0 Los retos de la economía informal en Colombia · LOS RETOS DE LA ECONOMÍA INFORMAL EN COLOMBIA...
36
0 Los retos de la economía informal en Colombia Juana Paola Bustamante Izquierdo No. 9, Agosto 2011
Transcript of 0 Los retos de la economía informal en Colombia · LOS RETOS DE LA ECONOMÍA INFORMAL EN COLOMBIA...
0
Los retos de la economía informal
en Colombia
Juana Paola Bustamante Izquierdo
No. 9, Agosto 2011
1
Notas Fiscales, 2011
ISSN 2027-8365
Agosto 2011
2011, Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección General de Política Macroeconómica
Centro de Estudios Fiscales
Cra 8 no. 6-64
Bogotà, D.C., Colombia
Tel: 3811700 ext. 3361
http://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/CentroEstudios/publicaciones/notas
2
LOS RETOS DE LA ECONOMÍA INFORMAL EN COLOMBIA
Juana Paola Bustamante Izquierdo
RESUMEN EJECUTIVO
La alta incidencia de la economía informal en Colombia afecta el crecimiento económico del país y por lo
tanto representa un obstáculo para cumplir los objetivos de generación de empleo decente. En este artículo
se presenta la problemática de la economía informal en Colombia y las opciones de política pública dentro
del marco de acción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se utiliza la teoría del mercado laboral
segmentado para analizar las barreras a la formalidad y proponer alternativas de políticas y/o programas que
contribuyan a la formalización del empleo y de las actividades productivas. El análisis contribuye a
identificar características institucionales, individuales y de las actividades productivas como barreras a la
formalidad. Así, se propone: un programa de divulgación de beneficios de la formalización y coordinación de
oferta de servicios del estado, diálogo con sectores de la economía con mayores índices de informalidad,
educación e inclusión financiera, sistema tributario sencillo (para una población específica) y que promueva
la visibilidad de las actividades económicas del país, y fiscalización.
Boletín No. 9
Códigos JEL: J08, J28, J8.
Palabras Clave: economía informal, empleo informal, sector informal, informalidad, formalización, trabajo
decente
ABSTRACT
The high incidence of informal economy in Colombia affects country's economic growth and therefore
represents an obstacle to achieving the objectives of decent work generation. This article presents the issue of
the informal economy in Colombia and policy options for action within the framework of the Ministry of
Finance and Public Credit. It uses the segmented labour market theory to analyze the barriers to formality
and propose alternative policies and / or programs that contribute to the formalization of employment and
productive activities. The analysis helps to identify institutional, individual and productive activities as
barriers to formality. Thus, it is proposed: an outreach program of formalization and coordination of services
offered by the state, dialogue with sectors of the economy with higher rates of informality, education and
financial inclusion, and targeted simple tax system that promotes the visibility of country's economic
activities, and supervision.
Bulletin No. 9
JEL codes: J08, J28, J8.
Keywords: informal economy, informal employment, informal sector, informality, formalization, decent work.
3
Introducción
Durante la última década la economía colombiana ha demostrado su capacidad para generar empleos aunque
su ritmo de crecimiento no se ha dado a la par con un aumento en la participación del empleo formal en el
país. Lo anterior, se ha visto reflejado en el aumento en la tasa de ocupación, la cual se ubica en 57%1 ,
superior en un punto porcentual frente al mismo trimestre móvil del año anterior. Sin embargo, Colombia
mantiene niveles de empleo informal cercanos al 52%, la cual es una tasa alta en comparación a otros países
de características similares en la región. La informalidad laboral es un reflejo de la calidad del empleo en el
país pues se caracteriza por: bajos niveles de cobertura en seguridad social, bajos niveles de educación, e
ingresos menores que los del empleo formal. De forma similar, se observa que una gran parte de las
unidades de producción carecen de registros, tienen baja productividad, así como bajo acceso al sector
financiero y no llevan registros contables.
Lo anterior es preocupante pues la economía informal impacta negativamente el crecimiento a través de
diversos canales: i) disminuye los ingresos fiscales, disminuye la posibilidad de proveer servicios de
seguridad social (salud-pensión), ii) es un obstáculo para el incremento de la productividad laboral y por lo
tanto para la competitividad internacional disminuyendo los beneficios potenciales del comercio, iii) es una
fuente de inestabilidad laboral iv) afecta negativamente los ingresos relativos de los trabajadores
(normalmente los trabajadores del sector informal tienen niveles de ingresos menores a aquellos del sector
formal), v) aumenta la vulnerabilidad de los derechos laborales dado que los trabajadores no tienen
protección frente a la ley, vi) aumenta el subempleo y vii) afecta el crecimiento de la economía (la
volatilidad en el crecimiento tiende a aumentar con el tamaño de la economía informal).
Por lo anterior las políticas enfocadas a generar empleo formal y disminuir el empleo informal juegan un
papel crucial en el desarrollo de políticas públicas en el país. El presente documento tiene como objeto hacer
una aproximación a las características de la economía informal en Colombia y proponer alternativas de
políticas y/o programas que contribuyan a la formalización del empleo y de las actividades productivas. En
primer lugar se presentará el concepto a nivel internacional y en Colombia de la economía informal. Luego
se incluirán hechos estilizados de la informalidad en el país. En seguida, se discutirá la dinámica del empleo
informal basado en la teoría del mercado laboral segmentado. Asimismo, se presentarán experiencias
internacionales en torno a éste tema para finalmente dar recomendaciones de política.
I. La complejidad del concepto de la economía informal
La caracterización de la economía informal es una labor ardua ya que las definiciones, conceptos y
mediciones cambian de un país a otro. La falta de un concepto de economía informal comúnmente aceptado
hace que existan diferentes definiciones con una variedad de metodologías de medición de las actividades
informales. Parte del problema en crear una sola visión de la economía informal tiene que ver con las
diferentes perspectivas respecto a los orígenes y causas de la informalidad, al igual que sus vínculos con el
sector formal de la economía. La característica multifacética de la informalidad se ve reflejada,
principalmente, desde el punto de vista de los trabajadores y de las unidades productivas. Así, las
discusiones en definiciones y mediciones se centran en los siguientes criterios:
• Empleo: según categorías de trabajadores, acceso a seguridad social y garantías laborales.
• Unidades de producción: según el estado de la actividad (registrada o no), tamaño de las unidades de
producción (pequeñas), derechos de propiedad, impuestos y productividad.
1 ECH 13 ciudades y áreas metropolitanas, trimestre móvil Dic10- Feb11
4
En 1993, la 15a Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo adoptó una definición estadística del
sector informal en términos de “unidades dedicadas a la producción de bienes o la prestación de servicios
con la finalidad primordial de crear empleos y generar ingresos para las personas que participan en esa
actividad. Estas unidades funcionan típicamente en pequeña escala, con una organización rudimentaria, en
la que hay muy poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como factores de producción. Las
relaciones de empleo -en los casos en que existan - se basan más bien en el empleo ocasional, el parentesco
o las relaciones personales y sociales, y no en acuerdos contractuales que supongan garantías formales”. En
este caso, las unidades de producción forman parte del sector de los hogares2 como empresas de hogares y no
están constituidas en sociedad. Así, el sector informal se refiere a la forma como se desarrollan las
actividades productivas: son intensivas en trabajo, no están reguladas, son empresas familiares, pequeñas y
de baja productividad.
La 17 Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (2003) amplió la definición de sector informal
complementándola con la de trabajo/empleo informal. De esta forma, se extiende el concepto para definir la
informalidad a nivel de unidades de producción (sector informal), ó a nivel de trabajadores (empleo
informal).
Por un lado, el empleo informal se define a partir de categorías de trabajadores (OIT, 2003):
• Trabajadores por cuenta propia dueños de sus propias empresas del sector informal
• Empleadores dueños de sus propias empresas del sector informal.
• Trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan en empresas del sector formal
o informal.
• Miembros de cooperativas de productores informales.
• Asalariados que tienen empleos informales (si no se benefician de ninguna seguridad social o
laboral) ya que estén empleados por empresas del sector formal, por empresas del sector informal o
por hogares que les emplean como trabajadores domésticos asalariados.
• Trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para el propio uso final de su
hogar.
A pesar de las diversas recomendaciones y resoluciones de la OIT en temas de informalidad, la definición de
cada país cambia según la disponibilidad de datos, características específicas ó objetivos de política/estudio.
Por ejemplo, las mediciones pueden cambiar según el objetivo de un estudio, el cual, puede ser de obtener
indicadores que permitan comparación entre países o simplemente el detalle de las características del empleo
informal de la región o país. En estos dos casos se requieren estadísticas diferentes, pues para comparación
internacional se estimarían indicadores comparables mientras que para caracterizar un país se puede incluir
información referente a cobertura en seguridad social, tipo de contrato, entre otros.
En el caso de Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) ha ido ajustando
la definición de informalidad teniendo en cuenta las recomendaciones de la OIT y grupos de trabajo
2 Dentro del sector de hogares, el sector informal comprende: i) las "empresas informales de personas que trabajan por
cuenta propia"; y ii) un componente adicional, constituido por las "empresas de empleadores informales". El sector
informal queda definido con independencia de la índole del lugar de trabajo donde se lleva a cabo la actividad productiva,
del grado de utilización de activos de capital fijo, la duración de la actividad de la empresa (indefinida, estacional u
ocasional) y del hecho de que se trate de la actividad principal o de una actividad secundaria del propietario de la empresa.
5
internacionales. Así, el país mide el empleo informal a través de categorías de trabajadores (Cuadro 1). Con
esta clasificación se espera capturar los trabajos caracterizados con baja protección social, garantías laborales
y baja productividad, entre otros. Sin embargo, los inconvenientes que presenta esta definición es la
dificultad que se puede presentar al clasificar ciertos tipos de trabajo y la no inclusión explícita de
características de la calidad del empleo. Por ejemplo, la definición no especifica los empleos que no tienen
contratos, beneficios laborales, entre otros.
Cuadro 1 Definición de empleo informal en Colombia
Fuente: DANE
Otro enfoque, es la medición de las empresas ó unidades de producción del sector informal. Al respecto, el
criterio más utilizado es la clasificación por tamaño y registro legal3 ó que no ocupan empleados registrados.
