08 Conclusiones Recomendaciones IR2002

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    COMISIÓN DE VIGILANCIA

    UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL

    CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

    DERIVADAS DEL ANÁLISIS AL INFORME DEL

    RESULTADO DE LA REVISIÓN Y

    FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA

    PÚBLICA 2002

    UEC 016 2004 Junio de 2004

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    COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓNUNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL

    Conclusiones y Recomendaciones Derivadas del Análisis alInforme del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002

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    CONTENIDO

    Presentación 3

    1. La Revisión de la Cuenta Pública 51.1 Facultades y Objeto de la Revisión 51.2 El Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 6

    2. El Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2002 7

    2.1 Auditorías Practicadas 72.2 Observaciones y Acciones 82.3 Efectos Económicos y Contables 9

    3. Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de laCuenta Pública 2002 10

    4. Conclusiones Generales y Recomendaciones 134.1 Sobre la Presentación a la H. Cámara de Diputados 134.2 Sobre la Observancia de los Preceptos Jurídicos y Normativos 134.3 Sobre la Estructura y Contenido del Informe 154.4 Sobre los Resultados Generales de la Fiscalización 164.5 Sobre los Resultados Particulares de las Auditorías 194.6 Sobre las Acciones Complementarias de la Comisión 28

    Anexo A. Relación de Auditorías Practicadas para la Revisión yFiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002 29

    Anexo B. Relación de Observaciones y Acciones derivadas de la Revisióny Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002 35

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    Presentación

    La Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia, elaboró el presentedocumento, el cual constituye la cuarta y última etapa de una estrategia de trabajoaprobada por la propia Comisión, para analizar el Informe del Resultado de la Revisióny Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, que el pasado 31 de marzo rindió laAuditoría Superior de la Federación (ASF) a la H. Cámara de Diputados.

    Para su realización, se recuperó el trabajo desarrollado en un análisis preliminar delInforme, cinco documentos de análisis sectorial, y cinco reuniones de trabajo entre losintegrantes de la Comisión y servidores públicos de la ASF. Con estas actividades ydocumentos, la Unidad de Evaluación y Control buscó aportar elementos para la tomade decisiones de los diputados integrantes de la Comisión de Vigilancia, acerca deldesempeño que tiene la Auditoría Superior de la Federación.

    El documento consta de cuatro apartados y dos anexos que incluyen información de losentes fiscalizados, las auditorías practicadas y las observaciones y acciones derivadasde ellas.

    En el primer apartado se hace una breve exposición sobre las disposiciones quenorman la revisión y fiscalización superior, el marco de atribuciones de la ASF; y loscomponentes del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2002,particularmente de su fundamento legal, su estructura y contenido.

    En el segundo apartado del documento se presentan los principales resultados del

    Informe de la ASF, en términos de auditorías practicadas, observaciones y acciones, yefectos económicos y sociales.

    El tercer apartado incluye la exposición de la estrategia de análisis aprobada einstrumentada por la Comisión de Vigilancia para analizar el Informe del Resultado de laRevisión de la Cuenta Pública.

    En el cuarto apartado, el más importante del documento, se expone una reseña sobrelas principales conclusiones obtenidas del análisis, así como diversas recomendacionesa la ASF con el propósito de fortalecer y mejorar el proceso de fiscalización superior.

    Finalmente, se presentan dos anexos estadísticos con la información de las auditoríaspracticadas por entidad y las observaciones y acciones derivadas de ellas, clasificadaspor sector, entidad y tipo.

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    1. LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA

    1.1 Facultades y Objeto de la RevisiónLa fracción IV del Artículo 74 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, establece la facultad exclusiva de la H. Cámara de Diputados de revisar laCuenta Pública del año anterior, con el objeto de conocer los resultados de la gestiónfinanciera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y sise han cumplido los objetivos contenidos en los programas.

    Para dar cumplimiento a este mandato Constitucional, la H. Cámara de Diputados seapoya en la Auditoría Superior de la Federación (ASF), entidad responsable de llevar acabo las acciones necesarias para la fiscalización superior y de rendir, por conducto dela Comisión de Vigilancia, un informe del resultado de la revisión a más tardar el 31 demarzo del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública.

    De acuerdo con lo que establecen los artículos 14 y 33 de la Ley de FiscalizaciónSuperior de la Federación, la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública, tienen porobjeto verificar:

     ⎯   Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados; ysi aparecen discrepancias entre los ingresos o los egresos, con relación a losconceptos y a las partidas respectivas;

     ⎯   El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los

    programas, con base en los indicadores aprobados en el presupuesto;

     ⎯   Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términosautorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyesy demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridosen los actos respectivos;

     ⎯   En forma posterior a la conclusión de procesos, el resultado de la gestiónfinanciera de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales;

     ⎯   Si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos ydemás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidadgubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones,arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja debienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales;

     ⎯   Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, losactos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidadesfiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado

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    daños o perjuicios en contra del Estado en su Hacienda Pública Federal o alpatrimonio de los entes públicos federales;

     ⎯ 

      Las responsabilidades a que haya lugar, y la imposición de las sancionesresarcitorias correspondientes, en los términos de esta Ley;

     ⎯   Los procedimientos de coordinación con las Legislaturas de los estados y laAsamblea Legislativa del Distrito Federal para que colaboren en la verificación dela aplicación correcta de los recursos federales recibidos por esos órdenes degobierno y los particulares.

    1.2 El Informe del Resultado de la Revis ión de la Cuenta Públ ica

    La presentación del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública, sesustenta en los artículos 74 fracción IV y 79 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, y 18, 30 y 32 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

    El artículo 79 Constitucional, fracción II, señala que el Informe del Resultado de laRevisión de la Cuenta Pública deberá incluir los dictámenes de la revisión y el apartadocorrespondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, quecomprenderá los comentarios y observaciones de los auditados.

    En específico, el artículo 31 de la Ley de Fiscalización señala que el Informe delResultado de la Revisión de la Cuenta Pública deberá contener como mínimo:

     ⎯   Los dictámenes de la revisión de la Cuenta Pública;

     ⎯  El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento delos programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos ymetas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajocriterios de eficiencia, eficacia y economía;

     ⎯   El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de lasdisposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;

     ⎯   Los resultados de la gestión financiera;

     ⎯   La comprobación de que los Poderes de la Unión, y los entes públicos federales,se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de laFederación y en las demás normas aplicables en la materia;

     ⎯   El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y

     ⎯   Los comentarios y observaciones de los auditados.

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    2. EL INFORME DEL RESULTADO DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA2002

    2.1 Auditorías Practicadas

    El 31 de marzo de 2004, la ASF entregó a la H. Cámara de Diputados el Informe delResultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, el cual seintegró de 10 tomos y 20 volúmenes, que contienen un Informe Ejecutivo, los informesdetallados de las auditorías, así como los resultados de las revisiones al Ramo General33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios”.

    De acuerdo con la ASF, se practicaron 336 auditorías a 127 entidades, incluidas tresuniversidades estatales. Del total de auditorías, 44 correspondieron al Informe de

    Avance de Gestión Financiera (IAGF) y 292 a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal(CHPF).

    Programa Realizado (%) Programa Realizado (%) Programa Realizado (%)

    Total 44 44 100.0% 284 292 100.0% 328 336 100.0%

    Desempeño 0 0 24 24 8.2% 24 24 7.1%Regularidad 34 34 77.3% 219 226 77.4% 253 260 77.4%

    Financieras y de Cumplimiento 22 22 50.0% 106 107 36.6% 128 129 38.4%Obra Pública e Inversiones Físicas 12 12 27.3% 48 48 16.4% 60 60 17.9%Sistemas 0 0 - 3 3 1.0% 3 3 0.9%Recursos Federales a Entidades Fed. 0 0 - 15 21 7.2% 15 21 6.3%Recursos Federales a Municipios 0 0 - 47 47 16.1% 47 47 14.0%

    Especiales 10 10 22.7% 41 42 14.4% 51 52 15.5%

    Fuente: Elaborado por la UEC con base en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones para la Cuenta Pública Federal 2002, e Informe del Resultado de la Revisión yFiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, ASF.

