· 2014-12-15 · entre el neoliberalismo y el posliberalismo . . . . . . . . . . . . . . . . 139...

Revista del Instituto de la Ciudad • Volumen 1 • Número 1 - 2012 • Quito, Ecuador

www.flacsoandes.edu.ec

Questiones Urbano RegionalesVolumen 1 • N.º 1 • 2012Quito, Ecuador

DirectorDiego Mancheno

EditorJuan Fernando Terán

Consejo EditorialJorge AlbánNicanor JácomeDiego ManchenoAlexis MosqueraFrancisco Rhon

Consejo Asesor InternacionalPedro Abramo (Brasil)Luís Mauricio Cuervo (Chile)Oscar Alfonso (Colombia)

Editora de estiloMaría del Carmen Mosquera

Diseño Antonio Mena

ImpresiónGráficas V&M

© Instituto de la CiudadVenezuela 976 y MejíaTelf.: (593-2) 3952-300 (ext. 16006)(Dirección de correo electrónico)www.institutodelaciudad.com.ec

ISBN: 978-9978-9995-4-7

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El Instituto de la Ciudad es una corporación social sin fines de lucro dedicada al análisis científicoaplicado de los procesos urbanos contemporáneos. Su labor busca apoyar a la formulación de decisiones de política pública en el Distrito Metropolitano de Quito.

Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas por los autores de los artículos nonecesariamente reflejan ni representan las visiones del Instituto de la Ciudad y sus directivos.

Se autoriza citar o reproducir el contenido de esta publicación con las referencias adecuadas y completas.

Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Diego Mancheno

EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Óscar A. Alfonso R.

Quito, una propuesta de ciudad-región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Augusto Barrera

América Latina: metrópolis en mutación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Luis Mauricio Cuervo

Restructuración económica y metamorfosis urbana en América Latina: de la ciudad a la región urbana . . . . . . . . 77 Carlos A. de Mattos

Santiago, una ciudad neoliberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101Alfredo Rodríguez & Paula Rodríguez

QUESTIONES URBANO REGIONALES

Índice

DEBATES

El desafío político de gobernar una ciudad-región . . . . . . . . . 127Fernando Carrión

La ciudad-región en América Latina: Un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo . . . . . . . . . . . . . . . . 139Diego Mancheno y Juan Fernando Terán

ESTUDIOS SOBRE EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

El antiguo Hospital Militar: Intersecciones entre seguridad, patrimonio y memoria social . . . . . . . . . . . . . 155Alejandro Cevallos N.

El proceso de rur-urbanización del Distrito Metropolitano de Quito y su incidencia en la comuna indígena San José de Cocotog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173Ximena Cabrera Montúfar

DOCUMENTACIÓN

Cosntitución Quiteña de 1812(15 de febrero de 1812)“Pacto Solemne de Sociedad y Unión entre lasprovincias que forman el Estado de Quito” . . . . . . . . . . . . . . . 197



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La ciudad-región en América Latina:Un concepto entre el neoliberalismo

y el posliberalismo

Diego Mancheno*Juan Fernando Terán**

Resumen

Este artículo plantea la necesidad de profundizar la ruptura teórico-práctica con las narra-tivas, paradigmas y modalidades de gestión urbana que fueron impulsadas durante la épocadel ajuste estructural y que siguen incidiendo en el ejercicio del gobierno de las ciudadeslatinoamericanas.

Tras reflexionar sobre las caracterizaciones usuales de los procesos políticos abiertospor el advenimiento de gobiernos progresistas, se presentan algunas prácticas guberna-mentales que dificultan la consolidación de alternativas contestatarias dirigidas a evitaruna articulación subordinada de los espacios locales a los mercados globales. Se destacaasí que los nuevos modos de regulación no han implicado por sí mismos una transforma-ción de los modos de acumulación, circunstancia ésta que limita las opciones disponiblespara los gobiernos subnacionales.

Luego, los drásticos cambios de dirección de “los proyectos de ciudad” son relacionadoscon visiones del desarrollo capitalista que, sustituyéndose entre sí en lapsos históricos re-lativamente cortos pero sin llegar a concretarse a plenitud, se imponen como los nuevoshorizontes para la imaginación y la planificación de las ciudades-región. Por último, seproponen algunos lineamientos para una discusión colectiva dirigida a redefinir la insercióninternacional de los espacios regionales sin sacrificar objetivos de bienestar.

Palabras claveCiudad-región, glocalización, posliberalismo, políticas públicas.

