la inversa de la etapa anterior, conspira contra el acceso a mejores puestos de trabajo.
A esta situación se le agregó la fuerte difusión de la crisis financiera ANSeS, provocada por los contenidos de la
misma reforma y la reducción de las contribuciones patronales, como contraste de las tasas de rentabilidad sobre los
aportes obtenidas por las AJFP, a partir de inversiones mayoritariamente en títulos públicos. Es decir, que las misma
políticas de Gobierno, transfieren aportes del ANSeS hacia las administradoras privadas, generando un déficit para que
estas generen utilidad financiándolo.
Todos los factores descriptos revelan entonces, que la capacidad de opción entre sistema de reparto estatal y de
capitalización individual administrado privadamente, es ilusoria. El objetivo medular de la reforma, además de los
efectos de subsidio a la acumulación de los grupos empresarios dueños de las AFJP, es desvincular definitivamente al
Estado de garantizar la previsión social del país, tendiendo a colocar la misma, progresivamente, en la capacidad de
ahorro individual de la población.
III. EL SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO EN LA ACTUALIDAD
1. LA SITUACIÓN FINANCIERA DEL ANSES
Diversos elementos incorporados por las políticas públicas específicas hacia el sector, tales como la vigencia de
la reforma, la reducción de las contribuciones patronales, la incorporación al ANSeS de los regímenes previsionales del
sector público provincial, y otros como las cajas militares, sumado al efecto de la política global del Plan de
Convertibilidad, traducido en agudo proceso recesivo y alto desempleo iniciado en 1995, provocó un creciente
desequilibrio financiero en el ANSeS, de difícil resolución de persistir el esquema actual.
El desarrollo de la reforma impulsaría un traslado paulatino de afiliados desde el sistema de reparto estatal, al de
capitalización individual administrado por AFJP, restando una importante masa de aportes de trabajadores activos. En
efecto, tal como se puede observar en el Cuadro Nº 8, al comienzo de la reforma en septiembre de 1994, sólo 32,3% de
los activos había optado por el sistema de capitalización individual, pero al cabo de casi dos años de funcionamiento esa
participación subió al 68,9% del padrón total.
16
CUADRO Nº 8
EVOLUCION DE LAS AFILIACIONES AL SISTEMA INTEGRADO
DE JUBILACIONES Y PENSIONES
Fuente: Secretaría de Seguridad Social.
El otro factor que drena recursos en el ANSeS, lo constituye la rebaja de contribuciones patronales que regirá con
intervalos, desde 1994 (interrumpida durante 1995 y restablecida a partir de enero de 1996) dispuesta por el decreto
2609/93. La magnitud de la rebaja dependerá de la zona geográfica de radicación del contribuyente, situándose entre una
alícuota mínima de 3,20% y una máxima de 11,20%. (ver texto completo del decreto en el Anexo).
El tercer elemento a tener presente es el impacto del desempleo y la recesión sobre cotizantes y contribuyentes.
La relación global cotizante/afiliado descendió del 76.7% en septiembre de 1994, al comienzo de la reforma, al 56,4%
en junio de 1996. A esta fecha, la reducción de cotizantes es mucho mayor en el sistema administrado por las AFJP; en
el sistema de capitalización la relación cotizante/afiliado es del 50,7% y en el sistema de reparto estatal es del 70,2%.
El restante factor desequilibrio es el traspaso al ANSeS de las cajas previsionales de los empleados públicos de
las provincias, previsto por el Paco Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento (Pacto Fiscal II), y de las
cajas del personal de fuerzas armadas, policía y seguridad.
Las primeras presentan un déficit global estimado en $ 920 millones. Hasta el presente se incorporaron los
Instituto de Previsión Social de Santiago del Estero, Catamarca, Mendoza, San Juan, Salta, Río Negro y de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La de la MCBA que es la incorporación más antigua –desde el 1.1.94–,
significó para el ANSeS, un egreso neto de $ 184 millones en el bienio 94/95. Por su parte las pasividades militares y
policiales significaron para el ANSeS erogaciones por $ 1.160 millones en el 1994 y 1.610 millones en 1995,
sosteniendo un haber previsional promedio de $ 1.100 para el personal de las fuerzas armadas y de $ 910 para el
personal policial, respecto del correspondiente al conjunto del sistema de $ 320.
