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Cambio Climático y Bali:Cambio Climático y Bali:Posibles Implicaciones de adaptación Posibles Implicaciones de adaptación

para las finanzas públicas en ALC. para las finanzas públicas en ALC.

Seminario de Política Fiscal, 30 de Seminario de Política Fiscal, 30 de enero de 2008enero de 2008

CEPAL – CEPAL – DDSAHDDSAHJoseluis SamaniegoJoseluis Samaniego

Director de la División de Desarrollo Sostenible y Director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos HumanosAsentamientos Humanos

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Preguntas a la presentación.

• ¿Qué papel juega ALC en el Cambio Climático?

• ¿Cuál es el momento económico para ALC?

• ¿Qué cambió con Bali para ALC?.• ¿Cuán vulnerables son las finanzas

públicas de la región?• ¿Qué pasaría si se tasara el carbono

(contaminación global)?

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¿Qué papel juega ALC en el Cambio Climático?

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Rasgos distintivos de ALC con relación al cambio climático (CC)

• Emite poco, pero su eficiencia no es buena y las emisiones por pérdida forestal son considerables. Es muy vulnerable, física y económicamente. – No hay desacoplamiento (en general) entre crecimiento y

emisiones.– Los sumideros o depósitos son una fuente neta (agricultura,

ganadería).– Es muy vulnerable a los desastres naturales y a brotes

epidémicos.– La producción y precios del sector primario tienen gran

importancia en el ritmo de crecimiento regional.• La mayor parte de su población (75 %) está urbanizada (la mejora

de la vivienda popular, manejo de residuos y aguas residuales, calidad del aire y transporte, son de alta preocupación).

• Hay buenas instituciones de gobierno, incluidos los bancos de desarrollo (BNDES, NAFIN, CAF, BCIE, CORFO, etc.).

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“Emite poco”: Emisiones de ALC (por unidad ofrecida de energía primaria).

EMISIONES DE CO2 POR UNIDAD DE OFERTA TOTAL DE ENERGIA PRIMARIA

1

1.2

1.4

1.6

1.8

2

2.2

2.4

2.6

2.8

World OECD Middle East Former URSS Non-OECD Europe China Asia Latin America Africa

(t C

O2/ T

EP

)

Fuente: CEPAL con AIE, Estadísticas clave de la energía mundial, 2006.

0

2

4

6

8

10

12

World OECD Middle East Former URSS Non-OECD Europe China Asia Latin America Africa

(t C

O2/H

ab

.)

Emisiones de ALC per capita.

6

"Los sumideros son fuentes netas ": Emisiones de GEIs de los países No Anexo 1 por regiones con base en sus

inventarios para 1994

-2

0

2

4

6

8

10

Africa Asia and the Pacific Latin America andthe Caribbean

Gig

a t

on

s d

e C

O2 e

q.

Energy

LULUCF

Total

"La región es vulnerable" : Evolución de los Desastres Hidrometeorológicos en ALC

0

100

200

300

400

500

80-89 90-99 00-07

Nú

mero

de e

ven

tos

Centra Americal

Sud Americar

The Caribbean

Total

7

. SENDERO DE EMISIONES

(Kg. CO2/ US$ a precios de 2000; Kg. CO2 /Hab.)

“La eficiencia no es buena”: Intensidad energética; barriles de petróleo/dólar de 2000.

Intensidad de Emisiones del PIB (rojo) y per capita (azul).

Conumo total de energía en miles de barriles de petróleo equivalente por cada millón de dólares de PIB del 2000.

1.5

1.5

1.6

1.6

1.7

1.7

1.8

1.8

1.9

1.9

years

k ba

rrel

s/k

GD

P

energy intensity

8

A.LATINA Y CARIBE: CAMBIOS EN EL USO DEL SUELO

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1990 1995 2000 2005

Mile

s de

hec

táre

as

Bosques

Area agrícola

Praderas y pastospermanentes

ALC: tierras arables ycultivos permanentes

Cambio en el uso del suelo en ALC

Fuente: FAO 2007

Pérdida de bosques de 68,7 millones de hectáreas=

La agricultura creció en 26,5 millones de has:

13,8 millones son para pastoreo permanente

12,7 millones son para cultivos

El pastoreo “nómada” ocupa 42,2 milliones de hectáreas.

