1

Balance estructural del Balance estructural del

Gobierno Central de Chile: Gobierno Central de Chile:

análisis y propuestasanálisis y propuestas

Heriberto TapiaHeriberto Tapia

CEPALCEPAL

Enero 2004Enero 2004

2

BALANCE FISCAL ESTRUCTURALBALANCE FISCAL ESTRUCTURAL

Balance fiscal que excluye los componentes transitorios del presupuesto.

Objetivos

•Facilitar la planificación de los gastos en el tiempo, en un contexto de sostenibilidad.

•Evitar reacciones procíclicas de las política fiscal.

3

G ráfico 2

Sensibilidad de brecha a la volatilidad del crecimiento, 1970-2001SD

(bre

cha)

SD(crecimiento).02 .04 .06 .08

0

.05

.1

.15

UNITED S

UNITED K

AUSTRIA

BELGIUM

DENMARKFRANCEGERMANY

ITALY

LUXEMBOU

NETHERLA NORWAYSWEDENSWITZERLCANADA

JAPAN

FINLAND

GREECE

ICELAND

IRELAND

MALTA

PORTUGALSPAIN

TURKEY

AUSTRALI

NEW ZEALSOUTH AF

ARGENTIN

BOLIVIA BRAZIL

CHILE

COLOMBIA

COSTA RI

DOMINICA

ECUADOR

EL SALVA

GUATEMAL

HAITI

HONDURAS

MEXICO

NICARAGU

PANAMA

PARAGUAY

URUGUAYVENEZUEL

F ue n te : E lab o rac ió n p ro p ia so b re la b ase d e d a to s d e F M I (2 0 02 ). S e ca lcu ló la d esv iac ió n está nd ar d e b rechaso b ten id as m ed ia n te la ap licac ió n d e l fil tro H P co n un p ará m etro m u y a lto (1 0 .00 0 ) co m o u na fo rm a d e ace rca rse ala s b rechas m ás a lta s p o sib les. D ad o q ue las m e no res b rechas p o sib les se o b tiene n a l u sa r un p ará m etro ig ua l ace ro (q ue en trega P IB p o tenc ia l ig ua l a P IB e fec tivo ), e l va lo r re su ltan te d e e ste e je rc ic io en trega una id ea d e lrango q ue p ued e to m ar e l cá lcu lo d e la b recha co n esta m eto d o lo g ía .

El problema de la volatilidad es especialmente grave en América Latina

4

PREGUNTASPREGUNTAS

2) Cómo medirlos y cuantificar su efecto?

3) Cuál debe ser el nivel objetivo para el balance estructural?

1) Cuáles son los factores transitorios relevantes sobre el presupuesto?

5

Balance estructural oficialBalance estructural oficial

1) Ajustes contables (A) al balance efectivo

• Principio de valor patrimonial neto (VPN). Se excluyen

del balance las operaciones que no cambian el VPN.

2) Determinación del componente cíclico• Sólo se corrige por el lado de los ingresos

COBRE (insumo: precio de referencia)

TRIBUTARIOS (insumo: PIB potencial)

3) Regla: Balance estructural=1% del PIB

6

Balance estructural oficialBalance estructural oficial

Cíclicos Cobre del Ingresos

Cíclicos sTributario Ingresos

*

* Stt

t

tttt

St ICIC

Y

YTTBAB

t

tt

St Y

YTT

*

Ingresos tributarios estructurales:Ingresos tributarios estructurales:

7

Chile: Balance estructural oficial, 1987-2001(porcentajes del PIB efectivo)

-2.5

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

198

7

198

8

198

9

199

0

199

1

199

2

199

3

199

4

199

5

199

6

199

7

199

8

199

9

200

0

200

1

Fuente: DIPRES.

8

PROPUESTAS:PROPUESTAS:

1) Definir el ciclo tributario mediante el Gasto Agregado (en lugar del PIB).

2) Incorporar el concepto de “gasto público cíclico”.

3) Diferenciar entre PIB potencial como frontera y el PIB potencial como tendencia.

4) Definir y cuantificar el Balance estructural de “equilibrio”.

5) La excepción a la regla.

9

1) Definir el ciclo tributario mediante el 1) Definir el ciclo tributario mediante el Gasto Agregado (en lugar del PIB).Gasto Agregado (en lugar del PIB).

• La base tributaria está más ligada al gasto agregado que al producto, especialmente desde el punto de vista de los impuestos indirectos (donde el IVA, que grava el gasto, es la fuente más importante de recursos tributarios).

• Desde el punto de vista de los impuestos directos también hay motivos para sospechar que para el mismo nivel de producto, mayor gasto implica más empleo, salarios y utilidades (netos de inflación).

10

• El PIB no parece explicar demasiado bien la evolución de los ingresos tributarios (sesgo procíclico).

0.160

0.165

0.170

0.175

0.180

0.185

0.190

92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

(Ingresos tributarios)/PIB

Chile: Ingresos tributarios como proporción del PIB, 1991.IV-2001.IV

(año móvil, precios corrientes)

Fuente: Basado en datos del Banco Central de Chile y de la Tesorería General de la República.