Este conjunto de políticas específicas hacia el sistema y los efectos de las políticas globales impactaron muy
negativamente en el equilibrio financiero del ANSeS, que revirtió su holgada situación fiscal del período 91/93,
presentando déficits crecientes, expuestos en el Cuadro Nº 9.
17
CUADRO Nº 9 – EVOLUCION FINANCIERA DEL ANSeS – 1994/1996
–en millones de $ constantes de 1995–
Fuente: IDEP en base a datos del ANSeS.
18
La situación financiera del ANSeS se puede sintetizar en:
* Un resultado global negativo creciente; $ 733 millones en 1994, $ 736 millones en 1995 y $ 1.128 millones en el
período enero-julio 96, que proyectado anualmente alcanzaría a $ 2.000 millones, siendo razonable esperar que
supere dicha cifra dado que las casas del desequilibrio tenderán a profundizarse a futuro.
* El resultado estructural por su parte es crecientemente negativo, alcanzando el déficit en 1995 al 44% de los aportes
y contribuciones, respecto del 8,5% existente en 1993. El Cuadro Nº 9 es elocuente al exhibir que el déficit
acumulado por el sistema en los primeros siete meses de 1996 supera el anualizado para 1994 y casi equipara el de
todo 1995. La proyección anual del resultado estructural del sistema en tanto se mantenga el presente
comportamiento, supone un déficit de U$s 6.090 millones. Esto significa que la evolución negativa del ANSeS
llegaría a representar el 92.2% del déficit estimado por el propio Ministerio de Economía para todo el Sector
Público Nacional en el año en curso.
Asimismo, las estimaciones para 1997, que hablan de un déficit superior a los $s 9.000 millones, reflejan el
virtual estado de colapso en que ha ingresado el ANSeS como consecuencia de la privatización del sistema previsional y
el conjunto de políticas que lo acompañaron en los último dos años (reducción de aportes, transferencia de las Cajas,
etc.).
* Una caída de los aportes y contribuciones del sector privado del 15% en valores constantes en 1995, respecto de lo
recaudado en 1993, equivalente a $ .650 millones anales. Esta tendencia se profundiza durante 1996, dado que el
primer semestre del año muestra una recaudación inferior en un 32,9% respecto del primer semestre de 1995, con
una reducción de ingresos de $ .094 millones.
* Un derrumbe de la recaudación de aportes de autónomos. Después del máximo alcanzado en 994 a causa de la
obligación de obtener la Clave Única de Identificación, en 1995 la recaudación se situó en un 40% de la existente en
1993. Durante el primer semestre de 99 lo recaudado apenas llegó al 33% de los ingresos del primer semestre de
1995.
* En los ingresos tributarios se observa un descenso en el Impuesto al Valor Agregado de $ 343 millones en 1995
respecto de 1993, compensado con un incremento de $ 27 millones del Impuesto a los Bienes no Incorporados al
Proceso Económico (“Bienes Personales”), también en el lapso 93/95. la tendencia para 1996 es de estancamiento
en los niveles del ’95. Si bien el gravamen a los bienes personales ha mejorado su desempeño, en el ’95 sólo
representaba el 12,4% de los ingresos tributarios del sistema previsional, no obstante destinarse todo su producido al
mismo, y siendo un impuesto de fácil control –exteriorizaciones de riqueza registrables– y con incidencia sobre
stock de bienes y no sobre flujos sujetos a las variaciones del nivel de actividad económica.
* En los egresos se verifica la carga adicional que supone la transferencia de las cajas provinciales y de la MCBA que,
como ya se señaló, en el bienio 94/95, provocaban una erogación neta de $ 84 millones y durante los primeros 7
meses de 996 dicho gasto alcanzó a $ 109 millones. Lo mismo ocurre con las pasividades militares que en el período
94/95 significaron una carga de $ 2.770 millones y en los primeros 7 meses del año ya ascendían a $ 890 millones.