El hato ganadero creció en 68,1 millones de cabezas

La soja creció en 22,4 millones de hectáreas

Fuente: FAO 2007.

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La pérdida de la cubierta forestal avanza al doble que en el resto del mundo

  Superficie (1000 hectáreas)

Cambio Anual (1000 Has.)

Cambio (%)

  1990 2005 1990-2005 1990-2005

Caribe 5.350 5.974 624 0.74

México 69.016 64.238 -4.778 -0.48

Centroam. 27.639 22.411 -5.228 -1.39

Sudam. 890.818 831.540 -59.278 -0.46

ALC 992.823 924.163 -68.660 -0.48

Mundo 4.077.291 3.952.025 -3.682.066 -0.21

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¿Cuál es el momento

económico para ALC?

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ALC seguirá creciendo, con menor heterogeneidad y tiene un mayor nivel de comodidad macroeconómica.

12

13

¿Qué cambió con Bali para ALC?

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¿Qué cambió con Bali para ALC?• Se abrieron espacios para:

– Reconsiderar aplicar un impuesto al carbono en los combustibles.– Aplicar medidas compensatorias a importaciones en función del carbon (PD).– nuevas transferencias de norte hacia el sur por pago de servicios ambientales

(REDD en el PK).– reformar los actuales mercados de carbono, lo que aumentaría las

transferencias norte-sur.– diseñar mejoras en los mercados de carbón para el apoyo de nuevas políticas:

• Programas con mezclas metodológicas• Programas basados en monitoreos de consumo.• Programas basados en metas regionales y sectoriales.

– crear compromisos para los países en desarrollo, con lo que las oportunidades para los mercados podrían limitadas para ellos.

• Cambiarán las condiciones de competencia para los sectores regulados globalmente (Industrias Ambientalmente Sensibles) (podría crecer la presión sobre las finanzas nacionales) en los mercados internacionales

• Se tratará de abaratar la tecnología limpia (IPRs, precios, mecanismos de financiamiento), lo que requiere de esfuerzos al interior de los países para remover otras barreras.

• Comenzó el desarrollo de proyectos agrupados y programáticos.• Recuperación de costos en programas de eficiencia energética y de programas de

energías renovables (China).• Sustitución a escala de combustibles fósiles con biocombustibles. • Recompensar iniciativas urbanas (rellenos, transporte, vivienda, etc.)

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¿Cuán vulnerables son las finanzas públicas de la región

BAU?

16

17

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La vulnerabilidad del ingreso fiscal desde el punto de vista del CC.

• Descenso en la producción por factores climáticos, particularmente en el sector primario (donde están los mejores términos de intercambio) pueden traducirse en:– Menor aporte fiscal de las empresas.– Menores impuestos indirectos a los menores

encadenamientos comerciales.– Cambios en los precios relativos y cambios de los

ingresos. – Erosión del equilibrio macro y de los ingresos reales en

otros sectores.• Cambios en los flujos de inversión en función del

riesgo (inflación en aumento y impredictibilidad productiva) y repercusiones sobre el crecimiento.

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La vulnerabilidad del gasto público desde el punto de vista del CC.

• Ya existe presión “autónoma” sobre el gasto y la cohesión social es un gran pendiente en la región.

• Se añadirá presiones al presupuesto por: – atención de los desastres,– demandas del sector salud,– daños y mantenimiento de la infraestructura dañada,– desastres productivos– fomento productivo para compensar el cambio de las

condiciones de producción (riego, subsidios a agroquímicos) o al producirse “migraciones” de la producción (apoyos o creación de infraestructura).

– el efecto de lock-in tecnológico para los importadores de petróleo y muy dependientes del transporte urbano privado.

• La presión tributaria (salvo en Brasil) es muy baja. Poco margen para el sector público.

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Limitantes para determinar la vulnerabilidad económica al CC.