     AUDITORÍAS PRACTICADAS PARA LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚB LICA 2002

    Gupo/ TipoIAGF CHPF TOTAL

     

    De las auditorías practicadas, 24 fueron de desempeño (7.1 por ciento del total),destacando en este grupo las practicadas a los sectores de Hacienda y Crédito Público,Desarrollo Social, y Educación Pública con tres revisiones cada uno de ellos, y MedioAmbiente, Energía, y Comunicaciones y Transportes con dos cada uno. En estossectores se practicaron 15 de las 24 auditorías de desempeño al a Cuenta Pública.

    La ASF practicó 260 auditorías de regularidad (77.4 por ciento del total), de las queprácticamente la mitad (129) fueron del tipo “Financieras y de Cumplimiento”,

    sobresaliendo por su número las practicadas al sector energía (27), Hacienda y CréditoPúblico (22), Comunicaciones y Transportes (16), y Educación Pública (12). Por suparte, se practicaron 60 auditorías a “Obra Pública e Inversiones”, resaltando lossectores Energía con 30 y Comunicaciones y Transportes con 15. Asimismo, sepracticaron 68 revisiones a los recursos transferidos a estados y municipios vía Ramo33, de las cuales 17 fueron practicadas directamente por la ASF, y el resto por losórganos técnicos de fiscalización de las Legislaturas Locales.

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    Por otro lado, la ASF practicó 52 auditorías Especiales (15.5 por ciento del total), querequirieron el análisis de aspectos financieros, presupuestales, legales, de sistemas yde resultados. Destacó el sector Hacienda y Crédito Público, al que se le practicaron 28

    auditorías de este tipo.En la relación de los 127 entes revisados por la ASF, se incluyeron las dos Cámaras delPoder Legislativo, el Poder Judicial, 16 dependencias del Poder Ejecutivo, 53 entidadesparaestatales coordinadas y 2 no coordinadas sectorialmente, 16 órganosdesconcentrados, 2 órganos federales autónomos, 3 universidades públicas, así comolas 32 entidades federativas.

    2.2 Observaciones y Acc iones

    Como resultado de las auditorías, la ASF determinó 2 mil 584 observaciones, quederivaron en 3 mil 410 acciones promovidas. Las observaciones se hicieron delconocimiento de los entes fiscalizados, los que disponen de 45 días hábiles parapresentar la información y documentación comprobatoria correspondiente y proceder asu solventación, ya que, de lo contrario, se procederá de acuerdo al análisis deprocedencia que realice la ASF, a promover el fincamiento de las responsabilidades, lassanciones resarcitorias o las denuncias de hechos que, en su caso, procedan.

    De las 3 mil 410 acciones promovidas por la ASF, 2 mil 505 (73.5 por ciento), son decarácter preventivo o recomendaciones y 905 (26.5 por ciento) son de caráctercorrectivo, de las que solamente cinco corresponden a promociones para fincamientode responsabilidad, 80 son pliegos de observaciones, 465 solicitudes de intervencióndel Órgano Interno de Control (51.4% del total), 20 promociones de comprobación fiscaly 336 solicitudes de aclaración.

    2,584 OBSERVACIONES2,584 OBSERVACIONES 3,410 ACCIONES3,410 ACCIONES

    2,505 ACCIONES

    PREVENTIVAS

    2,505 ACCIONES

    PREVENTIVAS

    905 ACCIONES

    CORRECTIVAS

    905 ACCIONES

    CORRECTIVAS

    80 PLIEGOS DEOBSERVACIONES

    80 PLIEGOS DEOBSERVACIONES

    465 SOLICITUDES DEINTERVENCIÓN DEL OIC

    465 SOLICITUDES DEINTERVENCIÓN DEL OIC

    20 PROMOCIONES DECOMPROBACIÓN FISCAL

    20 PROMOCIONES DECOMPROBACIÓN FISCAL

    336 SOLICITUDES DE ACLARACIÓN

    336 SOLICITUDES DE ACLARACIÓN

    5 PROMOCIONES PARAFINCAMIENTO DE

    RESPONSABILIDAD

    5 PROMOCIONES PARAFINCAMIENTO DE

    RESPONSABILIDAD 

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    2.3 Efectos Económicos y Contables

    El Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2002 establece probables

    “efectos” de las auditorías, agrupándolos en “económicos” y “contables”, lo querepresenta una diferencia importante respecto del manejo que se hizo en el Informe dela Revisión 2001, en el que ambos efectos se manejaron como económicos, creándosecon ello una amplia expectativa sobre posibles resarcimientos.

    Debe aclararse que la cuantificación monetaria de las observaciones por parte de laASF es solamente una referencia de lo revisado, por lo que no necesariamente implicaresarcimientos, recuperaciones o responsabilidades. De hecho, el término “efectocontable”, no implica ningún tipo de efecto económico y éste, eventualmente, podríagenerarse por el incumplimiento de las disposiciones normativas aplicables.

    Bajo las consideraciones descritas, la cuantificación monetaria de las observaciones dela ASF a la Cuenta Pública 2002 ascendió a 239 mil 355.8 millones de pesos, de losque 161 mil 673 millones de pesos (67.5 por ciento) son efectos contables, es decir, sinefecto económico alguno, ya que se prevé que serán corregidos dentro de los tiemposque establece la Ley, al tratarse de operaciones no registradas o registradaserróneamente, y de registros presupuestales omisos o indebidos.

    Los restantes 77 mil 682.8 millones de pesos (32.5 por ciento) podrían llegar a generaralgún resarcimiento a la Hacienda Pública, siempre y cuando se corrobore elincumplimiento de las disposiciones normativas y se confirme la presumible reducciónen los pagarés Fobaproa.

    CONCEPTO MILLONES DE PESOS ESTRUCTURA %

    TOTAL 239,355.8 100.0%

    EFECTOS CONTABLES (REGISTRO Y REVELACIÓN) 161,673.0 67.5%

     -Operaciones no registradas o registradas erróneamente 157,367.4 65.7% -Registro presupuestal omiso o indebido 4,305.6 1.8%

    EFECTOS ECONÓMICOS 77,682.8 32.5%

    FOBAPROA - IPAB (PCCC) 1,633.1 0.7%

    INCUMPLIMIENTO DE DISPOSICIONES NORMATIVAS 76,049.7 31.8%

     -No recuperación de anticipos, adeudos o fianzas 67,535.8 28.2% -Omisión de reintegros a la Tesofe 3,326.0 1.4% -Pagos improcedentes o en exceso 1,416.5 0.6%

     -Inversiones ociosas 982.7 0.4% -Falta de autorización o justificación de erogaciones 630.2 0.3% -pagos por recargos o comisiones 525.2 0.2% -Falta de aplicación de penas y sanciones 398.3 0.2% -Falta de comprobación de las erogaciones 394.9 0.2% -Omisión de retenciones o entero de Impuestos 368.0 0.2% -Omisión de cobro por servicios o cobro a menores tarifas 220.3 0.1% -Adjudicaciones fuera de norma 216.3 0.1% -Diversos 35.4 0.0%

    Fuente: Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2002, ASF.

    EFECTOS CONTABLES Y ECONÓMICOS DE LAS AUDITORÍAS A LA CUENTA PÚBLICA 2002

     

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    3. ANÁLISIS AL INFORME DEL RESULTADO DE LA REVISIÓN DE LA CUENTAPÚBLICA 2002

    En la reunión del 31 de marzo de 2004, en la que la ASF entregó el Informe delResultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002, se acordóque la Unidad de Evaluación y Control de esta Comisión de Vigilancia, propusiera unaestrategia de análisis al Informe y que en un plazo no mayor de 15 días, presentara unprimer análisis general sobre el mismo.