19
Por último, la sanción de la mal llamada “Ley de Solidaridad Previsional”, convalida la crisis fiscal del ANSeS al
definir que el pago de los haberes previsionales será establecido cada año en la Ley de Presupuesto Nacional. Es decir,
que la evolución futura de los mismos dependerá de los recursos disponibles, a partir del marco descripto, lo que en los
hechos implica la administración discrecional de la previsión social, sin garantía alguna de los niveles de haberes en
cada período. En definitiva, desvinculado el haber previsional del salario en actividad, y luego sujeto a la disponibilidad
de recursos de un sistema deliberadamente vaciado por acción de políticas públicas orientadas en ese sentido, la
previsión social en la Argentina tiene un certificado de defunción a corto plazo.
2. LA SITUACIÓN DEL SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL†
Al cabo de dos años, el sistema de capitalización individual en manos de las AFJP, reunía 5.363.248 afiliados y
2.721.843 cotizantes reales, habiendo recibido aportes por $ 4.462 millones que dejan un saldo de fondos administrados
por $ 3.989 millones, los cuales devengan una tasa de rentabilidad promedio anual, en beneficio de los aportantes del
16,9% desde el comienzo del sistema al presente.
Los fondos administrados se encuentran invertidos como se indica en el Cuadro Nº 10.
CUADRO Nº 10
INVERSIONES DE LAS AFJP al 31 de julio de 1996 –en millones de $–
Fuente: Superintendencia de AFJP.
De la descripción precedente surgen los dos factores clave que permiten analizar al sistema de capitalización
individual.
† Parte de la información utilizada en este apartado fue extraída del artículo “Dos años de AFJP” de Patricia Arpe, publicado en el suplemento “Cash” del diario Página/2.
20
El primero radica en la composición de las inversiones del sistema, que revela que el 56,3% del total de fondos
administrados –$ 2.246 millones– se encuentran invertidos en títulos públicos, que definen a su vez las fluctuaciones de
la rentabilidad del régimen.
El segundo es la diferencia entre los aportes recibidos –4.462 millones– y los fondos capitalizados efectivamente
–$ 3.989 millones–, de $ 473 millones, que refleja el elevado costo de intermediación del sistema. En efecto, aún
devengando una tasa promedio anual de 6,9%, el nivel de descuento sobre los aportes, mantiene los fondos capitalizados
por debajo de los recibidos al cabo de dos años. Las tasas de comisión oscilan en torno a una media del 3,4% de
descuento efectivo sobre la remuneración sujeta a aporte. En suma, sobre un salario de $ 1.500, que aporta al sistema $
165 (11%), sólo se capitalizan $ 114 (7,6%), el resto es comisión, de la cual sólo $ 13 (0,86%) constituye un servicio
para el cotizante, consistente en el seguro para muerte o invalidez, el remanente de $ 38 (2,53%) es beneficio bruto para
la AFJP.
La descripción de las características y evolución del mercado de las AFJP permite ilustrar la envergadura del
negocio en marcha.
En mayo de 1996 eran 24 las AFJP autorizadas para comenzar a operar. El Cuadro Nº 11 que se expone en la
página siguiente, al identificar los socios de cada una de las AFJP, evidencia qué tipo de actores se interesaron por el
negocio. Convergieron en él bancos, compañías de seguro, empresas de medicina privada y organizaciones sindicales.
21
CUADRO Nº 11 - LAS PRIMERAS 4 AFJP. MAYO DE 1994‡
‡ Luego se incorporaron dos más: AFIANZAR y AUGE.
22
Fuente: Elab. ppia. en base a datos de revista Apertura de mayo de 1994.
