02.AES Andrenacci Unidad 8

Julián Bertranou

Juan Manuel Palacio

Gerardo M. Serrano

(compiladores)

En el país del no me acuerdo

(Des)memoria institucional e

historia de la política social en la Argentina

Autores: Guillermo Alonso; Eduardo Amadeo; Luciano Andrenacci; Julián Bertranou; Marcelo Cavarozzi; Fernando Falappa;

Gustavo Gamallo; Laura Golbert; Ernesto Aldo Isuani; Andrés Pak Linares; Daniel Lvovich; Roberto Martínez Nogueira;

José Luis Moreno; Javier Moro; Fabián Repetto; Juan Suriano; Enrique Tandeter

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El país del no me acuerdo: (des)memoria institucional e historia de la política social en la Argentina /Julián Bertranou, Juan Manuel Palacio y Gerardo Serrano. - la. ed. - Buenos Aires: Prometeo Libros. 2004.

292 p. ; 22x15 cm.

ISBN 950-9217-97-2

1. Historia de la Política Social Argentina I. Palacio, Juan Manuel II. Serrano, Gerardo III.TítuIo CDD 361.25982

© De esta edición, Prometeo Libros, 2004 Av. Corrientes 1916 (C1045AAO), Buenos Aires Tel.: (54-11) 4952-4486/8923 / Fax: (54-11) 4953-1165 e-mail; [email protected] http.www.prometeolibros.com

Diseño y Diagramación: R&S

ISBN: 950-9217-97-2 Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados

Índice

Agradecimientos……………………………………………………………… 9 Introducción Julián Bertranou, Juan Manuel Palacio y Gerardo M. Serrano ................... 11

Primera parte: momentos y actores de la política social en Argentina

Notas sobre la situación de la historiografía sobre la política social en Argentina Laura Colbert...................................................................................................25 Los historiadores y el proceso de construcción del Estado social Juan Suriano ................................................................................................... 33 Política social y fórmulas políticas en América Latina Marcelo Cavarozzi ...........................................................................................59 Dos siglos de política social en el Río de la Plata: un panorama de su construcción José Luis Moreno ............................................................................................ 69 Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clásico (1943-1955) Luciano Andrenacci, Fernando Falappa y Daniel Lvovich ............................... 83

Segunda parte: gestión y memoria institucional de la política social

Notas sobre el concepto de memoria institucional Julián Bertranou .......................................................................................... 117 Historia, aprendizaje y gestión pública: las políticas dirigidas a la pobreza en el Estado remanente Roberto Martínez Nogueira ........................................................................ 145 Capacidades institucionales y políticas sociales: reflexiones a partir del caso argentino Fabián Repetto y Javier Moro .................................................................... 167 La Superintendencia de Servicios de Salud y su herencia institucional (o la reforma del Estado se hace cargo de la historia) Guillermo Alonso ........................................................................................ 195

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Los archivos y la acción social Enrique Tandeter y Andrés Pak Linares............................................... 217 La información como problema de las ciencias sociales y de la gestión de la política social: la experiencia del SIEMPRO Gustavo Gamallo.................................................................................. 233

Tercera parte: política y cuestión social

Desafíos y perspectivas de la política social en la Argentina Eduardo Amadeo .................................................................................. 259 Reflexiones sobre políticas de ingreso social Ernesto Aldo Isuani ............... .............................................................. 269

Colaboradores del volumen ..., ............................................................ 287

Agradecimientos

Todos los libros, y en especial los de este tipo, son una tarea colectiva. Quienes compilamos este libro queremos expresar nuestro mayor agradecimiento a todos aquellos que hicieron posible su edición. En primer lugar, a cada uno de los autores de estos trabajos que cola- boraron con mucha generosidad y aceptaron observaciones y restricciones de espacio o de tiempo. En segundo término, a las instituciones que apoyaron las Jornadas que dieron lugar a esta publicación, en especial el CONICET y el SIEMPRO. En tercer término, a la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín, en particular a su Director, Marcelo Cavarozzi, quien en todo momento alentó estas actividades. Finalmente, a nuestros compañeros de trabajo y colegas, que acompañaron esta publicación.

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Acerca del Estado de Bienestar en el

Peronismo Clásico (1943-1955)1

Luciano Andrenacci, Fernando Falappa y Daniel Lvovich

Introducción

En 1955, hacia el fin del período que denominamos “peronismo clásico” (1943-1955), la Argentina tenía en pie un modelo de protec- ción social comparable (además de contemporáneo) a aquéllos que la literatura ha denominado Estados Protectores, Estados Sociales o Es- tados de Bienestar.2 La sustentabilidad de esta hipótesis depende, cier- tamente, de dos cuestiones: ¿qué es un modelo de política social de Estado de Bienestar? y ¿qué peculiares forma, densidad y extensión ad- quiere la política social argentina, hacia 1955, capaces de darle centralidad al peronismo clásico en la historia del Estado de Bienestar argentino?

1 En este trabajo presentamos el estado de la cuestión que, junto con el capítulo “Acerca de los orígenes del Estado de Bienestar argentino (1880-1943)”, sirve de punto de partida al proyecto de investigación “La política social del peronismo clásico (1943-1955)”. Ver- siones previas de este trabajo fueron presentadas en las VIII Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia, Universidad Nacional de Salta, 18 al 20 de septiembre de 2001; en las I Jornadas sobre la “Política Social en la Argentina: Historia y Memoria Institucional”, Departamento de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín, Buenos Aires, 27 y 28 de septiembre de 2001; y en las III Jornadas de Investigación de la Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines, 29 de noviembre de 2001. La colaboración de nuestras asistentes de investigación Mariana Barattini, Marina García y Griselda Meng fue fundamental en el ordenamiento de este trabajo. Gracias a Waldo Ansaldi, Gustavo Badía, Elsa Pereyra y Juan Suriano por sus opiniones, comentarios e insumos; y en especial a Daniela Soldano por su aporte a la construcción de nuestras hipótesis teóricas y a Karina Ramacciotti por compartir con nosotros su investigación alrededor de la figura y las ideas de Ramón Carrillo.

2 Ver Torre, Juan Carlos y Pastoriza, Elisa: “La democratización del bienestar”, en Torre, Juan Carlos (dir.), Los años peronistas (1943-1955), tomo VIII de la Nueva Historia Argentina, Buenos Aires, Sudamericana, 2002.

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LUCIANO ANORENACCI, FERNANDO FALAPPA Y DANIEL LVOVICH

Para despejar de manera provisoria la primera pregunta, definire- mos aquí la política social como aquella intervención de la sociedad sobre sí misma que pauta los modos en que se produce el proceso de integración social. Desde este punto de vista, una amplia gama de intervenciones del Estado son políticas sociales, aunque no las identifique- mos como tales en la taxonomía administrativa de las políticas públi- cas. La política social parece haber seguido históricamente una doble lógica, formulada como tal por Robert Castel:3 una intervención en el centro, sobre los mecanismos principales del proceso de integración social; y una intervención en los márgenes, sobre sujetos que no pueden acceder a la integración a través de esos mecanismos principales. La intervención “en el centro” aparece como un dispositivo de conserva- ción, refuerzo, y recomposición de los principales vectores de integra- ción social. La intervención “en los márgenes” actúa sobre aquello que queda situado en la periferia de esos vectores centrales, compensando y (re)creando la integración o eventualmente reprimiendo los efectos indeseados de la desintegración.

En los Estados capitalistas occidentales del siglo XX ha predomina- do el complejo de políticas sociales que la literatura ha preferido deno- minar Estado de Bienestar. En dichos complejos, por la relevancia que tomó el empleo asalariado en la división social del trabajo, los patrones de intervención “centrales” se han manifestado como instancias de con- solidación de los efectos integradores de las relaciones salariales; y los patrones de intervención “marginales” tendieron a ser compensatorios del no acceso al mercado de trabajo, creando integraciones alternativas parcial o totalmente tuteladas.

Desde un punto de vista de política pública, estos patrones de polí- tica social se manifestaron en tres modalidades combinadas, aunque analíticamente diferenciales. En primer lugar, la universalización de las relaciones salariales a través de políticas de pleno empleo se combi- nó con modelos fordistas de organización del trabajo, fuerte tutela jurí- dica de los contratos y un sistema de seguros sociales basado en la protección “socializada” de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo, enfermedad, vejez). En segundo lugar, un conjunto de políticas universales o universalizantes de educación, salud,

3 Castel, Robert, Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Buenos Aires, Paidós, 1997.

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Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clásico (1943-1955)

vivienda y otros servicios de infraestructura social de extensión subsidiada por (o directamente gestionada por) el Estado regularon un acceso a una serie de estándares mínimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales. Un rol marginal (o que se especulaba fuese residual), por último, quedaba para políticas asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la pobreza. Una parte de éstas transferían bienes, servicios, o directamente ingresos moneta- rios de manera coyuntural o permanente; mientras que otra serie de políticas específicas restauraban la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo.

En este estado de la cuestión reconstruiremos la composición de las tres esferas en el período 1943-1955,4 replanteando al final la pregunta acerca de la centralidad del peronismo clásico en la construcción de un Estado de Bienestar argentino.

