Revista Galega de Economía

ISSN: 1132-2799

mcarmen.guisan@gmail.com

Universidade de Santiago de Compostela

España

BLANCO CANTO, MIGUEL

EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN ANDALUCÍA

Revista Galega de Economía, vol. 25, núm. 1, 2016, pp. 49-62

Universidade de Santiago de Compostela

Santiago de Compostela, España

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=39146518004

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EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN ANDALUCÍA Miguel BLANCO CANTO

Depto. de Economía General, Universidad de Cádiz; miguel.blanco@uca.es

Resumen: El objetivo principal de esta investigación es la realización de un estudio comparativo de la eficiencia y productividad de las Políticas Activas de Empleo (PAE) desarrolladas en la Comunidad Autónoma de Andalucía durante el período 2006-2011 a través del modelo DEA y el índice de productividad de Malmsquist. Para su realización se han definido ocho DMU correspondiente a cada una de las provincias de la Comunidad. De esta manera se ha fijado la posición de cada una de ellas con respecto a la frontera de eficiencia. Los resultados arrojan diferencias significativas en el grado de eficiencia y productividad de cada DMU, las cuales son consecuencia de diferencias significativas en la realidad económica y social de cada una de las zonas objeto del estudio en cuanto a estructura económica, demográfica, social y de mercado de trabajo, evidenciando diferencias en la capacidad de generar empleo en cada uno de los territorios. El estudio se ha completado con un análisis de las relaciones entre variables territoriales, concluyendo con la necesidad de planificar y gestionar las PAE de acuerdo con las características endógenas de cada territorio. Palabras clave: Eficiencia, Productividad, Análisis Envolvente de datos, Políticas Activas de Empleo, Índice de productividad de Malmsquist Abstract: The main objective of this research is to conduct a comparative study of the efficiency and productivity of the Active Employment Policies (SAPs) developed in Andalucia during the 2006-2011 period through the DEA model and the productivity index of Malmsquist. For its realization has targeted eight DMU corresponding to each of the provinces of the Community. Thus it was established the position of each with respect to the efficiency frontier. The results show significant differences in the efficiency and productivity of each DMU, which are due to significant differences in economic and social development of each of the areas studied reality in terms of economic structure, demographic, social and market working, showing differences in the capacity to generate employment in each of the territories. The study was completed with an analysis of relations between territorial variables, concluding with the need to plan and manage the PAE according to the endogenous characteristics of each territory. Key words: Efficiency, Productivity, Data Envelopment Analysis, Active Labour Policies, Malmquist productivity index. Clasificación JEL: C61, J08, R58, D24, F55

1. INTRODUCCIÓN Este artículo tiene como objetivo fundamental la determinación del grado de adecuación de las Políticas Activas de Empleo (PAE) desarrolladas en la Comunidad Autónoma de Andalucía a las características territoriales donde se desarrollan. Para ello, se parte de un análisis de eficiencia y de productividad de los recursos empleados en cada una de las provincias de Andalucía. Una vez determinadas diferencias significativas en cada territorio estudiado, se determina la relación entre los fondos invertidos y una característica asociada al territorio como son los números de desempleados. Los resultados obtenidos muestran la necesidad de considerar la dimensión territorial en la planificación de las PAE como un mecanismo para poder aumentar la eficiencia en términos absolutos y disminuir la eficiencia relativa interterritorial. En el Anexo 1 incluimos un resumen de la evolución de la normativa que afecta a estas políticas en la Unión Europea, y en el Anexo 2 una referencia a la evolución del Empleo en Andalucía.

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En la sección 2 analizamos las PAE en Andalucía, mientras que en la sección 3 presentamos la metodología para el análisis de la eficiencia de las PAE y en la sección 4 los resultados. Por último la sección 5 presenta las conclusiones.

2. LAS PAE EN LA CCAA DE ANDALUCÍA1 En el caso concreto de Andalucía, el nuevo Estatuto de Autonomía recoge en su artículo 169 el establecimiento de políticas económicas orientadas a la creación de empleo estable y de calidad mediante el desarrollo de programas de inserción, formación y promoción profesional. Asimismo el artº 173 recoge la capacidad de desarrollar políticas propias de relaciones laborales, entre las que se encuentran las políticas activas de empleo. En la práctica, el desarrollo de las PAE en Andalucía se articula mediante la implantación de un modelo territorial que incluye la dimensión local2, en el cual se potencia la actuación de los gobiernos y agentes sociales y económicos ligados a un determinado territorio mediante el establecimiento de mecanismos de cooperación. Las razones de ese diseño son de dos tipos. Por un lado, desde el punto de vista económico, permite que los recursos necesarios para implantar las PAE se nutran de aportaciones tanto de la propia Junta de Andalucía –inversión propia o mediante financiación proveniente fundamentalmente del Fondo Social Europeo- como de los entes locales que participan en las mismas; por otro lado, por el mejor conocimiento de la realidad territorial que puedan tener estos entes al estar en un contacto más estrecho con la problemática de sus ciudadanos, empresas y agentes sociales. En la práctica, esta concertación social en materia autonómica ha experimentado un desarrollo extraordinario desde que se inicia el proceso de descentralización de las políticas de empleo (Monereo et. al., 2011). Al respecto, resulta destacable la actuación desarrollada por el Servicio Andaluz de Empleo3 creado en 2002 como un organismo autónomo de carácter administrativo de la Junta de Andalucía adscrito a la Consejería competente en materia de empleo, al cual se le encomienda las funciones que le sean traspasadas a la Comunidad Autónoma en materia de política de empleo. Entre ellas se encuentran el fomento del empleo, la formación para el empleo, la orientación e información, la prospección, el registro de demanda y la intermediación en el mercado de trabajo. El modelo así definido se concreta en el territorio mediante iniciativas que proponen los entes locales y que se vinculan a algunos de los ejes estratégicos, tales como la cohesión y la concertación social, la generación de riqueza y empleo de calidad, la puesta en valor de recursos endógenos, la atracción de recursos endógenos, la participación para el conocimiento de los territorios, la administración próxima o la calidad en el empleo. Esto tiene importantes implicaciones, en lo que concierne a la voluntad política de llegar a formalizar acuerdos entre distintas entidades territoriales y a la creación de espacios de colaboración y participación interterritoriales. De hecho es común que aparezca en la normativa que desarrolla los distintos programas de PAE, la existencia de tres figuras: las entidades promotoras, las entidades beneficiarias