Sobre las 24 AFJP que presenta el cuadro, una mirada más atenta permite señalar lo siguiente:
23
a) La especial importancia asignada a esta actividad por los grupos empresarios locales y extranjeros quienes, de
manera directa, o por la vía de sus instituciones financieras, se incorporan en seis de las AFJP descriptas. A saber:
ACTIVA, ANTICIPAR, CLARIDAD, CONSOLIDAR, MAXIMA Y SIEMBRA. Participan en ellas los
conglomerados Magneto, Werthein, Acíndar, Cargill, Mastellone, Banco de Galicia, Alpargatas, Pérez Companc y
Citi.
b) La presencia sindical se observa en cuatro AFJP. Son éstas: CLARIDAD, FUTURA, SAN JOSE Y MAS VIDA.
c) El Estado interviene a través del Banco Nación y el Banco Provincia de Buenos Aires en dos AFJP (ORIGENES Y
NACION).
d) Una de las AFJP revela la convergencia de los bancos cooperativos (PREVISOL).
e) Dos reflejan la asociación de empresas y bancos con criterio regional. Es el caso de FECUNDA y PRORENTA.
f) Las nueve restantes reflejan la participación de bancos nacionales y extranjeros, empresas de medicina prepaga,
ciertas asociaciones de profesionales e incluso una obra social.
La observación –en la página siguiente– del Cuadro Nº 12 permite evaluar el número de afiliados y aportantes
que las AFJP tenían en abril de 1995. La comparación de estas cifras con el objetivo de afiliación que establecía para
cada AFJP el Cuadro Nº 11, define la razón principal que gobierna el proceso que se abre a partir de ese momento.
24
CUADRO Nº 12
AFJP A ABRIL DE 1995
Fuente: Elaboración propia en base a datos de DGI/SAFIJP.
El impacto de la evasión y el desempleo se expresa con absoluta claridad en el bajo nivel de cotizantes reales
(más allá del número formal de afiliados expuestos) que exhibían cada una de las Administradoras luego de nueve meses
de funcionamiento. En concreto, el 54% de los afiliados cotizaba efectivamente. Porcentaje éste que siguió descendiendo
hasta la actualidad (50.7%). Si se toma en cuenta que esto supera con creces los cálculos de mora que tenían previsto las
25
Administradoras (no más del 15%), resulta evidente que la evolución del mercado observó niveles de recaudación y
costos distintos a los esperados. Las consecuencias de esta situación se expresan en:
a) La absorción o fusión de empresas, lo cal remite a mayor concentración.
b) La elevación de las comisiones cobradas por las Administradoras. En este aspecto se han observado dos tendencias.
Por un lado, el incremento de los cargos fijos dentro de las comisiones (lo cal afecta negativamente a los afiliados de
ingresos bajos y medios), por otro, el no traslado al afiliado de la reducción en el costo de los seguros. Según los
estudios de la Superintendencia de AFJP, la baja en los seguros se transformó en más rentabilidad y no en reducción
de las comisiones cobradas.
En lo relativo al proceso de absorciones y funciones, ocurrió lo siguiente:
a) SIEMBRA absorbió a DIGNITAS, la cual con los 36.701 aportantes obtenidos en abril de 1995 (Cuadro Nº 12),
estaba claramente por debajo de su objetivo de afiliación, 200.000 afiliados (Cuadro Nº 11).
Debe destacarse también que esta absorción consolida una AFJP controlada por dos grupos empresarios de suma
relevancia (Pérez Companc y el Citi).
b) PROFESION sumó a AUGE, AFJP que se incorporó a último momento junto con AFIANZAR, completando las 26
administradoras que fueron de la partida en julio de 1994.
c) ETHIKA absorbió a JACARANDA.
d) ANTICIPAR absorbió a SAVIA y luego se fusionó con ACTIVA.
e) ORIGENES absorbió a la sociedad que conformaban ACTIVA-ANTICIPAR.
El resultado de este proceso deja hoy 20 administradoras. Sin embargo, la tendencia a las fusiones y/o
absorciones no parece haber terminado.