11

• El gasto agregado refleja mejor la evolución de T

Estimación de la elasticidad de ingresos tributarios y previsionales

MCO:1991.I-2002.IIIRegresores (1) (2) (3)Constante -1.8243

(-1.856)-1.4079(-2.418)

-1.9445(-3.1834)

Ln(PIB) 1.0103(16.442)

1.0089(28.501)

Ln(Gasto) 0.98440(27.026)

Ln(Gasto/PIB) 0.6994(3.9872)

R2-ajustado 0.94277 0.96047 0.9540Nº observ. 47 47 47DW 1.89 1.83 1.95Test t entre paréntesis.Series en precios constantes (deflactadas por IPC) y desestacionalizadas según X-12.Se corrigió por autocorrelación.

12

• Es posible calcular un gasto de tendencia?

R: Sí, en torno al PIB de potencial (si es que nos importa mantener el concepto)

ttt XNYGA

DOBLE FUENTE DE DESEQUILIBRIOSDOBLE FUENTE DE DESEQUILIBRIOS

(Ver))1(****** tttttt YYYXNYGA

GAGA

t

t

t

tt

St Y

GA

Y

YTT

)1(

*

13

Extensión 1: doble elasticidad, supuesto: Y* “oficial”

Chile: corrección por ingresos cíclicos agregados, 1987-2001(porcentajes del PIB)

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.51. Componente cíclico Oficial (elast. sobre Y, y sin cobre)

2. Componente cíclico con elasticidad sobre GA

3. Componente cíclico con doble eslasticidad

4. Diferencia (3-1)

14

Extensión 2: SERIES DESAGREGADAS (Y* “oficial”)Extensión 2: SERIES DESAGREGADAS (Y* “oficial”)

Chile: corrección por ingresos cíclicos desagregados, 1987-2001(porcentajes del PIB)

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

1. Componente cíclico Oficial (elast. sobre Y, y sin cobre)

2. Componente cíclico con doble eslasticidad

3. Componente cíclico desagregado por impuesto

4. Diferencia (3-1)

15

En Resumen: ¿Por qué es importante usar el GASTO en lugar del PIB?

•Porque si el GASTO describe mejor el ciclo tributario, el gobierno tendrá un comportamiento más estable, como proporción de su ingreso permanente (asociado al PIB potencial).

•Usar sólo el PIB para describir el ciclo, implica mantener un componente PRO-CÍCLICO

Al usar distintas elasticidades y al desagregar los ingresos tributarios, el cálculo de T*, no cambia mucho c/r a usar sólo una elasticidad y T agregado.

16

2) Incorporar el concepto de “gasto 2) Incorporar el concepto de “gasto público cíclico”.público cíclico”.

El Gobierno ha excluido el gasto público cíclico de la metodología del balance estructural, argumentando sobre el principal candidato (programas de empleo de emergencia)

La discusión tampoco se ha abierto hacia otros gastos públicos que también muestran un comportamiento cíclico. Por ejemplo, salud.

Algunos gastos contracíclicos son un pasivo contingente social

17

Se argumenta contra ellos porque:

• Que son no son automáticos y, por lo tanto, debilitan la confiabilidad de la regla de política.

Un excelente punto!, PERO... subsanable

Reglamentar BIEN los gastos públicos cíclicos

•Depende de indicadores confiables (tasa de desempleo)

•Programas de empleo deben ser limitados

•Cuidar dar malos incentivos (a autoridades y trabajadores)

(Ejemplo)

18

Al no existir mecanismos de ajuste cíclico del gasto público explícitos, operan mecanismos reasignadores. Éstos pueden ser contrarios a la lógica de balance estructural.

Fuente: Basado en datos de DIPRES.

Chile: inversión pública, 1990-2003(% del PIB)

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

1990

.IV

1991

.III

1992

.II

1993

.I

1993

.IV

1994

.III

1995

.II

1996

.I

1996

.IV

1997

.III

1998

.II

1999

.I

1999

.IV

2000

.III

2001

.II

2002

.I

2002

.IV

2003

.III

19

Chile: Componente tributario cíclico oficial y corregido 1987-2001(porcentajes del PIB)

-0.8 -0.9

-0.6

-0.3

-0.6

-0.2

0.3

-0.2-0.3

0.3 0.40.4

-0.4-0.3

-0.5

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

1. Componente cíclico Oficial (sin cobre)

2. Componente cíclico corregido

3. Diferencia (2-1)

Dos correcciones en acción: 1) Gasto en ciclo tributario

2) Gasto público cíclico (programas de empleo) [Y* oficial]

20

3) Diferenciar entre PIB potencial como 3) Diferenciar entre PIB potencial como frontera y PIB potencial como tendenciafrontera y PIB potencial como tendencia

Son conceptos distintos que entregan resultados distintos

PIB potencial de tendencia:

• Nivel de empleo de factores “normal”

• Simétrico, E(Y*-Y)=0

PIB potencial como frontera sostenible

• Pleno nivel de empleo de factores

• En general asimétrico, E(Y*-Y)>0

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AMBOS conceptos pueden ser usados, lo importante es la consistencia

PIB de tendencia:

• El valor esperado del balance efectivo es igual al balance estructural.