1 Durante el periodo considerado, el eje fundamental de las PAE en Andalucía lo ha constituido la Consejería de Empleo (actualmente, Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo). Sin embargo existen otras Consejerías que han desarrollado programas y actuaciones que se podrían encuadrar dentro de las mismas, como la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa o la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social. Asimismo, cabe destacar el protagonismo de las Corporaciones Locales y de las Cámaras de Comercio, sobre todo, en lo que respecta a las fases de diagnóstico y ejecución de dichas políticas. 2 Real Decreto 467/2003 de 25 de abril 3 Ley 4/2002, de 16 de diciembre autorizó la creación del Servicio Andaluz de Empleo

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y los beneficiarios. Las entidades promotoras son aquéllas con competencia en la creación, mantenimiento y, en su caso, cese del desarrollo de un programa específico, al que financia en todo o en parte con recursos propios, ajenos o mixtos, con independencia de que su ejecución sea realizada por la propia entidad. Las entidades beneficiarias, que suelen ser las corporaciones locales, aparecen específicamente en la Orden de desarrollo del programa y son las encargadas de ejecutarlo. Para ello, la entidad promotora subvenciona en todo o en parte el proyecto. Finalmente, los beneficiarios son aquellas personas destinatarias del programa. Desde la Consejería de Empleo, durante el periodo considerado, se han desarrollado un conjunto de programas que se pueden encuadrar en cuatro grandes grupos, las políticas de fomento del empleo, de formación al empleo, de intermediación y otras PAE. Las políticas de fomento del empleo, cuyo objeto básico es la creación de nuevos empleos, tanto por cuenta propia como por cuenta ajena, persiguen la generación de valor añadido en un territorio como consecuencia de una utilización más eficaz y eficiente de sus recursos endógenos, así como de la creación de empleo y del impulso de nuevas actividades empresariales. Desde la administración andaluza se recogen varios programas de apoyo al desarrollo empresarial como son los programas de fomento a la contratación, los programas de apoyo al autoempleo y otras medidas de apoyo al empleo. Los Programas de fomento a la contratación, incluyen programas de incentivos a la contratación con carácter indefinido, programas de apoyo a proyectos de interés social, programas de ayudas para la contratación de personas desempleadas en proyectos y servicios de interés general y social y programas de inserción a través del empleo. Los programas de apoyo al autoempleo, consistentes en ayudas al autoempleo, principalmente, subvenciones al inicio de actividad y ayudas vinculadas a los programas de promoción para las mujeres trabajadoras, de asesoramiento y asistencia técnica al autoempleo y de fomento de actividades en el ámbito de los nuevos yacimientos de empleo en Andalucía. Finalmente aparecen otras medidas de apoyo al empleo, tales como el programa de escuelas-taller, casas de oficio y talleres de empleo y las Unidades de Promoción y Desarrollo (UTDLT); el programa de experiencias mixtas de formación y empleo; y las ayudas a la contratación de personas para cuidado de un familiar Las políticas de formación para el empleo están constituidos por un conjunto de programas destinados a la mejora de la capacitación profesional de los trabajadores y desempleados con el fin de mejorar su grado de ocupabilidad y así facilitar el acceso a un puesto de trabajo que satisfaga sus necesidades profesionales, sociales, económicas, de promoción y desarrollo personal. Son una consecuencia del entorno cambiante en el que están sumidas las economías actuales y que provoca que las necesidades formativas asociadas a cada puesto de trabajo no se mantengan constantes a lo largo del tiempo requiriendo. En este contexto, la formación dirigida hacia los trabajadores y desempleados se convierte en un derecho -y casi una obligación- de todos los agentes implicados en el desarrollo y el crecimiento económico de un territorio al convertirse en un mecanismo eficaz para la adquisición de conocimientos, capacidades y destrezas nuevas, o el desarrollo y mejora de las que ya posee. Desde esta perspectiva, la formación se convierte en una herramienta estratégica en la implantación de políticas de crecimiento asociadas al territorio y pueden desempeñar un papel importante en la mejora de la eficacia y de la eficiencia de los procesos productivos de las empresas, contribuyendo por ello a la mejora de su productividad. Desde esta perspectiva, las administraciones adoptan un rol de agente fundamental como planificadoras de la formación para el empleo de los territorios. En este sentido, la Consejería de Empleo abordó esta situación mediante la implantación de programas formativos en el territorio andaluz tales como los de Formación Profesional Ocupacional,

