05 Serrafero Evolución y Situación Actual

REELECCIN PRESIDENCIAL EN AMRICA LATINA:

EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL

Comunicacin del acadmico Mario D. Serraferoen sesin privada de la Academia Nacional de Ciencias

Morales y Polticas, el 25 de agosto de 2010

Las ideas que se exponen en esta publicacin son de exclusiva responsabilidad de los autores, y no reflejan necesariamente la opinin de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas.

ISSN: 0325-4763

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Se termin de imprimir en Pablo Casamajor Ediciones (www.imagenimpresa.com.ar)en el mes de setiembre de 2010.

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ACADMICOS EMRITOS

Dr. Pedro J. FRASDr. Carlos Mara BIDEgAIN

Dr. Miguel M. PADIllA

5REELECCIN PRESIDENCIAL EN AMRICA LATINA:

EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL

Por el acadmico Dr. Mario Daniel Serrafero

En 1997 en un extenso estudio sobre la reeleccin presidencial en Amrica latina, sealaba una situacin regional donde la reelec-cin era vista con cierta desconfianza teniendo en cuenta la historia poltica regional y slo un grupo de pases, al tenor de ciertos lide-razgos y situaciones de contexto, haban decidido incorporarla en sus regmenes democrticos a travs de reformas constitucionales (Serrafero, 1997). Pero la situacin cambi, en los ltimos tiempos, y se ha dado un fuerte embate reformista.

En el referido trabajo sealaba que el tema de la reeleccin in-mediata era por cierto complejo y exceda al debate circunscripto a los incentivos o premios y castigos que conllevaba la decisin por s o por no de su incorporacin. Sostena, en trminos generales, que la reeleccin se vinculaba profundamente con el tipo de rgimen institucional, la cultura poltica y un nmero significativo de varia-bles y afectara singularmente al sistema poltico hacia el futuro.

ANAlES DE lA ACADEMIA NACIoNAl DE CIENCIAS MoRAlES y PolTICAS

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Este trabajo tiene por objetivo presentar la nueva situacin regional, por cierto distinta a la descripta en 1997. En aquel ao, salvo contados casos, la reeleccin no inmediata o alterna y la no reeleccin constituan la regla. En el primer tramo de este artculo se traen las ideas de Hamilton pues no puede estar ausente como precoz impulsor de las ideas reeleccionistas. luego, se traen distin-tas posiciones en torno del tema, slo a efectos ilustrativos pues en cada pas en que se intent o practic una reforma existi un debate especfico. Finalmente, se ilustra la situacin actual que plantea una cantidad de interrogantes y cuestiones que estn lejos de ser resuel-tos por la investigacin terica y emprica existente.

Las ideas de Alexander Hamilton

la reeleccin fue defendida por Alexander Hamilton por va-rias razones que aparecen claramente expuestas en El Federalista. En el futuro, se reiterarn estas justificaciones o bien servirn para sostener otras muy similares o bien vinculadas estrechamente con su pensamiento. la tesis reeleccionistas, entonces, se nutren de las ideas que se exponen a continuacin.

Para Hamilton la reeleccin era necesaria para que el pueblo pudiera prolongar el mandato presidencial cuando se aprobara su gestin y as seguir aprovechando los mritos y virtudes del man-datario. Su exclusin acarreara ms problemas que ventajas. Entre otras desventajas: disminuiran los alicientes para conducirse correc-tamente, aumentara la tentacin para entregarse a finalidades mer-cenarias, se privara a la comunidad de un hombre que ha adquirido experiencia en el cargo y sabidura en el manejo de la poltica. Se correra el riesgo de dejar fuera de servicio a hombres que pueden ser fundamentales para la preservacin del sistema poltico. Por ltimo, el cambio de hombres implicara un cambio de polticas que podra no ser conveniente (Hamilton, lXXII, [1787], 1994). En palabras

DoCTRINA 2010 - MARIo D. SERRAFERo

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del propio Hamilton, la reeleccin implica aprovechar las cualidades de un individuo: cuando encuentre motivos para aprobar su pro-ceder, con el objeto de que sus talentos y sus virtudes sigan siendo tiles, y de asegurar al gobierno el beneficio de fijeza que caracteriza a un buen sistema administrativo (Hamilton, lXXII, [1787], 1994: 308). Seguidamente, Hamilton seala las desventajas que implicara dejar de lado a un presidente que no puede optar por la reeleccin. Advierte primeramente que se eliminara el estmulo para el obrar co-rrecto: Entre otros perjudiciales resultados, la exclusin disminuira los alicientes para conducirse correctamente. Son pocos los hombres cuyo celo en el desempeo de su deber no decrecera mucho ms en el caso de saber que en un momento dado deberan renunciar a las ventajas provenientes de un puesto pblico, que si se les permitiera abrigar la esperanza de lograr que continen mediante el hecho de merecerlas(Hamilton, lXXII, [1787], 1994: 308).

la segunda desventaja, la corrupcin, aparece como un lgico derivado: Otro inconveniente que acarreara la exclusin consisti-ra en la tentacin de entregarse a finalidades mercenarias, al pecu-lado y, en ciertos casos, al despojo. El hombre voraz que ocupara un puesto pblico y se transportara anticipadamente al momento en que habr de abandonar los emolumentos de que goza, experimentar la propensin, difcil de resistir dada su ndole, a aprovechar hasta el mximo y mientras dure la oportunidad que se le brinda, y es de te-merse que no sentir escrpulos en descender a los procedimientos ms sucios con tal de obtener que la cosecha resulte tan abundante como es transitoria(Hamilton, lXXII, [1787], 1994: 308/9).

la tercera desventaja la sufrira la propia sociedad que se pri-vara de valerse de la experiencia adquirida por el primer magis-trado en el desempeo de las funciones. que la experiencia es la madre de la sabidura, es un adagio cuya verdad reconocen tanto los hombres ms sencillos como los ms doctos (Hamilton, lXXII, [1787], 1994: 309).

la cuarta desventaja es otro derivado lgico de la anterior: sera separar de ciertos puestos a hombres cuya presencia podra


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ser de la mayor trascendencia para el inters o la seguridad pblica en determinadas crisis del Estado. No hay nacin que en un momen-to dado no haya sentido una necesidad absoluta de los servicios de determinados hombres en determinados lugares; tal vez no sea exa-gerado decir que esa necesidad se relaciona con la preservacin de su existencia poltica(Hamilton, lXXII, [1787], 1994: 309/10).