En Colombia, el sector informal se mide a través de la encuesta de microestablecimientos4 y observa la
caracterización por falta de registro mercantil5 y/o contabilidad (Cuadro 2). Los resultados de esta encuesta
3 “Por registro puede entenderse la inscripción prevista en la reglamentación industrial o comercial, las leyes fiscales o de
seguridad social, la reglamentación de los grupos profesionales o por leyes, reglamentos o textos similares establecidos
por la legislación nacional” (OIT, 1993).
4 Cobertura nacional urbana. Los establecimientos con 9 o menos personas ocupadas de comercio al por mayor, el
comercio al por menor y venta de motocicletas y sus accesorios, los talleres de mantenimiento y reparación de vehículos
automotores. Todos los establecimientos de servicios sin incluir los financieros, la educación pública y los
establecimientos del orden gubernamental. Toda la microindustria según la CIIU Rev. 3 A.C
Considerando los criterios de la Organización Internacional del Trabajo y las
recomendaciones de la reunión del Grupo de expertos Delhi en 2001, Colombia adopta la
definición de empleo informal como:
• Los empleados particulares y los obreros que laboran en establecimientos, negocios
o empresas que ocupen hasta cinco personas en todas sus agencias y sucursales,
incluyendo al patrono y/o socio;
• Los trabajadores familiares sin remuneración;
• Los trabajadores sin remuneración en empresas o negocios de otros hogares;
• Los empleados domésticos;
• Los jornaleros o peones;
• Los trabajadores por cuenta propia que laboran en establecimientos hasta cinco
personas, excepto los independientes profesionales;
• Los patrones o empleadores en empresas de cinco trabajadores o menos;
• Se excluyen los obreros o empleados del gobierno.
Por su lado, la tasa de informalidad se define como:
6
sirven para complementar la información del empleo informal. Esta encuesta se realiza para actividades
económicas de comercio, servicio e industria donde trabajan hasta 9 personas.
Cuadro 2 Definición de sector informal en Colombia
Fuente: DANE
Sin embargo, esta definición deja por fuera características del sector informal como lo son: fuentes de
financiamiento, el uso del efectivo, uso de tecnologías obsoletas o rudimentarias, entre otros.
Adicionalmente, puede que algunas actividades no sean incluidas en la encuesta por su reducido tamaño ó
por la dificultad de clasificarlas como pequeñas empresas, como por ejemplo, los vendedores ambulantes.
Como se ha mencionado en esta sección, la definición y medición de la economía informal no es una tarea
simple. Sin embargo, las definiciones oficiales complementadas con otras estadísticas pueden proveer una
descripción más completa de la informalidad.
II. Informalidad vs. Subempleo
El subempleo contribuye a la descripción de la situación laboral en el país y refleja vulnerabilidades en el
sector. Así, altas tasas de subempleo pueden significar un riesgo de entrar en la economía informal.
La informalidad y el subempleo son manifestaciones de oportunidades inadecuadas de trabajo. Por un lado, la
informalidad describe la situación del empleo en términos de tamaño de la empresa, posición ocupacional,
relaciones legales laborales y acceso a seguridad social. Por otro lado, el subempleo refleja la subutilización
de la capacidad productiva de la población ocupada.
Se pueden identificar dos formas de subempleo: Subempleo objetivo y subempleo subjetivo. A su vez, estas
formas de subempleo, se pueden clasificar en: subempleo por insuficiencia de horas y subempleo por
condiciones de empleo inadecuado. La descripción específica de estos tipos de subempleo se muestra en
detalle en la Ilustración 1.
5
El registro mercantil contiene toda la información de la empresa (representación legal). Es el medio legal de publicidad
que permite al público o a los terceros informarse de la totalidad de los actos y transacciones comerciales inscritos en el
registro mercantil. Así, a través de la inscripción en el Registro Público Mercantil es posible demostrar la existencia y
representación de una sociedad en Colombia. El registro incluye:
La matrícula de los comerciantes, sociedades civiles y establecimientos de comercio y
La inscripción de los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley ha exigido esta formalidad.
En este caso la informalidad se ve reflejada en:
• Falta de registro mercantil
• Falta de contabilidad
7
Ilustración 1. Formas de subempleo
Fuente: Ministerio de Hacienda basado en información del DANE
En Colombia, el subempleo caracteriza una gran parte de la población económicamente activa, la tasa de
subempleo objetivo es de 12.3% mientras que la correspondiente al subempleo subjetivo se ubica en 29.1%
(Gráfico 1). Teniendo en cuenta que el subempleo representa la vulnerabilidad y precariedad del empleo pues
implica que los trabajadores en este sector desearían trabajar más horas y/o mejorar sus ingresos. Por lo
anterior, una tasa de subempleo alta incrementa el riesgo de caer en el desempleo o en el empleo informal.
Gráfico 1 Evolución del Subempleo en Colombia 2006-2011(13 áreas metropolitanas)
Fuente: DANE
Tasa de Subempleo
TS= S/PEA*100
Subempleo subjetivo:
Se refiere al simple deseo manifestado por el
trabajador de mejorar sus ingresos, el número
de horas trabajadas o tener una labor más
propia de sus personales competencias.
Subempleo objetivo:
Comprende a quienes tienen el deseo de mejorar
sus ingresos, el número de horas trabajadas o
tener una labor más propia de sus personales
competencias, pero además han hecho una gestión
para materializar su aspiración, y están en
disposición de efectuar el cambio.
a) Tasa de subempleo por insuficiencia de horas:
Incluye a las personas ocupadas que desean trabajar más horas, en su empleo principal o
secundario, y tienen una jornada inferior a 48 horas semanales.
b) Tasa de subempleo por condiciones de empleo inadecuado:
• Tasa de subempleo por competencias: Incluye todas las personas que trabajan y que, durante
el período de referencia, desean o buscan cambiar su situación de empleo actual para utilizar
mejor sus competencias profesionales y están disponibles para ello.
• Tasa de subempleo por ingresos: Incluye todas las personas ocupadas que, durante el período
de referencia, deseaban o buscaban cambiar su situación actual de empleo, con objeto de
mejorar sus ingresos limitados.
8
La tasa de subempleo por ingresos (ocupados que querían mejorar sus ingresos) representa la mayor causa del
subempleo en Colombia, la cual, representa el 25% de la PEA para el caso del subempleo subjetivo y 10.6%
de la PEA para el subempleo objetivo (Gráfico 2). La segunda causa del subempleo es por condiciones de
empleo inadecuado por competencias, seguido de empleo inadecuado por insuficiencia de horas. Lo anterior
indica que una gran parte de la población ocupada está privada de un ingreso adecuado, oportunidades de
desarrollo profesional y rotación laboral, limitando así el aumento en la productividad.
Gráfico 2 Tasa de subempleo por Insuficiencia de horas, empleo inadecuado por competencias y por
ingresos (TSx/PEA )
Fuente: DANE Trimestre móvil Dic. 10-Feb 11
III. La informalidad en el mundo
La mayor parte de los países miden el empleo informal y el sector informal teniendo en cuenta la posición
ocupacional y el tamaño de la empresa, respectivamente. Sin embargo, cada país define: el tamaño
empresarial (por ejemplo, empresas de menos de 10 empleados ó de 5 empleados según el país), y las
posiciones ocupacionales a incluir. Igualmente, unos países incluyen en sus mediciones el área urbana y
rural mientras otros sólo incluyen el área urbana, como es el caso de Colombia.
Considerando que los indicadores de informalidad alrededor del mundo varían según la definición de cada
país, periodicidad y cobertura geográfica, resulta difícil realizar comparaciones a nivel mundial o regional.
No obstante, es posible realizar aproximaciones de la incidencia de la informalidad en diferentes países
teniendo en cuenta la clasificación del empleo por posición ocupacional. Al tomar, por ejemplo, el primer
objetivo de desarrollo del milenio (ODM) “Erradicar la pobreza extrema y el hambre” y, específicamente, la
meta “Lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los
jóvenes” se observa que el indicador de empleos vulnerables incluye los trabajadores por cuenta propia y
trabajadores familiares. Como se mencionó en la sección I de este documento, estas dos posiciones
ocupacionales forman parte de la definición propuesta por la OIT para empleo informal y de la definición
utilizada en Colombia para medir la informalidad. Así, y con el objetivo de comparar la informalidad a nivel
internacional, se puede evaluar la proporción de trabajadores por cuenta propia y trabajadores familiares en
diferentes países alrededor del mundo. En el Gráfico 3, se observa que efectivamente este grupo de
trabajadores representan un porcentaje importante del empleo en los países en vía de desarrollo.
9,3
16,2
25,0
4,57,5
10,6
0
5
10
15
20
25
30
Insuficiencia de horas Empleo inadecuado por
competencias
Empleo inadecuado por
ingresos
Subempleo Subjetivo Subempleo Objetivo
9
50,6
33,9
76,6
31,9
53,3
76,6
61,3
28,5
78,6
47,7
52,8
31,5
81
34,4
59
79,8
64,8
33,2
74,1
43,4
55,4
36,7
82,7
35,4
69,2
81,5
68,9
42,4
72,4
Mundo
África del norte
África sub-sahariana
América latina y el caribe
Asia del este
Asia del sur
Sur este asiático
Asia occidental
Oceania
Colombia
1991 2000 2009 (p)
Gráfico 3 Trabajadores por cuenta propia y trabajadores familiares
(Como porcentaje del empleo total)
Fuente: Adaptado del Reporte de Objetivos de Desarrollo del Milenio 2010
Estos altos porcentajes son preocupantes pues éstas son las categorías clasificadas por los ODM como
empleo vulnerable, el cual, se caracteriza por falta de beneficios de trabajo decente (derechos laborales,
seguridad social, entre otros). Adicionalmente, en comparación con 1991, se puede notar que este grupo de
trabajadores sólo ha disminuido un 5% a nivel mundial y en la mayoría de los continentes representa más del
50% de los trabajadores. Para el caso específico de América Latina pareciera que los trabajadores por cuenta
propia y trabajadores familiares representaran porcentajes bajos (alrededor del 32%) en comparación con
otras regiones del mundo, sin embargo se debe tener en cuenta que la región está caracterizada por
diferencias muy marcadas entre los países que la integran y por lo tanto este porcentaje puede estar
influenciado por una minoría de países (con alta representatividad poblacional en la región), como se verá
más adelante.