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la Formación Profesional Continua, los Consorcios–escuelas y los Centros Especializados en Formación Profesional así como mediante la integración de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC) en la Formación Profesional Ocupacional. La Consejería de Empleo gestiona la Formación Profesional Ocupacional en Andalucía, de acuerdo con el Decreto 427/93 de 26 de marzo por el que se le transfieren las funciones y servicios que hasta entonces había estado ejerciendo la administración central. El Decreto 204/97 y, entre otras, la Orden de 12 de diciembre de 2000 regulan la convocatoria de subvenciones de los programas de FPO desde entonces. Por otro lado, el Real Decreto 1046/2003 de 1 de agosto incorpora la gestión de la Formación Continua a las Comunidades Autónomas con competencias en materia de empleo y el Real Decreto 1562/2005, de 23 de diciembre le atribuye específicamente a la Comunidad Autónoma de Andalucía la gestión de la misma. Como resultado de este cambio normativo, desde la Consejería de Empleo se publica la Orden de 29 de octubre de 2004 por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas mediante contratos programa para la formación de trabajadores, en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Así se puede observar que la gestión la formación se ha venido tradicionalmente desarrollando en una doble vertiente. Por un lado, mediante los programas de Formación Profesional Ocupacional para los desempleados y, por otro lado, mediante la Formación Continúa a los trabajadores. Las políticas de intermediación, que comprenden aquellas actuaciones de las entidades mediadoras entre los oferentes y los demandantes de empleo. Las políticas de intermediación facilitan la interacción entre la oferta y la demanda de trabajo en una coyuntura laboral caracterizada por cambios continuos originados en la evolución gradual de la sociedad, las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, así como la aparición de nuevos modelos de organización empresarial. Sobre los oferentes de trabajo permite dirigir actuaciones de orientación profesional, formación para el empleo, información y seguimiento. En relación a los demandantes de trabajo les asesora en el proceso de selección de personal a las características del puesto de trabajo que ofertan. Otras actuaciones, como el programa de estudios y difusión del mercado de trabajo, las actuaciones territoriales integrales preferentes para el empleo (ATIPE) y las actividades de los agentes Locales de Promoción de Empleo (ALPE).

3. METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA DE LAS PAE En los últimos años, la crisis económica ha obligado a las economías de nuestro entorno a una mayor racionalización y control del gasto público (Miedes, 2010; Cabello e Hidalgo, 2014), motivando un mayor interés académico por la evaluación del impacto en la gestión de los recursos en organizaciones públicas. En concreto, dentro del ámbito de las PAE han ido apareciendo diversos estudios evaluativos tanto a nivel nacional (Díaz e Iglesias, 2008; Cabrero, Serrano y Toharia, 2009; Ramos, Suriñach y Artis, 2009 y Neffa, Brown y López, 2010) como internacional (Rosholm y Svarer, 2008; Card, Kluve, y Weber, 2010 y Crépon, et al., 2012)). Sin embargo, a pesar de este creciente interés por este tipo de investigaciones, no se ha realizado un estudio sobre la eficiencia de las PAE en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Por ello, el objetivo principal de este artículo es la realización de un análisis evaluativo territorial mediante la determinación del grado de eficiencia y productividad de las políticas de empleo desarrolladas. El análisis de la eficiencia en el sector público es un tema complejo, ya que las medidas y programas de empleo suelen perseguir múltiples objetivos (Tanzi, 1999; La Porta, et. al, 1998). El artículo 9.3 de la Ley 56/2003 establece la necesidad de determinar objetivos concretos que permitan determinar la eficiencia de las PAE mediante indicadores de seguimiento, que generalmente determinan el grado de inserción de los mismos sin tener