Por otra parte, el mercado ya refleja una concentración brutal. El Cuadro Nº 13 y Nº 14 –ordenados en la página
siguiente– ordenan por número de afiliados y aportantes a las AFJP. Una observación detallada de los mismos permite
notar que siete AFJP concentran el 71% de los aportantes y de los afiliados. Son éstas: CONSOLIDAR, MAXIMA,
SIEMBRA, NACION, ORIGENES, PREVINTER y CLARIDAD.
26
Fuente: Elaboración propia en base a datos de DGI/SAFJP.
27
A Julio de 1996, lego de producidas las absorciones que hemos descripto, el ránking de las AFJP principales ha
quedado como lo indica el siguiente Cuadro Nº 15.
CUADRO Nº 15
AFJP ORDENADAS POR AFILIADOS A JULIO DE 1996
Fuente: Elaboración propia en base a datos de DGI/SAFJP.
El Cuadro Nº 15 define que siete administradoras concentran el 83% de la afiliación y que las cinco primeras, el
68,8%. En dos de estas cinco, hay control por parte del Estado (Orígenes y Nación) y en las restantes priman los grupos
locales y extranjeros.
Concretamente estamos hablando de los siguientes grupos empresarios: Banco de Galicia, Alpargatas, Pérez
Companc y Citi. Ellos controlan casi el 70% de un mercado de fondos que recaudó hasta hoy poco más de U$s 4.000
millones, y que en perspectiva espera administrar unos U$s 20.000 millones en el año 2000 y nos U$s 40.000 millones
en el 2004.
Ahora bien, cuando se habla de la crisis fiscal del ANSeS como expresión del colapso del sistema de reparto
estatal, y se contrapone la abultada tasa de beneficio que engrosa los depósitos en las cuentas de capitalización
individual administradas por las AFJP, no se incorpora al análisis que dicho desequilibrio responde en buena medida al
drenaje de aportes que provocó la reforma del sistema, y que además –y este es el punto más importante– la garantía de
realizar las ganancias de las cuentas individuales, que en definitiva definen el haber previsional del sistema, dependen
también de la situación de las cuentas públicas, dado que más de la mitad de las inversiones son títulos a pagar por el
Estado.
Es decir que la instalación del sistema de capitalización individual, sumada a otros factores, desequilibra al
ANSeS (cuyo déficit es más del 80% del resultado operativo negativo de la Administración Nacional) para luego
financiar dicho desbalance comprando títulos públicos, con los aportes de los afiliados adheridos al régimen. Teniendo
presente además que en el pase de fondos, las Administradoras Privadas de Fondos de Jubilaciones y Pensiones se
embolsan como ganancia bruta la cuarta parte de los aportes.
28
3. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS HABERES PREVISIONALES
Hacia el fin de 1995, el 75% de los beneficios se ubicaba por debajo de los $ 280, frente a una canasta familiar de
emergencia, sin el costo de la vivienda, de $ 1.003 (fuente FIDE). El cuadro Nº 16 detalla la estructura de ingresos de la
clase pasiva:
CUADRO Nº 16
ESTRCTURA DE INGRESOS DE LA CLASE PASIVA –1995–
Fuente: CEFIM.
29
ANEXO
DECRETO 2609/93
22 de diciembre de 1993
VISTO,
el pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de Agosto de 1993, la Ley Nº 24.241 y
los decretos Nº 1.807 del 27 de agosto de 1993 y Nº 2.091 del 13 de octubre de 1993, y
CONSIDERANDO:
Que es un objetivo prioritario de la política económica nacional establecer las bases para un crecimiento
sostenido de la actividad económica, la productividad y los niveles de ocupación.
Que con miras a ese objetivo resulta particularmente necesario instrumentar medidas que tiendan a la redacción
del nivel de los costos en el proceso económico.
Que en tal sentido la política tributaria vigente es la de financiar el gasto público nacional principalmente con los
impuestos a las Ganancias, al Valor Agregado, a los Combustibles, Internos y los que gravan a las importaciones.
Que con miras a los objetivos antes señalados es necesario disminuir la presión tributaria sobre la nómina salarial.
Que, por otra parte, el Poder Ejecutivo Nacional se comprometió, en el Acto Declarativo SEGUNDO, 3), del
citado Pacto Federal, a disminuir la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral.