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o. 1 • pp. 139

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* Director del Instituto de la Ciudad del Distrito Metropolitano de Quito** Investigador del Instituto de la Ciudad del Distrito Metropolitano de Quito

Introducción

Para vislumbrar lo posible, varias ciudadesde América Latina siguen utilizando un“falso espejo”; las ciudades se piensan y cons-truyen mirando la imagen de aquello que lospaíses desarrollados hacen o dejan de hacer.1Por ello, aunque el concepto de ciudad-re-gión no tiene nada intrínsecamente neolibe-ral,2 este ejercicio corre el riesgo de seguirdominado por un discurso tecnocrático-pragmático que disminuye la importanciade “la política” y de “lo político”; es decir de“lo público”. Desde esta perspectiva, se nosinvita a definir al ejercicio de gobierno deuna ciudad-región única y exclusivamentedesde las demandas de la globalización a lasactividades empresariales locales. Invitaciónque, además de inadmisible, no es perti-nente para enfrentar el desafío de la cons-trucción de una ciudad socialmenteequitativa, integral y solidaria en la coyun-tura actual.

Durante las próximas décadas, la mayo-ría de la población latinoamericana vivirá enespacios urbanos; y, muy probablemente, lasciudades serán –si no lo son ya– los escena-rios de organización de las formas de pro-ducción capitalista transnacionalizada. Estastendencias plantean importantes desafíos ala hora de la formulación de estrategias quepermitan no solo enfrentar las inequidadesterritoriales que este proceso trae aparejado

sino también definir propuestas alternativasde desarrollo local. Pero, para lograr confi-gurar opciones económicas, políticas social-mente viables se requiere inicialmente pro-vocar una ruptura con la herencia de las po-líticas públicas implantadas en las últimasdécadas del siglo XX así como con sus ima-ginarios y configuraciones urbanos.

En este intento este ensayo efectuará unarevisión panorámica de la influencia de lasdistintas narrativas neoliberales en los para-digmas de gestión urbana latinoamericana.Se expondrán algunas prácticas guberna-mentales que impiden la consolidación dealternativas posliberales dirigidas a evitaruna articulación subordinada de lo local a loglobal. Los continuos y drásticos cambios dedirección de los proyectos de ciudad seránrelacionados con la sensación de transiciónurbana permanente que ha sido fomentadadesde visiones hegemónicas del desarrollocapitalista, y finalmente, se propondrá algu-nos lineamientos generales de política desdelos cuales se pueda re-configurar concepto yejercicio de construcción de una ciudad-re-gión a partir de lo que se pueda redefiniruna inserción internacional sin sacrificar ob-jetivos de bienestar y equidad.

El posliberalismo y sus dependencias del pasado

Durante las últimas décadas, los políticos yacadémicos progresistas exhibieron una pro-pensión a: a) interpretar a “el neolibera-lismo” como una doctrina monolítica quecorresponde a una etapa específica de des-arrollo del capitalismo; b) asociar a la vigen-cia del neoliberalismo con la implementa-ción de políticas ortodoxas de privatización,ajuste estructural y estabilización econó-mica; c) atribuir al neoliberalismo la exclu-sividad en la promoción de intervenciones

Diego Mancheno / Juan Fernando Terán


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1 Para una exposición extensa de las implicaciones de po-lítica asociadas a este efecto de imitación, véase Cuervo(2005).

2 En las descripciones contemporáneas, el concepto de“ciudad-región” suele referir a un conjunto de núcleosurbanos, semi-urbanos y rurales integrados funcional-mente entre sí. Dado que esta interconexión espacialcrea una nueva “escala” territorial, la ciudad-regiónpuede ser postulada como la unidad adecuada para laimplementación de políticas económicas (Rodríguez-Pose 2008). En este sentido, el concepto tiene implica-ciones normativas que pueden ser articuladas a distintosobjetivos de política (Hardin, 2007).

favorables al desarrollo de los mercados y ala mercantilización de los recursos naturales;y, d) concebir la recuperación de lo públicoy la construcción de lo estatal como tareascontrarias al desarrollo capitalista e incom-patibles con el liberalismo; todo lo cual escorrecto, pero es así mismo incompleto;anti-histórico; y, por tanto, desconoce su es-pecificidad territorial.

En este contexto y, a principios del sigloXXI, se difundió una idea políticamentemuy poderosa: América Latina había ini-ciado el transito hacia un periodo “poslibe-ral”.3 En sus inicios, esta sensación-lecturade una ruptura histórica se retroalimentócon el advenimiento de gobiernos progresis-tas en Venezuela, Brasil, Ecuador, Bolivia,Argentina, Uruguay y Paraguay; pero tam-bién, con la pérdida de influencia directa einmediata de las instituciones financierasmultilaterales en las rutinas de las decisionesgubernamentales. Estas premisas llevaron aconcluir que la época del neoliberalismohabía finalizado. Luego de transcurrida unadécada, sin embargo, la realidad es menosconcluyente y más compleja. Como que enAmérica Latina las prácticas perduran porun tiempo mayor que sus representaciones.

La crisis en los regímenes económicos in-ternacionales, el cuestionamiento mundial ala hegemonía estadounidense y la prolonga-ción de la crisis financiera global abrieron laposibilidad de procesos de reestructuraciónregulatoria del capitalismo como experimen-tos de recuperación de la autoridad pública.Procesos que, apreciados desde la ortodoxianeoliberal, parecerían ser actos fundaciona-les de un nuevo tipo de Estado. Sin em-

bargo, esta claro que, a pesar de la profun-didad de las evidencias, en muchos casos nose ha producido ni un cambio en el modode regulación, peor aun una transformaciónen el modo de acumulación.