PIB potencial como frontera sostenible

• El valor esperado del balance efectivo es menor al balance estructural.

Es “necesario” hacer ajustes:

•Balance estructural más alto (“seguro macro”)

•Impuestos flexibles que permiten recobrar E[BE]=BS

22

4) Definir el Balance estructural de 4) Definir el Balance estructural de equilibrio (¿1% del PIB?).equilibrio (¿1% del PIB?).

Insumo esencial para el diseño de la regla

• Sostenibilidad de largo plazo (Evolución de deuda externa pública).

• Equidad intergeneracional (??).

• Pasivos contingentes (visión ampliada)

• Consistencia entre promesas y objetivos de gobierno y mecanismos presupuestarios. FLEXIBILIDAD.

• Crediblidad

• Economía política (reducir roces y presión de grupos de interés)

23

4) Definir el Balance estructural de 4) Definir el Balance estructural de equilibrio.equilibrio.

eeC

eS

Y

PC

Y

G

Y

brechat

Y

D

Y

B

0

01

En términos generales, se puede expresar el balance estructural de equilibrio como:

0D=deuda inicial, = horizonte de planificación.

= relación entre crec. y r, si rg, entonces 1; si rg, entonces, 1.

t=carga tributaria (% del PIB),CG=gastos cíclicos, PC= pasivos contingentes.

24

Aproximación a pasivos contingentes ampliados del Gobierno de Chile:escenario conservador

Tipo de pasivos contigentes Porcentajes del PIB Pago de demandas 0,030% Garantía ingresos de concesiones 0,001% Déficit previsional 0,000% Garantía a los depósitos 0,230%Subtotal pasivos contingentes vigentes 0,261% Programas de empleo 0,214% Seguro macroeconómico 1,070%Subtotal pasivos sociales contingentes 1,284%Total 1,545%Fuente: véase texto.

Un intento muy conservador por cuantificar los pasivos contingentes...

Más pasivos contingentes? (salud, indigentes, etc.) depende de:

• Capacidad del país para financiarlos.

Cuidado con las promesas.

(Ver)

25

Reglas alternativas: Desde 1991 mucha coincidencia pero...

Chile: balance ajustado efectivo y óptimo, 1987-2001(porcentajes del PIB)

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

Balance Ajustado óptimo corregido (regla=1,5%)

Balance Ajustado efectivo

Balance Ajustado optimo según Min. Hda.(regla=1,0%)

Fuente: Cálculos propios.

26

5) La excepción a la regla...5) La excepción a la regla...

Desvíos de la regla

• Involuntarios

• Voluntarios (política discrecional: rebajas de impuestos no compensadas, shock de gasto reactivador)

Diseño flexible (rango de meta, cláusulas de escape-UE)

Política PAÍS de largo plazo: inversión pública

• Educación

• Infraestructura, I+D

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CONCLUSIONESCONCLUSIONES

Es posible perfeccionar la regla de política fiscal del Gobierno Central de Chile, atendiendo a:

El cumplimiento de los objetivos permanentes del Gobierno.

Un manejo responsable, financieramente equilibrado.

Una capacidad contracíclica mayor en una economía muy volátil como la chilena. Hay que prepararse para el futuro.

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Balance estructural del Balance estructural del

Gobierno Central de Chile: Gobierno Central de Chile:

análisis y propuestasanálisis y propuestas

Heriberto TapiaHeriberto Tapia

CEPALCEPAL

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• En Chile, la balanza comercial (XN) se mueve en torno a un valor estacionario: CERO.

Chile: Balanza comercial en el largo plazo, 1960-2001(porcentajes del PIB, precios corrientes)

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

(Volver)

30

GASTO PÚBLICO CÍCLICO y ESTRUCTURAL: GASTO PÚBLICO CÍCLICO y ESTRUCTURAL: UN EJEMPLOUN EJEMPLO

(volver)

*

*tttt

dd

ddwFTdd

si , 0

si ,**)(E

*

t

tt YE mintt ww S.A.

ttSt EGG

tE= gasto cíclico (programas de empleo)

tFT=fuerza de trabajo

td=tasa de desempleo efectiva*td=tasa de desempleo umbral

]1,0[t = un coeficiente de cobertura

= cotamintw=salario mínimo

31

Déficit previsional totalpromedio1999-2008 5.9 4.32009-2018 4.6 4.32019-2028 3.4 4.32029-2037 3.2 4.3

Fuente: Basado en datos de Arenas de Mesa (1999, cuadro 8).

Chile: Déficit previsional total, 1999-2037(% del PIB)

5.9

4.6

3.43.2

0

1

2

3

4

5

6

7

1999-2008 2009-2018 2019-2028 2029-2037

Déficit previsional promedio 1999-2037=4,3%

Qué signo debe tener la corrección por el déficit previsional?

(Volver)