Que dicha disminución de las contribuciones sobre la nómina salarial debe ser considerada como un paso hacia
su total eliminación, alcanzando en una primera etapa a sectores de la producción primaria, industria, construcción,
trismo e investigación científica y tecnológica.
Que la disminución de los impuestos al trabajo debe estar acompañada por la desgravación de los impuestos
provinciales para potenciar su efecto y evitar que la disminución de los costos de producción, derivada de la menor
presión impositiva de orden nacional, pudiera quedar anulada en virtud de un aumento de la presión impositiva
provincial.
Que esta disminución operará en tanto las respectivas jurisdicciones hayan eximido del impuesto a los Ingresos
Brutos aquellos sectores, de modo de preservar el principio de equidad y lograr una estructura coherente y armónica en
todo el país:
Que la quita deberá ser la variada intensidad en las distintas áreas y regiones del país, tomando en cuenta los
criterios básicos de distancia de la Capital Federal e incidencia de hogares pobres.
Que ello se justifica, además, en razón de que se observan diferencias regionales, de salarios que tienden a
perpetuarse en el tiempo, hecho revelador de la presencia de deseconomías de localización, que es necesario neutralizar
con la política fiscal en tanto se aspira a tener en un mismo esquema de incentivos económicos para las actividades
productivas cualquiera sea el lugar del país en el que se realicen.
30
Que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley Nº 24.241 y habiéndose verificado un constante y
creciente aumento en la recaudación de los recursos destinados a la seguridad social, el Poder Ejecutivo Nacional, se
encuentra facultado para disminuir proporcionalmente la incidencia tributaria sobre el costo laboral, preservando el
adecuado financiamiento del sistema previsional.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA
DECRETA:
Art. 1º -- Dispónese la disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de salarios
para las actividades, jurisdicciones y conceptos indicados en la presente norma.
Art. 2º - El beneficio dispuesto precedentemente será de aplicación para las actividades referidas a la producción
primaria, la industria, la construcción, el turismo y la investigación científica y tecnológica.
Art. 3º - Quedan comprendidos en este régimen las contribuciones correspondientes a las remuneraciones del
personal que preste servicios en las jurisdicciones que al 31 de diciembre de 1993 hayan adherido al Pacto Federal para
el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993 y en tanto a dicha fecha se haya efectuado en las
mismas la modificación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos a que se refiere el punto 4) del Acto Declarativo
PRIMERO del citado Pacto.
Art. 4º - Las contribuciones a que se refiere el artículo 1º, se reducirán en los porcentajes que para las distintas
áreas y regiones se establecen en el Anexo I, de cuya aplicación resultarán las nuevas alícuotas a aplicar que se detallan
en el Anexo II, ambos integrantes del presente Decreto.
Art. 5º - Las nuevas alícuotas indicadas en el Anexo II, serán de aplicación para las remuneraciones que se
devenguen a partir del 1º de enero de 1994.
Las contribuciones correspondientes al personal que preste servicios en jurisdicciones que cumplimenten las
condiciones previstas en el artículo 3º con posterioridad al 31 diciembre de 1993, se calcularán de acuerdo a las alícuotas
fijadas en el Anexo II, respecto de las remuneraciones que se devenguen a partir del día 1º, inclusive, del mes siguiente a
aquel que se verifique dicho cumplimiento.
Art. 6º - La DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA dictará las normas complementarias necesarias para la
aplicación y control del presente régimen.
Art. 7º - Comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCION NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese.
MENEM.- Domingo F. Cavallo
31
ANEXO I
A – PORCENTAJE DE DESCUENTO DE APORTES PATRONALES AGLOMERADOS URBANOS
32
33
ANEXO III
NUEVAS ALICUOTAS APLICABLES
d) Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones para trabajadores en Relación de Dependencia.
e) Ex-Cajas de Subsidios Familiares.
f) Fondo Nacional del Empleo.
g) Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
h) Régimen de Obras Sociales.