El Estado de Bienestar del peronismo clásico5 En términos generales, la literatura6 que trata directa o indirecta-

mente al período 1943-1955 tiende a coincidir con todas o algunas de las siguientes afirmaciones:

4 Excluimos toda referencia al sistema educativo, sobre cuya especificidad existe una bibliografía demasiado amplia. Ver, entre otros, Caruso, Marcelo: “Escuela, peronismo y asistencia social (1946-1950): los problemas del sujeto popular”, en Propuesta educativa n° 13, Buenos Aires, FLACSO-Miño y Dávila, diciembre de 1995; Puiggrós, Adriana (dir.), Peronismo: cultura política y educación (1945-1955), Buenos Aires, Galerna, 1993; Puiggrós, Adriana (dir.), Discursos pedagógicos e imaginario social en el peronismo (1945-1955), Buenos Aires, Galerna, 1995; y Tedesco, Juan Carlos, Educación y sociedad en la Argentina, Buenos Aires, Solar, 1986. 5 La mayoría de los asuntos tratados en este artículo son objeto de un proyecto de investigación en curso, por lo cual tanto el estado de la cuestión como las hipótesis presentadas están sintetizados y deben ser considerados como provisionales. 6 Hay una gran cantidad de trabajos que tocan aspectos de la política social del peronismo clásico, pero pocos estudios abarcativos. En primer lugar debe citarse el inédito trabajo de Ross, Peter, Policy Formation and Implementation of Social Welfare in Peronist Argentina, 1943-1955, Tesis de Doctorado, Sidney, University of New South Wales, 1988. Se trata, sorprendentemente, del único estudio relativamente comprehensivo de la política social argentina, entendida como conjunto de políticas públicas, entre 1943 y 1955. Con- tiene una exhaustiva reconstrucción histórica del sistema jubilatorio, del sistema de salud, de la política de vivienda y de la política asistencial, en la que nos apoyamos parcialmente. Debemos agradecerle a Mariano Plotkin el habernos cedido una copia del original. Otro trabajo inédito es el de Smulowitz, Catalina, Políticas estatales de seguridad y asistencia social, 1943-1955, Tesis de Licenciatura, Buenos Aires, Universidad del Salvador, 1979. Por último, de reciente aparición, Torre y Pastoriza, op. cit.

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LUCIANO ANDRENACCI, FERNANDO FALAPPA Y DANIEL LVOVICH

1) La política social del peronismo clásico implicó una extensión cuantitativa y cualitativa de las intervenciones sociales del Estado.

2) Esta extensión no transformó profundamente las lógicas histórica- mente precedentes.

3) Dicha política resultó y fue resultado de una alianza estratégica entre Estado y estratos asalariados.

4) Alianza ésta, que aunque implicó una transferencia de ingresos de índole redistributiva, no logró conformar un Estado de Bienestar propiamente dicho; porque no universalizó la política social ni ter- minó configurando un derecho social de ciudadanía, a pesar de la Constitución de 1949.7

5) Conformó, en cambio, un régimen corporativo de alcance parcial en la medida en que predominaron las soluciones asociativas de los asalariados, fragmentadas y diferenciadas, sobre esquemas públicos potencialmente universales.

6) El modelo produjo una importante “democratización del bienestar” que contribuyó a solidificar el mito acerca de los logros sociales del peronismo clásico. Este artículo se propone revisar estas visiones, reforzando unas y

contestando otras. La idea general que nos guía, siguiendo nuestras hipótesis teóricas, es que la política social se explica en el marco más general de las formas de integración social que contribuye a consolidar; y no se agota en los esquemas e instituciones identificables a través de la sumatoria taxonómica de las políticas públicas. El período 1943-55 fue, desde este punto de vista, una etapa histórica clave porque cambió la intensidad y la relación entre las dos lógicas de la intervención social, aquéllas que llamásemos lógicas de intervención “en el centro” y “en las márgenes”. Se consolidó, en primer lugar, un nuevo tipo de inter- vención en el centro, basada en la expansión de una condición de los asalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condición salarial se realizó fundamentalmente a través de una mayor intensidad en la regulación pública de los contratos de trabajo; y del crecimiento de los

7 La nueva Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1949 (y desaprobada por la oposición argumentando la voluntad de Perón de eternizarse en el Poder Ejecuti- vo) establecía derechos sociales en el artículo 37 (como “derechos especiales” del traba- jador, de la familia, de la ancianidad, de la educación y la cultura), en el artículo 38 (la función social de la propiedad privada) y en el artículo 39 (la función de bienestar social del capital). La Constitución fue revocada por una nueva Asamblea Constituyente, luego del golpe de Estado de 1955.

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salarios reales (incluyendo la extensión cualitativa y cuantitativa del “salario indirecto”). Las transformaciones se pusieron en marcha por la vía de una relación menos conflictiva y más “protectiva” del Estado en los conflictos capital-trabajo, culminando en una alianza estratégica entre Estado y sindicatos que fue el sostén esencial del gobierno peronista8. La alianza Estado-sindicatos dominó la creación del complejo de política social argentino desde 1943 (incluso bastante más allá de 19559), imbuyéndolo de sus especificidades.

Se recicló, en segundo lugar, la intervención en las márgenes, adop- tando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue planteada por primera vez en términos de derecho ciudadano y de deu- da pública, poniendo en crisis la lógica de legitimación del dispositivo filantrópico-caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta dis- tinción entre pobres, la máxima profesionalización en la atención al pobre incapaz o no vergonzante, y una división del trabajo con el Esta- do respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descu- brió el valor político de una asistencia social eficaz, y el grueso de la asistencia pública continuó siendo paraestatal, canalizándose a través del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal.

Se terminaron de configurar, por último, las formas de la política social que serán las características de un “modelo argentino” de Estado Social o de Estado de Bienestar: la fuerte tutela jurídica del contrato de trabajo, junto con un sistema abarcativo (aunque fragmentado) de seguros sociales; la extensión cualitativa y cuantitativa del sistema educativo público, junto con una red desintegrada y laxa pero efectiva de grandes instituciones sanitarias públicas; y una asistencia social

8 Al respecto ver James, Daniel, Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working Class 1946-1976, Cambridge, Cambridge University Press, 1988; Sidicaro, Ricardo, “Con- sideraciones sociológicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la Argentina, 1943-1955” en Boletín de Estudios Latinoamericanos y del Caribe N° 31, Amsterdam, diciembre de 1981; y Torre, Juan Carlos (comp.), La formación del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. 9 Sobre la relación Estado-sindicatos en Argentina luego de 1955 ver, entre otros, Bunel, Jean, Pactes et agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine, Lyon, Éditions du Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), 1991; Cavarozzi, Marcelo, Autori- tarismo y Democracia (1955-1983), Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1983; Fernández, Arturo, Las prácticas sociales del sindicalismo (1976-1982), Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1985; Gaudio, Ricardo y Thompson, Andrés, Sindicalismo peronista, gobierno radical. Los años de Alfonsín, Buenos Aires, Fundación Friedrich Ebert/Folios, 1990.

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semiestatizada y politizada con nuevos tipos de transferencias distributivas, tales como las asignaciones familiares y la política de vivienda social.

Parece evidente (y ya ha sido suficientemente subrayado), que no se trató de un proyecto coherente y homogéneo, con pautas ideológi- cas fácilmente reconstruibles, llevado adelante por el Estado peronista y alterado sólo allí donde afloraron imposibilidades políticas o técni- cas. El complejo de políticas sociales argentino (como el de cualquier otro país) fue consecuencia de un contexto, unos actores y un patrón de relaciones entre ellos. Unas circunstancias históricas complejas, en primer lugar, que estuvieron marcadas por el fin de un contexto internacional en donde la Argentina ocupaba un lugar relativamente claro y cómodo, y el inicio de otro, dentro del cual la Argentina no podrá o sabrá situarse con precisión. Un entramado de actores heterogéneo y cambiante, sometidos a tensiones económicas que propician el surgi- miento de nuevas élites, enrarecidos por un ubicuo nacionalismo, conmocionados por la irrupción del movimiento obrero, todos mirando a un Estado que en otras latitudes había tomado activamente entre sus manos una profunda reforma del sistema capitalista. Un grupo gobernante, por último, menos homogéneo, con apoyos menos incondicio- nales, y con una autonomía relativa del Estado menos amplia que lo que el mito (tanto el peronista como el antiperonista) forjasen.

Ello no obstante, una combinación entre “espíritu de época” y cierta “cosmovisión” del propio Perón pueden permitir observar el tipo y el rol que las intervenciones de política social van a tomar en el Estado argentino gobernado por el peronismo. En un reciente y excelente trabajo de síntesis que nos permitiremos citar extensamente, Carlos Altarnirano10 estudia esta cuestión. En la recopilación de discursos El pueblo quiere saber de qué se trata aparecida a fines de 1944, señala Altarnirano, “la cuestión social [...] se había puesto al orden del día en la Argentina [y] la justicia social [ya es] parte del movimiento del 4 de junio, el de la Revolución Nacional. Hasta la revolución, diría Perón, una y otra vez, habían reinado la injusticia social y el desorden en las relaciones laborales, como consecuencia de un Estado abstencionista, el Estado liberal, de la ‘politiquería’ y de la actividad disociadora de los perturbadores que buscaban explotar el descontento de los trabajado-

10 Altarnirano, Carlos, Bajo el signo de las masas (1943-1973), Biblioteca del Pensamiento Argentino, tomo VI, Buenos Aires, Ariel, 2001.

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res. Pero, a partir de ese momento y con la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión, se iniciaba ‘la era de la política social argentina’ [...]. Si continuaba la pasividad frente a la disparidad social, si el Estado no intervenía para tutelar las relaciones entre el capital y el trabajo, el malestar de las masas –vaticinaba Perón– se tornaría explosivo y la lucha de clases terminaría por destruir a la Nación. Era necesario, pues, que el Estado saliera de su indiferencia y actuara como regulador de las relaciones sociales, que no] se opusiera, sino que promoviera el ordenamiento de los obreros [...]. Así, al mismo tiempo que alertaba contra la acción de los agitadores, exhortaba a los obreros a presentar sus reclamos ante la Secretaría a su cargo, donde se estaba dando forma al ‘nuevo derecho de los argentinos’. Los patrones no debían recelar de la acción reparadora que él había emprendido y que sólo buscaba el establecimiento de un trato justo entre capitalistas y asalariados bajo el control del Estado”.11

En 1946, cuando la “doctrina peronista” empieza a instituirse, se- gún sugiere Altarnirano,12 aparece una publicación firmada por Perón con el título de Doctrina Revolucionaría, en la cual se clarifica la lectura epocal que explica la posición coyuntural. “El mundo asistía a una ace- lerada evolución hacia nuevas fórmulas sociales y políticas y era necesario que la Argentina se preparara para esos cambios si se quería evitar que el movimiento trajera la ‘ruptura y la caída de nuestros propios organismos’ [...]. Desde 1789 hasta 1914 la humanidad había vivido bajo el signo de la Revolución Francesa y el dominio de la burguesía; el nuevo ciclo evolutivo se había iniciado en 1918, activado por la Revolu- ción Rusa, y se caracterizaba por la declinación de la burguesía y el ascenso de las masas. ‘Los países más adelantados nos están dando la pauta en ese sentido, cualquiera sea el campo ideológico en que se desenvuelven sus actividades’. ‘Nosotros’, dirá Perón, hablando de sí mismo, ‘no hemos hecho más que interpretar este ambiente del mundo, conscientes de que quien esté en contra de la evolución está perdi- do. Asentir a la evolución era, asimismo, precaverse contra la revolu-

11 Ídem, pp. 22-23. 12 El autor señala que el proceso de formalización de la doctrina culmina en el tríptico formado por La comunidad organizada, síntesis con ambición filosófica en base a una disertación en el Congreso de Filosofía de Mendoza en 1949; Doctrina peronista, compen- dio de citas publicado en 1951; y Las veinte verdades del justicialismo, en forma de precep- tos catequísticos originalmente leídos desde el balcón de la Casa Rosada el 17 de octubre de 1950. Ver ídem, p. 37.