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en cuenta variables asociadas al territorio. En este artículo se plantea un análisis de eficiencia y de productividad bajo una perspectiva eminentemente empresarial, midiendo la relación entre la máxima cantidad de productos obtenidos –output- utilizando para ello una cantidad de inputs determinada (Arcos et al., 1993)4. Para ello, en el caso concreto de las PAE, un aumento de la eficiencia asociada a un territorio implica un aumento de un output territorial -número de ocupados- utilizando para ello la misma o menor cantidad inputs territoriales -recursos económicos y/o materiales en la gestión de los programas de empleo-. La metodología utilizada en la medición de la eficiencia de las PAE es el Análisis Envolvente de Datos (DEA) y la productividad se ha calculado mediante el índice de Malmsquist. El DEA es una técnica no paramétrica que permite definir una frontera de producción como una envolvente de los datos y posibilita la medición de la eficiencia relativa de cada una de las unidades organizacionales definidas (DMU) entre sí. La utilización del DEA en el sector público es frecuente por los investigadores (Zhou, Ang y Poh, 2008; Kumar y Gulati, 2008; Afonso, Schuknecht y Tanzi, 2010 y Fox, 2013). Para esta investigación se ha utilizado el modelo de retornos a escala variable (VRS) orientado hacia el output (modelo BBC-output). Las unidades de decisión que se han definido son las provincias andaluzas. De esta manera, una vez definida la frontera de eficiencia, se establece una comparativa intramuestral pudiendo determinar la posición relativa de cada una con respecto a ella. Los resultados obtenidos mostrarán, de esta manera, la existencia de diferencias entre el grado de eficiencia de unas DMU con respecto a otras. La determinación de la productividad se ha utilizado el índice de Malmquist planteado por Sten Malmquist y adaptado para contextos no paramétricos por Fare, Grosskopf, Norris y Zhang (1994). Los datos de ocupación se han obtenido de la información suministrada por el Instituto Nacional de Estadística a través de la Encuesta de población Activa (EPA). Asimismo, las inversiones realizadas en programas de empleo de la Comunidad Autónoma de Andalucía se han obtenido de las memorias anuales publicadas por la Consejería de Empleo. Los resultados de la aplicación de la metodología DEA y el índice de Malmsquist indican diferencias en la eficiencia y productividad asociadas a las DMU definidas. Por ello, se ha completado el análisis con un estudio de adecuación de las inversiones a las características territoriales. En este caso, se ha asociado inversiones territoriales con número de desempleados mediante los siguientes ratios Nij = Promedio de desempleados del período i en el territorio j = Suma de desempleados del período i en el territorio j / i, para todo i = unidad temporal y para todo j = unidad territorial IAij = Promedio de inversión del programa en el período i en el territorio j = Suma de inversión del programa en el período i en el territorio j / i, para todo i = unidad temporal y para todo j = unidad territorial. IADij = Promedio de inversión en el programa i por desempleado en el período i en el territorio j = IAij/ Nij, para todo i = unidad temporal y para todo j= unidad territorial.

4. RESULTADOS En la evaluación de las políticas activas de empleo, se ha tenido en consideración los siguientes programas desarrollados en la Comunidad Autónoma de Andalucía:

Programas de Fomento para el empleo. Programas de Intermediación para el empleo.

4 Eso supone la elección del output que maximice el beneficio de todos los niveles de producción posibles, la combinación óptima de inputs que minimiza los costes de producción de entre todas las posibles combinaciones de inputs necesarias para obtener el producto o la producción del producto utilizando para ello la mínima cantidad posible de inputs (Álvarez, A. 2001)

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Programas de empleo asociados al territorio Para los programas de Fomento de empleo se han tenido en cuenta los Incentivos a la contratación estable, los programas de Escuelas Taller, Talleres de Empleo y Casas de Oficios, los programas de apoyo a proyectos de interés general y social, los programas de creación y mantenimiento de empleo en centros especiales de empleo, los incentivos a la contratación de personas con discapacidad, las ayudas a la contratación para el cuidado de un familiar y las ayudas concedidas para el inicio de la actividad. Por otra parte, en los programas de intermediación para el empleo se han contabilizado los importes correspondientes a los programas de experiencias profesionales para el empleo, el programa de Andalucía Orienta, el programa de acompañamiento a la inserción y el programa de acciones experimentales. Finalmente, para los programas de empleo asociados al territorio se han incluido los programas de agentes locales de promoción de empleo (ALPE´s), los programas de unidades territoriales de empleo, desarrollo local y tecnológico (UTEDLT´s) y los programa de ayudas destinadas a empresas calificadas como I+E. De esta forma, la evaluación de las políticas activas de empleo contempla más del 70% de las inversiones llevadas a cabo por la Consejería, excluido los programas específicos destinados a desempleados. Durante el período 2006 a 2011, de acuerdo con la información facilitada por la Consejería de Empleo a través de las memorias anuales del Servicio Andaluz de Empleo, se han destinado en la ejecución de dichos programas la cantidad de 2.887.588.321 euros. La distribución porcentual de los programas de empleo se muestra en la figura 1.

Figura 1. Distribución PAE en la Comunidad Autónoma de Andalucía

79,31

11,49

9,20Programas deFomento para elempleo

Programas deIntermediación parael empleo.

Programas deempleo asociados alterritorio

Fuente: Elaboración propia a partir de las Memorias del SAE

4.1 Análisis de la eficiencia Para el análisis de eficiencia de las PAE se ha construido una función de producción donde los inputs estarían formados por la inversión realizada en los programas de fomento para el empleo, los programas de intermediación y los programas de empleo asociados al territorio. El output sería la tasa de ocupación. Sobre dicha función se aplica un análisis envolvente de datos (DEA) que asume una orientación hacia el output y rendimientos variables a escala. Las DMU serían cada una de las provincias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. El siguiente cuadro (Cuadro 1) recoge las variables y su definición. En base a dichos resultados, se elabora el cuadro 3 que recoge de manera resumida los principales resultados del Cuadro 2, y donde aparece el valor medio de la eficiencia provincial en programas de intermediación para el empleo, así como el número de veces que cada DMU se encuentra en condición de eficiencia, la eficiencia máxima, la eficiencia mínima y la variación entre ellas.