Por ltimo, advierte la discontinuidad, la variacin de polticas que producira el cambio de mandatarios: Un quinto mal resultado de la exclusin sera que se convertira en un impedimento cons-titucional para que la administracin fuera estable. Al imponer un cambio de hombres en el puesto ms elevado de la nacin, obligara a una variacin de medidas (Hamilton, lXXII, [1787], 1994: 310). Estos argumentos sern los fundamentales de todos los discursos reeleccionistas, incluso en nuestros das.

Un debate inconcluso

la reeleccin presidencial en Amrica latina fue cuestin de debate en distintas pocas en incluso estaba vigente en algunos pa-ses en el siglo XIX. Reapareci como un tema, entre muchos otros, dentro del debate presidencialismo versus parlamentarismo. Las posiciones en torno de la reeleccin estaban as vinculadas, por lo general, con la propia crtica al sistema presidencialista latinoame-ricano.

La figura clave de este debate fue Juan Linz (1994). Seal en parte ciertos argumentos vinculados con la perspectiva de Ha-milton y sostuvo entre otras crticas que la prohibicin implicaba la necesidad de producir cada cuatro o cinco aos liderazgos pol-ticos de reemplazo, tensiones inevitables en la sucesin aun den-tro de un mismo partido, el intento de ejercer el poder detrs del trono, etc. lijphart (1990) se expidi a favor del argumento de la reeleccin como un fuerte incentivo para que el presidente estuviera


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atento a los deseos de los votantes1. Blondel (1981) y Surez (1981) sealaron que la prohibicin de reeleccin no haba cumplido sus objetivos, induca a que los presidentes se convirtiesen en dictado-res, y constitua un serio stress para los magistrados2. gran (1987) adverta la contracara del presidente reelecto y su destino de mayor riesgo: el derrocamiento. Reivindicaba la prohibicin de reeleccin como una de las medidas ms concretas y efectivas para compensar el enorme poder presidencial3.

Sartori (1994) ubic el tema de la reeleccin en un marco que admita distintos escenarios. Expresaba: el problema de la reelec-cin debe juzgarse por sus propios mritos. El principal razonamien-to en contra del aumento del nmero de periodos en que se puede ocupar el cargo es el temor de que la reeleccin pueda facilitar que se conviertan en dictadores. un segundo argumento en contra de la reeleccin es que los presidentes que se pueden suceder a s mismos terminan su periodo haciendo campaa para su reeleccin, mientras que el presidente de un solo periodo contina con su trabajo. las respuestas a este argumento son: uno, que los presidentes de un solo periodo pronto se debilitan (no pueden prometer proteccin futura a sus partidarios) y, segundo, que los presidentes reformistas, o que es-tn preocupados por quien los podra suceder, desean indebidamen-te apresurar el fin de su perodo... Pero el argumento fundamental en favor de la reeleccin es que los presidentes que gobiernan bien deben ser recompensados, y que desperdiciar a su buen presiden-te es indudablemente un grave desperdicio. No se puede negar que 1 Dice: yo aadira que ellas entran en conflicto con el supuesto democrtico que la oportunidad de

ser reelegido es un fuerte incentivo para que funcionarios electos se mantengan atentos a los deseos de los votantes, ver Arend Lijphart, Presidencialismo y democracia de mayora.

2 Dicen: Amrica Latina estructura sus instituciones de tal manera que sus gobernantes slo tienen dos alternativas: dejar el poder, aun en aquellos casos en los que tendran suficiente respaldo poltico para continuar, o convertirse en dictadores. Nos parece razonable esperar que, un sistema tan rgido, sea peridicamente fuente de problemas....

3 Dice: En Amrica Latina la prohibicin reeleccionista ha sido una realidad durante ms de un siglo. El presidente que se deja reelegir corre el riesgo de ser destituido, como en la posguerra lo han sido Pern, Paz Estenssoro y Prez Jimnez. ya existe una costumbre constitucional. Mxico ha ido ms lejos y prohbe la reeleccin aun despus de una cuarentena de perodos presidenciales.


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ambos bandos tienen razones vlidas. No es un problema que tenga la misma solucin todos los pases. Si el temor de una recada en la dictadura est justificado, entonces no hay discusin, porque esto por s mismo es una razn suficiente para negar la reeleccin (por lo me-nos la reeleccin inmediata). Por otra parte, si el temor se debe a los recuerdos del pasado, ms que a las circunstancias actuales, entonces el argumento triunfador sera, en mi opinin, que cualquier cargo desprovisto de incentivos, de recompensas al buen desempeo, es un cargo mal concebido. Es cierto que un presidente que se puede reele-gir tiende a ser, en su primer perodo, un presidente demagogo. Pero tambin es cierto que negar la reeleccin es negar la recompensa, y que esto constituye una grave falla (Sartori, 1995: 191 y 192).