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ción, que es destrucción de valores, es acumulación de desgracias y sacrificios’”.13 Perón y el peronismo se presentaban, así, como intér- pretes y ejecutores de un espíritu de época, del natural estado de las cosas en ese momento histórico.

Estado, economía y salarios en el peronismo clásico La etapa 1943-1955 implicó, como se sabe, la consolidación de un

cambio general en la relación entre Estado y economía, ya en marcha en la etapa anterior. El capitalismo argentino había entendido el gradual agotamiento de un modo de inserción internacional, y de los límites que presentaban en la coyuntura nueva los cambios parciales que se habían operado durante la década del treinta. Tal agotamiento estaba precipitando un cambio en las formas de acumulación por el cual la intervención pública terminará de ocupar un lugar de reguladora y ga- rante del ciclo económico.14 Lo que está en juego, durante el peronismo clásico, son las características de la nueva organización económica, así como la distribución de cargas y beneficios entre sectores producti- vos, y entre capitalistas y asalariados.

Los diagnósticos relativamente compartidos, hacia 1945, marcaban el estancamiento de la agricultura y la escasez de bienes de capital e insumos clave para sostener la expansión industrial; así como la “tesis del subconsumo”, por la cual parte de los límites de la estructura eco- nómica argentina provenía de los inadecuados salarios y condiciones de vida de los sectores populares. Este diagnóstico, afirma Villarruel,15

es compartido por una amplia gama de intelectuales y economistas de la época; y aparecen con cierta claridad en las discusiones del Consejo Nacional de Posguerra (CNP).16 Reflejan también el temor a una ola de

13 Ídem, pp. 33-34. 14 Ver Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas, Buenos Aires, Ariel, 1998. 15 Villarruel, .José, “El Estado, las clase sociales y la política de ingresos en los gobiernos peronistas, 1945-1955”, en Rapoport, Mario (comp.), Economía e Historia. Contribuciones a la historia económica argentina, Buenos Aires, Tesis, 1990. 16 En julio de 1944 y a instancias de Perón se crea el Consejo Nacional de Posguerra (CNP), el mismo día que Perón daba su famoso discurso en la Bolsa de Comercio. El CNP, formado por representantes de las corporaciones y el gobierno, surgió con el objetivo de servir como mesa de diálogo para pensar las consecuencias locales de una nueva economía internacional de una posguerra inminente, y las opciones para neutralizar la conflictividad social y generar una reconversión productiva. Se trató de un intento de legitimar la

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desempleo que podía producirse después del fin de la guerra; combina- do con la amenaza de una penetración comunista que esta conflictividad podría permitir. El CNP le otorgó al pleno empleo el carácter de objetivo prioritario y propuso aumentos masivos en el gasto en obras públi- cas; la firma de convenios bilaterales de comercio internacional con cláusulas contra la fluctuación de precios; el apoyo al consumo interno; el control de la inmigración; y el establecimiento de un seguro de desempleo.

De manera esquemática, el gobierno peronista ensayará una políti- ca de sustitución activa de importaciones y una expansión del sector público y del gasto público, ambas financiadas por la apropiación estatal de los excedentes de la exportación agropecuaria. Al mismo tiempo –cuestión que nos interesa desde el punto de vista de la política social– iniciará una “transferencia intersectorial de ingresos” que a su vez era posible por una coyuntura internacional excepcionalmente fa- vorable.17 “A través de la política del IAPI, el gobierno peronista cerra- ba un triángulo de redistribución intersectorial de ingresos coherente con la conformación de su apoyo político. En ese triángulo redistributivo, los vértices eran el sector rural, el sector urbano y el propio estado. El crecimiento salarial fomentado por el gobierno era compensado en el sector industrial con una liberal política crediticia y el estancamiento de los precios de los alimentos. A su vez, el gobierno financiaba parcialmente la expansión del gasto y empleo públicos con el margen que

intervención del Estado en la economía y reorientar las relaciones sociales en la esfera de la producción, distribución y consumo. Su poder creció junto al poder de Perón: para 1945 todos los proyectos de las Secretarías de Estado debían ser presentados al Poder Ejecutivo con un informe de “procedencia o improcedencia” del CNP. En el corto plazo contaba con atribuciones para definir el volumen del gasto público, el nivel de salarios, la composición de las reservas, y la estructura fiscal. Ver Berrotarán, Patricia y Villarruel, José, “Un diagnóstico de la crisis: el Consejo Nacional de Posguerra”, en Ansaldi, Waldo, Pucciarelli, Alfredo y Villarruel, José, Representaciones inconclusas. Las clases, los actores y los discursos de la memoria, 1912-1946, Buenos Aires, Biblos, 1995. 17 Los altos precios mundiales de los productos rurales generaron mejoras en los términos del intercambio (de 87,1 en 1920-29 a 134,1 en 1949) que el Estado capturó. El Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio (IAPI) monopolizó desde 1946 la comercialización de cereales y oleaginosas, comprando la producción, vendiéndola en el mercado internacional y obteniendo un margen. Aprovechó las mejoras en los tér- minos de intercambio, neutralizando el aumento a favor del margen y apropiándo- se de, aproximadamente, la mitad de la mejora. Ver Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., pp. 188-189.

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obtenía el IAPI gracias a unas inmejorables condiciones internacionales. El mantenimiento de ese delicado equilibrio dependía de que esa especial situación se prolongara. Pero, en su momento, la sensación predominante era que el peronismo por fin había logrado conciliar la expansión económica con la justicia social, algo que tenía pocos precedentes en el mundo y ninguno en la Argentina”.18

En efecto, el cambio más radical, el que produce efectos socio- políticos más duraderos, es el que se produce en las relaciones entre Estado y sectores asalariados por la mediación del primero en la transferencia redistributiva de ingresos a los últimos. El gobierno peronista encaró una doble tarea: el diseño de un “sistema salarial” que tuviese como objeto constituir un esquema de ingresos regulares; y el efectivo aumento de los salarios reales como componente esencial de los ingresos de una población entendida ahora como mercado interno. La primera tarea se realizó a medias. En 1945, por el Decreto 33.302, se crea el Instituto Nacional de Remuneraciones (INR), que debía tener como tarea fundamental la regulación y fiscalización de los salarios básicos de las categorías profesionales; el establecimiento de un salario mínimo nacional en base a los costos de vida; y la regulación y control de un decimotercer salario anual o “aguinaldo”, como sueldo anual complementario efectivizable en el mes de diciembre de cada año. Los básicos recayeron en las convenciones colectivas; el salario mínimo no llegó a efectivizarse; y el aguinaldo se creó efectivamente.19

El objetivo de aumentar el salario real se convirtió, por su parte, en el elemento de transferencia de ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la política social del peronismo clásico. La expan- sión salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a través de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presiona- do para otorgar aumentos a cambio de crédito subsidiado. Indirecta- mente, además, el salario real creció fuertemente por la disminución de

18 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., pp. 189-190. 19 Al INR le correspondía, además, la administración de un 3% de los montos totales de aguinaldos que se dedicarían, según reza el decreto, a “fomentar el turismo social entre los empleados y obreros comprendidos en este decreto-ley y sus familias; y atender los gastos que demande el acondicionamiento y funcionamiento de las colonias de vacaciones y lugares de descanso”. Ese monto y esa función fuero transferidos en 1948 a la Fundación Eva Perón (ver más abajo).

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costos clave de la canasta familiar, como el congelamiento de alquile- res urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios públicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a con- troles de precio y a subsidios indirectos.

Aunque se registró un aumento importante y generalizado de los salarios reales, el período 1943-1955 no fue sin embargo homogéneo y registró altibajos notorios. En una primera etapa se registraron aumentos suaves. Para Juan Llach, pese a la vasta legislación social aprobada entre 1943 y 1946, los salarios reales en este último año eran apenas 6,2% mayores que en 1939, cifra con la que coincide Carlos Díaz Alejan- dro.20 Miguel Murmis y Juan Carlos Portantiero señalan, por su parte, que los salarios reales en 1945 eran superiores en un 10,4% a los de 1943.21 Existen coincidencias, por otro lado, en que durante el trienio 1946-1948 los salarios reales alcanzaron una expansión de más del 60%. Según Gerchunoff y Llach, los salarios reales pasaron de 100 en 1945 a 162 en 1949, lo cual representó un aumento del 62%; mientras que la masa salarial pasaba de representar 44 a 47% del PBI entre 1943 y 1948.22

El severo juicio de la historiografía económica resalta que se trató de una política de corto plazo, basada en una coyuntura que se ago- taría muy pronto.23 A partir de 1949 se comenzó a perfilar una crisis de la estrategia redistributiva, provocada por un “cuello de botella” que se transformará en típico de las políticas de desarrollo acelerado latinoamericano. En ese año comienza el desequilibrio externo producto de la confluencia del incremento de las importaciones en insumos y bienes de capital, la caída de las exportaciones agrícolas, y el aumento de la inflación interna. La creciente presión del déficit presupuestario se agrava por el agotamiento gradual de los recursos extraordinarios del IAPI y de los superávits de las cajas previsionales. Desde 1948 se suspendieron algunos subsidios a la industria alimenticia y la polí-

20 Llach, Lucas, “El Plan Pinedo de 1940, su significado histórico y los orígenes de la economía del peronismo”, en Desarrollo Económico, vol. 23, N° 92, Buenos Aires, 1983; y Díaz Alejandro, Carlos, Ensayos sobre la historia económica argentina; Buenos Aires, Amorrortu, 1983, p. 450. 21 Murmis, Miguel y Portantiero, Juan Carlos, Estudios sobre los orígenes del peronismo, Buenos Aires, Siglo XXI, 1974, p. 106. 22 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., pp. 182-183. 23 Ver Gerchunoff, Pablo, “Política económica peronista: 1946-1955” (inédito), Buenos Aires, Instituto Torcuato Di Tella, 1984, y Villarruel, op. cit.