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Cuadro 1. Función de producción de las PAE a nivel provincial TIPO VARIABLE DESCRIPCIÓN

Producto (output)

Tasa de ocupación

Relación entre el nº de ocupados sobre el total de la población activa (mayores de 16 años) en la provincia i para el período j

(I1) Programas de Fomento para el empleo: - Incentivos a la contratación estable - Programas de Escuelas Taller, talleres de Empleo y casa de Oficios. - Programas de apoyo a proyectos de interés general y social. - Programas de creación y mantenimiento de empleo en centros especiales de empleo. - Programas de incentivos a la contratación de personas con discapacidad. - Programas de ayudas a la contratación para el cuidado de un familiar. - Programas de ayudas para el inicio de la actividad.

Inversión para el período i en la provincia j correspondiente a los programa de Fomento del empleo.

(I2) Programas de Interme-diación para el empleo. -Programas de intermediación para el empleo -Programas de experiencias profesionales para el empleo, -Programa de Andalucía Orienta -Programa de acompañamiento a la inserción -Programa de acciones experimentales.

Inversión para el período i en la provincia j correspondiente a los programas de intermediación para el empleo.

Insumos (Inputs)

(I3) Programas de empleo asociados al territorio -Programas de agentes locales de promoción de empleo (ALPE´s) -Programas de unidades territoriales de empleo, desarrollo local y tecnológico (UTEDLT´s) y los programa de ayudas destinadas a empresas calificadas como I+E.

Inversión para el período i en la provincia j correspondiente a los programas de empleo asociados al territorio.

Fuente: Elaboración propia La función de producción así definida cumple la regla de (Charnes y Cooper, 1990) que indica: DMU’s ≥ α(input+outputs)5. Los resultados obtenidos se muestran en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Eficiencia BCC con orientación output de la función PAE. Período 2006-2011

PROVINCIA 2006 2007 2008 2009 2010 2011 MEDIA 2006-2011

ALMERÍA 100 100 100 100 100 100 100 CÁDIZ 94,52 96,39 96,54 96,01 95,14 93,23 95,31 CÓRDOBA 100 100 100 100 100 100 100 GRANADA 100 100 100 95,15 97,65 97,8 98,43 HUELVA 100 100 100 100 100 100 100 JAEN 95,58 98,21 99,91 100 100 100 98,95 MÁLAGA 98,14 100 97,53 95,11 93,76 95,38 96,65 SEVILLA 96,26 97,57 100 99,02 99,37 100 98,70 Media Andalucía 98,06 99,02 99,25 98,16 98,24 98,30 98,51

Fuente: Elaboración propia

5 La regla establece que el valor mínimo a asumir es α = 1,5 aunque muchos autores suelen asumir valores de 2 o de 3 (Belmonte y Plaza, (2008); Pastor, (2009); Bartual y Garrido, (2011).

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Cuadro 3. Resumen variaciones de la eficiencia de las PAE. 2006-2011 PROVINCIA Media 2006

2011 Nº veces en

condición eficiente Eficiencia máxima

Eficiencia mínima

Variación

ALMERÍA 100 6 100 100 0 CÁDIZ 95,31 0 96,54 93,23 3,31 CÓRDOBA 100 6 100 100 0 GRANADA 98,43 3 100 95,15 4,85 HUELVA 100 6 100 100 0 JAEN 98,95 3 100 95,58 4,42 MÁLAGA 96,65 1 100 93,76 6,24 SEVILLA 98,70 2 100 96,26 3,74 Fuente: Elaboración propia

Sobre los resultados obtenidos, resaltar que éstos indican la posición relativa de cada DMU respecto de la frontera de mejor práctica de cada muestra. Y esta se ha calculado según la función de producción definida. Esto implica, por un lado, que cualquier modificación que se introduzca en la función de producción podría ofrecer resultados que podrían ser distintos. Por otro lado, la condición de eficiencia obtenida por las DMU indica su relación con la frontera y con el resto de DMU definidas. Es decir, es una eficiencia relativa y no absoluta. Lo que sí es destacable de los resultados es la existencia de diferencias en el grado de eficiencia entre unas y otras DMU. 4.2 Análisis de productividad El anexo 3 recoge los índices de productividad de Malmquist a través de sus dos componentes: Cambios en la Eficiencia y Cambios Tecnológicos para el período 2006 2011. A partir de los datos obtenidos se ha elaborado el gráfico 1. Gráfico 1. Evolución del índice de Malmquist para la función PAE. 2006-2010

Fuente: Elaboración propia a partir de las Memorias del SAE

En él se observa como la provincia de Cádiz durante los períodos 2006-2007 y 2007-2008 arrojan valores de productividad por debajo de la media. Los siguientes periodos 2008-2009 y 2009-2010 logra situarse por encima de la media. Finalmente, en el último período analizado, vuelve a mostrar valores por debajo de la media. 4.3 Análisis territorial Del análisis de eficiencia y productividad presentado se han mostrado diferencias apreciables en cada DMU definida en el grado de eficiencia y de productividad. Por ello, se completa el análisis relacionando las PAE desarrolladas con alguna variable territorial. En este caso, se relacionan la inversión realizada y el número de desempleados.