Shugart y Carey (1992) aportaban algunas opiniones sobre el tema de la reeleccin en los distintos pases. Sealan que en Mxico la prohibicin absoluta estara vinculada con una de las banderas de la Revolucin effective sufrage, no reelection frente al rgimen de Porfirio Daz y la posibilidad de una intensa competencia por el liderazgo. En otros pases como el Ecuador y guatemala tal pro-hibicin estara asociada a la fragmentacin poltica y a la oportuni-dad de que los distintos partidos tengan acceso a la presidencia. Por el contrario, donde no se ha restringido la posibilidad de reeleccin indefinida, tal diseo estara ligado a la perspectiva de ciertos lderes de continuar en el poder.

Mainwaring y Shugart (1997), sealaban que las restricciones en contra de la reeleccin se vinculaban con los riesgos potenciales del acrecentamiento del poder presidencial y con sus abusos, pero debera permitirse all donde existieren instituciones confiables que evitaran las manipulaciones de los presidentes en ejercicio.

Colomer (2001) evaluaba distintos escenarios contemplando el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el legislativo y en vin-culacin a los lmites al gobierno unificado y sealaba que: cabe alcanzar cierto equilibrio de poderes cuando el presidente puede ser reelegido, pero est sometido a lmites en el nmero de perodos,


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mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos sin lmites. la relacin es, sin embargo, ms equilibrada cuando el Presidente tiene prohibida completamente la reeleccin y los miem-bros de la Asamblea pueden ser reelegidos (Colomer, 2001:170).

John Carey (2003) realizaba un recorrido histrico de distin-tos casos de reeleccin y expona los argumentos a favor y en con-tra, destacando las diferencias que podran existir de acuerdo con el contexto y el modo en que la reeleccin inmediata era incorporada al sistema poltico

En mi estudio sobre la reeleccin imposible de sintetizar en estas pginas destaqu que el anlisis acerca de la conveniencia o no de la introduccin de la reeleccin inmediata deba sustentarse en la consideracin de un amplio grupo de factores. Este derrotero de relaciones importaba la vinculacin de la reeleccin inmediata, en cada caso concreto, con el sistema institucional, el equilibrio de poderes, los diseos institucionales histricos y la constelacin de fuerzas presentes, la duracin y forma de renovacin de los manda-tos, la cultura poltica imperante, el sistema de partidos, el sistema electoral, el quantum del poder presidencial y los caminos de suce-sin del poder. Especficamente, respecto del caso argentino, se pu-sieron a prueba las hiptesis de linz en relacin con la prohibicin de reeleccin inmediata a lo largo de la historia argentina (Serrafero, 1994), los distintos aspectos vinculados a la reeleccin y el sistema institucional (a Serrafero, 1999) y la dinmica de reeleccin del pre-sidente Menem (Serrafero, 1997, b 1999).

Los distintas frmulas en torno de la reeleccin presidencial

Como puede observarse en el cuadro 1 existe un men am-plio en relacin al modo en que se resuelve la continuidad o no de un presidente en Amrica latina. En 1997 estaban vigentes prcti-


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camente todos los distintos tipos de reeleccin, aunque la reeleccin indefinida era la que ms prevenciones despertaba.

Cuadro 1. Formas en que se resuelve la reeleccin

Variantes de sistemas de reeleccin en Amrica latina1) Reeleccin sin lmites (reeleccin indefinida o ilimitada)2) Reeleccin inmediata por una sola vez y abierta (con posibilidad de vol-

ver a ser candidato transcurrido cierto tiempo) 3) Reeleccin inmediata por una sola vez y cerrada (no puede volver a ser

candidato) 4) Reeleccin no inmediata, abierta o cerrada (intervalo: mandato interme-

dio o trmino fijo en aos).

6) Prohibicin absoluta (nunca ms la misma persona puede ser candidato).Fuente: Elaboracin propia.

En los extremos de las distintas formas encontramos: la posi-bilidad de ser reelecto sin lmites y la imposibilidad de una persona de repetir la presidencia (prohibicin absoluta). luego viene la re-eleccin inmediata por una sola vez, que puede ser abierta o cerrada: abierta cuando el mandatario reelecto puede ser candidato transcu-rrido cierto tiempo y cerrada cuando no puede volver a ser candidato nunca ms. la reeleccin no inmediata o alterna admite la cuenta a travs de aos fijos o de perodos intermedios. La prohibicin de reeleccin inmediata y cerrada agrega otro lmite a la reeleccin: no slo no puede ser inmediata, sino que adems se limita su nmero (sera el caso de Bolivia, vigente en 1997).

las distintas opciones se sostienen en diferentes fundamentos. los argumentos de Hamilton sustentan las opciones de la reeleccin inmediata. Respecto de la reeleccin no inmediata o alterna, se trata de una frmula eclctica en la medida que admite la reeleccin, pero no en forma inmediata: la persona puede volver a ser presidente en el futuro. Tal frmula tendra la ventaja de permitir el acceso a la


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presidencia de aquel que ha probado su pericia en la gestin pblica; asimismo, evitara algunos de los problemas que suelen relacionarse con la reeleccin (ventaja del que se encuentra en el cargo, menor competitividad de la contienda, abuso de poder, etc.). la prohibi-cin absoluta se relacion con el intento de evitar la personalizacin del rgimen poltico y el probable abuso de poder. limitacin del poder presidencial y alternancia de los liderazgos fueron los motivos que fundamentaron tal medida.