El indicador de los ODM provee un indicador preliminar del trabajo informal a nivel mundial: sin embargo,
excluye otras categorías de trabajo que forman parte de la definición de empleo informal. Con el objetivo de
mostrar un panorama más completo de la informalidad en países en vía de desarrollo, un estudio conjunto de
la OIT- OMC (2009) intentó recolectar indicadores de informalidad alrededor del mundo. Al analizar las
diferentes medidas, se encontró que la dinámica de la informalidad varía no sólo entre regiones sino también
dentro de las mismas regiones.
El Gráfico 4 muestra un ejemplo de las diferencias entre las tasas de informalidad dentro de las regiones, lo
cual refleja tanto diferencias estructurales y económicas de los países como de medición de la informalidad.
Por ejemplo, en África, se encuentran tasas del 38.5% en Etiopía frente a una tasa del 80.6% en Zambia. En
este caso, la diferencia en el indicador se encuentra en que Etiopía tiene en cuenta sólo las áreas urbanas en
dónde vive el 14.2% de la población del país y, adicionalmente, la definición utilizada no tiene en cuenta
posición ocupacional. Por el contrario el indicador de Zambia incluye los ocupados por cuenta propia,
trabajadores familiares sin remuneración y, empleados y empleadores en empresas de menos de 5
trabajadores. En el caso de India e Indonesia, se encuentra que la diferencia en definición y medición de la
informalidad es mucho menor. India incluye en la medición las posiciones ocupacionales6 mencionadas por
6 Empresas con menos de 5 trabajadores, trabajadores por cuenta propia o independientes (excluyendo profesionales,
administradores y técnicos), trabajadores familiares sin remuneración y trabajadores domésticos.
10
32,3
70,8
38,5
74,1
93,2
80,6
Max Min
Zambia, 1998
Chile, 2006
Paraguay, 2006
Indonesia, 2003
India, 2004
Ethiopia, 2005Africa
Asia
América
Latina
la OIT, mientras que indonesia incluye los trabajadores independientes y los trabajadores familiares sin
remuneración.
Gráfico 4 Informalidad en países en vía de desarrollo
Fuente: OIT-OMC, 2009
Por otro lado, si se analiza la evolución del empleo informal en América Latina en su conjunto se encuentra
que este ha disminuido ligeramente y se encuentra alrededor del 52% (ILO-WTO, 2009). Sin embargo este
indicador regional se ve influenciado por la disminución en la tasa de informalidad de Brasil y Chile,
mientras que el resto de los países de la región ha aumentado o mantenido constante (alto) el empleo
informal (Gráfico 5).
Gráfico 5 Evolución de la informalidad en países de América Latina
Fuente: DANE para Colombia 13 áreas; ILO-WTO (2009)
57,5
32,3
74,1
54,2
42,1
58,5
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Colombia 7 ciudades ChileParaguay BrasilArgentina (13 aglomeraciones urbanas Colombia 13 áreas
11
El empleo informal en Colombia se encuentra en niveles superiores al promedio regional…
Colombia no ha logrado disminuir los niveles de informalidad y está ubicada en niveles altos de empleo
informal en comparación con los países de la región (Gráfico 6). Por el contrario, Brasil y Chile son países
de América Latina que han presentado una disminución en las tasas de informalidad.
Gráfico 6 Tasa de empleo informal en países de América Latina, 2009
Nota: Definición CEPAL: Población urbana ocupada en empleos que presentan precariedad desde el punto
de vista de los salarios, duración en el tiempo, seguridad social, etc. Se entiende como ocupada en el sector
de baja productividad (informal) aquella persona que es empleador o asalariado (profesional y técnico o no)
que trabaja en empresas con hasta 5 empleados (microempresas), que trabaja en el empleo doméstico o que
es trabajador independiente no calificado (cuenta propia y familiares no remunerados sin calificación
profesional o técnica).
Fuente: Cálculos Ministerio de Hacienda basado en la información del DANE (Colombia), CEPAL (otros países)
En la siguiente sección se estudiará con mayor detalle las características del empleo y el sector informal en
Colombia.
IV. Panorama de la economía informal en Colombia
1. Empleo Informal
Según posición ocupacional, el 51.3% de los ocupados tienen un empleo informal…
El empleo informal en Colombia (13 áreas metropolitanas) corresponde al 51.3%7 de la población ocupada,
es decir 4‟816,084 de personas. Se debe notar que la tasa de informalidad se mide en las 13 principales áreas
metropolitanas y no incluye zonas rurales. Al observar la evolución de esta tasa entre 2006 y 2011 se puede
notar que el empleo informal ha permanecido sin variaciones significativas en los últimos años (ver Gráfico
7), manteniéndose en niveles altos comparados con otros países de la región (Gráfico 6).
7 Gran Encuesta Integrada de Hogares: : 13 ciudades y áreas metropolitanas, trimestre móvil Dic10- Feb 11
52,6
39,9 41,1
30
36,1
56,5 56,4
35,4
58,5 57,6
42,6
0
15
30
45
60
12
36,4%
14,8%
11,6%
8,6%6,2%
1,6% 2,2% 2,9%4,2%
2,7% 2,0%4,4%
2,6%
0%
8%
16%
24%
32%
40%
46,4%45,7%
53,2%58,2% 58,1%
46,7%
67,0%
53,4%
66,4%
59,9%
66,0%
59,2%
66,3%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Gráfico 7 Evolución del empleo informal en Colombia (2006-2011)
Fuente: Minhacienda basado en datos del Dane Gran Encuesta Integrada de Hogares, trimestre móvil Dic10- Feb 11
En relación con el comportamiento del empleo informal en las 13 ciudades, se encuentra que Bogotá
concentra el 36.4% de la población ocupada en el empleo informal en las trece ciudades, seguida de Medellín
y Cali con 14.8% y 11.6% respectivamente (Gráfico 8a).
Por otro lado, con relación a la incidencia del empleo informal por ciudades, se observa que la proporción de
la población ocupada en el empleo informal por ciudades presenta resultados preocupantes, pues en 10
ciudades se concentra más del 50% de trabajadores en empleo informal (Gráfico 8b). Por ejemplo, en Cúcuta
y Villavicencio el 66% de los ocupados son informales.
Gráfico 8 Empleo informal por ciudades
a. Distribución del total de informales por
ciudades
b. Tasa de informalidad por ciudades
Fuente: Cálculos Ministerio de Hacienda basado en datos del DANE -Gran Encuesta Integrada de Hogares, periodo
móvil Nov-Ene 2011.
13
20%
8%
59%
7%
5%
0% 20% 40% 60%
Trab. familiar sin remuneración, Trab. sin
remuneración en empresas de otros
hogares, Jornalero o Peón
Patrón o empleador
Cuenta Propia
Emp. doméstico
Emp. particular
…y 59.3% del empleo informal son trabajadores por cuenta propia.
En general los trabajadores del sector informal se caracterizan por tener baja productividad y trabajos
precarios. Considerando que estas características no se pueden medir fácilmente, es posible realizar una
aproximación utilizando ciertas posiciones ocupacionales. Así siguiendo las definiciones de la OIT según
posición ocupacional, el trabajador por cuenta propia representa el 59.3% del empleo informal, seguido por
empleado particular con el 20%. Colombia al igual que otros países en vía de desarrollo, concentra la mayor
parte de su empleo en trabajadores por cuenta propia (ver Gráfico 3), y aún más preocupante este porcentaje
se encuentra por encima del promedio de la región. Muchos de los trabajadores que pertenecen a estas
categorías son empleados de manera informal, carecen de contratos legales, beneficios laborales ó seguridad
social.
Gráfico 9 Ocupados informales según posición ocupacional
Fuente: DANE Gran Encuesta Integrada de Hogares, periodo móvil Nov-Ene 2011.
El empleo informal se caracteriza por baja cobertura en seguridad social en salud y pensiones…
Algunos autores utilizan la afiliación a seguridad social como una aproximación a la informalidad. En este
caso, y al estudiar el total de ocupados en las 13 principales áreas de Colombia, se encuentra que el 57.5%8
de estos no tienen seguridad social. Es decir, si se midiera la informalidad desde el punto de vista de
seguridad social, ésta sería más alta que el actual 51.3%.
La desprotección, en términos de seguridad social, de los trabajadores informales es una característica del
sector. En Colombia es obligatorio cotizar a salud y pensiones cuando se tienen ingresos por encima de un
salario mínimo. Sin embargo, existe una legislación transitoria que permite cotizar sólo salud en el caso en
que el ingreso sea exactamente un salario mínimo. En el país, tan solo el 10.1% de los ocupados informales
están afiliados a salud y pensiones. Sin embargo, al estudiar por separado las tasas de afiliación a seguridad
social se encuentra que la proporción de informales con seguridad social en salud es del 84.6% mientras que
en pensiones corresponde sólo al 10.3%.
Esta diferencia en afiliación a salud y pensión tiene una explicación desde el punto de vista de las
preferencias de los usuarios y desde la estructura del sistema de salud en Colombia. De un lado, los usuarios
8 Gran Encuesta Integrada de Hogares, periodo móvil Nov-Ene 2011
14
del sistema de salud perciben de una forma más inmediata los beneficios de estar afiliados al sistema; pues
son más conscientes de la probabilidad de presentar alguna enfermedad. Por el contrario, los beneficios
percibidos por los individuos de afiliarse al sistema pensional son menores pues los riesgos de la vejez se
perciben en un muy largo plazo, lo cual se ve reflejado en la baja tasa de afiliación. Es decir, en el caso
pensional falta educar a la población en términos de previsión de riesgos contra la vejez.
Por otro lado, se puede hacer un análisis desde la estructura del sistema de salud en el país el cual incluye
un régimen contributivo, un conjunto de regímenes especiales (algunas entidades públicas) y uno subsidiado.
En el caso de los informales se observa que el 49.6%9 de los que tienen seguridad social en salud pertenecen
al régimen subsidiado y el 48.9% se encuentran en el régimen contributivo. Es decir, gran parte de la
elevada tasa de afiliación a salud por parte de los trabajadores informales se explica por el régimen
subsidiado.
… y por bajos niveles de educación.
La informalidad laboral en América Latina está caracterizada por niveles de educación bajos y Colombia no
es la excepción ya que el 53.2% de los trabajadores informales tienen nivel educativo secundario y el 29.6%
tienen sólo primaria. El Gráfico10 muestra el porcentaje de trabajadores informales por nivel de educación
entre 1996 y 2005, y se puede observar una correlación entre los trabajadores con menor nivel de educación
y empleo informal. Lo anterior muestra la importancia de presentar una oferta educativa que sea accesible a
todos y la necesidad de incrementar la permanencia en el sector educativo.