    Estas actividades se realizarían en plena consonancia con la atribución que establece elartículo 67 fracción VII de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, de que laComisión evalúe si la Auditoría Superior cumple con las funciones que conforme a laConstitución y la propia Ley le corresponden.

    La estrategia de análisis que se propuso y que, en su oportunidad, fue aprobada por laComisión de Vigilancia, incluyó la realización de cuatro actividades:

    a) Anális is Preliminar del Informe del Resul tado de la Revis ión de la CuentaPública. La Unidad elaboraría un documento sobre los principales datos delInforme que presentó la ASF, señalando la estrategia de fiscalización, laorientación de las auditorías, los resultados relevantes de algunas de ellas, yuna primera opinión sobre el trabajo realizado por la Auditoría Superior de laFederación.

    Atendiendo a los acuerdos de la reunión del 31 de marzo, el 15 de abril delpresente año, en reunión de la Mesa Directiva de la Comisión de Vigilancia, laUnidad de Evaluación y Control presentó los resultados de este análisis en eldocumento “Comentarios Preliminares al Informe del Resultado de la Revisión yFiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002”. 

    b) Anális is Sectorial del Informe del Resultado de la Revis ión de la CuentaPública. Con el propósito de aportar mayores elementos de opinión a losintegrantes de la Comisión, la Unidad realizó una revisión a detalle del Informe,a nivel sectorial, en donde se analizaron los principales resultados de lasauditorías practicadas y se expusieron algunos comentarios de carácter generaly específico de las revisiones.

    La realización de esta tarea implicó revisar los 20 volúmenes que integran elInforme de la ASF y a partir de ello, se elaboraron cinco documentos en los quese agrupó el análisis de sectores en los siguientes términos:

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    DOCUMENTO SECTORES INCLUIDOS

    AUDITORÍASDE

    DESEMPEÑO

    FINANCIERASY DE

    CUMPLIMIENTO

    OBRA PÚBLICAE INVERSIONES

    FÍSICAS SISTEMAS

    .EJERCIDOSPOR ENTID.

    FEDERATIVAS

    . .EJERCIDOS

    PORMUNICIPIOS

    AUDITORÍASESPECIALES TOTAL

    TOTAL CUENTA PÚBLICA 24 129 60 3 21 47 52 336

    1 10 SECTORES 2 23 7 2 0 0 1 35Poder Legislativo 0 2 0 0 0 0 0 2Poder Judicial 0 0 0 0 0 0 1 1Presidencia de la República 0 0 0 1 0 0 0 1Sector Gobernación 0 3 0 0 0 0 0 3Sector Defensa Nacional 0 1 0 0 0 0 0 1Sector Relaciones Exteriores 0 1 0 0 0 0 0 1Sector Seguridad Pública 0 1 0 0 0 0 0 1Sector Procuraduría General de la República 1 2 0 0 0 0 0 3Órganos Autónomos 0 3 0 1 0 0 0 4Entidades Paraestatales no Coordinadas Sectorialmente 1 10 7 0 0 0 0 18

    2 Sector Hacienda y Crédito Público 3 22 0 1 0 0 28 54

    3 10 SECTORES 15 41 8 0 0 0 11 75Sector Contraloría y Desarrollo Administrativo 1 3 0 0 0 0 0 4

    Sector Economía 1 1 0 0 0 0 3 5Sector Trabajo y Prevención Social 1 1 0 0 0 0 0 2Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales 2 6 5 0 0 0 0 13Sector Agricultura, Ganadería, Des. Rural, Pesca y Alim. 1 6 0 0 0 0 1 8Sector Reforma Agraria 1 0 0 0 0 0 0 1Sector Turismo 1 2 2 0 0 0 1 6Sector Educación Pública 3 12 0 0 0 0 5 20Sector Salud 1 8 0 0 0 0 0 9Sector Desarrollo Social 3 2 1 0 0 0 1 7

    4 2 SECTORES 4 43 45 0 0 0 12 104Sector Energía 2 27 30 0 0 0 6 65Sector Comunicaciones y Transportes 2 16 15 0 0 0 6 39

    5 Ramo 33 " Aportaciones Federales para Entidades 0 0 0 0 21 47 0 68

    RELACIÓN DE DOCUMENTOS DE ANÁLISIS ELABORADOS, SEGÚN SECTORES Y AUDITORÍAS INCLUIDAS

    AUDITORÍAS DE REGULARIDAD

    Fuente: UEC de la Comisión de Vigilancia con base en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2002. ASF.

     AUDITORÍAS PRACTICADAS

     

    Para la integración de estos cinco documentos, se atendió a dos criteriosbásicos: el número de auditorías y el tipo de función en la que se ubicaba elsector; así, el primer documento incluyó el análisis de las auditorías practicadas asectores vinculados principalmente con funciones de gestión gubernamental, elsegundo al sector Hacienda y Crédito Público, el tercero a sectores relacionadoscon funciones productivas, el cuarto a los sectores Energía y Comunicaciones yTransportes y, finalmente, el quinto documento, el análisis de los resultados delas auditorías practicadas a los recursos transferidos a Estados y Municipios víael Ramo General 33. Cabe destacar que los cinco documentos presentan, en suconjunto, los principales resultados de las 336 auditorías practicadas por la ASF.

    c) Reuniones de Trabajo con la ASF. Con base en los resultados del análisissectorial, se llevaron a cabo 5 reuniones de trabajo con los Auditores Especialesy otros servidores públicos de la ASF, en las que se comentaron los resultadosde las revisiones practicadas, se amplió la información y se aclararon dudas delos Legisladores.

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    Las reuniones de trabajo que la Comisión de Vigilancia llevó a cabo conservidores públicos de la ASF se realizaron en las siguientes fechas:

    1Poder Legislativo, Judicial, Presidencia, Segob, Sedena, SRE,SSP, PGR, Órganos Autónomos, Paraestatales No Coord.

    35 13 de mayo

    2 SHCP 54 19 de mayo

    3Contraloría, Economía, Trabajo, Semarnat, Agricultura, SRA,Sectur, Educación, Salud, Sedesol

    75 19 de mayo

    4 Energía, SCT 104 26 de mayo

    5 Ramo 33 68 26 de mayo

    Total 336

    Reunión Sectores Aud itor ías

    InvolucradasFecha de Reunión

     

    d) Integración de Informe de Conclusiones y Recomendaciones. Con base enlos resultados de los análisis sectoriales y en la retroalimentación de lasreuniones, la Unidad de Evaluación y Control integró el presente Informe finalcon las principales conclusiones y recomendaciones sobre las revisionespracticadas, así como del trabajo llevado a cabo por la ASF.

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    4. CONCLUSIONES GENERALES Y RECOMENDACIONES

    El trabajo de análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior dela Cuenta Pública 2002, se orientó a aportar a los integrantes de esta Comisión,referentes sobre el desempeño que tuvo la Auditoría Superior de la Federación en larevisión de la Cuenta Pública.

    Es de destacarse que, a diferencia de otros años, para el análisis del Informe quepresentó la ASF sobre la revisión de la Cuenta Pública 2002, la Comisión de Vigilanciadeterminó un nuevo formato basado en el análisis sectorial y las reuniones de trabajo, loque permitió profundizar en los resultados de las auditorías practicadas, escuchar yconsiderar los comentarios de los entes auditados y aclarar dudas sobre procedimientosy actuación del órgano fiscalizador.

    Con esta acción de vigilancia, inédita en su organización, participación y profundidad deanálisis, se fortaleció el principio de rendición de cuentas y transparencia del propioente de fiscalización superior, y se consolidó el trabajo legislativo en materia derevisión.

    Así, con base en los trabajos que se realizaron para analizar el Informe del Resultadode la Revisión de la Cuenta Pública 2002, se derivaron las siguientes conclusiones yrecomendaciones.