En los anlisis prcticamente se ha obviado el carcter abierto o cerrado de las reelecciones. El olvido no permite contemplar los probables efectos, segn fuere el carcter abierto o cerrado de la reeleccin. A menudo se cita como modelo en favor de la reeleccin inmediata a los EE.uu., pero y ms all de las importantes diferen-cias de contexto no se tiene en cuenta que se trata de una reeleccin de tipo cerrada. un caso ilustra las diferencias: el tipo de reeleccin inmediata y abierta, establecida en la Argentina en 1994, fue lo que permiti que Carlos Menem compitiera en las eleccin de 2003. No hubiera podido competir de haberse escogido el modelo cerrado de reeleccin inmediata. No hace falta referir cmo influy la nueva candidatura de Menem en la estructura de competencia y dinmica electoral de los comicios presidenciales de 2003.

En relacin con la reeleccin inmediata cabe sealar que con-lleva una serie de ventajas para el ocupante del cargo, segn se ha observado en el caso de los Estados unidos. Entre las ventajas se han sealado: a) el reconocimiento o visibilidad pblica que tiene la persona que ostenta la presidencia; b) el acceso a los recursos y las fuentes de financiamiento que provienen del gobierno; c) la exposicin continua ante los medios de comunicacin de masas; d) el partido en el poder, a disposicin de la reeleccin; e) el control y la manipulacin de la economa en orden a los rditos electorales; f) las posibilidades que emergen del despliegue de las relaciones pblicas que establece la presidencia con los sectores pblicos y pri-vados del pas y del extranjero (Cronin, 1980; Pius, 1979; Griffith, 1987; Wilson, 1992; Serrafero, 1997).


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Fotografa de la reeleccin en Amrica Latina, en 1997

qu es lo que ocurra en los pases latinoamericanos en 1997? la mirada comparativa mostraba que el criterio de limitacin de los gobernantes estaba en vigencia, siendo contadas las excepciones. Incluso, en algunos casos, se reforzaba la prevencin contra el con-tinuismo con exclusiones por razn de parentesco con el presidente en ejercicio.

un grupo de pases llevaban hasta el extremo la limitacin. Mxico, que ha mostrado la mayor estabilidad institucional de la regin aunque ello no ha sido sinnimo de democracia autntica estableci la prohibicin de la reeleccin del presidente para siem-pre (art. 83 de su ley Fundamental). la Constitucin sancionada por Colombia, en 1991, adopt el mismo criterio (art. 197). En el Paraguay, la Constitucin de 1992, que sustituy la Constitucin au-toritaria del perodo de Stroessner la prohibi tambin para siempre (art. 229). las constituciones de Costa Rica, de 1949, y del Ecuador, de 1979 (modificada en 1983), impusieron la misma frmula (art. 132 y art.73, respectivamente). y la ley Fundamental de Costa Rica agregaba, en el art. 134, que los actos de los funcionarios pblicos y de los particulares, que violen el principio de alternabilidad en el ejercicio de la presidencia, o el de la libre sucesin presidencial consagrados por la Constitucin, implicarn traicin a la Repblica y la responsabilidad derivada ser imprescriptible.

En Honduras exista la prohibicin para siempre, pero adems se prevena y establecan sanciones para quienes intentaren modifi-car la norma. En guatemala se prohiba en forma absoluta la reelec-cin de la persona que haya desempeado durante cualquier tiempo el cargo de presidente por eleccin popular, o por quien lo haya ejer-cido por ms de dos aos en sustitucin del titular. En forma similar a Honduras se prescriba que la reeleccin o la prolongacin del perodo presidencial por cualquier medio, son punibles de confor-


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midad con la ley (art. 187). En el Salvador no poda ser candidato a presidente entre otros supuestos el que haya desempeado la presidencia de la Repblica por ms de seis meses, consecutivos o no, durante el perodo inmediato anterior, o dentro de los ltimos seis meses anteriores al inicio del perodo presidencial (art. 152, inc. 1).

El resto de los pases eran menos severos en su tratamiento del tema, pero continuaban la misma lnea de prohibicin. En Ve-nezuela, quien haba ejercido la presidencia por un perodo consti-tucional o por ms de la mitad del mismo, no poda ser nuevamente presidente dentro de los diez aos siguientes a la terminacin de su mandato (art.185). En Panam, los ciudadanos que haban sido elegidos presidentes o vicepresidentes no podan ser reelegidos para el mismo cargo en los dos perodos presidenciales inmediatamente siguientes (art. 173). En el uruguay el presidente no poda volver a desempear sus funciones sino despus de transcurridos cinco aos desde la fecha de su cese (art. 152). En Bolivia, segn su Constitu-cin dictada en 1967, el presidente no poda ser reelegido sino cua-tro aos despus de terminado su mandato (art. 87); tras la reforma de 1994 el presidente poda ser reelecto por una sola vez despus de transcurrido cuando menos un perodo constitucional. En la Consti-tucin del Brasil, de 1988, estaba prohibida la reeleccin del presi-dente para el perodo siguiente (art.82), pero en 1997 se admiti la reeleccin inmediata.

la introduccin de la reeleccin inmediata, en los noventa, vino de la mano de liderazgos que intentaron continuar en el poder. As, se consagr constitucionalmente la reeleccin presidencial en Per (1993), en la Argentina (1994) y en Brasil (1997). Estas re-formas permitieron que Alberto Fujimori, Carlos Menem (ambos en 1995) y Fernando Henrique Cardozo fueran reelectos. El deno-minador comn de estas reformas constitucionales fue un clima imperante del llamado neoliberalismo, que implic una serie de reformas estatales, procesos de privatizacin y desregulacin y mayor papel del mercado en la asignacin de los recursos.