Sin embargo, el aumento en la cobertura educativa debe ir de la mano con mejoras en las capacidades
técnicas de la fuerza laboral, es decir, una educación que logre capturar las necesidades del sector productivo
para así incrementar la productividad en el país.
Gráfico 10 Porcentaje de informales por nivel de educación (América latina)
Fuente: CEPAL (trabajadores del sector informal 25-64 años), Ministerio de Hacienda y Crédito Público
9 Gran Encuesta Integrada de Hogares, periodo móvil Nov-Ene 2011
61,6
64,2
65,1
37,1
40,5
42,9
10,1
11,0
11,9
1996
2001
2005
educación superior educaciòn media baja educación
15
otros, 1,4%Industria
Manufacturera, 13,7%
Construcción, 7,6%
Comercio, hoteles y restaurantes,
42,0%Transporte,
almacenamiento y comunicaciones,
11,5%
Actividades inmobiliarias,
empresariales y de alquiler, 7,7%
Servicios, comunales, sociales y
personales, 16,2%
54,6%
8,8%
39,4%
3,1%
60,8%
70,6%
60,3%
9,5%
40,6%
37,7%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Agricultura, pesca, ganadería, caza y …
Explotación de minas y canteras
Industria Manufacturera
Suministro de electricidad, gas y agua
Construcción
Comercio, hoteles y restaurantes
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
Intermediación financiera
Actividades inmobiliarias, empresariales y de …
Servicios, comunales, sociales y personales
empleo informal Empleo formal
El 42% del empleo informal se concentra en el sector comercio, hoteles y restaurantes…
Respecto al tipo de actividad económica donde se concentra el empleo informal, se observa que la mayor
parte (42%) se ubica en comercio, hoteles y restaurantes, seguido por la rama de actividad de servicios
comunales, sociales y personales que contiene el 16% de este tipo de trabajo. (Gráfico 11.a.)
De forma similar, se puede realizar un análisis del empleo informal por actividad económica pero tomando
como denominador el total de ocupados por cada rama (Gráfico 11.b.). De esta forma se puede ver la
incidencia del empleo informal y formal según rama de actividad económica. Así, se observa que el 70% de
las personas que trabajan en comercio, hoteles y restaurantes son informales, y en construcción este
porcentaje es del 60%.
Gráfico 11 Población ocupada informal por ramas de actividad económica
a. Empleo informal con respecto al total de informales
b. Empleo informal con respecto al total de ocupados (informales rama/ ocupados rama)
Fuente: DANE- Gran Encuesta Integrada de Hogares, periodo móvil Nov-Ene 2011; Cálculos Minhacienda
16
El lugar de trabajo de los informales es importante para el control de las actividades e inspecciones por parte
del gobierno. En el país, el principal lugar de trabajo de los trabajadores informales es un local fijo (32%),
seguido de las personas que trabajan en otras viviendas (18.5%) o en su vivienda que suman (17.8%).
Gráfico 12 Distribución de la población informal por principal lugar de trabajo
Fuente: DANE- Gran Encuesta Integrada de Hogares, periodo móvil Nov-Ene 2011.
Existe una brecha salarial entre los trabajadores formales y los informales
La relación entre el trabajador informal y el de bajos ingresos aparece al estudiar la distribución de
trabajadores formales e informales por niveles de ingreso. Así, en Colombia, se observa que los salarios
promedios de los trabajadores de la economía formal son mayores a aquellos de la economía informal. En
esta vía, el Gráfico 13 muestra que el 40% de los trabajadores formales ganan más de 1 salario mínimo legal
(SML 2010) y el 30% más de 2 SLM, mientras que más del 60% de los informales ganan sólo hasta 1 SML.
Lo cual implica que los trabajadores informales tienen mayores barreras - que los trabajadores formales-
para acceder a empleos mejor remunerados. Lo anterior tiene relación con las diferencias en productividad
existentes las cuales dependen tanto de las unidades productivas (que son pequeñas) como de las
características del capital humano del trabajador.
Gráfico 13 Distribución de trabajadores formales e informales según ingreso
Fuente: DANE ECH-IV trimestre, cálculos DNP- DEE
17,8%
18,5%
0,4%
8,6%
9,1%
10,5%
32,0%
0,7%
2,2%
0,0%
0,1%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
En su vivienda
En otras viviendas
En kiosco-Caseta
En un vehículo
De puerta en puerta
Sitio al descubierto en la calle
Local fijo
En el campo o área rural
En una obra en construcción
En una mina o cantera
Otro
29,2%
39,9%
12,5%6,5%
11,9%
63,3%
28,9%
4,1% 1,8% 2,0%
0%
12%
24%
36%
48%
60%
72%
Hasta 1 smlv Entre 1.1 y 2
smlv
Entre 2.1 y 3
smlv
Entre 3.1 y 4
smlv
Mayor a 4 smlv
Formal Informal
17
2. Caracterización del sector informal.
La informalidad empresarial afecta la eficiencia de la economía ya que no cuenta con acceso a diversos
servicios como son: el sistema bancario y crediticio, protección legal, acceso a los programas para la
innovación y la capacitación laboral ofrecidos por las instituciones del estado y se limitan las posibilidades
de acceso a mercados regionales o internacionales. Las unidades de producción informales contienen un
potencial de crecimiento y generación de empleo, pero su característica informal les impide su desarrollo y
crecimiento.
Existen dos razones principales para que una actividad productiva pase de la informalidad a la formalidad: 1)
no perciben los beneficios potenciales de la formalidad y 2) los altos costos asociados a incorporarse a la
formalidad.
En Colombia, como se mencionó en la sección I del presente documento, el sector informal se mide con base
en la encuesta de microestablecimientos. Según la encuesta (4to trimestre 2010), en el país hay 1.253 mil
establecimientos, de los cuales, el 59% son del sector comercio, el 32% servicios y el 9% industria.
Una característica del sector informal es la falta de registro mercantil y la falta de contabilidad. En el país el
39% de los establecimientos no llevan contabilidad y el 57% no tiene o no renovó su registro mercantil
(Gráfico 14). Las causas de este comportamiento pueden ser debidas a que no se percibe el beneficio del
registro mercantil10
y/ó de los costos que implica llevar una contabilidad de acuerdo a la legislación.
Gráfico 14 Establecimientos informales según registro mercantil y contabilidad
a. Establecimientos sin registro mercantil b. Establecimientos sin contabilidad
Fuente: DANE -Encuesta de Microestablecimientos, cálculos Minhacienda
Por otro lado, el promedio mensual de ventas, ingresos o producción nominal por establecimiento fue de 5‟2
millones de pesos. Por sectores estos valores fueron de: 5‟7 millones de pesos en el comercio, 4 millones de
pesos en servicios y 5‟5 millones de pesos en industria (valores nominales).
10 Es el medio legal de publicidad que permite al público o a los terceros informarse de la totalidad de los actos y
transacciones comerciales inscritos en el registro mercantil. Así, a través de la inscripción en el Registro Público
Mercantil es posible demostrar la existencia y representación de una sociedad en Colombia.
18
El personal ocupado en estos establecimientos es de 2.557 mil personas, es decir, en promedio hay dos
personas ocupadas por establecimiento. Lo anterior muestra que el tamaño del microestablecimiento
promedio es pequeño, lo cual influye en la productividad y la capacidad de exportar/diversificar productos.
Con relación a las categorías de trabajador, se encuentra que del total de personas ocupadas, el 56.5% son
propietarios, socios y familiares sin remuneración, y el 43.5% son personal remunerado (contratado de forma
permanente o temporal). En relación a la distribución de trabajadores por sector, se observa que del total de
personas que laboran, el 53.6% se encuentran en el sector comercial, el 35.1% en servicios y el 11.3% en
industria. (Gráfico 15)
Gráfico 15 Distribución de ocupados por sector
Fuente: DANE -Encuesta de Microestablecimientos, cálculos Ministerio de Hacienda
V. La dinámica de la formalidad – informalidad
Los trabajadores y empresas de la economía informal producen y demandan bienes y servicios dentro de la
economía nacional, lo cual, implica una relación con la economía formal. Tradicionalmente, la economía
informal ha sido estudiada desde tres teorías principales:
El dualismo: en donde existe un mercado laboral dual, el segmento inferior es el sector informal y
no tiene un vínculo directo con el sector formal.
El estructuralismo: en este caso el sector informal está compuesto por pequeñas firmas y trabajadores
no registrados, las cuales están subordinadas al sector formal.
El legalismo: el sector informal está compuesto de pequeñas firmas que evaden costos asociados con
el registro de las empresas.
Cada una de estas visiones captura una parte de las características de la economía informal. Sin embargo,
ninguno de esos enfoques individuales puede dar una explicación completa a la economía informal. Como se
mencionó en los capítulos anteriores, los trabajadores informales comparten características relacionadas con
la vulnerabilidad laboral. Es decir, no se encuentran bajo ningún marco de regulación y por lo tanto no están
protegidos frente a la ley, no tienen acceso a protección social, no pueden hacer cumplir sus contratos ó no
tienen seguridad sobre sus derechos de propiedad, y su empleo es generalmente inestable al igual que sus
ingresos.
Sin embargo, dentro de la economía informal hay una diferenciación en relación a las características tanto
del trabajador como del empleo que desempeña, lo cual, obliga a reconocer la característica heterogénea del
19
sector informal. Lo anterior, lleva a pensar que hay trabajadores informales que tienen mejores ingresos y/o
seguridad social y otros que están en condiciones más precarias. Por ejemplo, esto se ve reflejado en la
diferencia en los niveles de educación del trabajador informal en donde se reconocen 3 tipos de trabajadores
según nivel de educación bajo, medio ó alto (Gráfico 10). Estas diferencias en educación implican que los
trabajadores tendrán acceso a diferentes segmentos de la economía informal y que requerirán diversos tipos
de políticas para que ingresen a la economía formal.
Teniendo en cuenta lo anterior, un enfoque relativamente nuevo surge para estudiar la dinámica de este
sector de la economía (ILO-WTO, 2009). Esta visión se fundamenta en un mercado laboral segmentado en
formal e informal. A su vez, el sector informal se divide en dos niveles: superior e inferior. Es decir, en el
empleo informal se pueden encontrar dos tipos de empleos: aquellos que tienen mejores ingresos y/o mejor
estabilidad y otros que tienen menores garantías o condiciones laborales (Ilustración 2). Por esto, las
transiciones dentro del sector informal y entre la economía formal e informal deben ser estudiadas teniendo
en consideración las diferentes características de los trabajadores según el segmento del mercado laboral al
que pertenecen.