• En ALC desconocemos aún el costo económico del cambio climático tanto como región, como por país bajo distintos escenarios. (Stern: por pérdidas, 5 a 20% del PIB anual mundial conforme pasa el tiempo. Por prevención, 1% del PIB anual.) (Br,Mx, Ch. avanzan en la estimación).

• Existen ejercicios parciales de modelación que advierten sobre importantes cambios productivos en el sector primario y por tanto de exportaciones y de producción para el mercado interno (Chile, Arg, Brasil, otros.).

• Los ejercicios sobre desastres evaluados (por CEPAL, ONU, BID avanza) generan resultados puntuales, expost, no generalizables suficientemente, aún, a una estimación de costos exante.

• Los modelos climáticos y su traducción de lo físico a lo económico es muy incompleta y urgente.

• Incertidumbre en el efecto de las respuestas de los países desarrollados al cambio climático: comercio (nuevo proteccionismo ambiental), precios relativos (impuestos al carbón) e inversión (políticas de localización productiva).

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¿Cual sería el perfil de una política fiscal activa frente al

cambio climático?

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Crear el puente entre conocimiento científico y análisis de la vulnerabilidad fiscal. Analizar los cambios permanentes esperables en la recaudación y el gasto.

-fortalecimiento institucional y atención a demandas de múltiples desastres, más intensos, más frecuentes, o simultáneos ( incendios, deslaves, inundaciones y huracanes) y en varios niveles de gobierno.

-Aumento permanente del gasto público en restauración de infraestructura de zonas sinestradas.

-Analizar las pérdidas de ingreso privado y fiscal por colapso en actividad económica.

-Evitar que se sumen desastres naturales y económicos.-Prever los cambios en el régimen del comercio internacional.

Reducir-compartir los costos de los nuevos bienes públicos: -información y modelación meteorológica, -monitoreo climático y productivo, -análisis económico, -coordinación de respuestas públicas para la protección de la

economía (p.ej. Prevención de desastres, protección del comercio, protección del ingreso público).

Elementos de una agenda para mitigar el riesgo económico ( 1):

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• Aumentar la flexibilidad de los instrumentos para adaptarse al cambio.• Prever el aumento de la importancia de los gobiernos intermedios

(estados, provincias o regiones) en detrimento de los municipios (salvo en caso de grandes ciudades) debido a la escala de los fenómenos de cambio.

• Cambios en las bases o tasas de Ingresos fiscales para compensar el mayor gasto. (Ministerios de Finanzas)

• Internalizar la contaminación• En la evaluación de proyectos de inversión en nueva infraestructura

para tomar en cuenta vulnerabilidad climático-económica (costear la vulnerabilidad y las emisiones).

• Tasar las emisiones de los contaminantes globales.

Elementos de una agenda para mitigar el riesgo económico ( 2):

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Análisis de una política activa (tasar la contaminación

global) :

¿Qué pasaría si se aplicara un impuesto al CO2 en un país

de ALC?

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Cambio climático en Chile: shock externos y políticas públicas

(Variaciones porcentuales sobre el escenario base)

 ESCENARIO  PIB real CO2

Ahorro real de

gobierno

Ingreso disponible

real Consumo Inversión

Shock de precios

Precio internacional de los hidrocarburos Petróleo 30% Combustibles 25% -0.25% -1.80% 17.4% -1.84% -1.80% -0.41%

Impuesto a las

emisiones de carbono

Reducción equivalente de CO2 -0.01% -1.80% 31.1% -0.38% -0.37% 1.37%

Reducción equivalente de CO2 y venta de bonos a $10 UDS/ $20 UDS

-0.01%/0.00%

-1.80%/ -1.80%

31.2%/ 31.1%

-0.38%/ -0.37%

-0.37%/ -0.36%

1.45%/ 1.52%

Reducción equivalente del PIB real

-0.25% -17.50% 432.0% -5.21% -5.05% 17.77%

– Supuestos de modelación:• Condiciones de pleno empleo y corto plazo (baja movilidad del capital y nula sustitución entre

insumos energéticos)• Ahorro de gobierno flexible y gasto, transferencias y otros impuestos constante• Fuente: Matriz de Insumo Producto 2003; Emisiones basadas en IPPS/OECD/Dessus et al (2003)

Fuente: De Miguel y Pereira, sobre la base del modelo ECOGEM-Chile

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Principales resultados del análisis • El aumento del precio internacional de los hidrocarburos genera

una caída en las emisiones de CO2 (-1.8%), pero también genera una caída en el PIB (-0.25%).