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la reeleccin presidencial prcticamente no haba aparecido en la primera etapa de las transiciones, cuyos gobiernos democrti-cos intentaban reflejar valores que fueran contracara de los regme-nes militares. Esta primera generacin de mandatarios fueron rele-vados por sus oposiciones partidarias, hecho motivado por el difcil trance econmico de sus gestiones, el exceso de expectativas de la gente y la apuesta en alternativas ms atractivas. ya en los noven-ta, apareci otro contexto tras la reformas neoliberales adoptadas por los pases de la regin. Algunos gobiernos fueron percibidos como relativamente exitosos en el campo econmico en cuanto a la contencin de la inflacin y el logro de la estabilidad, y cierto ordenamiento mnimo social relacionado con tal cambio. Estos go-biernos no desperdiciaron la coyuntura especfica donde los planes econmicos gozaron de mayor apoyo. Fue as que, controlando la gobernabilidad (Menem, Franco-Cardozo) o acudiendo a recursos no democrticos (Fujimori), desde el poder capitalizaron para s los rditos de la estabilidad. Fue este el contexto econmico de estas reelecciones. En sntesis, los pases que promovieron la reeleccin fueron aqullos que, en su momento, haban vencido el flagelo in-flacionario y estabilizado la economa, a travs de la accin visi-blemente centrada en el presidente (en el caso de Cardozo, en el ministro de Economa). Pero no todos los mandatarios bajo cuyo mandato se estabiliz la economa concluyeron en la propuesta de su reeleccin.

En segundo lugar, en aquella poca, se trat de pases con partidos o sistema de partidos dbiles. Per y Brasil constituan ca-sos de sistemas multipartidistas dbiles y fraccionados, y con un alto grado de volatilidad electoral (al igual que Argentina) (Hartlyn, 1994). Por aquellos aos se sealaba que Per y Brasil tenan un bajsimo ndice de institucionalizacin partidaria, y la Argentina se situaba en un nivel intermedio (Mainwaring & Scully, 1995).

En tercer lugar, se advirti una combinacin de estilo plebisci-tario-delegativo-populista (segn los matices de las distintas visiones) en el liderazgo presidencial. En Per y en la Argentina sobre todo,


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Fujimori y Menem apelaron ms al pueblo que a la propia institucio-nalidad, para fundar sus decisiones. En Per se asisti a una ruptura institucional, en la Argentina el Ejecutivo tuvo el record hasta ese entonces de dictado de decretos (Serrafero, 2005). Asimismo, los presidentes fueron elegidos bajo el sistema de doble vuelta electoral que tiende a polarizar y personalizar las opciones de voto.

En cuarto lugar, en todos los pases se apel al excepcionalis-mo y al personalismo, para justificar la continuidad del gobernan-te y la consolidacin del rgimen. El lema de las reelecciones fue la continuidad del presidente promotor del cambio y la necesidad inexorable de su continuidad fsica en el poder.

Fotografa de la reeleccin en Amrica Latina, en 2010

la fotografa de la reeleccin presidencial, trece aos despus del estudio referido, ha cambiado significativamente. Si bien en mu-chos pases se mantiene la situacin vigente en 1997, tambin es cierto que una ola reformista ha inundado el territorio latinoameri-cano (zovato, 2009).

En el siguiente cuadro 2 se simplifica el panorama distin-guiendo slo entre los cuatro tipos ms relevantes: la reeleccin ili-mitada, la reeleccin inmediata, la reeleccin no inmediata o alterna y la no reeleccin o prohibicin absoluta (no se computan las dife-rencias respecto al carcter abierto o cerrado que pueden tener las reelecciones inmediatas o no inmediatas).

Tambin se consigna en el cuadro 2, entre parntesis, el pe-rodo presidencial. En relacin con la duracin del mandato y el sistema de reeleccin en los pases donde hay reeleccin inmedia-ta el patrn comn es el perodo presidencial de 4 aos, salvo el caso de Bolivia. Aqu se sigue el ejemplo norteamericano y parece


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obedecer a la lgica de que al existir reeleccin inmediata no hace falta un perodo mayor de tiempo en el gobierno pues existe la posibilidad de una continuidad sin intervalos. En los pases que tienen reeleccin no inmediata o alterna, existen cuatro casos que tienen mandato de 5 aos y tres con mandato de 4 aos. la lgica, en el 60% de los casos, es que al no tener reeleccin inmediata parece razonable que tengan un mayor perodo de gobierno que se expresa en 1 ao ms. El nico caso de reeleccin indefinida, Venezuela, no parece seguir una lgica de corte republicana pues ana el mandato ms largo de 6 aos con la reeleccin indefinida. Respecto de los pases que tienen prohibicin absoluta de reelec-cin no tienen un mismo criterio. Parece razonable la extensin de 6 aos imperante en Mxico, si tenemos en cuenta que el ocupante no podr desempear nunca ms el cargo. En Paraguay la exten-sin es de 5 aos y en Honduras y guatemala se da la limitacin ms severa en trminos de duracin y continuidad.

Hay que sealar que cuando hablamos del presidencialismo, reeleccin presidencial y rgimen poltico a partir de los proce-

Cuadro II. Formas en que se resuelve la reeleccin en 2010 en Amrica latina*

Reeleccin indefinida

Reeleccin Inmediata

Reeleccin no inmediata o alterna

Prohibicin absoluta

Venezuela (6) Argentina (4)Bolivia (5)Ecuador (4)Brasil (4)Colombia (4)

Costa Rica (4)Chile (4)Per (5)El Salvador (5)Nicaragua (5)Panam (4)uruguay (5)

guatemala (4)Honduras (4)Mxico (6)Paraguay (5)

5,88% 29,41% 41,17% 23,59%*El cuadro no incluye los pases del Caribe.Fuente: Elaboracin propia.