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Se han calculado los valores y medios para relacionarlos con cada uno de los obtenidos a nivel provincial. Los resultados obtenidos aparecen en el gráfico (Gráfico 2). Desde 2007 existe una reducción en la inversión realizada por cada desempleado en programas de empleo, debido a dos factores, cómo son los derivados de la disminución de los recursos públicos destinados a financiar las PAE´s y al importante aumento en el número de desempleados como consecuencia de la crisis económica. Igualmente destacar las importantes diferencias en la inversión por provincias. Así, Sevilla y Jaén han recibido durante todo el período inversiones por encima de la media andaluza. Por el contrario, Granada, Córdoba, Málaga o Cádiz se han encontrado por debajo. También destacar como las diferencias interprovinciales relativas a un valor medio central disminuyen de manera significativa a partir de 2011. Gráfico 2. Relación entre la inversión provincial en PAE y el número de desempleados según la EPA6. Período 2006 a 2011

Fuente: Elaboración propia a partir de las Memorias del SAE

En el gráfico (Gráfico 3) se relacionan datos de inversión en programas de empleo y datos de paro registrado. Gráfico 3: Relación entre la inversión provincial en programas de empleo asociados al territorio y el número de desempleados según datos de paro registrado7. Período 2006 a 2011

Fuente: Elaboración propia a partir de las Memorias del SAE El comportamiento reflejado es similar al expuesto en la gráfica 2, apreciando una disminución en las inversiones por desempleado a partir de 2007. Desde ese momento, las diferencias en inversiones interprovinciales por desempleados tienden a disminuir.

6 www.ine.es (Consultado el 23 de febrero de 2013) 7 Consultado el 23 de febrero de 2013

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Sevilla, Almería y Jaén han recibido inversiones por encima de la media andaluza, mientras que Córdoba, Granada, Cádiz y Sevilla lo hacen por debajo. 5. DEBATE Y CONCLUSIONES La aplicación de la metodología DEA y del análisis de Malmquist a las PAE a nivel provincial ha permitido evidenciar diferencias significativas en la capacidad de mejorar el nivel de empleo en cada una de las DMU. Así, el impacto de las políticas de empleo en cada uno de los territorios definidos es diferente, contribuyendo en distinta medida a mejorar sus niveles de empleo. En concreto, se han detectado tres provincias –Almería, Córdoba y Huelva- que alcanzaron la máxima eficiencia durante todo el período. Granada y Jaén lo alcanzaron en tres ocasiones, Sevilla en dos ocasiones y Málaga en una. La provincia de Cádiz fue la única provincia de Andalucía que no alcanzó en ningún período la condición de máxima eficiencia. El índice de productividad de Malmquist para el período 2006-2011 indica que la provincia de Cádiz, durante los períodos 2006-2007 y 2007-2008, arrojó valores de productividad por debajo de la media. En los siguientes periodos, 2008-2009 y 2009-2010, logra situarse por encima de la media, para finalmente, en el último período analizado, volver a mostrar valores inferiores a la media. Estas conclusiones deben de tomarse con las precauciones ya indicadas que impone el modelo. Así, debe de tenerse en cuenta que lo que se está realmente determinando es una comparativa con respecto a la frontera de eficiencia, y que esta está definida por las DMU y la función de inputs y outputs. Por lo tanto, cualquier modificación en alguno de estos elementos, podría evidenciar otros resultados. Asimismo, lo que se está calculando es una comparativa de la relación de eficiencia de unas DMU con respecto a otras. Eso quiere decir que no se debe entender los datos en términos absolutos. Por lo tanto, la existencia de una DMU que sea eficiente debe entenderse en términos de comparativa inter- DMU. Una vez hechas estas precisiones, lo que nos interesa destacar son los diferentes resultados obtenidos en los niveles de desempeño de las PAE a nivel territorial, y que son consecuencia de diferencias significativas en la realidad económica y social de cada una de las zonas objeto del estudio en cuanto a estructura económica, demográfica, social y de mercado de trabajo, evidenciando diferencias en la capacidad de generar empleo en cada una de las zonas. En concreto, al relacionar las inversiones con una variable territorial –número de desempleados – se ha obtenido distintos datos en cada DMU. Existen diferencias en cuanto a los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo entre los distintos territorios y eso tiene repercusiones sobre los cambios en su situación relativa de desarrollo. Estos resultados plantean la necesidad de seguir profundizando en este tipo de análisis, introduciendo más variables territoriales y, con ello, mejorar el grado de eficiencia de las PAE tanto en términos absolutos como relativos mediante la incorporación del enfoque endógeno. Sobre todo, en un mercado laboral caracterizado por una fuerte segmentación territorial, con una oferta y demanda de trabajo que responde a unas características muy específicas relacionadas con el entorno cada vez más globalizado en el que se desarrollan y con un grado de flexibilidad mayor al de la media nacional. Así, para que puedan cumplir sus objetivos, se hace necesario introducir, en los proyectos sobre los que se desarrollan las PAE, elementos que permitan mejorar la eficiencia y la productividad y establecer un criterio de adecuación de los programas y fondos públicos a las características de los distintos territorios sobre los cuales deben desarrollarse. Para ello, es necesario elaborar