Desde 1979, Argentina, Brasil, Colom-bia, El Salvador, Nicaragua, México, Perú yUruguay albergaron a gobiernos subnacio-nales progresistas que favorecieron la protec-ción de la sociedad, el empoderamiento delos ciudadanos y la rendición de cuentas delos mandatarios (Goldfrank, 2009). Estasexperiencias merecen ser recordadas pero nose debe omitir que sus éxitos no bastaronpara alterar las sendas del desarrollo capita-lista previamente establecidas. La propuestaconfigurada y articulada “desde lo local” noalcanzó para hacer frente a la globalización.Incluso, por sorprendente que pudiese pa-recer, algunas exclusiones y prácticas deriva-das de la neoliberalización urbana lograronsobrevivir a las modalidades alternativas degestión municipal.

Es así que, por ejemplo, según Pírez(2011: 11), Buenos Aires, sigue enfrentandolos legados de políticas cuyas consecuenciasevocan las viejas preguntas de antaño:“cómo enfrentar las presiones de los proce-sos de globalización que modifican a los ac-tores urbanos, sus poderes relativos y lascorrelaciones de fuerzas; o la “huelga de in-versiones” sin hacer políticas “neoliberales”,cómo democratizar una sociedad descon-fiada; cómo enfrentar la posible contradic-ción entre inversión y medio ambiente o delas condiciones de productividad y de redis-tribución”.

También, en Santiago de Chile, en el con-texto de los regímenes democráticos, se evi-denció lo heredado del pasado: “una ciudaden la que se había profundizado la segmenta-ción socioespacial y política, y también unaforma de gobernar que sustentaba el modeloneoliberal de diferentes maneras y en distin-

La ciudad-región en América Latina: un concepto entre el neoliberalismo y el posliberalismo


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3 Propiamente, desde mediados de los noventa, ya se ha-blaba de la emergencia de un “Consenso de Post-Was-hington”. Por ello, en sus primeras formulaciones, eltérmino “posliberalismo” fue utilizado para referirse alos intentos por romper con la desregulación neoliberalque estaban verificándose en países como México oChile (Snyder, 2004).

tos niveles: desde el escaso interés por incluira los diversos actores en la arena política y enla definición de problemas sociales –sea portemor a una explosión de demandas o poruna aproximación tecnocrática a las solucio-nes–, hasta casos concretos de políticas socia-les, como las de vivienda, que continuaronpromoviendo la segregación y aislamiento delos más pobres con respecto a la trama y lossistemas institucionalizados de la ciudad”(Rodríguez, 2009).

Y, en Brasil, Abramo (2012) destaca que,a pesar de las múltiples regulaciones públicasde lo urbano, se verifica “el retorno de lamano invisible del mercado”, es decir, elmercado sigue siendo el mecanismo hege-mónico de coordinación de las decisionessobre el uso del suelo. Desde aquel, se pro-duce una ciudad “híbrida” cuya estructurafacilita una coexistencia entre la formalidady la informalidad que tiende a reproducir,sino legitimar, la segregación espacial de lospobres y sus formas materiales de vida.

Es decir, en América Latina, la mayoríade países (o ciudades) no ha logrado aun re-crear horizontes utópicos que logren articu-lar distintos proyectos de ciudad y más aunque logren articularlos entre sí. A pesar delas rupturas evidenciadas en los regímenespolíticos tradicionales, la gobernanza y re-gulación urbana presenta aun rasgos de“neoliberalización” que perduran a través delas rutinas organizacionales, de las prácticasinstitucionales y de los juegos de micropode-res.4 Salvo contadas excepciones, los objeti-vos posliberales de la política pública estándesfasados con los instrumentos de gestióncotidiana.

Las ciudades latinoamericanas continúanconstruyéndose a sí mismas según los pará-metros heredados de “la época neoliberal”;operando cual límites para la imaginación yla práctica de las políticas públicas. Entreotros por ejemplo, estos parámetros, po-drían ser:

1. En el campo del desarrollo económicourbano:

• La promoción de “ciudades-compe-titivas”

• La competencia regional por ampliarla oferta de “incentivos locales”

• La reducción del espacio público alespacio de los centros comerciales

• La reducción de la planificación a laconstrucción de obras de infraestruc-tura

2. En la provisión de infraestructura:

• Infraestructura para la exportación yno para el mercado interno

• Operación y gestión privada de losproyectos de infraestructura pública

• Creación de “zonas-parques especia-les”, con ventajas competitivas

3. En la renovación de viviendas y barrios:

• Un desarrollo urbanístico sometido alas lógicas del mercado inmobiliario

• Regulaciones favorables al desarrollode los mercados del suelo e inmobi-liarios

• Sobre-atención a la movilidad pri-vada incluso en perjuicio de la pú-blica

• La aceptación de las rupturas socialesen la configuración del espacio ur-bano

• La proliferación de “lo informal”5



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4 Para una discusión teórica sobre la importancia de dis-tinguir las diferencias de los procesos de neoliberaliza-ción en la interpretación de las “variedades decapitalismo”, las modalidades de construcción del espa-cio y las formas de reestructuración del poder público,véase Brenner (2010).