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tica oficial tendió a contener los aumentos salariales. En 1950 comienza la inflexión a la baja de los salarios, cuya recuperación se evidenciaría sólo en 1954.24

Con el objetivo de frenar la inflación y resolver el desequilibrio externo, el gobierno lanzó en 1952 un programa de austeridad y ajuste. El “Plan Económico” de 1952 tenía que frenar la inflación y resolver el desequilibrio externo, sin que esto se reflejara en el empleo o el salario real. Se inició así un fuerte control del déficit fiscal y una política monetaria restrictiva; la regulación de la faena de animales y del consumo de carne (para destrabar excedentes de exportación); el reajuste de los precios del IAPI (con signo opuesto a la política anterior, es decir, soste- niendo el precio para los exportadores); y un control salarial que, a través de la Comisión Nacional de Precios y Salarios, estableció un sistema de negociaciones salariales bianuales que por la inflación resultó en caídas de salarios reales. Esta caída se trató de neutralizar con el retraso de tarifas públicas; los aumentos de subsidios a bienes básicos (30% del gasto público total); y el control de precios con clausuras de comer- cios. “Con el plan de 1952, el gobierno desmontó el esquema que había estado vigente a partir de 1946 y había tenido un impresionante éxito inicial. Cada uno de los elementos que constituían ese sistema fue eliminado o atenuado a partir de la segunda presidencia de Perón: la expansiva política salarial de 1946-1950, dejó paso a un sistema de negociaciones bianuales que empezó con una drástica caída de los salarios reales; la liberal política de crédito para la industria fue moderada en nombre de la estabilidad monetaria; y el virtual impuesto a las exportaciones agropecuarias que estaba implícito en las políticas del IAPI [...] fue reemplazado por una deliberada política de aliento al sector rural”.25

El plan resultó exitoso en el plano macroeconómico, ya que permi- tió un reequilibrio de la balanza de pagos, la caída de la inflación, una recuperación productiva y de los salarios reales, y no hubo impactos en el nivel del empleo. Implicó, sin embargo, una drástica caída de los salarios reales de alrededor del 20%.26

24 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas: “Capitalismo industrial, desarrollo asociado y distribu- ción del ingreso entre los dos gobiernos peronistas: 1950-1972”, en Desarrollo Económico vol. 15, N°57, Buenos Aires, 1975; y Llach, Juan y Sánchez, Carlos, “Los determinantes del salarios en la Argentina. Un diagnóstico de largo plazo y propuestas de políticas”, en Estudios (IEERAL) año 7, N° 29, Buenos Aires, enero-marzo de 1984. 25 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., 1998, p. 211. 26 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit.

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Con el Segundo Plan Quinquenal parecía clara la intención de “co- rregir” las consecuencias de los sesgos excesivamente redistributivos, reorientándose la inversión pública de manera de destrabar la dependencia en materias primas, energía, transporte y bienes de capital (a expensas del gasto social y de defensa) e intentar atraer capitales ex- ternos. Al mismo tiempo se comienza a tematizar a los niveles salariales como costos de trabajo, intento generar avances en la productividad del empleo. Esto se refleja en la agenda del Consejo de la Produc- tividad y el Bienestar Social, que comienza a sesionar en octubre de 1954, en donde se discuten medidas contra el ausentismo, la creación de mecanismos de incentivo, el otorgamiento de mayores márgenes para las convenciones colectivas y la reducción de poderes de las comisiones gremiales. La CGT y la recientemente creada Confederación General Económica (CGE) intercambian, con la mediación del gobierno, la primera defendiendo las conquistas obtenidas y la segunda “tecnificando” el debate sobre organización del trabajo y costos salariales. La concertación queda trunca en 1955.27

Hacía el final de la etapa, se había reanudado el incremento de los salarios reales, aún en contexto inflacionario. El índice de salarios in- dustriales nominales creció un 38,1% entre 1952 y 1955 y el de costo de vida un 21,4%. En 1955 los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945.28 Como porcentaje del PBI, los salarios habían pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los sectores asalariados, por último, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre asalariados. To- mando como base 100 a 1943, los salarios nominales de los calificados se ubicaban en un promedio de 599 puntos, mientras que los no calificados alcanzaban 722 puntos. En 1950 la mayor diferencia salarial promedio entre ramas era de 30,8%, bajando en 1955 a 22%.29

27 Ver Giménez Zapiola y Leguizamón, “La Concertación Peronista de 1955: El Congreso de la Productividad”, en Torre, J. C, op. cit., 1988. 28 VillarrueI, J., op. cit. 29 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit..

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La alianza estratégica entre Estado y sindicatos y la tutela de los contratos de trabajo

El diagnóstico de Perón se plasmaría en la tarea concreta de la Se- cretaría de Trabajo y Previsión (STP) que tendría un impacto fuerte e inmediato en los asalariados. Ese impacto de la nueva actitud estatal hacia las organizaciones obreras ha sido reconstruido en detalle por la historiografía.30 La STP medió en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la fórmula de la conciliación obligatoria (Re- solución N° 16 de la STP, en marzo de 1944), fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a lo que había estado haciendo el DNT. De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo menos hostil hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo (y su transformación, por el Decreto 23.852 de octubre de 1945 que crea en sociedades capaces de recaudar aportes), la colaboración entre STP y sindicatos en el control de la aplicación de legislación social, y la generalización de la obligación de cotizaciones a seguros sociales parcial o totalmente con- trolados por las organizaciones sindicales, multiplican y extienden enormemente ese rol.

El resultado no fue, entonces, ni un reemplazo masivo de la dirigencia sindical tradicional (comunista, sindicalista y socialista) por una élite nueva, ni una transformación radical de la ideología predominante en las organizaciones sindicales,31 sino más bien la creación de una alianza estratégica por la cual el sindicalismo se consolidaba mediante su apoyo en el Estado, y el gobierno obtenía legitimidad masiva y apoyo electoral. La dinámica política posterior terminó convirtiendo a la CGT y a las organizaciones sindicales en los apoyos casi exclusivos del gobierno. Como también sugiere Sidicaro en su clásica formulación,32

30 Ver principalmente el excelente estudio de Del Campo, Hugo, Sindicalismo y peronismo. Los comienzos de un vínculo perdurable, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 1983; y también Horowitz, Joel, Argentine Unions, the State & the Rise of Perón, 1930-1945, Berkeley, Institute of International Studies, University of California, 1990, James, op. cit., Murmis y Portantiero; y Torre, Juan Carlos (comp.), El 17 de Octubre de 1945, Buenos Aires, Ariel, 1995. 31 Ver Horowitz, Joel, “El impacto de las tradiciones sindicales anteriores a 1943 en el peronismo”, en Torre, op. cit., 1988. 32 Ver Sidicaro, op. cit., 1981. Discutiendo las razones del apoyo obrero a Perón, Sidicaro relativiza la relación de causalidad simple entre medidas favorables y apoyo político. El

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la intensa politización de los conflictos sociales expresada en los alineamientos peronismo/antiperonismo tendió a homogeneizar la alianza, al punto de generar una fuerte identidad peronismo-clase trabajadora.

El Estado galvanizó esa alianza con un fuerte dispositivo de centra- lización sindical, que se plasmó en un régimen de Asociaciones Profe- sionales, con el instituto clave de la personería jurídica, situado estra- tégicamente en el centro de las convenciones colectivas de trabajo reguladas por la ley 14.250 de 1953.33 El decreto 23.852, del 2 de octubre de 1945, ratificado por la ley “ómnibus” 12.921 de 1946 (ver más abajo) establecía el derecho de libre asociación profesional, “siempre que su objeto no sea contrario a la moral, la leyes y las instituciones fundamentales de la Nación” (art. 1), y con la obligación de estricta separación respecto de organismos políticos nacionales o de organizaciones extranjeras o internacionales, y empleadores. Concedía tam- bién una salvaguarda especial a los asalariados con actividad sindical, disponiendo que se les conservase el empleo por “licencia gremial” y se computase su duración como antigüedad por tiempo de trabajo.

Según el artículo 2, las asociaciones profesionales podían “efectuar libremente todo los actos que no estuvieren expresamente reservados a los sindicatos con personería gremial”. En efecto, es éste el corazón del dispositivo, en la medida en que sólo las asociaciones con personería estarán en condiciones de firmar convenios colectivos. En principio, poseían la personería las asociaciones “que ajusten a este decreto sus fines y estatutos, y que por número de afiliados y cotizantes en relación a las personas que ejerzan la actividad sea la más representativa” (art. 8). Sin embargo, el artículo 10 explicaba que, si un sindicato con personería es superado en número por uno con al menos seis meses de existencia, “será tenida en cuenta para resolver sobre la retención de

nexo entre medidas y adhesión, no habría estado tanto en la importancia “material” de las medidas, sino en los intensos conflictos sociales que se desarrollaron en torno a las mismas. El rechazo de la mayoría de los estratos altos a esas medidas y su defensa por los asalariados se convirtió así en el eje del conflicto social del período, dándole una unidad inédita a la clase obrera argentina y (a través del antiperonismo) a los estratos propietarios. 33 La ley establecía la exclusión de trabajadores rurales, empleados domésticos y empleados públicos. Las convenciones se realizarían por rama de actividad, entre asociaciones sindicales de segundo grado (federaciones nacionales) y cámaras de empleadores, serían válidas en todo el territorio nacional, dependerían de la homologación estatal y tendrían validez universal. Ver Slodky, Javier, La negociación colectiva en la Argentina, Buenos Aires, Puntosur, 1988.