Ilustración 2 Mercado laboral segmentado
Fuente: Adaptado de ILO-WTO (2009) y Gagnon (2008)
El segmento superior del empleo informal está caracterizado por ser relativamente competitivo y pequeño;
la transición entre este segmento laboral (1) y el empleo formal se realiza con el incentivo de evadir
impuestos y regulaciones; ó con el deseo de conseguir mayor independencia. Desde el nivel inferior del
segmento informal, los trabajadores se pueden mover al empleo formal (2) ó hacia el nivel superior del
empleo informal gracias a una mejora en sus capacidades y/o a una mejora en sus conexiones laborales o de
mercado. Sin embargo, dentro del segmento inferior de la informalidad existe una población más vulnerable
que tiene alto riesgo de caer en la trampa de pobreza.
En resumen, la dinámica de la creación de trabajo en los diferentes segmentos del mercado laboral y los
flujos de trabajadores entre la economía formal e informal depende de varios factores:
1
2
Empleo Formal
Desempleo
Afuera de la fuerza laboral
Empleo informal
nivel superior
kok
Empleo informal
nivel inferior
kok
20
• Características institucionales: Impuestos, legislación laboral, regulación de las empresas, relaciones
laborales, redes sociales (sistemas de información del mercado laboral), flexibilización laboral,
derechos de propiedad, diálogo social.
Las instituciones son importantes para promover la transición de la economía informal a la formal.
Políticas en este tema tienen que ver con la reducción de costos de formalización para empresas y
subsidios en los procesos de contratación. Otro ejemplo podría ser el caso de la flexibilización
laboral (que contiene argumentos a favor y en contra) como parte del proceso de disminuir costos,
una empresa grande comienza a operar con menos empleados regulares y a contratar trabajadores
por cuenta propia, por ejemplo.
Adicionalmente, existen fallas en los sistemas de información de los mercados de trabajo que
contribuyen a los procesos de búsqueda de empleo. Los trabajadores informales no tienen
información relacionada con ofertas laborales, habilidades requeridas o salarios en empresas
formales en la región o en otras regiones geográficas.
• Características individuales: capital humano, preferencias, redes sociales. Por ejemplo, mejores
niveles de educación y habilidades del trabajador están generalmente relacionados con mejores
probabilidades de conseguir un empleo formal. Igualmente, mejores habilidades para manejar una
actividad económica puede incrementar la probabilidad de éxito y de crecimiento- con ayuda de
instrumentos contables básicos, capacitación a la medida, entre otros.
• Características de las actividades productivas: ubicación, tamaño, sector, redes de producción,
acceso a créditos, acceso al sector bancario.
En general, las actividades productivas de la economía informal son pequeñas, carecen de acceso a
medios financieros y electrónicos y no tienen acceso a redes de producción. La inclusión financiera
puede tener efectos positivos en acceso a créditos formales y aumento en el nivel de ventas. Por otro
lado, políticas que estimulen la creación de espacios de negociación productor-comerciante,
disminuye los costos de intermediación y aumenta el margen de utilidad.
• Condiciones del mercado: demanda interna, grado de apertura, políticas macroeconómicas, tasa de
cambio. En general, los choques a la economía (sean positivos o negativos) afectan la movilidad de
los trabajadores y por lo tanto la composición del empleo formal e informal. En épocas de crisis, el
sector formal se puede reducir dejando a muchos trabajadores en el desempleo y enviando a otros al
sector informal de la economía (Gagnon, 2008 OECD). Por el contrario, parece que en tiempos de
bonanzas el crecimiento de la economía no se ve necesariamente reflejado en el aumento del empleo
formal (Bosch & Maloney, 2007).
Por lo anterior, el gobierno debe mantener una política macroeconómica estable con un buen
equilibrio fiscal y evitar desajustes cambiarios con el fin de crear un ambiente sano para la inversión
y el crecimiento de la economía a través del tiempo.
VI. Experiencias Internacionales de estímulo a la formalidad
Las políticas encaminadas a disminuir la informalidad se enmarcan dentro de dos enfoques principales:
Aquellas que incluyen elementos que sancionan: incluye mejoras en los sistemas de información
para detectar no contribuyentes y aumento de multas por evasión, y
21
Otras que generan incentivos para la formalización: simplificar procedimientos administrativos,
incentivos en impuestos, promover beneficios de trabajo formal, entre otros.
Una estrategia completa deberá incluir estos dos enfoques. El estudio de buenas prácticas y experiencias
internacionales contribuye a asesorar la transferibilidad de los programas y políticas, al igual que apoya la
construcción de una estrategia efectiva para disminuir la informalidad. En esta sección se estudian algunas
políticas y experiencias que otros países del mundo han empleado para estimular la formalización de la
economía.
En general, los países no tienen una política integral para afrontar la informalidad pero sí cuentan con
programas que tocan características de la informalidad. Es decir, los programas que se contemplan dentro
de las políticas son individuales para cada sector. Por ejemplo, se encuentran las políticas del sector
educativo y las del sector laboral sin que exista una conexión entre las competencias laborales que se
desarrollan en la educación y las necesidades del sector productivo. No obstante, una política dirigida a
enfrentar el problema de informalidad deberá contener, de forma integral, los diferentes elementos que
influyen en la problemática de la economía informal: elementos institucionales que incentiven la
formalización empresarial y laboral acompañado de políticas que mejoren la productividad individual y
empresarial, con el fin de facilitar e incentivar la movilidad a la economía formal.
Es importante hacer la salvedad que no hay una política única que funcione para todos los países ya que la
informalidad es muy heterogénea, por el contrario, las políticas y programas deberán ser diseñadas para el
país o región específica.
A continuación, y siguiendo la clasificación de medidas utilizadas en los países de UE27 y Noruega
(Eurofound, 2008), se presenta una breve recopilación de experiencias internacionales relevantes en el tema.
a. Medidas sancionatorias :
Las experiencias de los países europeos tienen que ver con el trabajo no declarado, el cual, se define como el
trabajo que no se declara en términos de impuestos, seguridad social y/o temas de derecho laboral. El 75%
del trabajo no declarado en la Unión Europea (UE) son trabajadores independientes y se concentra en
sectores de: servicios del hogar (limpieza, cuidado de los niños y de los adultos mayores), construcción y
servicios personales (peluquerías). Sin embargo, existen variaciones importantes en la concentración de este
tipo de trabajo en los diferentes sectores según el país. (Eurofound, 2008)
La política utilizada, por los países de la UE, para afrontar este problema ha sido sancionatoria. Sin
embargo, en los últimos años han comenzado a cambiar de un enfoque sancionatorio a uno que combina las
sanciones con incentivos (“zanahoria y garrote”).
Dentro de las medidas sancionatorias se encuentran: las inspecciones, multas y coordinación de estrategias y
operaciones.
Inspecciones:
Se ha buscado incrementar el número de visitas y focalizar en sectores que se caracterizan por tener
mayor número de trabajo no declarado. En Rumania, por ejemplo, las inspecciones las han
concentrado en construcción y textiles; en Portugal se enfocan en hoteles y restaurantes; y en
Suecia en taxis, peluquerías y restaurantes. A estas visitas se agregan medidas para asegurar que los
trabajadores estén registrados antes de comenzar a trabajar, y la obligación de reportar los
22
trabajadores nuevos a las autoridades. Esto es combinado con multas por trabajador que la empresa
no haya registrado (Eurofound, 2008).
En algunos sectores, la obligación de reportar trabajadores nuevos ha sido complementada con la
obligación de tener una identificación en lugar de trabajo. En el caso del sector de la construcción,
en Finlandia, los trabajadores están obligados a llevar un carnet que especifique el tipo de relación
contractual.
Adicionalmente en Austria, desde el 2008, las compañías que subcontratan trabajos a otras firmas
son responsables del pago de las contribuciones de seguridad social de los subcontratistas.
Coordinación de estrategias y operaciones:
En algunos países europeos se han establecido nuevas instituciones de coordinación de
información, estrategias y operaciones. En los últimos años se ha puesto especial interés a mejorar la
parte operacional de compartir información. No se tiene mucha evidencia de los resultados de
esfuerzos de coordinación en la disminución del trabajo no declarado (Eurofound, 2008).
Multas:
Las multas han sido aumentadas de forma significativa, sin embargo no es claro el impacto de esta
medida en la disminución de trabajo no declarado. Evidencia de estudios de impacto de medidas
sancionatorias e incrementos en multas encuentra efectos positivos y negativos. Por lo anterior se
han comenzado a utilizar otro conjunto de medidas.
b. Medidas preventivas y curativas:
Son aquellas encaminadas a facilitar que las pequeñas firmas y personas trabajen cumpliendo con los
requisitos legales. Estas medidas incluyen:
Simplificación de procesos administrativos y asesoramiento a empresas y trabajadores:
En relación a los procesos administrativos algunos países han avanzado en facilitar los trámites y
procedimientos, al igual que en disminuir los tiempos de los mismos, para lograr que los individuos
puedan iniciar actividades y operarlas de forma más eficiente. Así, y con el fin de simplificar estos
procedimientos, Bélgica ha disminuido los diferentes tipos de formularios para la declaración de la
seguridad social.