En el intento de evitar caer en todos o en al-guno de estos procesos, los gobiernos sub-nacionales han intentado “hacer exactamen-te lo contrario”. Empero, esta táctica nobasta para consolidar un proyecto posliberal.Para crear posibilidades sólidas, se requiereimplementar alternativas efectivas –no desdela negación– en sí misma sino en: (i) el sis-tema de formulación de políticas y defini-ciones estratégicas; (ii) el sistema de regu-lación; (iii) el sistema de gestión de compe-tencias; (iv) el sistema institucional y nor-mativo; y (v) el sistema de sustentabilidadeconómica financiera.

Vale advertir además que la posibilidadde mantener y desarrollar estrategias localescontestatarias se puede ver fuertemente li-mitada por la implantación de políticas na-cionales y supranacionales que continúansiendo dominadas por supuestos, métodos,imaginarios y objetivos asociados a estilos dedesarrollo basados en la inserción subordi-nada de las economías latinoamericanas a losmercados globales.

Sin duda, la dificultad para romper contrayectorias previas está relacionada con lafortaleza de las estructuras y procesos econó-micos heredados. Durante la época del ajusteestructural, por ejemplo, “la comunidad in-ternacional” impulsó instituciones, procedi-mientos y normatividades para la difusión eimplementación de intervenciones públicashomogéneas y homogenizantes en lo macro;pero sin dejar de prestar atención a las parti-cularidades en lo micro a la hora de aterrizar-las en lo territorial. Manifestaciones de estosobran: los diagnósticos y recetas homogé-neas para hacer frente a la crisis de los siste-mas de seguridad social se conjugaron condiversas estrategias de descentralización de

sus estructuras de servicios y de su financia-miento; a la privatización y condena del es-tado se conjugó con una visión y con-ceptualización de las asociaciones público-privadas y con arreglos institucionales para-lelos; a los diagnósticos y propuestas a lasrestricción fiscal se conjugó con el descargode competencias en salud educación y otrosservicios. A la convergencia de políticas le si-guió el diseño y construcción institucionalpor objetivos; y, a ésta incluso la de los me-canismos de medición de evaluación; para es-tructurar espacios homogéneos, territorios nodiferenciados con pérdidas de identidad.

Al margen de estos condicionamientos,la reproducción de las modalidades de acu-mulación está relacionada también con dis-positivos transnacionales de poder queconfiguran “el sentido común” sobre lo po-sible/factible en el proceso de formulaciónde las políticas públicas. En este proceso detransnacionalización de “respuestas pragmá-



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5 En la práctica gubernamental, estos u otros parámetrossimilares de política pueden ser apreciados en las moda-lidades de planificación urbana implementadas por lomenos desde 1990 (Sager, 2011).

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ticas y homogéneas”, las narrativas de polí-tica pública constituyen un mecanismo fun-damental para crear “esquemas de interpre-tación” compartidos que logran moldear eincluso cooptar a las posturas contestatarias;vaciando sus contenidos históricos y territo-riales.

Tal el caso del concepto de globalizacióncuyo “sentido común” hegemónico y va-ciado de todo contenido impide leer la re-configuración de las economías nacionales;la emergencia de interdependencias localestransfronterizas; las diferencias entre lo in-terno y lo externo; lo urbano y lo rural; ladisolución del Estado como regulador de losespacios económicos domésticos y como co-rrector de los desequilibrios del mercado, y,relieva como importante la inserción en losmercados internacionales a partir de lo localen tanto nueva forma dominante de organi-zación del territorio.

La glocalización, una globalización que moldea lo local a lo externo

En el capitalismo contemporáneo, la globa-lización integra y fragmenta simultánea-mente. Este doble movimiento produce una“des-territorialización” y una “re-territoria-lización” que no prescinde sino que utilizaal Estado Nacional para moldear la inserciónde las sub-regiones o de espacios territorialesespecíficos en los procesos transnacionales.Estas nuevas territorialidades demandadaspor la acumulación transnacional promue-ven un desplazamiento del poder públicohacia arriba, hacia abajo y hacia afuera delEstado Nacional, esto es, hacia entidades su-pranacionales y regímenes internacionales,hacia los gobiernos subnacionales y hacia or-ganizaciones no gubernamentales.