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sos de transicin, en realidad, habra que hacer una distincin en distintas pocas y perodos que tuvieron contenidos ideolgicos e institucionales diferentes. Como bien sabemos la dcada del ochenta fue la dcada perdida en trminos econmicos y a los partidos que asumieron el poder no les fue muy bien en trmi-nos de continuidad. Luego y como se refiri anteriormente, en los noventa, se llevaron a cabo reformas profundas en el sistema econmico y social que fueron denominadas neoliberales. Estos cambios aparejaron segn los casos beneficios, pero tambin no pocos perjuicios, especialmente, en el campo de lo social. la reaccin en las urnas no se hizo esperar y en la mayora de los pa-ses comenzaron a ganar las elecciones presidenciales partidos de izquierda. Pero esta izquierda de ningn modo fue homognea y podra distinguirse, en trminos generales y sin entrar en mayores detalles, en gobiernos de tendencia socialdemcrata y en gobier-nos de tendencia populista (Panizza, 2008).

Si el primer tramo de reformas vinculadas a la reeleccin vino de la mano de las experiencias de corte neoliberal de los noventa, el segundo de tramo de reformas, en el nuevo siglo, se dio principal, pero no nicamente en el marco y al calor de otro clima ideolgico y en cabeza de otros liderazgos. Este clima fue, principalmente, el referido populismo revestido por un formato autodenominado socialista y que tuvo en el presidente Hugo Chvez a su principal referente. La influencia de Chvez fue sig-nificativa en las elecciones presidenciales que le dieron el triunfo a Evo Morales en Bolivia (2005) y a Rafael Correa (2006) en Ecua-dor. Estos lderes de semejante corriente ideolgica promovieron durante sus mandatos reformas constitucionales que culminaron con la posibilidad de sus reelecciones en la primera magistratura del Estado. En Ecuador, en 2008, se habilitaba la reeleccin inme-diata y lo mismo suceda en 2009 en Bolivia tras una Convencin Constituyente, tan extensa como compleja y polmica, que produ-jo un cambio constitucional de singular relieve. As el artculo 168 de la nueva Constitucin de Bolivia dice: El periodo de mandato


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de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vi-cepresidente del Estado es de cinco aos, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua.

Respecto a Ecuador, en las elecciones celebradas el 26 de abril de 2009 el presidente Rafael Correa fue reelecto por el 52% de los votos. En Bolivia, el 6 de diciembre de 2009 Evo Morales por el Movimiento al Socialismo (MAS) fue reelecto en un resonan-te triunfo. Alcanz el 62% de los votos contra el 24% obtenido por Manfred Reyes Villa, del Plan Progreso para Bolivia, fuerza ubicada a la derecha del arco poltico. El presidente podr gober-nar otros cinco aos y con un contundente respaldo parlamentario. Morales haba pedido el apoyo de la poblacin para lograr los 2/3 del Congreso con el fin de llevar adelante la concrecin y pro-fundizacin de la nueva Constitucin. Es la primera vez que un presidente boliviano es reelecto en forma inmediata, desde 1964 cuando Vctor Paz Estenssoro inici otro mandato presidencial

otro caso de reforma constitucional fue el abandono de la prohibicin absoluta y la introduccin de la reeleccin inmediata en Colombia, pero aqu no fue el mismo clima ideolgico el que rode al proceso reformista. El presidente lvaro uribe, con una enorme popularidad ciudadana, promovi el cambio en 2004, lo que le permiti obtener otro mandato. uribe no comulgaba con las ideas de Chvez y sus simpatizantes latinoamericanos. Por el con-trario, en materia internacional estableci una estrecha alianza con los Estados unidos, su discurso sigui las lneas de una poltica en confrontacin con los grupos guerrilleros y el narcotrfico, y a favor de factores intervinientes en el mercado y el libre comercio. En vista a las elecciones presidenciales de 2010 se lanz un pro-yecto reeleccionista que pretenda habilitar al presidente uribe a un tercer mandato consecutivo. El 2 de septiembre de 2009, en la Cmara de Representantes, el oficialismo consigui por 85 de los 84 votos requeridos para la aprobacin para la realizacin de un plebiscito que podra habilitar al presidente uribe a un tercer man-dato consecutivo. la Corte Constitucional deba expedirse sobre


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la transparencia del acto legislativo y la consulta, para ser vlida, deba contar con la concurrencia del 25% del padrn. Respecto del trmite legislativo la oposicin denunci la compra de voluntades por parte del gobierno y otras irregularidades.

En febrero de 2010, la Corte Constitucional rechaz la ley que convocara al referndum que habilitara el tercer mandato de uribe. la mayora de los jueces determinaron que haba vicios insalvables en el trmite parlamentario. Seis jueces suscribieron la posicin del magistrado Humberto Sierra Porto y dos jueces votaron en sentido contrario. Se seal que no hubo slo irregu-laridades, sino violaciones sustanciales al principio democrtico relativo a la transparencia y los derechos de los electores. Entre otras cuestiones, la sesin legislativa se haba realizado antes de que se publicara su convocatoria violando lo prescripto por la normativa y se haban excedido lo gastado en relacin con los montos mximos autorizados por las autoridades electorales para la recaudacin de firmas en apoyo a la presentacin del proyecto de ley. Finalmente, el 30 de mayo de 2010 se celebraron las elec-ciones presidenciales y ninguno de los candidatos obtuvo la ma-yora absoluta. En la segunda vuelta, celebrada el 20 de junio, se impuso Juan Manuel Santos del mismo partido que uribe sobre Antanas Mockus.