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la personalidad gremial del sindicato superado en el número de afiliados su actuación sindical, así como su contribución en la defensa y protección de los intereses profesionales”. Esta singular disposición le otorgó a la STP (organismo otorgador de la personería) un margen de discrecionalidad que sirvió para consolidar el predominio de los gremios próximos al gobierno sobre aquéllos sistemática o coyunturalmente opositores.

El resultado más notorio de la alianza estratégica fue que el contra- to de trabajo pasó a estar fuertemente tutelado por el Estado. El Estado peronista no llegó, sin embargo, a sancionar una ley coherente y abarcativa de esa tutela. El 3 de junio de 1946 el Parlamento dicta la Ley 12.921 que ratifica todos los decretos vigentes desde el golpe de Esta- do del 4 de junio de 1943, dictados por el DNT y la STP. Entre ellos, se puede encontrar el Decreto 10.586/44, que había eliminado todo impuesto a las peticiones relacionadas con leyes de trabajo y previsión hechas por obreros o entidades que los representasen; el Decreto 19.221/ 44, que establecía el pago obligatorio de los días feriados nacionales a todos lo obreros de la república, haciendo extensivo ese derecho que pocos meses antes había sido otorgado a los funcionarios públicos nacionales; la creación del Instituto Nacional de Previsión Social; el De- creto 1.740/45, que establece las vacaciones anuales pagas; el Decreto 23.852/45 que reglamenta la organización y funcionamiento de asociaciones profesionales obreras; el Decreto 33.302/45 que crea el Institu- to Nacional de Remuneraciones; los estatutos y convenios colectivos de diversos gremios. Más tarde, la Ley 12.948 del 5 de febrero de 1947 ratificó el Decreto 32.476/44 que creaba los Tribunales del Trabajo. La “justicia del trabajo” se ejercería por un sistema que comenzaba por las Comisiones de Conciliación, seguía (a pedido de las partes) por las Co- misiones de Arbitraje (ambas dependientes de la STP), y se continuaba por un fuero laboral compuesto por jueces de primera instancia y cáma- ras de apelaciones.

Un “salario indirecto” expandido pero diferenciado: la fragmentación del sistema de seguros sociales

La masiva afiliación de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje básico de la protección social argentina. Los sindicatos crecieron (434.814 afiliados en 1946 a 2.334.000 en 1951) a la vez que

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se concentraban (913 a 83 asociaciones) y desarrollaban rápidamente sus servicios sociales. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplica- ron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la dife- renciación de los fondos mutuales de salud y recreación, las “Obras Sociales”. De estos años data además la aparición de las asignaciones familiares por convención colectiva.

La etapa se caracterizará por una tensión, nunca transformada en conflicto abierto y resuelta a medias por las vicisitudes políticas, entre el ímpetu centralizador, nacionalizante y universalizante de una parte del gobierno peronista, y el contraimpulso defensivo, expansivo y al mismo tiempo particularizante, de los sindicatos. En el “proyecto original”, al menos tal como aparecía en las discusiones del CNP y en la letra del Primer Plan Quinquenal, los fondos previsionales debían integrarse a un sistema nacional abarcativo de la totalidad de los riesgos de la vida activa, previendo incluso la creación de un sistema de salud pública capaz de cubrir a los no asalariados y a los informales. Hacia el final del período la cobertura de estos riesgos se había ampliado enormemente (con exclusión del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales. El “sistema”, sin embargo, continuó estando armado en base a cajas autónomas, dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad.

En el caso del seguro de vejez, frente a la fragmentación de regíme- nes, la existencia de un sector mayoritario sólo parcialmente cubierto (las seis cajas previsionales nacionales abarcaban en 1944 a sólo el 7% de la población activa),34 y la precaria situación actuarial de muchas cajas, el primer “megaproyecto” social del gobierno peronista fue la creación de un Instituto Nacional de Previsión Social (INPS) cuya tarea sería la centralización y reorganización de los fondos previsionales.

En noviembre de 1943 todas las cajas existentes quedaron bajo la jurisdicción de la STP; en abril de 1944 fueron intervenidas; y en octubre pasaron a la órbita del nuevo INPS, con el objetivo de crear esquemas asistenciales, de salud y de vivienda social. La rápida alianza entre

34 En Feldman, Jorge; Golbert, Laura e Isuani, Ernesto, Maduración y crisis del sistema previsional argentino, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1988, p. 31. Un estudio comparativo del sistema previsional en América Latina abona estas hipótesis, ver Mesa-Lago, Carmelo, Ascent to Bankruptcy. Financing Social Security in Latin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1989.

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los sindicatos y la STP flexibilizó sin embargo, al menos en los hechos, el objetivo del INPS: en noviembre de 1944 la STP autoriza la creación de la nueva caja para empleados de comercio. Ya en septiembre de 1945 se anunciaba que el nuevo sistema funcionaría paralelo a los fondos existentes, aunque sería obligatorio para los no afiliados. Se previa cubrir tratamiento médico y odontológico, subsidios por accidentes y enfermedad; asignaciones por matrimonio, maternidad, familia y orfan- dad; pensiones de vejez e incapacidad.

El PPQ,35 presentado al Congreso en octubre de 1946, critica fuertemente la estructura de los fondos previsionales, resaltando la escasa y heterogénea cobertura, así como los fuertes problemas de solvencia financiera. Establecía, de manera declarativa, un nuevo régimen nacional de seguro social (del que estarían exceptuados sólo los empleados públicos y los militares), con contribuciones y beneficios basados en el ingreso y las necesidades de una familia modesta tipo, al que se afilia- rían de manera obligatoria los nuevos cotizantes y de manera voluntaria los afiliados a los fondos existentes. Los viejos fondos podrían continuar existiendo, pero con la prohibición de afiliar nuevos miembros. Inicialmente, los riesgos cubiertos incluirían retiros a los 60 años de edad, accidentes de trabajo, incapacidad, maternidad, muerte del cónyuge, enfermedad (sólo para los de ingresos bajos), medicina preventiva y curativa y desempleo.

Muy pronto, sin embargo, la matriz política se revelaría poco re- ceptiva al cambio sugerido. La oposición sindical al proyecto, en primer lugar, fue fuerte, contraproponiendo una unificación en doce fondos, con contribuciones y beneficios uniformes, pero con autonomía del INPS. En segundo lugar, continuaba la expansión de los viejos fondos y la creación de nuevos fondos masivos, como el de empleados de comercio (1944), el de industria (1946) y el de rurales y domésticos (1950). Ya en el Segundo Plan Quinquenal36 (SPQ) es notoria la desapari- ción del proyecto de “seguridad social” integrada. Con la Ley 14.236 de 1953 el INPS perdió definitivamente sus atribuciones, quedando subsumido a una Dirección General de Previsión Social, dependiente del Ministerio de Trabajo y Previsión. Las cajas recuperaron autonomía

35 Secretaría Técnica de la Presidencia de la Nación, Plan de Gobierno 1947-1951, Buenos Aires, 1946. 36 Subsecretaría de Informes de la Presidencia de la Nación, Segundo Plan Quinquenal, Buenos Aires, 1953. 100


administrativa y autarquía presupuestaria (Ley 14.236 de 1954) con el sólo establecimiento de un límite a sus costos administrativos (5% de los ingresos por contribuciones de afiliados y del INPS); y se aumentó el control de los representantes sindicales en la administración de los fondos. Durante el período 1943-1955 la tendencia clave del sistema de seguros de vejez fue la supervivencia del sistema de fondos autóno- mos, junto con la aparición de una regulación pública que garantizó (a) la extensión de la cobertura de los fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneización del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores asalariados; (c) la generalización del criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la retribución alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformación de los regímenes de capitalización en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias.37

En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que sólo se consolidaría en el posperonismo. Por desdoblamiento de los fondos previsionales o por la creación de fondos de nuevo tipo, comienza a generalizarse un seguro de salud mutualista, organizado y regulado por las asociaciones sindicales, que serán la base de las futu- ras “Obras Sociales”. Aunque en una primera etapa el proyecto del gobierno es crear un sistema de salud único, estatal y universal, a la manera del National Health Service británico,38 cofinanciado por el Estado y cotizaciones de salud de asalariados y empleadores, el proceso queda trunco, como se verá más abajo.

El 15 de noviembre de 1944, por medio del Decreto 30.655, se crea una Comisión de Servicio Social coordinada por la Vicepresiden-

37 El régimen de capitalización se transforma en régimen de reparto cuando los fondos que entran por cotizaciones de activos sólo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalización de las cajas y su tendencia al déficit se suele señalar a la inflación, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlación en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver Feldman, Colbert e Isuani, op. cit. 38 El NHS, organizado en base al famoso Plan Beveridge (1942-43), constituía un sistema de salud único que incluía el complejo de hospitales, la provisión de medicamentos y las prestaciones médicas de profesionales de cabecera. El sistema era gratuito y estaba financiado por el Estado a través de recursos fiscales, quedando la atención de salud privada o mutualista reducida, hasta por lo menos la década de 1980, con las reformas (parciales) del gobierno conservador de Margaret Thatcher, a un lugar subsidiario y marginal.