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un diagnóstico preciso por medio del cual se pongan de manifiesto los principales recursos con los que cuenta el territorio y sus potencialidades a medio y largo plazo, así como los obstáculos para el crecimiento endógeno y, sobre esa base, diseñar, implantar y evaluar políticas específicas de desarrollo vinculadas al territorio, entre las cuales se encuentran las política activas de empleo. Para ello es fundamental la elaboración y seguimiento de un diagnóstico lo más ajustado posible a la realidad territorial, así como el necesario seguimiento y evaluación de las actuaciones de las políticas públicas sobre el territorio para conseguir una mayor eficiencia en el empleo de los recursos públicos. En la puesta en marcha de las políticas de desarrollo de empleo regional se requiere un proceso consensuado de actuaciones entre los agentes territoriales, tales como las corporaciones locales, los representantes económicos, los sindicatos, las asociaciones, las Universidades, etc., junto con las administraciones públicas de ámbito superior al local. Para poder dirigir ese proceso consensuado se requiere un elemento aglutinador que desarrolle una estrategia y que impulse las acciones de todas las partes implicadas. Quizás el agente que puede desarrollar este rol es, sin lugar a dudas, las administraciones locales. De la capacidad para asimilar los cambios que se vienen produciendo por parte de todos los agentes territoriales implicados depende la capacidad para revitalizar los territorios. Su negativa, así como la asunción de roles tradicionales puede generar pérdidas de oportunidades aumentando así las desigualdades territoriales. BIBLIOGRAFÍA AFONSO, A., SCHUKNECHT, L., y TANZI, V. (2010). “Public sector efficiency: evidence for new EU member states and emerging markets”, Applied Economics, 42(17), 2147-2164. ARCOS, J., et AL. (1993). Evaluación de programas y políticas públicas. Metodología de evaluación. Avances en Contabilidad Analítica. Eficacia y Legalidad en la Gestión Pública. X Jornadas de Control Interno en el sector Público, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 113-158. CABELLO, P.A., HIDALGO, A. (2014). “Análisis de la eficiencia hospitalaria por Comunidad Autónoma en el ámbito del Sistema nacional de Salud”, Investigaciones Regionales, 28, 147-158 CABRERO, G. R., SERRANO, C. G., y TOHARIA, L. (2009). Evaluación de las políticas de empleo para personas con discapacidad y formulación y coste económico de nuevas propuestas de integración laboral (Vol. 9). CERMI. CARD, D., KLUVE, J., y WEBER, A. (2010). “Active Labour Market Policy Evaluations: A Meta‐Analysis”. The Economic Journal, 120(548), 452-477 CHARNES, A., COOPER, W., RODHES, E. (1978). “Measuring the technical efficiency of decisión making units”, European Journal of operational research, 2, 429-444 Charnes, A. y COOPER, W. (1990). Data Envelopment Analysis. En H.E. Breadley (Eds). Operational Research’90. Pergamon Press. Oxford. CRÉPON, B., DUFLO, E., GURGAND, M., RATHELOT, R., y ZAMORA, P. (2012). “Do labor market policies have displacement effects? Evidence from a clustered randomized experiment”, National Bureau of Economic Researc,.18597. DÍAZ, F. J. M., y IGLESIAS, B. C. (2008). “Efectos de las políticas de formación a desempleados”, Revista de economía aplicada, 16(46), 61-84. FARE, R.; GROSSKOPF, M, NORRIS, M. y ZHANG, Z. (1994). “Productivity Growth, Technical Progress and Efficiency Change in Industrialized Countries”, American Economic Review, 84(1), 66-83.

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ANEXO Hasta el Tratado de Ámsterdam de 1997, las Políticas Activas de Empleo (PAE) eran desarrolladas de manera unilateral por cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea8. Esta situación cambio en 1997 tras la celebración del consejo extraordinario de Luxemburgo en el cual se recogió la necesidad de diseñar una Estrategia Europea de Empleo (EEE) que fijase las directrices comunes a seguir en esta materia dentro de la Unión Europea, y en él se aprobaron las primeras directrices que han de seguir los estados miembros. De esta manera, la EEE se convirtió en el marco de referencia de las PAE y por lo tanto, desde entonces, los países de la UE deben incorporar sus líneas de actuación en sus respectivas normativas mediante la aprobación de los denominados Planes Nacionales de Acción por el Empleo (PNAE)9. Los recursos necesarios para apoyarlas estrategias europeas a nivel nacional se obtienen fundamentalmente a través del Fondo Social Europeo (FSE), el cual permite financiar la EEE y de esta manera, la mayor parte de las políticas activas de empleo puestas en práctica por los países. Ese mismo año se aprueba el Tratado de Maastricht, donde se reconoce el carácter estructural del desempleo y se define la necesidad de desarrollar estrategias que persigan la estabilidad tanto a nivel macroeconómico como a nivel de empleo. En 1993 se crea el libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo en el que se establece el empleo como el elemento clave en los procesos de integración social y económica. Asimismo el Tratado de Constitución Europea recoge en el artículo 127 la necesidad de contribuir a la creación de empleo. Destacar igualmente los avances en la necesidad de definir una política de empleo europea del Consejo de Cardiff (1998), el Consejo de Viena (1998), el Consejo de Colonia (1999), el Consejo de Helsinki (1999), el Consejo de Lisboa (2000), el Consejo de Niza (2000), el Consejo de Estocolmo (2001), el Consejo de Barcelona (2002) o el Tratado de Lisboa de 2007 entre otros. En 2010, el Consejo de la Unión Europea aprueba la Estrategia Europea para el crecimiento y el Empleo denominada Europa 2020. Propone la consecución de tres objetivos: crecimiento inteligente, crecimiento sostenible y crecimiento integrador. La adaptación de la normativa europea en España sigue una estrategia basada en el desarrollo de líneas de actuación acordadas con las Comunidades Autónomas en el seno de las distintas Conferencias Sectoriales de Empleo y Asuntos Laborales que se han celebrado. Su desarrollo en España se efectúa mediante la aprobación de los planes anuales de política de empleo que suelen recoger seis ejes de actuación -orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional- dentro de los cuales se enmarcan las acciones y medidas a desarrollar. En ella se establecen los criterios territoriales de distribución de recursos para la financiación de los programas de empleo en aquellas CCAA que tienen asumidas su gestión. La publicación se realiza mediante órdenes ministeriales de carácter anual. El nuevo modelo de reparto de fondos incluye criterios asociados al cumplimiento por parte de cada Comunidad Autónoma de los objetivos acordados el año anterior. El artº 4 de la Ley 56/2003 de Empleo recoge además la necesidad de contar con la dimensión local en el diseño y definición del modelo de gestión de las PAE para ajustarlas a las necesidades del territorio y, de esta forma, favorecer y apoyar las iniciativas de generación de empleo en el ámbito local.