• Una reducción equivalente de CO2 (-1.8%), vía impuestos a las emisiones, no tendría impactos sobre el PIB.– Si además se venden las reducciones a $20 USD la tonelada se

podrían potenciar la inversión potenciando el crecimieno futuro.• La utilización del mayor ahorro público permitiría potenciar la

inversión en la economía o bien financiar políticas sociales (logrando así beneficios sociales y ambientales sin impactos negativos sobre el producto). El destino de los nuevos recursos es fundamental.

• Gravar las emisiones de CO2 tiene como beneficio adicional la reducción de otros contaminantes al aire (SO2, NO2, CO, COV y Material Particulado). Hay además beneficios en salud no contabilizados.

• Los sectores ganadores y perdedores son distintos dependiendo del shock. En cualquier caso gravar las emisiones de CO2 hasta alcanzar una reducción del PIB del -0.25% tiene mayor impacto interindustrial.

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Preguntas para la discusión.• ¿És mejor una política activa de adaptación de las finanzas

públicas o no? • ¿Qué información permitiría la adaptación oportuna de las finanzas

públicas al cambio climático?• ¿Cómo estimar su vulnerabilidad?• ¿Cuál debiera ser el procedimiento para la generación de esa

información? • ¿Cuáles son los criterios de adaptación aplicables: cómo

determinar la vulnerabilidad, debe primar la estabilidad del déficit-superávit, como flexibilizar tasas y bases, etc.?

• ¿Cómo analizar las implicaciones de las medidas de adaptación?• ¿Existen investigaciones en curso que están abordando el tema de

la vulnerabilidad fiscal derivada del cambio climático?• ¿Qué líneas de investigación debieran desarrollarse?

28

Gracias.Gracias.

joseluis.samaniego@cepal.orgjoseluis.samaniego@cepal.org

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• (PIACC):

• Fortalecer los institutos de investigación climática-metereológica.• Adaptación: Aumento del presupuesto público en entidades de atención de

desastres. Inclusión del gasto en restauración de ecosistemas (posibles ganancias en mitigación). Pago por servicios ambientales.

(STERNs, CEPAL): Fortalecer o desarrollar metodologías compartidas para el análisis del impacto económico del cambio climático a nivel regional. Tesoros, Ambiente, Organismos internacionales.

• (RIOCC, CEPAL): Espacios de coordinación y comunicación estables (Científicos, productores y gobiernos)

• (CBD, Araucaria): Gasto u otros incentivos para el fortalecimiento de los bancos de germoplasma, de la diversidad genética y menor uso de especies genéticamente uniformes en la producción primaria. Agricultura, Ambiente

• (CEPAL. BM): Aprovechar el desarrollo de proyectos programáticos y otras variantes de gran tamaño para los mercados de carbono para abrir alternativas adicionales de desarrollo económico (efectos positivos sobre la mitigación). Incluye adecuaciones al sistema financiero.

Financiamiento internacional para mitigar el riesgo económico

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ECLAC’s work for 2008-2009• Support REDD:

– research (opportunity costs, activity change),– regional and extrarregional meetings.

• Support valuation of economic Impacts of CC (Mexico, Central America: income and fiscal implications).

• Exploration of mitigation “Programs” (partners: Milan, Energeias, BMZ-GTZ) : – Urban: methane recovery, – Rural: cogeneration in sugar mills.

• Facilitate regional disscussions (further steps like Bali POA and Club de Madrid doc.)

• Discuss on Market Mecanisms Evolution (expanding scopes).

• Asess energy trends.• Carry out disaster valuation.• Study trade and CC relations.