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LUCIANO ANORENACCI, FERNANDO FALAPPA Y DANIEL LVOVICH

cia de la Nación. Dicho organismo tenía a su cargo “la implantación de servicios sociales en los establecimientos de cualquier ramo de la actividad humana donde se presten tareas retribuidas” (art. 19). Aunque es una idea generalizada que dicho decreto es el origen de las Obras So- ciales, éstas en la práctica son el resultado de una interacción compleja e irresuelta entre los intentos de centralización, pronto reducidos a intentos de coordinación y homogeneización, y la continuidad y profundización de la tradición mutualista. Su consolidación definitiva sólo llegará en 1970, cuando la Ley 18.610 determine la integración obligatoria al sistema de la totalidad de la población trabajadora con relación de dependencia, junto con sus familiares directos.

Las mutuales especializadas en la previsión de salud y las prestaciones médicas se desarrollaron a partir de cajas específicas ya existentes, como las de los sindicatos ferroviarios, o por la creación de cajas nuevas solicitadas al Parlamento. El propio Estado nacional habría comen- zado a discutir como problema la dispersión de la cobertura médica de los empleados públicos recién en 1950. Es en estos debates que aparecen, según Belmartino et al., las primeras referencias escritas a las mutuales de salud como “Obras Sociales”. Los proyectos, que prevén una “Obra Social” por Ministerio (excluyendo las Fuerzas Armadas), con afiliación obligatoria del personal y voluntaria de familiares y jubilados, y aportes estatales en partidas específicas (no por porcentaje de la nó- mina salarial), están todavía en discusión cuando sobreviene el golpe de Estado de 1955. Los Estados provinciales y municipales seguirán rumbos parecidos.

Cuando en abril de 1954 Perón inaugura el Policlínico Ferroviario de pueblo Nuevo y argumenta que “no queremos para nuestros trabajadores una asistencia en los hospitales públicos; queremos que ten- gan sus propios hospitales, porque no es lo mismo ir a pedir albergue a un hospital de beneficencia que atenderse en su propia casa”, Belmartino et altrii consideran que está publicando el epitafio del proyecto centralizador. Los seguros de salud argentinos se consolidarán en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integración formal alguna con el sistema de hospitales públicos, con un conjunto de normas que otorgan cierta homogenei- dad mínima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentación entre ramas de actividad y regiones. Esta cuestión aparece con mayor claridad al analizar la suerte de la salud pública.

102


Los regímenes universales: la centralización trunca de la salud pública

Pese a que en el PPQ y en los proyectos del joven Ministro de Salud Ramón Carrillo existió una fuerte impronta de centralización y univer- salización de la salud pública, el sistema público y unificado de salud no llegó a concretarse. Peter Ross sostiene que fue el peso de los sindicatos, interesados en preservar el poder que sus propias cajas mutualistas le otorgaban el motivo fundamental que impidió el desarrollo de un sistema centralizado. Para Susana Belmartino no existió una franca ruptura en 1943, en lo referente a hombres e ideas del mundo de la salud pública, respecto a la etapa anterior. El movimiento centralizador que se puso en marcha recuperó los diagnósticos de ya larga data, en momentos en que una acrecentada capacidad decisoria del Estado nacional se orientó a asegurar la extensión territorial de sus atribuciones y a unificar organismos hasta entonces dispersos. Este principio unifica- dor, sin embargo, no logró eliminar los particularismos y la fragmenta- ción.39 Para Karina Ramacciotti40 la tensión entre universalismo y parti- cularismo de la política sanitaria peronista habría resultado, en buena medida, de las dudas del Ministro de Salud sobre la racionalidad econó- mica de un servicio gratuito frente a su aceptación en términos de racionalidad política. El corte de los recursos necesarios, por la combina- ción de ambos límites, terminó por reducirlo a un proyecto de coordi- nación suprajurisdiccional.

En los hechos,41 el proceso fue ambiguo y complejo. En octubre de 1943 se crea una División Nacional de Salud Pública y Asistencia Social (DNSPAS) con el objetivo de coordinar todos los servicios de salud pú- blica, absorbiendo al Departamento Nacional de Higiene, a la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales Regionales, al Instituto Nacional de Nu- trición, a la Sociedad de Beneficencia de la Capital, a la Comisión Nacio- nal de Ayuda Escolar, además de todas las divisiones de salud y bienes-

39 Belmartino, Susana; Bloch, Carlos; Camino, María Isabel; y Presello, Ana Virginia: Funda- mentos históricos de la construcción de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940- 1960, Organización Panamericana de la Salud, Publicación N° 27, 1991, p. 58. 40 Ramacciotti, Karina, Los conflictos, intereses e ideas que confluyeron en la política sanitaria argentina entre 1946-1954, Tesis de Licenciatura en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, 2001. El trabajo contiene la mejor reconstrucción histórica existente del pensamiento de Ramón Carrillo. 41 Nos basamos aquí en Ídem y Ross, op. cit.

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tar social de los demás ministerios. En su estatuto figuraba el objetivo de diseñar un Plan Nacional de Salud que creara estructuras propias de atención de la salud; la coordinación y el financiamiento de instituciones de salud provinciales, municipales y privadas; el control de leyes y regulaciones sanitarias; y todas las tareas que competían hasta entonces al DNH. De importancia clave fueron la capacidad de distribuir fondos a entidades asistenciales a cambio del respeto de normas y regulaciones de la DNSP; y la capacidad de intervenir todo tipo de instituciones.

La inmediata creación de la STP, sin embargo, le quitó a la DNSPAS (desde entonces Dirección Nacional de Salud Pública, en adelante DNSP), las tareas de asistencia social y sobre todo la jurisdicción sobre la salud de los trabajadores, a través del INPS. En septiembre de 1945 la DNSP convocó al Primer Congreso Nacional de Salud Pública. Se trató el Plan Nacional de Salud, organizando a los hospitales con lógicas de regionalización (centros de salud locales, clínicas móviles, hospitales de baja complejidad en ciudades pequeñas y de alta complejidad en ciudades grandes, oficinas supervisoras regionales en Tucumán, Córdo- ba, Rosario, Mendoza y Bahía Blanca); la creación de un sistema de Me- dicina Preventiva que incluía medidas educativas, recolección de datos estadísticos y el establecimiento de un sistema de tarjeta de salud universal; la coordinación entre niveles estatales y sector público y privado de servicios de salud y el financiamiento general del sistema. En mayo de 1946 la DNSP fue transformada en Secretaría de Salud Pública (SSP), pero a la vez se restableció la autonomía a los organismos de salud pública de las provincias y de la Municipalidad de Buenos Aires. El director Eugenio Galli renunció en protesta, y el gobierno nombró Se- cretario a Ramón Carrillo.

En el diagnóstico de Carrillo acerca de la salud en Argentina sobresa- lían el déficit de camas de hospital; la perennidad de enfermedades infecciosas (tuberculosis, malaria, lepra, brucelosis, parasitismo, enfermedades venéreas, etc.); la alta mortalidad infantil; la falta de nutrición adecuada en el Interior; el costo de la atención médica y de los medicamentos; la falta de coordinación de la higiene pública; un sector privado de caridad demasiado grande; la falta de estadísticas confiables; las condiciones de trabajo deficitarias; la falta de medicina preventiva; y la inequidad en la distribución geográfica de la profesión médica.

Carrillo creó rápidamente un Código Sanitario y de Asistencia So- cial y un Plan Analítico para aplicarlo (presentados como parte del PPQ).

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El Código establecía básicamente las áreas de jurisdicción de la SSP: organización de la salud pública a nivel nacional, incluyendo acuerdos de coordinación con las provincias; extensión de la atención de salud a quienes no estaban cubiertos (65% de la población); y control directo de la salud en la Capital, Territorios Nacionales, puertos y fronteras. Innovaba además en la importancia otorgada a las medidas de medicina preventiva, a las condiciones de vida (vivienda y agua potable), medio ambiente y condiciones de trabajo. Prevía, por último, la creación de un Fondo Nacional de Salud y Asistencia Social para financiar las medidas públicas, aunque sin especificación de fuentes monetarias. El Plan Ana- lítico era un proyecto de construcción hospitalaria (83.400 camas de hospital sobre las 60.000 existentes, además de centros de investiga- ción, educación y tratamiento especializados con 3.370 camas) y de semisocialización de la medicina a la manera británica (con un doctor de cabecera obligatorio financiado por el Estado según cápita atendida).

El Código se promulgó como Ley 13.012 en septiembre de 1947; y el Plan como Ley 13.019. La oposición parlamentaria argumentó, entre otras cosas, falta de tiempo para estudiar los proyectos; riesgo de avance sobre los derechos de los Estados provinciales; y fundamentalmente temeridad en la aplicación de un Plan Beveridge en Argentina antes de que mostrara sus frutos en Europa (en especial semisocialización de la profesión médica). Pero los principales obstácu- los a la SSP fueron, según Ross, el sector privado de caridad; las autorida- des municipales y provinciales; y el triángulo STP-INPS-sindicatos.

Respecto del sector privado, el Estado careció de recursos para nacionalizar la mayor parte de las instituciones. La SSP pudo ejercer un poder de control del sector privado, pero no pudo absorberlo por ente- ro. Respecto de las relaciones con los otros niveles del Estado, la SSP creó tres de las oficinas regionales, pero careció de recursos para impo- ner su voluntad. La provisión de crecientes facilidades hospitalarias ter- minó recayendo claramente en las provincias.42 Respecto de las relaciones con el triángulo STP-INPS-sindicatos, la derrota del INPS en la unificación de los regímenes previsionales echó por tierra el intento de ingresar una parte de los fondos previsionales al sistema de salud.

42 En 1946 había 66.300 camas disponibles; y en 1953 el número se había incrementado a 130.180. De las 63.880 nuevas camas, 9.660 correspondieron al MSP, 18.328 a otros ministerios nacionales, 3.966 a la Fundación Eva Perón, 3.587 al sector municipal, 151 al sector privado, y 29.295 al sector provincial. La información proviene de Ross, op. cit.

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El problema del financiamiento resultó así, en particular, imposible de resolver. El PPQ era ambiguo respecto del financiamiento del Fondo Nacional de Salud y Asistencia Social y del Código, proponiendo impuestos específicos y/o formas de seguro de salud obligatorio. Carrillo intentó obtener parte de las cotizaciones de los fondos previsionales y los fondos de los seguros de accidentes de trabajo, fallando en ambos casos. Luego intentó, sin éxito, desarrollar un impuesto específico de base territorial; y la derivación de impuestos indirectos. La única fuente segura continuó siendo el presupuesto público y créditos del PPQ.