    4.1 Sobre la Presentación a la H. Cámara de Diputados

     ⎯   El Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública fue rendido entiempo y forma, de conformidad con lo que establece la fracción II del artículo 79Constitucional, así como el artículo 30 de la Ley de Fiscalización Superior de laFederación, que señalan como fecha límite para su entrega el 31 de marzo delaño posterior al que se presenta la Cuenta Pública.

    4.2 Sobre la Observancia de los Preceptos Jurídicos y Normativos

     ⎯ 

      El Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública que presentó laASF, muestra por un lado, una rigurosa planeación general, que consideraaspectos presupuestales, financieros y programáticos y, por otro, una planeaciónespecífica que identifica los entes públicos a auditar, mismos que fueronseleccionados a partir de criterios que tomaron en consideración el interéscamaral, la evaluación financiera, programática y presupuestal, la importanciarelativa de la acción institucional, los antecedentes de revisiones anteriores, laidentificación de áreas de riesgo y reglas de decisión.

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     ⎯  Si bien la ASF presentó un Informe del Resultado de la Revisión de la CuentaPública que en lo general atiende a lo establecido en la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación

    y demás ordenamientos jurídicos aplicables, los resultados del análisispracticado, así como algunas conclusiones de las reuniones de trabajo, revelanque existen campos de acción muy importantes que pueden ser atendidos demejor manera, para avanzar hacia una fiscalización más eficiente.

    Por ello, se recomienda que la ASF valore e instrumente las acciones necesarias,a efecto de cumplir cabalmente la disposición del Artículo 74 fracción IV de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo a verificar elcumplimiento de los objetivos de los programas.

     ⎯  Se recomienda, asimismo, que la ASF realice las acciones necesarias para que

    se cumpla expresamente la disposición del Artículo 79 fracción II, relativa a queel Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública deberá incluir “losdictámenes” de la revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización yverificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá loscomentarios y observaciones de los auditados. Hasta ahora, las auditorías quepractica la ASF si bien contienen un apartado de conclusiones de la revisión,ellas no sustituyen al dictamen que debe emitir el órgano fiscalizador.

     ⎯   Se recomienda que la ASF, en un marco de estricta legalidad, ejerza plenamentesus facultades para atender directamente las acciones de carácter correctivo,particularmente aquellas para determinar los daños y perjuicios correspondientes

    y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sancionespecuniarias respectivas, independientemente de cumplir con su obligación depromover ante las autoridades competentes el fincamiento de otrasresponsabilidades, y presentar las denuncias y querellas derivadas de presuntasconductas ilícitas.

    Si bien se reconocen las limitaciones presupuestales para dar seguimiento a todoel proceso de solventación de observaciones, ello no debiera ser causa de que laASF limite su actuación y promueva un número importante de accionescorrectivas ante los Órganos Internos de Control de los entes auditados para elfincamiento de responsabilidades administrativas, dejando en un segundo plano

    la facultad resarcitoria que expresamente le confiere la fracción I del artículo 45de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, toda vez que el ejercicio deuna facultad no excluye a la otra. En términos del artículo 49 de la ley en cita, lasresponsabilidades resarcitorias se deben fincar independientemente de las queprocedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal queimponga la autoridad judicial.

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     ⎯   Junto a ello, los resultados del análisis también revelaron la necesidad de revisara profundidad el marco jurídico de la fiscalización superior, particularmente por loque hace al campo de actuación de la ASF, y sus facultades para revisar asuntos

    específicos como fideicomisos, constitucionalidad de actos, intervención de losÓrganos Internos de Control, y recursos transferidos a entidades federativas ymunicipios, entre otros aspectos. Sobre este punto, la ASF puede aportarelementos valiosos para identificar las fortalezas y debilidades del actual marco

     jurídico de la fiscalización superior, esfuerzo que, sin duda, se adicionará a otrosque ya se llevan a cabo como la iniciativa que actualmente se encuentra en laComisión de Gobernación para establecer puntualmente facultades de revisiónen materia de fideicomisos.

    4.3 Sobre la Estructura y Contenido del Informe

     ⎯   El Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública es demasiadoextenso, pues consta de diez tomos y 20 volúmenes (1 Tomo Ejecutivo, 8 tomosy 17 volúmenes de resultados de auditorías a diversos entes y 1 Tomo y 2volúmenes de resultados de revisiones al Ramo 33), que albergan a poco másde 11 mil 500 páginas, lo que agrega complejidad para realizar su análisis. ElInforme es reiterativo en algunas de sus partes e insuficiente en la informacióngeneral que ofrece de la entidad auditada. Carece de análisis presupuestal,financiero y operativo de la entidad y, cuando es el caso, no conecta conrevisiones anteriores hechas a la misma por la ASF. Tampoco ofrece una visiónde conjunto de cada sector. En contraparte, a diferencia del Informe 2001, para

    2002 la ASF incorpora en su Tomo Ejecutivo un apartado sobre los resultados delas finanzas públicas en ese ejercicio fiscal, lo que se considera adecuado puespermite disponer de un contexto, antes inexistente, sobre el objeto de la revisión.

    Se recomienda que la ASF promueva una gradual reestructuración del contenidodel Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública, considerandoentre otras, las siguientes acciones:

    a) Avanzar en la simplificación de la estructura del Informe, con el propósito dedisponer de una visión más compacta de los resultados de la revisión, sinperder la riqueza de la información que actualmente presenta.

    b) Incluir un apartado de información general del sector y/o de la entidadauditada, que sirva de referencia, sitúe al lector y que contenga, al menos, lasiguiente información: objetivo sectorial y/o institucional, metas, programas,líneas de acción principales, análisis de la situación presupuestal, financiera yoperativa y, en su caso, estado que se guarda de anteriores revisiones.

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    c) Reformular la nomenclatura de títulos y subtítulos de acuerdo a suscontenidos reales (Véase por ejemplo Antecedentes, que contiene un marcode atribuciones y funciones).

    d) Evitar la repetición de textos que actualmente se presentan en el resumen deresultados, conclusiones e informe detallado de las auditorías; en todo caso,el resumen del sector o de la entidad puede ser un buen espacio para señalarlos principales resultados de las auditorías.

    e) Mejorar la presentación del número de observaciones y acciones derivadasde la revisión, incluyendo un resumen por sector, entidad, y tipo. En lascondiciones actuales, es complicado desagregar la información general que alrespecto presenta la ASF, aún revisando auditoría por auditoría, pues sedetectan diferencias en el número de observaciones en los resúmenes, losinformes detallados, y la sección “seguimiento de observaciones-acciones”.

    4.4 Sobre los Resul tados Generales de la Fiscalización

     ⎯   La revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública se sustentó enrevisiones de regularidad, pues de las 336 auditorías practicadas, 260 fueron deese tipo, lo que equivale al 77.4 por ciento del total. Por su parte, las auditoríasde Desempeño sólo representaron el 7.1 por ciento y las Especiales 15.5 porciento del total.

    Se recomienda que la ASF, junto a la práctica de auditorías de regularidad,

    continúe impulsando esquemas de revisión sobre el nivel de cumplimiento deobjetivos y metas, y relaciones costo-beneficio del gasto de los programas paraevaluar la eficiencia en el ejercicio del gasto público y el impacto económico ysocial del mismo. Si bien hasta ahora se atiende la facultad de revisión en todossus ámbitos, se hace con énfasis en la regularidad y tiene un peso relativoreducido el mandato de verificar el cumplimiento de los objetivos de losprogramas.

    Se recomienda que los resultados de las auditorías, incluidas las de regularidad,contengan un análisis del cumplimiento de las metas definidas en el Presupuestode Egresos de la Federación, así como una revisión de indicadores estratégicos,que pueden complementar a los indicadores de gestión para disponer de unaevaluación de mayores alcances sobre los resultados de la accióngubernamental y del nivel de eficiencia y eficacia con que se utilizan los recursospúblicos.