8 En nuestro país, resulta adecuado resaltar el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional de 1985, el Acuerdo Nacional de Formación Continua de 1992 o la creación de los Servicios Integrados para el Empleo en 1995. 9 Actualmente Planes Anuales de Políticas de Empleo

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Esta idea viene avalada por una distribución desigual y permanente de las tasas de desempleo entre los distintos territorios que sirve como argumento para defender un enfoque de políticas de empleo a un nivel cada vez más próximo a la ciudadanía como es el local. Sobre todo si se tiene en cuenta como los gobiernos locales y regionales presentan una mayor capacidad para recoger los impulsos de “abajo-arriba”, que pueden permitir definir programas de empleo, de desarrollo e industrialización endógena. De esta manera, las CCAA y las administraciones locales pueden llegar a convertirse en los agentes más adecuados para llevar a cabo estrategias de desarrollo local (Vázquez, 1988). Sin embargo, tradicionalmente estas administraciones no han contado ni con las competencias legales que avalen su gestión ni con los recursos humanos y materiales necesarios para implantarlas. En concreto, la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local 7/85 no recogía como competencias propias las relacionadas en materia de empleo y sí lo hacían los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas. Sin embargo, en las últimas décadas se ha producido un cambio administrativo sustancial en la gestión del territorio a favor de los entes locales. Es, sin duda, el resultado de una demanda continua por parte de los gobiernos locales que exigían asumir mayores funciones de promoción económica, pero que al verse desprovistos del amparo jurídico competencial, carecían de unidades específicas que pudiesen preparar y ejecutar actividades económicas locales. En la práctica, han sido muchos los Ayuntamientos y Diputaciones que han venido desarrollando actividades relacionadas con el mercado de trabajo. Para ello, en algunos casos, habían creado estructuras más o menos estables que ofertaban servicios de orientación, asesoramiento a la figura de los emprendedores o bolsas de trabajo entre otros (García, 2010) y se hacía necesario un desarrollo normativo que contemplase esta nueva dimensión territorial en la gestión y ejecución de las políticas activas de empleo. ANEXO 3. Índice de Malmquist para la función de programas de fomento de empleo. Período 2006-2010

2006- 2007 2007- 2008 2008- 2009 2009- 2010 2010- 2011 dmu

CE CT IM CE CT IM CE CT IM CE CT IM CE CT IM

Almeria 1,00 1,03 1,03 1,00 1,01 1,01 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

Cádiz 0,94 1,15 1,08 1,03 0,95 0,98 1,12 0,93 1,05 0,96 1,11 1,06 0,91 0,98 0,89

Córdoba 1,02 1,00 1,02 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

Granada 1,00 1,03 1,03 1,02 0,97 0,99 0,94 1,03 0,97 0,98 1,05 1,03 0,94 0,87 0,81

Huelva 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,89 0,89

Jaén 1,01 1,06 1,06 1,02 1,01 1,03 1,13 0,91 1,03 0,99 0,97 0,96 1,04 0,98 1,02

Málaga 0,97 1,12 1,09 1,00 1,04 1,05 0,98 1,07 1,05 0,93 1,04 0,97 1,15 0,79 0,91

Sevilla 1,10 0,98 1,07 1,04 1,05 1,09 1,22 0,62 0,76 0,99 1,00 0,99 1,75 0,61 1,06

Media CCAA

1,00 1,05 1,05 1,01 1,00 1,02 1,05 0,94 0,98 0,98 1,02 1,00 1,10 0,89 0,95

Fuente: Elaboración propia Revista Galega de Economía: http://www.usc.es/econo/RGE/benvidag.htm