Por su parte, en 2005, Portugal simplificó los procesos administrativos y legislativos para crear
empresas a través de la iniciativa “Empresa en el momento” (On the spot firm). El programa ofrece
la posibilidad de realizar todos los procesos administrativos para crear una empresa en una sola
oficina y en un día (se entrega el número de identificación legal, el número de seguridad social es
asignado, la compañía recibe el memorando y los artículos de asociación, el registro comercial, y los
detalles de la empresa son enviados a la autoridad de impuestos). Todavía no se tiene un estudio que
evalúe si este programa ha disminuido el trabajo no declarado, sin embargo, ha generado un gran
interés por parte de otros países para estudiar la posibilidad de transferirlo. (Eurofound, 2008)
En países latinoamericanos se han introducido programas para apoyar a las medianas, pequeñas y
microempresas, al igual que la simplificación de trámites y requisitos para las mismas. Chile, por
ejemplo, ha hecho un esfuerzo para mejorar los servicios prestados a las pequeñas y medianas
23
empresas a través del desarrollo de soluciones de gobierno en línea. Así, y con el fin de facilitar el
registro electrónico como contribuyentes, las empresas pueden registrarse y obtener la
identificación como contribuyentes en línea. Igualmente, es posible presentar y pagar impuestos por
medio electrónico (en 2007 se implementó un sistema con factura electrónica que procesa la
información de compras y ventas de los contribuyentes y usa la información para compilar la
información en impuestos). Adicionalmente y con el fin de disminuir los costos de cerrar y abrir una
empresa, desde 2006, es posible abrir o cerrar una empresa a través del Internet (desde el punto de
vista de impuestos). Otras aplicaciones incluyen: información sobre derechos y obligaciones de los
contribuyentes, y facilitar acceso a las TICs (a través de centros regionales de acceso a internet). La
experiencia, a 2007, ha sido exitosa ya que el 67% de las 5.800 empresas que han adoptado el
sistema son PYMES. (Contreras et al., 2008)
Ofrecer programas para el desarrollo micro-empresarial: estos programas ayudan a promover el
emprendimiento mediante el otorgamiento de microcrédito, asesoría, y capacitación. En Polonia,
por ejemplo, estos programas se han dirigido a atacar el desempleo entre los jóvenes. (Eurofound,
2008)
Brasil, por su parte, tiene una entidad que se llama SEBRAE la cual presta servicios de consultoría,
entrenamiento, tecnología, crédito, mercado e información a las pequeñas empresas. (Tokman,
2008)
Servicios de asesoría y apoyo a la formalización: consiste en una asesoría que ayude al pequeño
empresario o productor a diseñar un camino para la formalización. Este tipo de asesoría, en general,
no está disponible para los pequeños negocios y representa un servicio importante que el estado
puede ofrecer.
Un ejemplo es el “Centro operativo para la actualización económica” en Italia (Centri Operativi per
la Riqualificazione Economica, CUORE) que se estableció para asesorar a las empresas en temas de
formalización y medidas para combatir el trabajo no declarado. Los centros CUORE prestan
servicios a barrios de bajos ingresos y su grupo objetivo son pequeñas-micro empresas con
potencial de crecimiento. Una vez identificadas las actividades económicas, el CUORE ofrece sus
servicios de formalización y se elabora una estrategia conjunta para el desarrollo y formalización de
la actividad. Se le hace seguimiento a los diferentes pasos acordados y así se asegura que la
estrategia planteada realmente sea adecuada para la empresa. En total 1280 pequeñas empresas han
sido asesoradas y 326 problemas han sido solucionados con esta iniciativa (Báculo, 2005)
Por su parte, la oficina de impuestos de Australia provee un software gratuito para que los pequeños
negocios puedan entender mejor los registros comerciales y evaluar cómo va su actividad
productiva. (Eurofound, 2008)
Igualmente, en Alemania, se provee un software que permite a los empleadores transferir de forma
electrónica la información contenida en el “certificado de deducción de salarios” a la oficina de
administración de impuestos. Este sistema operativo es gratis y ayuda a las pequeñas empresas a
llenar el formulario de devolución del impuesto a la renta, al IVA, entre otros. (OECD, 2009)
Categorización y tributación simplificada:
Categorizar a los contribuyentes en grupos que reciban distinto tratamiento (umbrales), y determinar
la forma de tributación simplificada (o presuntiva).
24
Impuestos presuntivos
Los impuestos presuntivos se utilizan como una aproximación del impuesto al ingreso (OECD,
2009). Este tipo de impuestos representan una alternativa para que todas las empresas, incluidas las
pequeñas, participen en el sistema tributario; ya que pueden facilitar procesos administrativos,
contribuir a la transición de las pequeñas empresas, y disminuir requerimientos de información. En
general, este tipo de tributación está acompañada de una contabilidad simplificada. Un ejemplo de
impuestos presuntivos es el impuesto sobre facturaciones, el cual es cobrado sobre los ingresos
brutos.
En México, existe un régimen para pequeños contribuyentes (llamados “repecos”) con facturación
de hasta USD 182.600 al año, a los cuales se les aplica una tasa impositiva del 2% sobre los ingresos
brutos. Los requisitos para acceder al régimen son: ser persona física que realiza actividades
comerciales, industriales, de autotransporte o agropecuarias; y haber tenido ingresos en el año
anterior de hasta $2'000,000 pesos mexicanos (USD 182.600) por las actividades citadas. (SAT,
2011; OECD, 2009)
De forma similar, en España, aquellos pequeños contribuyentes que desempeñen actividades
agrícolas pueden solicitar pagar impuestos con base en la facturación si los ingresos no exceden
USD 389.970. (OECD, 2009)
Monotributo
Con el fin de enfrentar dificultades en el pago de los impuestos, han surgido regímenes opcionales y
simplificados para pequeños contribuyentes. Un ejemplo es el “monotributo” ó sistema de régimen
simplificado en Argentina, el cual, consiste en un tributo único de cuota fija que tiene dos
componentes: componente de seguridad social y componente impositivo11
. La ventaja de este tributo
es que sustituye en un solo pago los impuestos a las ganancias e impuesto al valor agregado, aportes
al sistema integrado previsional argentino, y el aporte al sistema nacional del seguro de salud (AFIP,
2011).
De forma similar, Brasil sustituyó (en 1997) mediante un sólo pago todos los impuestos federales y
las contribuciones al sistema de seguridad social a través del SIMPLES12
. El impuesto se paga sobre
el total de las ventas de la empresa, de esta forma, se eliminó la relación entre el valor de la nómina
del trabajador y los pagos al sistema de seguridad social por parte del empleador. El SIMPLES está
dirigido a la micro y pequeña empresa y comprende a las empresas con ingresos brutos menores de:
microempresa hasta U$D 100.000 y pequeña empresa hasta U$D 1.000.000 (González, 2006).
11 Componente impositivo del monotributo: Impuesto integrado, determinado por categorías según que la actividad sea a)
locación o prestación de servicios; b) otras actividades; c) monotributo social.
12 Impuestos sustituidos: Impuesto a la Renta de las Personas Jurídicas (IRPJ), Impuesto sobre los productos
Industrializados (IPI), Impuesto sobre la Exportación, para el exterior, de productos nacionales o nacionalizados (IE),
Impuesto a la Renta, relativo a los pagos de los créditos efectuados por las personas jurídicas y los rendimientos de
ganancias líquidas derivados de aplicaciones de renta fija o variable, como así también a las ganancias de capital
obtenidos en la venta de activos, Impuesto a la Propiedad Territorial Rural (ITR), y la Contribución Provisoria sobre el
Movimiento Financiero (CPMF).
Seguridad social sustituidos: Contribución para los Programas de Integración Social y de Formación del Patrimonio del
Servidor Público (PIS/PASEP), Contribución Social sobre la Ganancia Líquida (CSLL), Contribución para el
Financiamiento de la Seguridad Social (COFIAS), Contribuciones para la Seguridad Social a cargo de la persona jurídica,
y Contribución para la Seguridad Social relativa a los empleados.
25
Impuestos para cubrir seguridad social
Uno de los problemas del trabajador informal es la baja cobertura en seguridad social, e identificar a
estos trabajadores no es una tarea fácil. Por lo anterior, en India, el gobierno instauró un fondo para
financiar la salud y artículos escolares para los trabajadores Bidi (son los individuos que trabajan
enrollando cigarrillos), los cuales representan un alto porcentaje del empleo informal. Este fondo se
financia a través del cobro de un impuesto a los beneficios percibidos por el sector y no a los
trabajadores. (Wiego, 2001)
Desarrollo de tecnologías para prevenir transacciones no declaradas:
En esta área, una innovación tecnológica ha sido la introducción de “certificado de registro de
dinero en efectivo” (certified cash register). Sin embargo la iniciativa debe ser mejorada pues
experiencias como las de Suecia han demostrado que los certificados de registros de dinero pueden
ser manipulados para ocultar algunas ventas del día. (Eurofound, 2008)
Otorgar incentivos en impuestos y seguridad social:
Rumania presenta un ejemplo de política para trabajos estacionales aplicado para el sector de la
construcción, el cual, cierra entre Noviembre y Marzo. El programa consiste en otorgar una ayuda,
durante el invierno, a los trabajadores que tienen contratos registrados y que han pagado (empleado
y empleador) las contribuciones de la seguridad social. Bajo este sistema, los empleadores
contribuyen el 1.5% de los ingresos al esquema y los empleados 1% de su salario. (Eurofound,
2008)
Otro incentivo que puede ser utilizado para prevenir el ingreso al trabajo no declarado es aumentar
el salario mínimo cercano al salario promedio. Esta política tiene como objetivo desincentivar el
salario integral, ya que reduce la parte que puede ser pagada como salario integral e incentiva a
contratar de forma declarada. Sin embargo, si el salario es fijado demasiado alto los empleadores
pueden decidir contratar trabajo totalmente no declarado. En estos casos se recomienda realizar
pilotos con niveles de salario para conocer el punto de quiebre de trabajo no declarado a declarado.
En el caso de América Latina, México tiene un programa interesante que tiene como fin aumentar
la afiliación al sistema pensional. La política está dirigida a los trabajadores independientes para que
se afilien al sistema pensional y consiste en un subsidio que otorga el gobierno Mexicano para cubrir
la contribución patronal al sistema. (Tokman, 2008)
Por otro lado, en algunos países ha habido iniciativas de micro aseguración por parte de
asociaciones. Este esquema tiene como objetivo facilitar el acceso a la seguridad social por parte de
los trabajadores que están fuera del sistema. Un caso exitoso se encuentra en India y consiste en un
banco impulsado por la Asociación de Mujeres Independientes (Self Employed Women‟s
Association - SEWA). SEWA encontró que una de las razones principales por las que las personas
no pagaban sus préstamos era por enfermedades. Por lo anterior, iniciaron un programa básico de
salud y comenzaron a ofrecer un programa de seguridad social que incluye: seguro de salud, de vida
y de activos. El requisito para aquellas que desean afiliarse es tener una cuenta de ahorros en el
banco, adicionalmente, pueden escoger pagar de forma mensual, anual o vital. El sistema ha
demostrado que los trabajadores están dispuestos a pagar por un seguro siempre y cuando el servicio
sea apropiado a sus necesidades. (Lund et Nicholson, 2006)
26
Subsidio al proceso de contratación y subsidio al salario
Un estudio de Zenou (2008) analiza una serie de políticas basadas en un modelo del mercado de
trabajo que incluye un sector formal e informal. El autor encuentra que un subsidio al salario/empleo
(subsidio pagado a firmas por el período de duración del empleo) aumenta el tamaño del sector
informal. El anterior resultado se basa en el modelo13
de búsqueda (para el empleo formal) y
competitivo (para el empleo informal) dentro del modelo de Harris-Todaro, donde un aumento en el
subsidio al salario en el sector formal lleva a : i) aumento en la creación del empleo en el sector
formal ya que las firmas están dispuestas a crear más empleo dado que el costo de contratar un
trabajador es menor, ii) disminución del empleo en el sector informal y iii) un aumento en el nivel
de salarios. Sin embargo, en el caso en el cual el salario es endógeno (lo cual ocurre para niveles
bajos del subsidio, ya que el impuesto es más alto) aumenta el empleo en el sector informal. No
obstante, después de que el subsidio al salario supera una cantidad suficiente, reduce el empleo en el
sector formal.