La “semisocialización” de la medicina fue otro obstáculo que se demostró insalvable. El aumento del número de enfermeras profesionales y la redistribución geográfica de médicos que anunciaba el PPQ encontró rechazo de los últimos y dificultades de financiamiento. Ross aduce que de unos 20.000 doctores, sólo unos 6.000 entraron en el sistema.43 La proporción de médicos por habitante progresó notable- mente entre 1934 y 1954 de 0,8/1000 a 1,2/1000. Ese aumento, sin embargo, no fue homogéneo: mejoró en la Capital, Córdoba y Santa Fe (2,9; 1,1 y 1,2 respectivamente en 1954) pero en seis provincias per- maneció en 0,4 y en ocho entre 0,4 y 0,6. El número de enfermeras pasó de 8.000 en 1946 a 18.000 en 1953, aún lejos de las 46.000 que preveía el plan.

De todas maneras, la SSP de Carrillo hizo importantes avances. Com- pletó el sistema de delegaciones regionales, abrió las instituciones de investigación (Instituto Bacteriológico, posteriormente Instituto Malbrán;44 Instituto Nacional de Hemoterapia; Instituto Nacional del Quemado) y de atención especializada; incluyó disposiciones de salud pública mínima en la Constitución de 1949 (que además elevó a la SSP al rango de Ministerio de Salud Pública, en adelante MSP); realizó un número de campañas nacionales (con particular éxito en tuberculosis) e incluyó educación de higiene y salud a través de publicidad y en las instituciones educativas. La tasa de mortalidad infantil bajó así de 80,1/ 1000 en 1943 a 66,5/1000 en 1953.

43 Las cifras están basadas en los registros de los colegios profesionales para la cantidad de médicos y en los registros de sueldos pagados por el MSP para los que entraron en el sistema. 44 Comenzó elaborando medicamentos propios a costos subsidiados bajo la marca EMESTA; pero desde 1949 esto se transformó en un sistema coordinado y negociado con empresas privadas. Eventualmente, el Malbrán mantendrá sólo tareas de investiga- ción científica.

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El impulso de transformación de la salud pública, sin embargo, se fue acabando. El Plan Sanitario 1952-1958, presentado como parte del SPQ, no se apartaba de los principios del Código y de las medidas del Plan Analítico, pero partía ahora de una lógica de descentralización, coordinando con y delegando parte de las medidas en los Ministerios de Salud provinciales y en la Fundación Eva Perón. La reorganización ministerial de 1954 confirmó la pérdida de centralidad del proyecto de salud: el nuevo Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública quedaba confinado a la atención de aquéllos sin cobertura propia de salud; y su rol consistiría en la exclusiva coordinación de servicios de salud existentes.

Una asistencia social universalizante y paraestatal Una problemática diferente presenta la política asistencial. El pro-

yecto inicial del Estado peronista había sido crear un sistema público de asistencia a la pobreza, que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese directamente a la estructura filantrópico-caritativa. La relativización de la pobreza como síntoma coyuntural que desaparecería de la Nueva Argentina, y el descubrimien- to de la potencialidad de una asistencia social politizada transformaron el esquema. La STP había quedado en 1946 a cargo de los proyectos de reforma del sector asistencial. El establecimiento del instrumento institucional creado a estos efectos, la Dirección Nacional de Asistencia Social (DNAS), sin embargo, ocurre sólo en septiembre de 1948. Aunque la DNAS nunca contó con los medios necesarios para operar una centralización de la política asistencial a la manera de la STP o el INPS, la propia dinámica que las circunstancias imprimían al complejo de protección social co- menzó a erosionar al sector privado caritativo. Las medidas del gobierno complicaron la subsistencia de las organizaciones privadas: el condicionamiento de los fondos públicos al cumplimiento de pautas de servicios; el aumento de salarios y el mejoramiento de condiciones de trabajo de los asalariados y profesionales hospitalarios; la suspensión y el retraso en la transferencia de fondos; y finalmente la intervención directa. La Sociedad de Beneficencia de la Capital fue intervenida en septiembre de 1946. En febrero de 1947 fue transferida a la órbita de la SSP, en el marco del proyecto de centralización del sistema de salud. Mientras tanto, Eva Perón comienza a vincularse a la asistencia social con la “Cruzada de Ayuda Social” que encabeza, distribuyendo bie-

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nes y servicios por todo el país. La Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duarte de Perón (más tarde Fundación Eva Perón, en adelante FEP)45 fue creada en junio de 1948 y obtuvo reconocimiento legal en julio. Se trataba, desde los inicios, de una organización bien singular. Según su diseño institucional, el presidente del país nominaba al presidente de la FEP y los miembros del comité directivo de la Fundación eran nombrados mitad por la CGT y mitad por la STP. La FEP tenía como misión, según su estatuto, intervenir en todo tipo de actividades que tendieran a satisfacer las necesidades de las “clases menos privilegia- das”.46 Además, la Ley 13.992 le otorgaba la facultad de solicitar la ab- sorción de instituciones de asistencia social cuando la FEP se conside- rara capaz de cumplir sus funciones.

Según Tenti, desde una visión en perspectiva histórica, “la asistencia social del período preperonista agregó una argumentación de orden económico-social (la necesidad de administrar la población y la reproducción de la fuerza de trabajo) a las viejas consideraciones hu- manistas o de control social para justificar la acción social del Estado. La asistencia social ‘científica’ quiso ir más allá de la simple intención negativa (de control, contención, vigilancia) y se propuso ser productiva en términos económicos. Para ello apeló al discurso moderno sobre el ‘capital humano’ [...]. Al peronismo le interesó también extraer fuerza y legitimidad política, tanto de los sectores integrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales ‘desfavorecidos’ y ‘desprotegidos’ en sentido amplio, independientemente de su inser- ción en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por parte del Estado constituyó una condición objetiva que hizo posible la am-

45 Sobre la Fundación Eva Perón los historiadores coinciden en que la información es escasa; y las fuentes secundarias no son sistemáticas. Además de las visiones impresionistas de las biografías de Eva Duarte de Perón (en especial ver Dujovne Ortíz, Alicia, Eva Perón, la madone des sans-chemise, Paris, Grasset, 1995) véase Grassi, Estela, Las mujeres y la profesión de asistente social. El control de la vida cotidiana, Buenos Aires, Humanitas. 1989; Tenti Fanfani, Emilio, Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención, Buenos Aires CEAL, 1989; Ross, op. cit.; Plotkin, Mariano, Mañana es San Perón. Propaganda, rituales políticos y educación en el régimen peronista (1946-1955), Buenos Aires, Ariel, 1993;Smulowitz op. cit.; y Vallina, Marcelo, 0 Peronismo e a Fundação Eva Perón. 0 Longo Braço Do Regime, Dissertaçáo de Mestrado, Universidad Federal do Rio de Janeiro, 1995. 46 En particular (1) asistir a personas de pocos recursos para iniciar, continuar o comple- tar estudios; (2) construir casas para familias necesitadas; (3) crear y construir establecimientos educativos, sanitarios o recreativos.

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pliación hacia el campo propiamente político de los objetivos de la política social”.47

En la práctica, la FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” –distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser, medicamentos y equipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales –hogares de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a precios subsidiados–. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindi- cación del derecho a la asistencia social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de un agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relación FEP/Estado-receptores.

Según Vallina,48 entre la creación de la FEP y fines del año 1948, sus ingresos ascienden de $10.000 a $49.580.592,98 formalmente provenientes, en su totalidad, de donaciones. Esa diferencia, sugiere, puede ser explicable por la derivación a la FEP, por el Decreto 33.600 de 1949, de fondos que el gobierno había creado en 1946 como “Obras de Ayuda Social”. A partir de allí, el peso de las donaciones (incluyendo las de los sindicatos) sobre los ingresos totales de la FEP fueron disminuyendo: 99,92% en 1949; 46,46% en 1951; 55,94%en 1952; y 32,91% en 1953. Al mismo tiempo aumentaban los ingresos provenientes de otras fuentes: la totalidad de los impuestos de casinos; el 3% de los impuestos a carre- ras de caballos en la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires; el 10% de las loterías nacionales; las multas sobre juegos de azar; el 3% del bono salarial navideño (equivalente a un mes de salario); y los montos de los salarios correspondientes a los días 1o de mayo y 17 de octubre de cada año. En 1953 el 5% de los ingresos provenía de donaciones de los sindicatos; el 27% provenía de los impuestos específicos cedidos por el Estado; y el 23% de los salarios del 1/5 y del 17/10 y de otras contribuciones de asalariados previstas en convenciones colectivas.

Una aproximación a la importancia relativa de la FEP respecto del gasto público social efectúa Vallina al comparar la magnitud de sus ingresos respecto de las Secretarías (que en 1949 pasan a ser Ministerios) de Salud Pública y de Trabajo y Previsión. Si en 1948 los ingresos de la FEP eran de 9,51% y de 24,70%, respectivamente, en 1951 la relación se

47 Tenti Fanfani, op. cit., tomo I, pp. 81-82. 48 Vallina, op. cit., pp. 175-186.

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había invertido a 203,56% y 742,51%, respectivamente. En términos de gastos, la FEP representaba el 9,88% del gasto del Ministerio de Salud Pública y el 6,96% del gasto del Ministerio de Educación en 1948. En 1953, esa relación era del 79,50% y del 20,14% respectivamente. La pro- porción entre ayuda social directa e infraestructura asistencial, medida en términos de gastos, habría pasado de 92,5% de ayuda social directa en 1949 a 44% en 1953.