A principios de 2009, en Venezuela, tambin se avanz an ms en torno de la reeleccin presidencial. la Constitucin de 1999 ya haba introducido la reeleccin inmediata por un perodo. En el referndum4 del 15 de febrero de 2009 la ciudadana opt por una enmienda constitucional que introduca la reeleccin ilimitada. El 54,3% de los votos fue a favor, y el 45,7% en contra. Chvez, luego de una dcada en el poder, obtena la posibilidad de continuar en 4 La pregunta del referndum haba sido Aprueba usted la enmienda de los artculos 160, 162,

174, 192 y 230 de la Constitucin, que ampla los derechos polticos del pueblo con el fin de permitir que cualquier ciudadano o ciudadana en ejercicio de un cargo de eleccin popular pueda ser sujeto de postulacin como candidato o candidata para el mismo cargo por el tiempo establecido constitucionalmente.


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el gobierno ilimitadamente. El reciente cambio permite que todos los cargos electivos no tengan ningn lmite en cuanto a sus posi-bilidades de reeleccin. Cabe destacar que, en 2007, en otra con-sulta al pueblo venezolano, la propuesta del gobierno acerca de la reeleccin presidencial ilimitada haba sido rechazada por un escaso margen de votos.

otro pas donde se plante la incorporacin de la reeleccin inmediata ilimitada o indefinida fue Nicaragua. El gobierno del pre-sidente Daniel ortega, quien fue reelecto gracias a la existencia de la reeleccin no inmediata o alterna, logr una sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que lo habilit para competir, en 2011, por un nuevo mandato en la presidencia. El Alto Tribunal esta conformado por 16 magistrados de los cuales la mi-tad son simpatizantes del Frente Sandinista de liberacin Nacio-nal (FSlN) y la otra mitad a la fuerza opositora, el Partido liberal Constitucionalista (PlC). la sentencia se dict en ausencia de los Magistrados que no comulgaban con la fuerza poltica del presiden-te y para la oposicin se trat de un golpe contra la Carta Magna y el intento de constituir una suerte de dictadura. la Corte Suprema ingres en una crisis institucin con motivo del referido fallo.

El tema de la reeleccin ha estado tambin presente, ltima-mente, en uno de los hechos ms traumticos ocurridos en un pas centroamericano. la experiencia reciente ha mostrado un golpe de Estado militar, pero con caractersticas particulares. El 28 de junio de 2009 se produjo en Honduras un golpe de Estado que desaloj del poder al presidente Manuel Zelaya. El antecedente inmediato haba sido el llamado de una consulta popular para que la poblacin se expidiera acerca de la introduccin de una reforma constitucional que introdujera la reeleccin presidencial inmedia-ta. Esta consulta haba sido declarada ilegal tanto por el Poder Judicial como por el Congreso de la Nacin. En lugar de zelaya, el Congreso eligi a su presidente, Roberto Micheletti como nue-vo mandatario. Cabe referir que el artculo 237 de la Constitucin seala: El perodo presidencial ser de cuatro aos y empezar


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el veintisiete de enero siguiente a la fecha en que se realiz la eleccin. Y el artculo 239, claramente, dispone: El ciudadano que haya desempeado la titularidad del Poder Ejecutivo no po-dr ser Presidente o Designado. El que quebrante esta disposicin o proponga su reforma, as como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesarn de inmediato en el desempeo de sus respectivos cargos, y quedarn inhabilitados por diez aos para el ejercicio de toda funcin Pblica. Es interesante destacar la existencia de esta norma constitucional, ms all de la tan torpe como oxidada metodologa practicada para desalojar al presidente recurriendo a un golpe militar a la vieja usanza, las controvertidas cuestiones ideolgicas y polticas imperantes e incluso del incre-mentado papel de Chvez en la situacin hondurea. la crisis en Honduras persisti bajo la administracin de Micheletti, quin fal-to de reconocimiento internacional convoc a unas controvertidas elecciones, el 29 de noviembre de 2009, cuando fue electo el can-didato del Partido Nacional, Porfirio Lobo Sosa.

Tambin se produjeron otros cambios en la regin en rela-cin con los distintos tipos de reeleccin. As, luego de la expe-riencia de Fujimori, el Per mediante la ley 27.365, publicada el 5 de noviembre de 2000 dej de lado la reeleccin inmediata y adopt la reeleccin no inmediata y abierta, dice el artculo 112: El mandato presidencial es de cinco aos, no hay reeleccin in-mediata. Transcurrido otro perodo constitucional, como mnimo, el ex presidente puede volver a postular. En Costa Rica se vir desde la prohibicin absoluta a permitir la reeleccin no inmediata gracias a un fallo de la Sala Constitucional, de 2003. Por ltimo y completando el panorama de movimientos, cabe consignar el caso de la Repblica Dominicana donde se dej de lado la prohibicin de reeleccin inmediata, establecida en 1994 (a raz de las reelec-ciones y los escndalos que rodearon las gestiones de Joaqun Ba-laguer), y se volvi a la reeleccin inmediata, en 2002.

Cabe advertir que existieron varias reelecciones en los pa-ses latinoamericanos, pero bajo la modalidad de la reeleccin no


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inmediata o alterna, cuyo anlisis no debera equipararse autom-ticamente a las situaciones y resultados de la reeleccin inmedia-ta, pues son tipos diferentes. Por tal razn no se han considerado aqu estos casos (por ejemplo, Jos Mara Sanguinetti en uruguay, Alan garca en Per, oscar Arias en Costa Rica, Carlos Andrs Prez y Rafael Caldera en Venezuela, Daniel ortega en Nicaragua, gonzalo Snchez de lozada en Bolivia).