     ⎯   La ASF determinó 2 mil 584 observaciones (439 menos que en 2001), y3 mil 410 acciones, de las cuales 2 mil 505 son preventivas y 905 correctivas;destacan cinco promociones para fincamiento de responsabilidad y 465solicitudes de intervención de los Órganos Internos de Control.

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    Se reitera la recomendación de que la ASF ejerza plenamente sus facultadespara fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sancionespecuniarias respectivas y, en su caso, promueva ante las autoridades

    competentes el fincamiento de otras responsabilidades.Asimismo, se recomienda que la ASF modifique los términos en los que solicita laintervención de los Órganos Internos de Control, sustituyendo de sus informes lafrase “en caso de que lo estime conveniente”, por “en el ámbito de susfacultades”, toda vez que la frase en cuestión revela cierta discrecionalidad y nola obligación de ejercer las atribuciones que la Ley establece. En todo caso, sedeben revalorar aquellas solicitudes de intervención de los órganos internos decontrol para ampliar una revisión, pues la ASF dispuso de tiempo y recursos.

    Asimismo, se recomienda dar seguimiento puntual a las observaciones

    provenientes de revisiones anteriores, en razón de que se detectaron casos enlos que los entes auditados reincidieron en faltas similares. La ASF deberáestablecer los mecanismos de seguimiento y control para evitar las reincidenciasy fomentar el mejor desempeño de los auditados.

     ⎯   La ASF modificó el manejo del concepto “efecto económico” de lasobservaciones que en 2001 generó una expectativa enorme para posiblesresarcimientos a la hacienda pública y para 2002 lo separó en efecto económicoy efecto contable. El Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública2002, señala que las observaciones se traducen en efectos contables (que notienen efecto económico alguno) por 161 mil 673 millones de pesos, y “posibles”

    efectos económicos por 1 mil 633.1 millones de pesos en el caso Fobaproa-IPAB, y 76 mil 049.7 millones de confirmarse el incumplimiento de disposicionesnormativas.

    Los resultados del análisis y algunas conclusiones de las reuniones de trabajo dela Comisión de Vigilancia y funcionarios de la ASF, reflejan que muyprobablemente el efecto económico de la revisión sea marginal. De hecho, en latercera sesión de trabajo se comentó que de los probables efectos económicospor 76 mil millones de pesos, 66 mil 920 millones (el 86.9 por ciento)correspondían a adeudos por derechos de agua que no fueron cobrados por laFederación, pero que de acuerdo con el último informe de la Comisión Nacionaldel Agua, esta cifra tenía 11 liquidaciones duplicadas por poco más de 21 milmillones de pesos, por lo que el número total de liquidaciones era de 1,125 porun monto de 45 mil 183 millones de pesos, de los cuales prácticamente latotalidad se estaba adhiriendo a los Convenios de Condonación de Adeudos. Porlo tanto, señaló la ASF, son recuperables liquidaciones –que también estánsiendo impugnadas– por 282 mil pesos y únicamente se han reportado comopagadas 13 mil pesos. Esto significa que la información revisada generó unacuantificación errónea de probables efectos económicos, pues con el informe de

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    la CNA prácticamente se solventó cerca del 87 por ciento del probable efectoeconómico determinado por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2002.

    Se recomienda que la entidad de fiscalización superior realice las accionesnecesarias para que las auditorías de este tipo se practiquen atendiendoestrictamente todas las normas de auditoría, lo que implica revisar a fondo yallegarse de los elementos de prueba para sustentar el derecho de cobro,incluyendo los arqueos de la documentación soporte que proporciona el enteauditado. En su caso, instaurar el proceso administrativo que sancione lasirregularidades cometidas por los servidores públicos en la determinación yadministración de la cartera de liquidaciones por derechos de agua, dándoleseguimiento hasta la comprobación de su solventación. Realizar este tipo deacciones evitará incurrir en errores en la integración de la cuantificación deprobables efectos económicos por parte de la ASF, que generan una falsa

    expectativa de probables resarcimientos. ⎯   Los resultados de diversas auditorías de desempeño y especiales, revelaron que

    entidades con funciones estratégicas para el desarrollo del país, no han cumplidosatisfactoriamente con sus objetivos. Ello cobra gran relevancia pues si bien notienen asignadas partidas presupuestales elevadas, constituyen elementosfundamentales para el éxito de políticas públicas específicas; en este grupo seencuentran, la Consar, la CNBV, Nafinsa, Bancomext, Cofetel, Cofemer,Comisión Federal de Competencia, Conafor, Instituto de Evaluación Educativa,CRE, entre otros.

    Se recomienda que la ASF revise sus criterios de selección de auditorías, aefecto de dar seguimiento permanente a los resultados de la gestión de este tipode entidades con funciones estratégicas. En específico se considera relevanteinsistir en la práctica de auditorías especiales que permitan conocer el nivel decumplimiento de los objetivos de la CNBV, el IPAB, Banxico, Cofetel, Instituto deEvaluación Educativa, CRE, Comisión Federal de Competencia, Cofemer,Consar, Conacyt. En otro nivel, evaluar programas estratégicos como el derecaudación del SAT; verificar el desempeño de organismos de fomento yprogramas estratégicos en entidades como Nafinsa, Bancomext, Banobras,Sagarpa, Energía, SCT, Economía, Sedesol; Salud, y analizar grandesorganismos ejecutores como PEMEX, CFE, LFC, IMSS, ISSSTE y Capufe, entreotros. En otras palabras, se sugiere que la ASF mantenga una estrategia paraverificar el cumplimiento de objetivos y metas de aquellas institucionesvinculadas con el desarrollo económico y social del país (competitividad, grupossociales, combate a la corrupción, empleo, etc.).

    Probablemente, en este ejercicio de revisión de los criterios de selección, laagenda legislativa de la Cámara puede aportar referentes importantes sobre lossectores y áreas estratégicas y prioritarias a ser revisadas.

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     ⎯   Por otro lado, los resultados del análisis mostraron que las auditorías a ObraPública e Inversiones Físicas tuvieron una importante incidencia deobservaciones, particularmente asociadas a irregularidades en la planeación,

    ejecución, administración y control de la obra pública. Este es un hechorelevante, pues al igual que ocurrió en revisiones anteriores, se detectó ciertareincidencia de los entes ejecutores en irregularidades como la incorrectacuantificación de volúmenes de obra, incorrecta integración de precios unitarios,falta de utilización de la bitácora, actas de entrega–recepción extemporáneas,pagos indebidos y en exceso, falta de estudios de ingeniería para los proyectos,no aplicación de penas convencionales a los contratistas, falta de cierre decontratos, entre otros señalamientos.

    Se recomienda que la ASF promueva el estricto cumplimiento de la normatividaden materia de obra pública y, de proceder, finque las responsabilidades

    correspondientes por las irregularidades detectadas. La fiscalización debecontribuir a evitar prácticas reincidentes, particularmente en el ejercicio de losrecursos en obra pública.

    4.5 Sobre los Resultados Particulares de las Auditor ías

     ⎯   Del primer grupo de 35 auditorías que se analizaron y que incluyeron 10sectores: Poder Legislativo; Poder Judicial; Presidencia de la República;Gobernación; Defensa Nacional; Relaciones Exteriores; Seguridad Pública;

    Procuraduría General de la República; Órganos Autónomos; y EntidadesParaestatales no Coordinadas Sectorialmente (IMSS, ISSSTE, entre otros), seconcluyó que tienen cierta tendencia a ser observados, pues si bien el número deauditorías que se les practicó, fue equivalente al 10.4 por ciento de las 336revisiones realizadas, el número de observaciones concentró el 11.8 por cientodel total y el 12.8 por ciento de las acciones totales emprendidas, destacando lasacciones correctivas, que significaron el 14.4 por ciento de las acciones totalesde ese tipo en la Cuenta Pública.

    De las 17 entidades analizadas en este grupo de 10 sectores, el IMSS fue el entemás observado, toda vez que de las 15 auditorías que se le practicaron, se

    generaron 120 observaciones y 179 acciones (119 preventivas y 60 correctivas).En el caso de la PGR, la auditoría de desempeño generó 43 observaciones y 56acciones, en su gran mayoría de carácter preventivo (49).