Por el contrario, una política que ofrezca un subsidio al proceso de contratación (se paga una sola
vez y no durante la duración del empleo) disminuye el sector informal. En general, se esperan los
mismos resultados en el modelo de H-T: aumento de empleo formal, disminución del empleo
informal y aumento en el salario del sector formal (efecto indirecto a través del aumento en la
creación de empleo). Sin embargo, la particularidad de este caso es que la política no tiene efectos
directos en salarios porque el subsidio es pagado sólo una vez y por lo tanto no puede ser utilizado
en la negociación de salario. Esto es justificado a través del incremento del desempleo dado el
aumento en los salarios (en el caso del subsidio al salario).
Introducir nuevas categorías de trabajo legítimo:
Con el fin de establecer una protección legal a las actividades laborales por fuera de la norma,
ciertos países han introducido en su legislación laboral nuevas categorías de trabajadores. En
Canadá, por ejemplo, el gobierno legisló para establecer los derechos laborales de los trabajadores
en casa. Así, establece que el salario mínimo de estos trabajadores deberá ser 110% del salario
mínimo legal (un 10% adicional para compensar por los costos de producción en el lugar donde
viven), al igual que establece estándares mínimos de empleo. (Bernstein et al., 2001)
Por otro lado, y en relación con los vendedores ambulantes, se ha optado por regular en vez de
eliminar este tipo de actividad en países como India, Kenia y Sur África. En el caso de India la
política incluye elementos como: darles un reconocimiento legal a través de tarjetas de identidad, un
espacio para que realice su venta (a cambio de una tarifa), darle prioridad a las mujeres, proveer
facilidades sanitarias, y se les ofrece acceso a crédito. De manera similar, en Sur África, el gobierno
realizó diálogos con los vendedores y los trabajadores en casa para conocer sus necesidades. De esta
forma se logró la implementación de una política que incluye: registro de los vendedores y
trabajadores en casa, acceso a organizaciones comerciales, entre otros. (Wiego, 2001)
Divulgación voluntaria: consiste en la generación de incentivos a las personas y empresas para que
formalicen sus actividades. Por ejemplo, en 2001, Italia implementó una ley que permitía a
13 El modelo supone que el sector informal no tiene fricciones, es decir, cualquiera que decida trabajar en este sector
encuentra empleo por lo que no existe el desempleo.
27
trabajadores y empresas no declaradas a regularizar su situación en pagos a seguridad social,
impuestos, contrato de empleo y uso de la tierra. A cambio, se les hacía un descuento en impuestos y
seguridad social por tres años, para lo cual se hacían planes de pagos con la empresa. La iniciativa
produjo 3.854 trabajadores formalizados. (Eurofound, 2008)
c. Medidas dirigidas a los consumidores:
Estas son medidas dirigidas a incentivar a los consumidores a adquirir bienes y servicios de manera formal.
Medidas de impuestos directos dirigidos a los consumidores: ofrecer descuentos en el impuesto a la
renta puede ser un incentivo útil para estimular la formalización laboral. En el caso europeo, se ha
utilizado para reducciones de impuestos a aquellas personas que emplean mano de obra declarada
para realizar labores de casa como: mantenimiento del techo, pintura y limpieza. Estas iniciativas
han sido exitosas en incentivar el uso de mano de obra legal. Este tipo de deducción de impuestos
está disponible en Francia, desde el 2000, y han sido introducidos en Italia y Luxemburgo.
En Suecia14
, Finlandia15
y Alemania se introdujo un descuento en impuestos para trabajos de
mantenimiento y servicios del hogar. La reducción del impuesto alcanza el 30% de los costos
laborales en el caso de Finlandia y 50% en el caso de Suecia. (Eurofound, 2008)
Sistema de vales (Vouchers): es un esquema en el cual se utilizan los vales para pagar por servicios
personales.
En Bélgica, por ejemplo, los individuos adquieren los vales por hora a una compañía certificada que
contrata desempleados. Inicialmente, la compañía puede contratar a la persona de forma temporal
pero luego de 6 meses debe contratarla permanente (por lo menos por medio tiempo).
Adicionalmente, la persona que contrata el servicio puede reclamar hasta un 30% de descuento en la
devolución de impuestos al final del año. Estudios sugieren que el programa ha contribuido a
formalizar el trabajo. (Eurofound, 2008)
De forma similar, Francia ha utilizado el sistema de vales para servicios domésticos. El consumidor
adquiere cheques que corresponden al salario y los usan para pagar los servicios. Así, los
consumidores se benefician de una reducción del impuesto al ingreso que representa el 50% del
costo de los cheques. En el caso del trabajador, el salario no puede ser menor al mínimo y recibe un
10% por vacaciones pagas. Los resultados del programa mostraron que en 2002 el 53% de los
trabajadores domésticos formales estaban utilizando el esquema. Adicionalmente, se estimó que el
20% de los que estaban trabajando de forma no declarado se encuentran trabajando de manera
oficial (Eurofound, 2008). Sin embargo, en Finlandia, este programa no funcionó ya que el incentivo
no fue suficiente. Por lo anterior se sugiere que los países hagan diferentes pilotos para investigar
cuál es el nivel de subsidio/descuento que realmente incentiva a los consumidores.
Los vales también han sido utilizados para el sector agrícola en Italia, en donde se llevó a cabo un
programa piloto en 2008, dirigido a trabajadores ocasionales (para la cosecha de la uva). El
programa funciona de la siguiente forma: el individuo puede trabajar por un máximo de 30 días en el
año y es pagado con vales que han sido acreditados a unas tarjetas magnéticas que contienen la
información del trabajador. (Eurofound, 2008)
14 2007 y desde 2009 se extendió a mantenimiento 15 2001
28
VII. Los pilares de la formalidad en Colombia
La reducción de la informalidad estimula el surgimiento de nuevas fuerzas productivas, aumenta la
diversificación y refuerza la capacidad de participar en la economía mundial. Como se mencionó en las
secciones anteriores, la informalidad es el reflejo de sistemas fiscales mal diseñados, reglamentación difícil
y costosa para las pequeñas empresas, baja cobertura en seguridad social para los trabajadores, entre otros.
Lo anterior es consistente con los indicadores de Doing Business 2011 calculados por el Banco Mundial, en
donde el número de impuestos a pagar en Colombia está por encima de Chile, Brasil, Ecuador y México; y
los impuestos por seguridad social y otros se encuentran por encima de Chile, Costa Rica, México y Perú,
entre otros. De forma similar, se observa que en Colombia (2008) los requerimientos administrativos son
más onerosos que en países de América Latina (EFW, 2010). Economías donde es más oneroso y difícil el
pago de impuestos, la economía informal es mayor.
Como se deriva de todo lo expuesto atrás, la dinámica para la creación de empleo formal depende de
factores institucionales, individuales, características de la microempresa y condiciones del mercado. Por lo
anterior, y con el fin de que el crecimiento económico vaya de la mano con la disminución de la
informalidad, se requiere trabajar en la complementariedad de los objetivos del mercado laboral, comercio y
la política macroeconómica. De esta forma, Colombia se beneficiará de la apertura de nuevos mercados,
promoverá la dimensión social de la globalización e incentivará el crecimiento de la economía.
Dentro de las barreras a la formalidad, es posible identificar:
Problemas en la productividad laboral debido a que la educación no refleja las necesidades de la
demanda laboral.
Procesos administrativos complicados y costosos.
Sistema tributario complejo
Dificultad en el cumplimiento con la legislación laboral:
Falta de educación para ahorro a la vejez
Costo de cotización al sistema de seguridad social (salud y pensiones)
Barreras a la Inclusión y Educación financiera
Ineficiencias en el manejo de inventarios
Reducido acceso a redes comerciales
La dinámica de inclusión formal tiene como marco de acción una política macroeconómica sana unida a
instituciones con una oferta de servicios apropiados para los sectores económicos, que promuevan el
crecimiento y la inversión en el país. En este marco se requiere un sistema tributario sencillo y que
promueva la visibilidad de las actividades económicas del país, con ayuda de la inclusión financiera. Esto,
debe estar en congruencia con el aumento en el acceso a beneficios en seguridad social para la población
trabajadora.
Teniendo en cuenta lo anterior se propone una política integral de la formalización, la cual incluye 5 pilares
principales: divulgación de beneficios de la formalización y coordinación de oferta de servicios del estado,
29
diálogo con sectores de la economía, educación e inclusión financiera, reforma tributaria y fiscalización.
(Ilustración 3).
Ilustración 3 Los pilares de la formalidad
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito público
a. Coordinación de oferta de servicios del estado y divulgación de beneficios de la formalidad
En Colombia, varias instituciones del gobierno tienen programas para atacar la informalidad. El problema es
que la mayoría de las veces estas políticas no están coordinadas, lo cual, lleva a que los esfuerzos se dispersen
y los mensajes sean confusos. Por lo anterior, un primer elemento de la política de formalización es la
coordinación de los servicios del estado.
En 2010, Colombia hizo una modificación al marco regulatorio que permitió: disminuir barreras de entrada
para empresas nuevas (impuestos y eliminación de trámites), incentivar la creación de empleo formal
(disminución en aportes a seguridad social), facilidades de crédito para jóvenes, entre otros.