En elecciones presidenciales de 2010 compitieron dos ex presidentes en dos pases donde rige la reeleccin no inmediata. As en uruguay, el candidato del Partido Blanco, luis A. lacalle, quien fuera presidente entre 1990 y 1995, fue derrotado ante el candidato del Frente Amplio, Jos Alberto Mujica, en el balotaje realizado el 29 de noviembre cuando logr casi el 52% de los votos. y en Chile, el candidato de la Concertacin, Eduardo Frei, quien se haba desempeado como presidente del pas trasandino entre 1994 y 2000, sali perdidoso ante Sebastin Piera, candi-dato de la derecha, en el balotaje celebrado el 17 de enero de 2010 triunfando por el 51,60% de los vostos contra el 48,36% que ob-tuvo Frei. La regin no estara mostrando dificultades en la reno-vacin de liderazgos y de su clase dirigente, pero as y todo cabe destacar una vez ms que se tratara de dinmicas distintas a las que se articulan con contextos de reeleccin inmediata.

Cuestiones adicionales

El debate acerca de la reeleccin presidencial est lejos de ser resuelto. quienes abonen la teora de las ventajas de la reelec-cin inmediata podrn, probablemente, contabilizar en el haber las gestiones de Fernando Henrique Cardozo y de lula da Silva como muestras de un mecanismo que funciona como incentivo para un buen gobierno a travs del mecanismo de premios y castigos. quienes se inclinen por los riesgos potenciales de la reeleccin


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inmediata como puerta hacia un rgimen menos republicano y en cercanas con el autoritarismo tendrn como referencia casi obli-gada al rgimen impuesto por Hugo Chvez, para el cual la reelec-cin fue pieza inevitable de su construccin poltica e institucio-nal. Habr que ver y seguir con atencin cmo se desenvuelven los regmenes de Ecuador y de Bolivia, en sintona con los contenidos ideolgicos y estilos presidenciales del lder bolivariano. quienes abonen la teora de las bondades de la reeleccin no inmediata o alterna tendrn como ejemplos dignos de tomar en cuenta los regmenes ms estables de Chile y de uruguay, pases donde la reeleccin inmediata no gan la voluntad de quienes fueron pre-sidentes. los resultados con este tipo de reeleccin muestran que los mandatarios pueden ganar o perder en una nueva contienda y no los favoreceran, necesariamente, las ventajas del incumben-te como parece ocurrir con las reelecciones inmediatas.

Complicando an ms el panorama otra hiptesis, sostenida en 1997, parece estar siendo confirmada, al menos hasta el presen-te. la reeleccin podra tener su propia dinmica, ms all de los argumentos sostenidos a favor y en contra. Amrica latina repeti-ra dinmicas y resultados de la reeleccin inmediata (al menos, la primera). El anlisis de la reeleccin presidencial, en los EE.uu. muestra una serie de regularidades y efectos polticos (grossman, Kumar y Rourke, 1988; Serrafero, 1997) que parecen replicarse en territorio latinoamericano, cualquiera fuere el signo ideolgico del presidente que pretende su reeleccin. Estas regularidades son: a) la mayora de los presidentes en condiciones de presentarse a su reeleccin, lo hacen5; b) el presidente supera sus propias marcas electorales; c) la distancia entre ste y quien le sigue en nmero de votos se incrementa. Con alguna salvedad en el caso de Brasil, en el resto se han producido tales regularidades (Menem, Fujimori, 5 El caso de Nstor Kirchner, quien no postul para su reeleccin, en 2007, merecera una

consideracin especial. Siendo presidente obr como gran elector y design como candidata a su esposa, Cristina Fernndez, quien asumi el gobierno mostrando que ste era, en realidad, continuidad de la administracin de su marido.


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Chvez, Correa, uribe, Morales). No hay espacio aqu para de-sarrollar con mayor detenimiento estas caractersticas, las cuales tienen importancia evidente en la estructura de competencia elec-toral y hasta en la propia evolucin del sistema de partidos. Baste aqu, al menos, su mencin.

la otra regularidad observada en territorio norteamericano y vinculada con el fenmeno del lame duck fue que los segun-dos turnos fueron, generalmente, menos exitosos que los primeros. Incluso en los casos de presidentes que concluyeron con un con-siderable apoyo popular tuvieron menos triunfos en el Congreso y recibiendo un trato menos contemplativo de la prensa. Poca duda cabe que la continuidad institucional de Menem y Fujimori, ms all de su primer mandato, tuvieron resultados poco felices. Fuji-mori, incluso, accedi a un fallido tercer mandato rodeado por el escndalo, manipulando la propia Constitucin y huyendo del pas con el fin de evitar la accin de la justicia (Carpio Marcos, 2000). Finalmente fue extraditado y, en 2009, condenado a 25 aos de prisin por los delitos de homicidio calificado, secuestro agravado y lesiones graves.

Consideraciones finales

El campo para el anlisis de la poltica comparada est abier-to respecto de un tema que, todava, no ha producido suficientes estudios, sobre todo, teniendo en cuenta la importancia que la re-eleccin presidencial ha tenido y tiene en la regin. En mi estudio acerca de la reeleccin en Argentina, EE.uu. y Amrica latina (Serrafero, 1997) sealaba que la cuestin no se decida por s o por no, en forma general. En cada pas las condiciones polticas, culturales e institucionales marcaban y siguen marcando singu-lares diferencias. Ms all de esta premisa metodolgica es cierto que la reeleccin inmediata (y, sobre todo, la abierta), conlleva a


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una mayor personalizacin del rgimen poltico y los consabidos riesgos del continuismo aumentan en la medida en que la cali-dad de las instituciones se encuentre seriamente comprometida. Asimismo, los diferentes tipos de reeleccin importan distintos incentivos y efectos en los sistemas presidencialistas. Por ltimo, parece que est fuera de discusin el hecho de que la introduccin de la reeleccin inmediata, en los distintos pases, tuvo el nombre y el apellido de los mandatarios en ejercicio que buscaron su con-tinuidad, ms all de sus ideas polticas y los contextos ideolgi-cos imperantes.


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