    Llamó la atención que tres entidades a las que se les practicó una auditoría deregularidad, fueron altamente observadas: la Policía Federal Preventiva que tuvo23 observaciones y 43 acciones, de las que 21 son correctivas; la Cámara deDiputados con 21 observaciones y 29 acciones (13 correctivas), y el Instituto

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    Nacional de la Mujer con 19 observaciones y 21 acciones (sólo 3 correctivas).Otras entidades que también tuvieron un número importante de observaciones yacciones promovidas fueron el IFE y la Secretaría de Gobernación.

    En el caso de la auditoría a la Presidencia de la República, se constató que no seotorgaron apoyos a la Fundación “Vamos México”, A.C.; y que no hay normasque delimiten con claridad las actividades que la esposa del Presidente realizaen actos oficiales y con carácter de particular; no obstante, en la reunión detrabajo respectiva, los legisladores señalaron que la ASF no había atendido conrigor el punto de Acuerdo por el cual la Comisión solicitó la auditoría, pues en élse requería investigar “el posible desvío” de recursos públicos federales a laFundación, en tanto que la ASF solicitó información para “confirmar la entrega derecursos públicos” a la Fundación; frente a esa confusión, se solicitó ampliar lainformación y profundizar en esa revisión.

    Se concluyó la necesidad de dar seguimiento a los trabajos de revisión querealice la ASF al Poder Legislativo, la importancia de mantener un monitoreoconstante a las finanzas del IMSS, particularmente en materia de pasivoslaborales; dar seguimiento a las observaciones de ejercicios anteriores, sobretodo en el sector de Seguridad Pública; y definir jurídicamente las funciones de laPrimera Dama para participar en actividades privadas y públicas. Asimismo, serecomienda a la ASF que aquellos puntos de acuerdo emitidos en la Cámara deDiputados y que sean considerados por esa entidad para la práctica deauditorías, se atienden estrictamente en sus términos, a efecto de evitarconfusiones en sus resultados.

     ⎯   En un segundo grupo, se analizaron las 54 auditorías practicadas a 16 entidadesdel sector Hacienda y Crédito Público. Por su número, destacó la SHCP con 15,el SAT con 13, y el IPAB con 9 auditorías. Con menor frecuencia NAFIN (3),CNBV(2), Lotería Nacional para la Asistencia Pública (2) y el resto de lasentidades con una auditoría.

    Por su naturaleza y efectos sobre las finanzas públicas nacionales, destacaronalgunas auditorías en el proceso de revisión de la Cuenta Pública. Entre otras, ladesincorporación de Aseguradora Hidalgo; la enajenación y la fusión ycapitalización de BBVA Bancomer; la evaluación del ejercicio del sectorpresupuestario; la auditoría de desempeño a Bancomext, el proceso dedesincorporación de Banaci y Banrural, las situación y operaciones financierasde Banobras, el desempeño de la Consar, el proceso liquidación de empresasdel sector azucarero, los programas de capitalización y compra de cartera, elPrograma de Apoyo a Ahorradores de la Banca, la emisión de Bonos deProtección al Ahorro, el Fideicomiso Transforma México, la evaluación deldesempeño del SAT; y la evaluación del Fideicomiso Aduanas 1.

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    Tanto en los documentos de análisis como en la reunión de trabajo para analizarestas auditorías, fue evidente la preocupación sobre los resultados de algunasauditorías, en particular las tres Auditorías de Desempeño practicadas al SAT, a

    la CONSAR y al Banco de Comercio Exterior, las cuales concluyeron que losobjetivos de las tres entidades no han sido cumplidos a satisfacción, así como lasrealizadas al IPAB en materia del rescate bancario y las practicadas a Banobrasen relación con el rescate carretero.

    Con base en los resultados del análisis, se recomienda que la ASF realice unseguimiento puntual a las acciones recomendadas para mejorar la eficiencia deBancomext, fundamentalmente la estrategia de asignar crédito a las grandesempresas de exportación e importación y reducir la asignación crediticia a lapequeña y mediana empresa.

    Se recomienda que la ASF practique una auditoría especial a la SHCP para dar

    seguimiento a la reestructuración que lleva a cabo en la Banca de Desarrollo.

    Se recomienda analizar los mecanismos legales y técnicos para que laliquidación de entidades financieras en curso como FINASA, Banrural etcéterasean realizadas bajo un proceso rápido y eficiente. La ASF podría dar unseguimiento puntual.

    Se recomienda evaluar los elementos jurídico-legales para formular unapropuesta en materia de rendición de cuentas de los fondos y fideicomisos queconstituidos con recursos públicos, realizan actividades privadas y mediante lafigura del secreto fiduciario, niegan la información para ser fiscalizados. En estos

    casos se encuentran los fideicomisos creados para administrar los recursos delos ingenios expropiados, el fideicomiso ISOSA y los fideicomisos financieroscreados al amparo del programa de Capitalización y Compra de Cartera y cuyofiduciario es el FOBAPROA. En todo caso, considerar la jurisprudencia de laSuprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que “Dentro del ordenconstitucional de los artículos 74, fracción IV y 73, fracción VIII, de la NormaFundamental se desprende que las cuestiones de revisión de cuenta pública, porregla general, no interfieren directamente derechos de particulares; sin embargo,cuando excepcionalmente así acontezca debe concluirse que el interésresguardado por el secreto fiduciario no es oponible a dichas facultades, tal ycomo acontece cuando deudas privadas se convierten en deuda pública.” 

    Se recomienda que, en el caso de la auditoría a la CONSAR, la ASF lleve a caboun estudio de los alcances y limitaciones del VAR1  como medida de riesgofinanciero y que dadas las limitaciones encontradas a este indicador, lasautoridades de regulación, en este caso la CONSAR, deriven lasrecomendaciones pertinentes que establezcan los limites de posición y

    1  Para brindar seguridad y rentabilidad a los recursos de los trabajadores, se estable que las Siefores deberán

    mantener un límite máximo de Valor en Riesgo (VAR) del portafolio del 0.60% del valor total de sus activos.

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    diversificación de los portafolios de inversión de los fondos de pensionesadministrados por las AFORES con el fin de que se preserve adecuadamente elpatrimonio de los jubilados de México. Por su importancia, este enfoque de

    análisis de los riesgos podría aplicarse a auditorías a empresas públicas claves,como PEMEX y CFE.

    Se recomienda que la ASF mantenga un estricto seguimiento a los programas yfondos creados para enfrentar los efectos de la crisis financiera de 1994-1995 yque continúan representando un importante costo fiscal. En este grupo destacanlos programas de apoyo a deudores y ahorradores de la banca, el rescatecarretero, y el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), entreotros. Asimismo, será preciso que la ASF agote los recursos a su alcance, einsista en sus gestiones, para que se allegue de la información que hasta ahorale ha sido negada y que es fundamental para evaluar integralmente el PCCC.

    Se recomienda, asimismo, evaluar los términos en los que los pasivos generadospor el FOBAPROA, son administrados por el IPAB a través de emisiones debonos a tres y cinco años y por medio de refinanciamientos bancarios, en todoslos casos el emisor el IPAB paga una prima de riesgo.

    Se recomienda que la ASF incluya de manera permanente en su programa derevisiones la Evaluación del Ejercicio del Sector Público Presupuestario,buscando ampliarla no sólo a las clasificaciones económica y administrativa, sinotambién a la funcional. En lo posible, profundizar en el cumplimiento de losobjetivos y metas de los programas más importantes de la administración públicafederal, así como en las causas de las desviaciones registradas. Igualmente,

    incorporar una evaluación sobre el nivel de cumplimiento del Decreto dePresupuesto de Egresos de la Federación, incluidos los compromisosexpresamente señalados en materia de información y aplicación de recursos, yde la propia Ley de Ingresos de la Federación.