Organización paraestatal que redistribuía fondos públicos y contribuciones de asalariados en forma de asistencia social, vehículo de intensa propaganda oficialista, la FEP muchas veces ha concentrado en el dilema de su propia existencia los juicios académicos y políticos acerca de la política social del peronismo clásico. Su despliegue implicó una serie de paradojas de gran complejidad. Para Tenti, la más importante de estas paradojas reside en la aparente contradicción entre un discurso de derechos y de redistribución del ingreso; y una práctica discrecio- nal y politizada. En el discurso de Eva, “resulta innegable que [la ayuda social] es complemento de [la justicia social]. Mientras que la segunda ‘juega en el orden de los seres aptos para el trabajo’, la primera tiene como objeto ‘auxiliar a los que no pueden trabajar’. Por lo tanto la ayuda social se define como ‘la exteriorización del deber colectivo de los que trabajan, de cualquier procedencia o clase social con respecto a los que no pueden trabajar’”.49 Al mismo tiempo la acción de la FEP se caracterizaba por “acciones puntuales y discrecionales que en alguna medida no condicen con la idea de derecho a satisfacer ciertas necesidades [de] los sectores más desfavorecidos de la población. En general, los bienes y servicios son asignados por caso en virtud de una demanda que recibe un tratamiento más o menos arbitrario por parte de quien tiene el poder de distribuir y asignar”.50

Para Mariano Plotkin, la FEP tenía un sentido casi exclusivamente político-estratégico, en la medida en que “incorporaba” al dispositivo del régimen a sectores no sindicalizados, privilegiando una distribu- ción de bienes y servicios clientelar a cambio del inculcamiento de la doctrina peronista. Para Ross, la FEP tenía una razón de ser más prag- mática, en la medida en que “llenó el vacío creado por el fracaso del

49 Cita reconstruida por Ibidem, p. 81 en base a Perón, Eva, Su palabra, su pensamiento, su acción, Buenos Aires, Subsecretaría de Informaciones de la Presidencia de la Nación, s/f, p. 40. 50 Tenti Fanfani, op. cit., tomo I, pp. 79-80.

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Estado en garantizar bienestar social para todos y el debilitamiento de las organizaciones caritativas [...]. La FEP representaba una vía de esca- pe fácil al dilema planteado por el exclusivismo de los sindicalistas en la retención de los esquemas previsionales y a la crisis económica. Consti- tuyó una asistencia social barata a la vez que proporcionaba ventajas políticas al Peronismo”.51

La política social del peronismo clásico como etapa consolidatoria del Estado de Bienestar argentino

Dos sendas afirmaciones, taxativas, sirven para retomar la discusión que propusimos más arriba acerca del carácter clave del peronismo clá- sico en la génesis de un complejo de política social argentino homólo- go a los de Estado de Bienestar o de Estado Social.

En 1984 Pablo Gerchunoff sostenía que “no se encuentran eviden- cias contundentes de que el gobierno peronista haya marchado por el camino de la constitución de un Estado Benefactor. El pronóstico de una Tercera Guerra Mundial [...] determinó que los recursos del Estado se asignaran prioritariamente a ampliar la esfera de control guberna- mental sobre actividades productivas de bienes y servicios, [pero no a un incremento de] la participación relativa en las erogaciones totales de los rubros salud, cultura y educación y bienestar social”.52

En 1988 Peter Ross, por su parte, aseguraba “que Perón no logró lo que se lanzó a hacer en los primeros años de gobierno. Más bien, como sucede en gobiernos democráticos pluralistas, las acciones de grupos de interés poderosos y las vicisitudes de la economía forzaron a la polí- tica del gobierno a seguir caminos particulares, mucho de los cuales mostraron continuidad con aquéllos previos a 1943. [...] A pesar de los intentos de crear sistemas de seguridad social universalistas entre 1943 y 1947, el régimen no tendrá finalmente nada de revolucionario en su política social. Las reformas, inclusive, carecieron de integración unas con otras, con grupos de interés dominando tanto la formulación como la implementación de políticas en las diferentes áreas. La retórica peronista en política social no estuvo enteramente vacía. Se hicieron avances importantes. Pero la política social ocupó un lugar secundario frente al manejo económico. Consecuentemente, la Argentina de 1955

51 Ross, op. cit., pp. 224-225. 52 Gerchunoff, op. cit., pp. 19-20.

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difícilmente pueda ser descripta como un Estado de Bienestar. Las pro- visiones de bienestar siguieron siendo bastante residuales, y el control estatal sobre la política social siguió siendo tenue. Lejos de ser un apa- rato monolítico que usaba la política social para atar a sí a los obreros, el Estado peronista pareció más bien una esponja que absorbía las de- mandas de grupos de interés variados. El poder de la política social permaneció disipado, con formas de servicio residual y ocupacional como norma, en vez de formas universalistas”.53

Resulta evidente que ambas negativas a otorgarle el carácter de Estado de Bienestar al complejo de política social producido por el peronismo clásico depende de una definición restringida de Estado de Bienestar. En el caso de Gerchunoff, se deduce que un Estado de Bienes- tar depende de una magnitud relativa del gasto público social. Si se aplicase semejante criterio desde un punto de vista comparativo, el resultado sería completamente aleatorio, como muestran los estudios del Banco Mundial sobre gasto social.54 En el caso de Ross, se entiende que un Estado de Bienestar depende de un diseño universalista y estatal de la política social, asimilable al modelo socialdemócrata de Esping- Andersen. Ya manifestamos nuestra preferencia por considerar Estado de Bienestar, junto con este último autor, a una configuración de políti- ca pública por el tipo de integración de funciones socioeconómicas con la división social del trabajo, opción que otorga carácter de Estado So- cial a la casi totalidad de los Estados capitalistas del siglo XX, y establece el interés por la comprensión de las modalidades organizativas. Por otra parte –y tal como se desprende de las investigaciones de Peter Baldwin–55 las características que han asumido las distintas experien- cias históricas de Estados de Bienestar resultan en definitiva determina- das por el modo en que las luchas, las tensiones y los acuerdos entre las distintas fuerzas políticas y sociales intervinientes en su diseño contri- buyeron a moldearlas, con lo que la pretensión de presentar un tipo

53 Ross, op. cit., pp. 5-6. 54 World Bank, World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty, Washington, The World Bank-Oxford University Press, 2000. Los clusters de Estados con gasto social alto, medio y bajo dependen de arreglos organizacionales tan dispares, que el criterio nega- ría carácter de Estado de Bienestar a una gama amplia de países (casi toda América Latina, gran parte de Europa), mientras que se lo otorgaría, por ejemplo, a economías estatistas. 55 Ver Baldwin, Peter, La política de solidaridad social. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo 1875-1975, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992.

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determinado de Estado de Bienestar a la manera de un paradigma a imitar demuestra su limitación.

Esta última opción la toma también Rubén Lo Vuolo al analizar la política social argentina.56 La Argentina produjo, para este autor, un “híbrido institucional” de Estado de Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de protección social, outputs de un sistema político autoritario y poco proclive a la negociación entre la totalidad de los actores colectivos y grupos de interés. Entre la posguerra y me- diados de la década del setenta, el Estado de Bienestar argentino se fundó en dos “manos” combinadas. La “mano derecha” se plasmó en una economía política de sustitución de importaciones que implicaba transferencias del sector exportador al sistema urbano-industrial, incluyendo pleno empleo y niveles salariales altos destinados a sostener la demanda efectiva a través del consumo, lo que Lo Vuolo denomina “lectura populista” de la demanda efectiva keynesiana.

La “mano izquierda” operaba en tres lógicas cuyas bases fueron es- tablecidas, precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una parte importante del sistema de salud y las asignaciones familiares fun- cionaban como una suma de cuerpos autónomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organización preservaba el estatus diferencial derivado de la posición relativa de los asalariados en el mercado de trabajo. AI mismo tiempo, el sistema educativo y el sistema básico de salud eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este último tendiese a especializarse en la atención de sectores no sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por último, una serie de políticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes de cotizaciones y de subsidios públicos; mientras que políticas de asistencia social residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones de caridad.

La expansión de este sistema, en tales condiciones, no se realizaba a través de la extensión cuantitativa de derechos básicos universales, sino a modo de “imitación de privilegios” entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes ramas. Así, los sectores más rezagados obtenían, a través de negociaciones particularistas con el

56 Lo Vuolo, Rubén, “¿Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integración social y democracia, en Lo Vuolo, Rubén y Barbeito, Alberto, La nueva oscuridad de la política social. Del Estado populista al neoconservador, Buenos Aires-Madrid, CIEPP-Miño y Dávila, 1998.

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Estado, un “enganche” parcial con los sectores que gozaban de mayores privilegios.

Ambas “manos” se combinaban, finalmente, a través de sistemas de sostén-indexación de salarios, de la absorción en el sector público de la mano de obra excedente, de la protección del mercado domésti- co y de la provisión pública de insumos y servicios a precios subsidiados. A diferencia de otros Estados de Bienestar más estables y homogé- neos, estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos entre sectores con la mediación del Estado, sino en pseudo-compromisos que “privatizaban” partes del gasto público a través de negociaciones bilaterales entre el Estado y determinados grupos de interés, ge- nerando “ventanas” que atendían a intereses particulares, cajas desar- ticuladas e independientes de las restricciones del financiamiento glo- bal. Entre 1955 y 1976, la alta inestabilidad política generada por sectores que competían de manera no cooperativa –en un juego de suma cero por pedazos de tutela estatal– agravó esta lógica compleja sin alterar en sustancia los principios de organización del híbrido.

Es en efecto este modelo, cuya singularidad Lo Vuolo capta plena- mente, el que está en parte en gestación, en parte en consolidación, durante el peronismo clásico. La impronta del Estado de Bienestar argentino –una tutela estatal comprehensiva y al mismo tiempo fragmen- tada sobre las relaciones salariales– marcó los modos de integración social de la Argentina hasta la última década del siglo XX. Los fortísimos vaivenes políticos de la segunda mitad del siglo hicieron variar la intensidad y la dirección de esta tutela, los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una “sociedad civil” más fuerte que lo que una lectura superficial del proceso tradicionalmente ha sugerido.

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SEGUNDA PARTE

Gestión y memoria institucional de la política social

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02.AES Andrenacci Unidad 8

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