Con este descentramiento de la autoridadregulatoria, ciertamente, se produce una re-

lación de continuidad entre lo local y lo glo-bal. Pero, lejos de ser simétrica y equitativa,esta continuidad está estructurada jerárqui-camente y con rupturas. En la teoría críticacontemporánea, estos desarrollos han con-ducido a enfatizar la necesidad de pensar losproyectos políticos desde la “glocalización”,un concepto que destaca los procesos impul-sados por una globalización que genera in-terdependencias pero regionalizándolas.6

A fines de los noventa, la creencia en la“desterritorialización” adquirió preponderan-cia en los paquetes de ajuste estructural de-dicados a la reforma del Estado, la descen-tralización y la desconcentración. Esto suce-dió haciendo caso omiso a los cuestiona-mientos levantados por distintas comunida-des académicas que en esencia, podrían resu-mirse en una frase: la globalización noimplica la desaparición de lo local sino unnuevo proceso de construcción de lo local.Este y otros cuestionamientos a la ideologíade la globalización suelen estar ausentes en eldebate sobre el gobierno de la ciudad-región.

En América Latina, nos cuesta todavía re-conocer que nuestras ciudades son configu-raciones “mestizas” que emergen por unayuxtaposición e hibridación de “rasgos pre-ibéricos, coloniales, agroexportadores, indus-trialistas, neoliberales y posmodernos”. Sinun reconocimiento pleno de ese mestizajehistórico, los gobiernos locales tienen dificul-tades para contener “el avance de un pro-yecto urbano hegemónico corporizadoprincipalmente por el capital financiero e in-mobiliario y el agravamiento de una estruc-tura socio-económica territorial histórica-mente desigual” (Ciccolella 2011: 4). Porello, la mayoría de propuestas de desarrolloregional no cuestionan ni resuelven las jerar-



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6 Para exposiciones detalladas sobre la teoría de la gloca-lización, véase Brenner (1998), Haldrup (2009), Sham-suddoha (2008), Sucháček (2011) y Swyngedouw(2004).

quías y rupturas inherentes a la relación decontinuidad entre lo local y lo global.

La “transición”, un estado permanente en las prácticas locales

En América Latina, la crisis del gobiernolocal está vinculada a una visión del devenireconómico que coloca a las ciudades en unasituación de transición interminable entredistintas morfologías y funciones posibles.Una y otra vez, las regiones son tratadascomo “objetos-espacios” moldeables me-diante las “políticas acertadas” que los con-dicionamientos externos definen en un mo-mento determinado. Esta concepción sueletraducirse en “el re-escalamiento” de la es-tructura institucional pública en el territo-rio, esto es, en la conformación de regionesadministrativas, zonas trasfronterizas o ciu-dades-región que acoten la autoridad del Es-tado Nacional.

En las formulaciones de “la política de laescala” efectuadas en la década de los setenta,se prescribieron modificaciones urbanas asu-miendo como premisa al ineluctable tránsitohacia la sociedad posindustrial. Como pro-puesta de futuro, la ciudad posfordista emer-gió concebida cual receptáculo y mecanismoespacial dirigido a facilitar la flexibilizaciónde los factores de la producción en respuestaa las condiciones cambiantes de los merca-dos internacionales.7 Pero, mientras los paísesdesarrollados pregonaban el fin de la viejaeconomía capitalista, la mayoría de países la-tinoamericanos no alcanzaban siquiera aconsolidar sus regímenes democráticos peor

aún sus procesos de industrialización. A principios de la década de los ochenta,

la transformación urbana latinoamericanaadquirió nuevas motivaciones. Establecien-do condicionamientos al ejercicio fiscal y alas políticas sociales, los programas de ajusteestructural redefinieron las relaciones entrelos distintos niveles de gobierno. Así, paralograr la ansiada “eficiencia” del gasto ensalud y educación, se propuso focalizar y de-legar responsabilidades a nivel de lo local8.Y esto modificó paulatinamente a nuestrasciudades y territorios.

Con anterioridad, sin embargo, entre1973 y 1990, la dictadura militar de Pino-chet se adelantó en implementar la primeraexperiencia directa y sistemática de ajusteurbano en Santiago de Chile. Esto sucediómediante formas de violencia dirigidas a laremoción de los mecanismos de protecciónsocial keynesianos, a la destrucción de ba-rrios populares tradicionales e, incluso, a laexclusión y relocalización forzada de los po-bres fuera de la ciudad modernizada (Rodrí-guez, 2009).9

En la época del ajuste estructural, aun-que sin incurrir en los mismos matices del“milagro chileno”, los países latinoamerica-nos entraron en un proceso de neoliberali-zación de lo urbano que implicó la im-plantación de una, todas o varias de las si-guientes políticas: (i) la relocalización prác-ticamente forzada de la población traba-jadora; que le siguió como consecuencia ló-gica a la (ii) des-industrialización y re-pri-marización de la economía local; (iii) elcrecimiento de la informalidad urbana en



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7 En estricto sentido, la “ciudad posindustrial” y la “ciu-dad posfordista” no son equivalentes entre sí (Jayne2009: 71). Sin embargo, las diferencias entre estos tiposde “órdenes urbanos” suele perderse en las proposicionesnormativas de política dirigidas a los países no desarro-llados.