     ⎯   En un tercer grupo de auditorías, se consideraron 10 sectores, en su mayoríaubicados en funciones productivas y de desarrollo social: Contraloría; Economía;Trabajo y Previsión Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Agricultura,Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Reforma Agraria; Turismo;Educación Pública; Salud, y Desarrollo Social.

    La ASF practicó 75 revisiones, de las que el 65.3% fue de regularidad; noobstante, las auditorías de desempeño tuvieron una presencia notable al sumar15 (62.5% del total de desempeño), y las Especiales sumaron 11. De la revisiónse desprendió que hay sectores que tienen un alto índice de observaciones yacciones emprendidas, destacando sobremanera el sector Educación con 178observaciones y 268 acciones; el sector Desarrollo Social con 147 observacionesy 222 acciones y el sector Medio Ambiente y Recursos Naturales con 142observaciones y 176 acciones.

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    De los resultados de las auditorías, destacaron las de desempeño a las áreas dequejas y denuncias en la SECODAM en donde no se tuvo el impacto esperadoen el combate a la corrupción y la mejora de los servicios; las revisiones a la

    Comisión Federal de Mejora Regulatoria y al Instituto Mexicano de PropiedadIndustrial, entidades que son fundamentales para promover, por un lado, latransparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones en beneficio dela sociedad y, por otro, por su importancia estratégica en el desarrollotecnológico del país; la auditoría de desempeño a la Semarnat la cual determinaque ha cumplido parcialmente su función de vigilar y controlar la contaminacióndel aire; la auditoría a la Comisión Nacional del Agua para evaluar la recaudaciónde ingresos por derechos, por la explotación, uso o aprovechamiento de aguasnacionales, y la practicada a la Comisión Nacional Forestal, que concluye que noha cumplido con sus objetivos de evitar la deforestación en el país.

    Se analizaron los resultados en el sector Agricultura, que señalan que no hanlogrado mejorar la producción y productividad, se pusieron en evidencia lasirregularidades en zonas cafetaleras y se evidenciaron nuevamente losproblemas que enfrentó el órgano fiscalizador para evaluar el proceso deliquidación de los ingenios azucareros.

    En el sector educación fueron particularmente importantes las auditorías a laDependencia del Ramo para evaluar las acciones realizadas para la atención dealumnos en educación secundaria, la Conaliteg, el Instituto Nacional para laEvaluación de la Educación, y las tres universidades estatales, que resultaroncon elevados niveles de observaciones.

    Finalmente, en el sector desarrollo social destacaron los resultados de lasauditorías practicadas a los programas para el desarrollo de los pueblosindígenas, el Programa de Microregiones que no se ha apegado a las políticaspúblicas en materia de desarrollo social, y la evaluación del desempeño al INIque si bien ha tenido un diseño adecuado, no ha logrado tener cobertura enentidades con importantes niveles de población indígena.

    Del análisis de los resultados de estas auditorías, se concluyó nuevamente laimportancia de analizar el secreto fiduciario para obligar a todos aquellos quereciben recursos públicos a rendir cuentas; se constató que diversos programaso entidades que, sin tener grandes partidas presupuestales, tienen objetivos

    estratégicos para el desarrollo del país y que no han sido alcanzadossatisfactoriamente, por lo que se recomienda, que la ASF mantenga dentro desus programas de auditoría la revisión a entidades como la Comisión Federal deCompetencia, Cofemer, Secodam, CNA, Conafor, Aserca, Conaliteg, INEE, INI, ySedesol, entre otros.

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     ⎯   En el cuarto grupo de sectores analizados, se incluyeron a los sectores Energía yComunicaciones y Transportes, lo que implicó revisar los resultados de 104auditorías, de las cuales destacaron sobremanera las practicadas al sector

    eléctrico.En sus revisiones de desempeño y especial a la CFE, la ASF presentóconclusiones que llamaron sobremanera la atención, al considerar que la CFEdispone de capacidad financiera suficiente para atender la expansión de lageneración de energía eléctrica, cuenta con capacidad de endeudamiento, tieneuna estructura financiera sana, y sus pasivos laborales no le representan en elpresente y futuro inmediato un problema significativo.

    En virtud de las conclusiones obtenidas en esta revisión, de los alcances de losanálisis realizados que las sustentan y de los argumentos ofrecidos por los

    servidores públicos de la ASF en la reunión de trabajo para ampliar lainformación de esa auditoría, se recomienda que la ASF confirme susconclusiones respecto de la fortaleza financiera y la capacidad deendeudamiento de la CFE, a través de la ampliación de los estudios financieros ala entidad, que incorporen el análisis prospectivo de mediano y largo plazo paradeterminar, bajo distintos escenarios, la demanda futura de energía eléctrica, losrequerimientos de inversión, la capacidad financiera real de la CFE para cubrirdicha demanda y el impacto en el tiempo de los pasivos contingentes, entre otroselementos. Evidentemente, deberá revisarse la argumentación de la ASF en elsentido de que la suma de la utilidad y la depreciación, le da a la CFE lacapacidad para cubrir las necesidades de generación de energía eléctrica futura.

    Asimismo, la ASF concluyó que los permisos de generación de energía eléctricano están fundados ni motivados y que los títulos de permisos otorgados entre1996 y 2002 van en contra del espíritu del artículo 27 de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos. Sobre este punto, la Comisión Reguladora deEnergía expresó su inconformidad al afirmar que la ASF no cuenta conatribuciones para revisar ni juzgar la legalidad de cualquier acto, ni para juzgar laconstitucionalidad de ninguna Ley emanada del Congreso, ni reglamentos odisposiciones de carácter general que deriven de ellas.

    Esta es una auditoría por demás relevante, pues derivado de sus conclusiones,el Ejecutivo Federal promovió ante la Suprema Corte de Justicia de la Naciónuna controversia constitucional en contra de la Cámara de Diputados y de la ASFpor considerar que ésta no tiene facultades para determinar sobre los permisos ytítulos para la generación de energía eléctrica, lo que dejó en suspenso lasconclusiones y recomendaciones de la entidad de fiscalización. Aunque laresolución de la Corte definirá los alcances de las acciones de la ASF en lamateria, es evidente la necesidad de revisar a profundidad sus atribuciones yderivar, en su caso, una propuesta de reformas legislativas que brinden la mayorcerteza a su actuación; las resoluciones de la ASF deben ser claras y

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    transparentes, evitando acciones que puedan cuestionar la credibilidad e inhibirla cultura de la rendición de cuentas para vigilar el correcto uso de los recursospúblicos. Evidentemente, los actos de la entidad de fiscalización superior de la

    Federación no pueden ir más allá de las disposiciones legales aplicables y susrecomendaciones deben estar en plena consonancia con su marco deatribuciones y funciones.

    Debe tenerse presente, en todo caso, que los argumentos adicionales ofrecidospor los servidores públicos de la ASF, respecto de las conclusiones de lasauditorías tanto a la CFE como a la CRE, no fueron determinantes y mantuvieronincertidumbre sobre su sustento, de ahí la importancia de convalidar dichosresultados con estudios adicionales.

    En relación con las revisiones a PEMEX, la muestra seleccionada de áreas y

    proyectos si bien reveló indicadores importantes sobre la organización yoperación de las entidades que lo integran, sobre todo en los casos de losComplejos, no se dispuso de una visión integral de la paraestatal e incluso sedejaron fuera aspectos relevantes que pudieron aportar una visión más completade la situación de la paraestatal, de su planeación estratégica, de las accionesque realiza en los distintos frentes, así como de las repercusiones de las mismasy de los factores externos que influyen en la Industria Petrolera Nacional.