Así, y con el fin de dar cumplimiento de las finalidades establecidas en la Ley 1429 de 2010 “de
formalización empresarial y generación de empleo”, se formó un comité con el fin de diseñar una estrategia
integral para atacar la informalidad en el país. El comité ha sido útil en la medida en que se discuten los
diferentes programas y visiones que tiene el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, Sena, Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en temas de formalización laboral y empresarial.
Esta primera etapa de la estrategia de formalización incluye una campaña de información sobre los beneficios
de la Ley 1429 al igual que de las ventajas de la formalidad. Se ha visto la importancia de informar y facilitar
los procedimientos administrativos para la formalidad, por lo cual, se busca facilitar el registro de nuevas
Coordinación de oferta de
servicios del estado
Diálogo con sectores y
estudio de incentivos Entender la dinámica
de los sectores Alianzas con gremios
Inclusión y educación
financiera Red de pagos, disminución
de riesgos por efectivo Educación en contabilidad
Reforma Tributaria Sencillo y que logre capturar
información Incentive aportes a salud y pensiones
Fiscalización
Coordinación y mejoramiento de programas actuales de las instituciones
del gobierno
Calidad ó eficiencia de los
productos/servicios ofrecidos en la
economía formal vs la economía
informal
30
empresas, simplificar procedimientos y disminuir los tiempos de los mismos. Con el fin de asistir en el
proceso de formalización, se realizarán brigadas por parte del Ministerio de Comercio.
Uno de los elementos claves que se debe desarrollar es el Sistema de información de demanda laboral
(Sinidel), cuya creación quedó estipulada en la Ley 1429. El correcto desarrollo de este sistema contribuirá a
enviar señales a la oferta laboral y al sistema educativo para que se orienten a las necesidades y cambios de la
demanda laboral.
b. Diálogo con sectores de la economía
Entender la dinámica de los sectores informales es un elemento vital para el diseño de política pública. Lo
anterior implica un diálogo con gremios, representantes de trabajadores, y asociaciones, con el fin de
identificar trabas e incentivos específicos a los diferentes sectores de la economía.
De manera similar, se pueden encontrar formas innovadoras de incrementar la calidad ó eficiencia de los
productos/servicios, ofrecidos en la economía informal (vs la economía formal), con el fin de incentivar el
crecimiento y la transición a la formalidad.
c. Educación e inclusión financiera
Una de las herramientas claves en el proceso de formalización es la inclusión y educación financiera. Por un
lado, se observa que los contribuyentes más pequeños tienen dificultades para llevar registros contables. De
ahí, la necesidad de una adecuada educación financiera que contribuya a mejoras en el manejo de inventarios
y organización de la actividad productiva; a través de capacitación en contabilidad, manejo de libro fiscal y
herramientas que permitan al trabajador a evaluar el rendimiento de su negocio.
Por otro lado, la población informal presenta un bajo acceso al sector financiero, elevado uso de efectivo,
entre otros. La inclusión financiera disminuye el riesgo que conlleva tener grandes cantidades de efectivo,
contribuye a la elaboración de una historia crediticia, y abre las puertas al crédito formal. La falta de
habilidades y acceso a fondos de financiación son el reflejo del poco acceso que los trabajadores informales
tienen a instituciones en la economía formal, tales como: bancos y otras instituciones financieras, educación,
capacitación, mercadeo, entre otros. Por lo anterior, la necesidad de hacer alianzas estratégicas con el sector
bancario y los canales de distribución de las diferentes ramas de la economía, con el fin de aumentar el uso de
medios electrónicos de pago.
d. Reforma tributaria
La economía informal está relacionada con el sistema tributario, el cual, es desconocido, difícil de entender e
incentiva a que la actividad productiva no crezca – dada la alta carga fiscal, y que los negocios se hagan sin
cumplir la regulación tributaria. Por lo anterior, se observa la importancia de implementar un sistema
tributario que sea menos oneroso e incentive el crecimiento, la revelación de información y los aportes a
seguridad social. Por ejemplo, modificar las escalas impositivas y, posiblemente, introducir un código fiscal
muy simplificado, podrían contribuir a fortalecer el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
Una forma exitosa de aumentar el pago de impuestos es a través de campañas que aumentan el conocimiento
de los individuos en relación a los impuestos, ya que esto mejora la concepción de la justificación de los
impuestos (y qué tan justos son).
De manera similar se podría pensar en incentivos para los individuos que pagan impuestos ó que revelan
información, como por ejemplo: vincular subsidios a declaración de renta, devoluciones por informar,
esquema de vales, entre otros.
31
e. Fiscalización
Los trabajadores que se desempeñan en la economía informal hacen un análisis costo beneficio de
participación en la economía formal. Los beneficios de participar en la economía formal pueden variar según
el sector y el tamaño de la empresa o actividad económica. Las intervenciones que contribuyen a la movilidad
hacia la economía informal deben ser priorizadas. Sin embargo, éstas deben estar acompañadas de castigos
por no cumplimiento, con el fin de aumentar el costo de ser detectado en la economía informal.
Adicionalmente, el costo de la sanción debe ser mayor al costo de cumplimiento de las obligaciones
tributarias.
Para aumentar la probabilidad percibida de ser detectado, se requiere compartir información de diferentes
bases de datos y una estrategia coordinada con otros entes estatales a nivel nacional y regional.
VIII. Conclusiones
La característica multifacética de la informalidad hace que su conceptualización sea una labor ardua. En
general las discusiones en definiciones y mediciones se centran en dos criterios: empleo y unidades de
producción. En Colombia se observa que, independiente de la definición, la economía informal tiene una alta
incidencia en la economía, lo cual afecta de forma negativa la productividad laboral, empresarial, el recaudo
de impuestos y el crecimiento del país.
En el presente documento se utiliza un enfoque de mercado laboral segmentado con el fin de estudiar la
dinámica de la transición de la informalidad a la formalidad. Así, se identifican características institucionales,
individuales, de la actividad productiva y de las condiciones del mercado, que afectan la creación de trabajo
en los diferentes segmentos del mercado laboral. Se observa que las pequeñas actividades productivas tienen
el potencial de generar empleo, ingresos y crecimiento, sin embargo, no logran desarrollar su potencial
debido a la falta de acceso a mercados, sector financiero, tecnologías y conocimiento del negocio. Por su
lado, el trabajador informal, no cuenta con cobertura en el sistema de seguridad social; obtiene ingresos
menores en comparación con aquellos de los trabajadores formales; no tienen acceso a capacitación; entre
otros.
Lo anterior refleja la importancia de remover las barreras a la formalidad, para lo cual se propone: un
programa de divulgación de beneficios de la formalización y coordinación de oferta de servicios del estado,
diálogo con sectores de la economía con mayores índices de informalidad, sistema tributario sencillo y que
promueva la visibilidad de las actividades económicas del país, educación e inclusión financiera, y
fiscalización. El conjunto de estas políticas incentivan el crecimiento económico, la revelación de
información y los aportes a seguridad social.
32
IX. Referencias Bibliográficas
- Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) consultado 23 de mayo de 2011.
http://www.afip.gob.ar/
- Banco Mundial, Doing Business 2011
- Baculo, L., „Harnessing entrepreneurship in the shadow economy: The Naples CUORE experiment‟,
Paper presented at Public Administration Committee Conference, Nottingham, University of
Nottingham, September 2005.
- Bernstein, S., K. Lippel and L. Lamarche. “Women and Homework: The Canadian Legislative
Framework” Université du Québec à Montréal. March 2001
- Bosch, M. y William Maloney. (2007) “Gross Worker Flows in the Presence of informal Labor
Markets: Evidence from Mexico, 1987-2002”. IZA DP No. 2864
- Contreras, D., L. de Mello and E. Puentes (2008),"Tackling Business and Labour Informality in
Chile", OECD Economics Department Working Papers, No. 607, OECD Publishing.
- Dane http://www.dane.gov.co
- Economic Freedom Dataset, publicado en Economic Freedom of the World: 2010 Annual Report
- European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2008
- Gagnon, J. 2008. “Moving out of bad jobs - More mobility, more opportunity”, in J. Jütting; J. R.de
Laiglesia (eds.): Is informal normal? Towards more and better jobs in developing countries (Paris,
OECD), pp. 115-142.
- González, D. (2006) “Regímenes Especiales de Tributación para Pequeños Contribuyentes en
America Latina”. Banco Interamericano de Desarrollo.
- International Labour Organization: World Trade Organization. (2009). “Globalization and informal
jobs in developing countries” prepared by Marc Bacchetta, Ekkehard Ernst, Juana P. Bustamante.
Ginebra
- Lund, Francie and Jillian Nicholson. 2006. Tools for Advocacy: Social Protection for Informal
Workers. Cambridge: WIEGO and Homenet Thailand.
- OECD (2009). “Taxation of SMEs: Key Issues and Policy Considerations” Tax Policy Studies. No.
18. Paris
- Oficina Internacional del Trabajo (1993).” Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector
informal, adoptada por la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo”
- Oficina Internacional del Trabajo (2003) “17 Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo”
Ginebra
33
- Servicio de Administración Tributaria de México (SAT). Consultado el 24 de mayo de 2011
http://www.sat.gob.mx/sitio_internet/servicios/noticias_boletines/peq_cont/5_1217.html
- Tokman, Victor. (2008)”Flexiguridad con informalidad: opciones y restricciones”. CEPAL Serie
Macroeconomía del desarrollo No. 70
- Wiego, 2001. “Addressing informality, reducing poverty: A policy response to the informal
economy”
- Zenou, y. (2008), “Job Search and Mobility in Developing Countries: Theory and Policy
Implications”, Journal of Development Economics, Vol. 86(2), pp. 336-355.
34
Boletines publicados
No. 1 Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014.
No. 2 Por qué es necesaria la creación de un Sistema General de Regalías.
No. 3 La Sostenibilidad Fiscal, un principio para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho.
No. 4 Regla fiscal para Colombia.
No. 5 Crecimiento de la productividad y costos derivados de la regulación: El efecto de aranceles y precios
de la energía sobre los establecimientos manufactureros colombianos.
No. 6 El Régimen de Seguridad Social en Salud: problemas financieros, medidas adoptadas y retos para el
futuro próximo.
No. 7 Régimen de transición pensional de los servidores públicos, Sistema General de Pensiones.
No. 8 El impacto de la reforma tributaria en la demanda de efectivo
35