8 Para un recuento de la transformación de las políticassociales latinoamericanas, véase Sojo (2007).

9 Enmarcado en la lógica de la destrucción creativa, elajuste urbano chileno se anticipó temporalmente in-cluso a las políticas implementadas en Estados Unidosy Europa. Para un análisis al respecto, véase Harvey(2007).

los servicios y el comercio; como resultadode (iv) la gentrificación urbana; (v) la con-versión de la tierra como un recurso-mer-cancía; (vi) la jerarquización del espaciourbano y de sus barrios; y, (vii) la privatiza-ción de los espacios públicos mediante dis-positivos físicos como el amurallamiento.Cualquiera de estas características o todasellas perduraron en la configuración de laciudad latinoamericana durante los noventa.

En un segundo momento, el discursoneoliberal re-descubrió la importancia de“las instituciones” para contrarrestar las ex-ternalidades ocasionadas por la liberaliza-ción de los mercados y la privatización delos servicios públicos (Peck, 2002). En estecontexto las nuevas generaciones de políticasde ajuste estructural incluyeron a la descen-tralización y a la desconcentración de com-petencias como mecanismos para focalizarla eficiencia asistencial del sector público ypara reducir la excesiva concentración buro-crática en el nivel central; sugirieron tam-bién las alianzas público-privadas; e im-pulsaron la focalización y subsidiaridad delas políticas sociales. En lo urbano, el neoli-beralismo comenzó a realizar algunos plan-teamientos explícitos conforme la aperturacomercial se consolidaba como discurso ypráctica del desarrollo, relacionados a unnuevo paradigma, el de la “ciudad competi-tiva” como referente y consigna.

Quizá porque encajaba bien con la pers-pectiva de “La Ventaja Competitiva de lasNaciones” (Porter, 1990), o porque efecti-vamente esto implicaba la utilización de unpaquete de herramientas harto conocidas, elproyecto de ciudad competitiva permitió alos funcionarios latinoamericanos mantenerla ilusión de poseer todavía “un espacio depolítica” controlable. Es así que, con unoscuantos proyectos “costo-eficientes”, la urbelatinoamericana podía ser transformada enun “territorio-eslabón” maquilador o arma-

dor especializado en uno de los nichos de lacadena de valor transnacional.

Paralelamente, se promovió el estableci-miento de relaciones más directas entre losgobiernos municipales y los actores interna-cionales del desarrollo;10 por ejemplo, a travésde la creación de mercados financieros paratítulos y bonos directamente emitidos por losgobiernos subnacionales11. Así el proyecto he-gemónico de transformación glocalizada in-tentaba disminuir el papel de los gobiernosnacionales como “legítimos intermediarios”entre la sociedad civil, los empresarios y losgobiernos subnacionales y las ONG, las agen-cias de cooperación internacional, las institu-ciones multilaterales y las empresas trans-nacionales.12 El claro interés era constituireconomías regionales articuladas a la diná-mica de la producción transnacionalizada quehabía “roto” las cadenas de valor domésticasy había ya exportado importantes eslabona-mientos productivos (Gereffi, 1999).

A principios de la década del 2000, lasredes y asociaciones para fomentar regionescompetitivas internacionalizadas eran todavíarealidades precarias e inconclusas. No obs-tante, una vez más, América Latina recibióotra recomendación: la necesidad de transitarhacia la economía del conocimiento.13 Coneste nuevo horizonte de futuro, los “parquesindustriales”, las “zonas económicas especia-



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10 Para consolidar su nueva visión glocal, la comunidad in-ternacional llegó a postular incluso la necesidad de una“diplomacia municipal” como un prerrequisito para unaglocalización exitosa (CERFE, 2003).

11 Como puede apreciarse en Freire (2004), los mecanis-mos subnacionales de financiamiento fueron ensayadosprincipalmente en los países latinoamericanos con go-biernos federales.

12 En las adaptaciones de “la economía de la competitividad”a las condiciones latinoamericanas, los clústeres fueronconcebidos y diseñados como aglomeraciones de activi-dades primarias, secundarias o terciarias con bajo compo-nente tecnológico. Por eso, en los países latinoamericanosde menor desarrollo relativo, la competitividad sistémicaquedó prácticamente reducida a clústeres agroindustrialesy turísticos. Al respecto, véase DDEP (2005).

les” u otras infraestructuras similares fuerontácitamente relegadas de las preferencias depolítica incluso antes de que pudieran llegara construirse. Sin mayor beneficio de inven-tario sobre los logros y fracasos del pasado,en el imaginario de la política urbana latino-americana, la ciudad competitiva se trans-formó en “la ciudad del conocimiento”14 ylos “parques industriales” cedieron su lugar alas “plataformas tecnológicas”.15