    Se recomienda realizar una selección de programas, proyectos, áreas y temasmás representativas de la labor fundamental de PEMEX y de los asuntos deinterés parlamentario, tales como: el Programa de Exploración y Producción delGas; el desarrollo general de las obras físicas en el Proyecto Cantarell; laCuenca de Burgos; el Programa de sustitución de importación de gasolinas yproductos petroquímicos; la Industria Petroquímica en Pemex; el Programa deMejoramiento de Refinerías; la evaluación jurídica y financiera de los Contratosde Servicios Múltiples; así como el funcionamiento estratégico y de control dePEMEX Corporativo y PEMEX Petroquímica.

    Por otro lado, en las revisiones al sector Comunicaciones y Transportes,destacaron las auditorías a la SCT que reflejaron falta de mecanismos yprocedimientos de vigilancia y seguimiento eficientes para verificar elcumplimiento de las obligaciones de los concesionarios de tramos carreteros;retrasos en la autorización de refrendos; no se tiene información confiable de losingresos recabados por la operación de tramos carreteros, entre otros asuntos.También es relevante la auditoría a la COFETEL, de la cual se constatarondiversas irregularidades que le impiden cumplir a cabalidad con sus objetivos; enlas revisiones al sistema aeroportuario, ASA y AICM, se constató la falta denormas básicas de seguridad oficiales, irregularidades en los montos recaudadospor Derechos de Uso de Aeropuertos, así como la muy baja rentabilidad de losaeropuertos a cargo de ASA. En las auditorías financieras y de cumplimiento yen las de obra pública, se pudieron detectar prácticas recurrentes en donde la

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    entidad fiscalizada no realizó con la suficiencia necesaria algunos estudios deingeniería para la elaboración del proyecto, pagos incorrectos, pagos y fianzasextemporáneas, aplicación incorrecta de sanciones por incumplimiento de los

    contratistas, duplicidad de pagos, errores en los cálculos de costos indirectos,entre otras.

    Se recomienda poner especial atención en el tema de obra pública, toda vez quelos resultados de las auditorías muestran un elevado número de observaciones.En su caso, la ASF deberá promover el estricto cumplimiento de la normatividady, de proceder, fincar las responsabilidades correspondientes.

    Se recomienda tener especial cuidado en perfeccionar el sistema de asignaciónde obra pública, ya que son frecuentes los casos que determina la ASF en que elproceso de adjudicación no es trasparente ni se ajusta a la normatividad (ejemploel caso de TELECOM).

    Se recomienda que la ASF a través de los resultados de sus auditorías, impulselas medidas adecuadas a fin de que COFETEL cumpla con su mandato de vigilarla adecuada operación de los servicios de telecomunicaciones y, que la SCT,replantee las estrategias operativas para hacer cumplir la política pública deprestar servicios con calidad y a menores precios en beneficio de los usuarios.

     ⎯   Finalmente, el quinto grupo de auditorías, estuvo dirigido a revisar, mediante 68auditorías, los recursos transferidos a las Entidades Federativas y a losMunicipios, a través del Ramo General 33. Su evaluación y fiscalización cobraespecial relevancia, para conocer si las políticas públicas alcanzan los objetivos

    programados; si los recursos fueron ejercidos con transparencia, eficiencia yeficacia; y si se destinaron para los fines que fueron previstos.

    Las auditorías muestran los resultados de una acción específica, sin embargohasta ahora no se ha realizado una evaluación sobre el nivel de eficiencia conque los gobiernos locales ejercen los recursos transferidos, ni tampoco se hatenido una evaluación de los costos y beneficios de haber transferido esosrecursos.

    La ASF concluye, que en términos generales los estados y municipios ejercieronlos recursos transferidos para los fines que fueron programados y se registraronde conformidad con la normatividad establecida, sin embargo, esta conclusiónparece no considerar la recurrencia de irregularidades en la aplicación, registro ycomprobación de los recursos, erogaciones en conceptos distintos a losestablecidos en la ley; pagos indebidos, etc. Las irregularidades más comunes sepresentaron en dos rubros: el incumplimiento de la normatividad aplicables (55por ciento del total de observaciones), y deficiencias en el control interno (10 porciento de las observaciones). Se pudo observar también que las irregularidadestienden a ser mayores en los municipios con un mayor rezago económico ysocial.

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    De los resultados de las auditorías, fue evidente la reticencia de algunasentidades federativas para llevar a cabo la fiscalización de los recursos del Ramo33. El hecho de que los resultados de 11 revisiones no hayan sido entregadas a

    la ASF y de que el Congreso del estado de Oaxaca determinara que el trabajodel órgano fiscalizador de la Federación atenta contra la soberanía de esaentidad federativa, es una muestra clara de ello.

    Se recomienda que la ASF evalúe los alcances del esquema de coordinación conlas entidades federativas, pues como se ha señalado, una de cada cuatroauditorías fue practicada por la ASF y el resto por los órganos de fiscalización delos Congresos Locales. Es importante conocer en qué estado se encuentran las11 auditorías que no fueron entregadas a la ASF y de qué manera este retrasoafecta tanto las metas del órgano fiscalizador, como los procedimientos quederiven de sus resultados.

    La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece claramentelas facultades para fiscalizar los recursos que por esta vía se transfieren aentidades federativas y municipios; sin embargo, la falta de correspondenciaentre la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y la Ley de CoordinaciónFiscal, ha generado un debate que deberá ser resuelto por la Suprema Corte deJusticia de la Nación, acerca de las facultades que tiene la ASF para revisar losrecursos que el Gobierno Federal transfiere a las Entidades Federativas. En casode que la resolución sea favorable a la Cámara, el órgano fiscalizador deberáinstrumentar una estrategia que incremente su presencia fiscalizadora, paracontribuir a la construcción de una nueva cultura de rendición de cuentas claras ytransparentes.

    Con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en las fracciones III y IV delartículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, que establecen la fiscalización através de los órganos de fiscalización estatal y la facultad de la ASF de verificarlos resultados y con base a lo señalado en los convenios celebrados entre losórganos técnicos local y federal, se recomienda que la ASF elabore programas yguías de auditoría que contemplen la naturaleza y objetivo de los Fondos y quelas revisiones privilegien la evaluación de resultados, la correcta aplicación delgasto y el cumplimiento de los objetivos establecidos en el PEF. La guía tendráun carácter indicativo y facilitará la homogenización en la presentación deresultados.

    Toda vez que la Cuenta Pública que presenta el Ejecutivo, contiene informaciónpresupuestaria y programática sobre los recursos de Ramo General 33, la ASFdebería presentar una opinión general sobre los resultados alcanzados. Sesugiere que la ASF recomiende a las Dependencias del Ejecutivo Federal eldiseño y establecimiento de indicadores que permitan evaluar los objetivos,metas y resultados en la aplicación de los recursos del Ramo 33.

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    4.6 Sobre las Acciones Complementarias de la Comis ión de Vigilancia

    Con el propósito de impulsar acciones relativas al fortalecimiento de la fiscalización

    superior, los integrantes de la Comisión de Vigilancia coincidieron en la necesidad derevisar el marco jurídico, partiendo por lo pronto de evaluar la pertinencia de exhortar ala Comisión de Gobernación para que estudie y dictamine una iniciativa para reformar laLey de Fiscalización Superior de la Federación y dejar claramente establecida lafacultad para fiscalizar fideicomisos, de conformidad con la actual jurisprudencia emitidapor la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

    De igual forma se propuso evaluar la pertinencia de fortalecer los vínculos decolaboración y cooperación entre la Comisión de Vigilancia, la ASF y la Secretaría de laFunción Pública, con el fin de impulsar un esquema de fiscalización coordinada quefomente una eficiente utilización de los recursos y reduzca los márgenes a prácticas

    indeseables.

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     ANEXO A

    RELACIÓN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS PARA LA REVISIÓN YFISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2002

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     Continúa .... 1 de 3

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    Continúa .... 2 de 3

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    Conclusión.... 3 de 3

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     ANEXO B

    RELACIÓN DE OBSERVACIONES Y ACCIONES DERIVADAS DE LAREVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA

    CUENTA PÚBLICA 2002 

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