Para intentar obtener cierto respaldo em-pírico, esta nueva narrativa de política suelerecordar a “las buenas prácticas” observablesen las urbes asiáticas, europeas y estadouni-denses. Pero su viabilidad está relacionadacon el supuesto de que los capitales humano,cultural o social son más que suficientes parareemplazar la dotación deficiente de otros fac-tores de producción; y, de que además estosson exógenos al resto de variables. Desde estavisión microeconómica, la ciudad deberá en-tonces procurarse de “invaluables” activos in-tangibles para alcanzar el desarrollo.16

El “sistema de ciudades” y la aceptación de la desigualdad

Si bien los gobiernos progresistas están dis-putando espacios y prácticas del ajuste es-tructural; el neoliberalismo como ideologíano ha perdido aún ni su capacidad paraadaptarse a las nuevas circunstancias ni suvocación por influir en la gestión local. A talefecto, se efectúan “recomendaciones” depolítica basadas en una concepción cada vezmás abstracta del espacio a partir de la cuallas soluciones “técnicas” parecerían ser apli-cables en cualquier ciudad latinoamericana,sean cuales fueren sus condiciones políticas,culturales y ecológicas especificas.17

Como puede apreciarse en el Informe delDesarrollo Mundial del 2009, se promuevenpolíticas que incluso reconocen inicialmenteuna distribución desigual de las actividadeseconómicas en el territorio. Se asume a laheterogeneidad espacial como un “resultadode equilibrio” y se plantea una promociónselectiva de las localidades con mayor poten-cial de crecimiento al interior de redes de re-giones jerarquizadas y abiertas a los mer-cados globales.18 Esta opción consolidaríaun “sistema complejo de ciudades” en el cuallos beneficios del crecimiento se derrama-rían paulatinamente desde “afuera haciaadentro”.



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13 A principios de la década del 2000, las “ciudades crea-tivas” hicieron su aparecimiento en el discurso interna-cional del desarrollo (Lewis, 2009). Aquellas y “lasciudades del conocimiento” no coinciden en todos susaspectos e, incluso, podrían contradecirse entre sí(Martí-Costa, 2012). No obstante, en la nueva geografíaregional, ambas nociones refieren a transformaciones te-rritoriales similares que se alcanzarán planificando laeducación, la comunicación y la información.

Por ello, por ejemplo, para crear “regiones en red deaprendizaje flexibles” o “regiones inteligentes e innova-doras”, se plantean intervenciones concentradas en lapromoción del conocimiento, el aprendizaje, la creaciónde redes y el capital social (Hadjimichalis 2011: 265).

14 Dicho sea de paso, para referirse a las ciudades del co-nocimiento en sus relaciones a múltiples niveles, se acos-tumbra utilizar los conceptos de “regiones en red”(Cooke, 2009) y “ciudades-región creativas” (Musterd,2012).

15 Para detalles sobre las principales experiencias latinoa-mericanas de transición hacia la sociedad del conoci-miento, efectuado con atención a sus implicacionesurbano-regionales, véase Acosta Portas (2009).

16 Para explicaciones de la economía del conocimiento di-rigidas a los practicantes de políticas urbano-regionales,véase Coats (2005), Brinkley (2006) y Jones (2006).

17 Cuando es concebido en forma abstracta, el espacio apa-rece como un contenedor que puede albergar a cual-quier agente, actividad o proceso económicos. En laformulación de políticas publicas, despojar al espacio desus especificidades sociales implica negar el derecho dela población a modificar sus condiciones de vida coti-diana según sus propios esquemas culturales y practicaseconómicas. En ese sentido, el “espacio abstracto” es unmecanismo de dominación política y expropiación eco-nómica (Lefebvre, 1991).

18 Dicho en otra forma, el nuevo discurso hegemónico creeque las fuerzas relacionadas con la aglomeración condu-cirán a una convergencia económica entre regiones alargo plazo. Mientras tanto, se espera un incremento delas desigualdades.

En este contexto, se propone conformarciudades glocalizadas según siete principiosde estructuración: (i) las economías de escalaen la producción, (ii) las economías de escalaen el transporte, (iii) la reducción de los cos-tos de transporte y comunicación, (iv) losbeneficios de las economías de localizaciónpara la conformación de conglomerados, (v)las ventajas de la concentración espacial deuna gran variedad de industrias, (vi) la bús-queda de las centralidades con potencial demercado y (vii) la satisfacción de las necesi-dades mediante la concentración poblacio-nal en las ciudades (Polèse, 2009).

En este esquema, los gobiernos subna-cionales deberán implementar políticas“progresivas” pero “espacialmente ciegas”para mejorar la equidad de oportunidadespara la población19. Así, mientras los proce-sos económicos espontáneos fomentadospor los mercados globales seguirán fragmen-tando los territorios nacionales, los procesospolíticos locales tendrían la responsabilidadde crear “instrumentos de integración” pararesolver las externalidades sociales creadaspor las asimetrías regionales.20

¿Qué implica todo esto? El discurso con-temporáneo del desarrollo internacionalpropone una modalidad de gobernanza ur-bano-regional para la cual la promoción delas zonas rezagadas o sus grupos sociales noes una opción óptima de inversión pública.

Para concluir, la necesidad de una nueva politicidad

En América Latina, ningún modelo econó-mico ni régimen político podrá mantenersesi se profundiza la inequidad social. Por ello,en cualquiera de las eventuales modalidadesde articulación tecnológico-productiva inter-nacional, los proyectos de ciudad-región de-ben resolver una interrogante planteada porel desarrollo capitalista contemporáneo: ¿có-mo generar complementariedad y solidaridadentre territorios históricamente desiguales?Sin pretender agotar el debate sobre una tareaque deberá solventarse en la práctica del go-bierno subnacional, para concluir, se podríanplantear lineamientos como los siguientes:

• La ciudad-región como base para múltiplesconocimientos. La aglomeración humanaen los espacios urbanos implica la con-fluencia de conocimientos tácitos y cono-cimientos codificados. Desde la econo-mía ortodoxa, estos conocimientos sonapreciados como “fuerzas creativas” segúnsu capacidad para diversificar e incremen-tar la producción de empresas formales.Esta perspectiva debe ser superada.

Como centro de creación, la ciudadlatinoamericana no debe limitarse aatraer a “las clases más productivas” se-gún los parámetros de algún estilo decrecimiento de moda. Todos los grupossociales son capaces de descubrir nuevasformas de combinar elementos artísticos,científicos y tecnológicos. Un proyectoposliberal de ciudad comienza a confor-marse cuando los espacios, las infraes-tructuras y las instituciones son plantea-dos para mantener la vitalidad de saberesy conocimientos diversos.

Como base de conocimiento, la ciu-dad latinoamericana no se define ni úni-ca ni exclusivamente como el espacio pa-



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19 La metáfora de “políticas espacialmente ciegas” enfatizala realización de intervenciones públicas que puedan“aplicarse en cualquier lugar para nivelar el campo dejuego y equipar a cualquiera para tomar ventaja de lasoportunidades económicas donde quiera que emerjan”(Deichmann 2010: 376).

20 Entre estos instrumentos se encuentran “las institucio-nes que unifican, la infraestructura que conecta y las in-tervenciones que focalizan” (Deichmann 2010: 376).

ra aglomeraciones dirigidas a la produc-ción de bienes y servicios exportables. Laciudad-región debe postularse pensandoprimero en articularla a los espacios eco-nómicos nacionales. Privilegiar una for-ma de conocimiento equivale a pro-longar la vulnerabilidad de una regióncon respecto a los vaivenes de la econo-mía global y, también, a perpetuar la des-igualdad entre grupos sociales comomecanismo de innovación económica.Una ciudad-región debe ser diversa paracrearse como espacio de creación.

• La ciudad-región como espacio para la re-producción social. En la lógica de la com-petitividad internacional, la reproduc-ción social de la vida tiende a apreciarsecomo una tarea dirigida a crear las con-diciones mínimas para la aglomeraciónde trabajadores y su funcionalidad pro-ductiva. Desde esa visión instrumental einmediatista, “la calidad de vida” es unproyecto individualista de modificaciónde las formas urbanas. Esta cualidad nologra romperse cuando el bienestar es de-limitado con referencia a la creación decapacidades y oportunidades potencial-mente accesibles a todos o a la elimina-ción de riesgos y amenazas a las existen-cias individuales.

Más allá de estos objetivos restringi-dos, la ciudad-región puede plantearse yconstruirse a sí misma como lugar parala reproducción de la sociedad a travésde la promoción de formas alternativasde sociabilidad. Esto implica plantearseuna concepción de lo público que con-temple pero que no se reduzca a la crea-ción y rehabilitación de parques, plazas

u otros dispositivos materiales de libreacceso y consumo colectivo;21 sino querompa con el aislamiento que el capita-lismo produce en la vida cotidiana. Lopúblico debe definirse buscando crear lascondiciones materiales y simbólicas quepermitan a los individuos y a grupos so-ciales reconocer(se) y practicar(se) (en)sus interdependencias y de estas con losecosistemas. Desde ese reconocimiento,se crean los fundamentos políticos nece-sarios para apoyar la construcción de otrosaspectos de una ciudad-región alternativa.

• La ciudad-región como lugar de encuentrode diversas formas de economía. Para mo-dificar la localización de las regiones enlas nuevas modalidades de división inter-nacional del trabajo, la accesibilidad y laconectividad de las ciudades latinoame-ricanas no deben ser pensadas con refe-rencia única a la construcción de infra-estructuras materiales y virtuales para elrelacionamiento de capitales y trabajado-res. Ante todo, la accesibilidad y la co-nectividad deben definirse como meca-nismos de apertura de la ciudad hacia ladiversidad.

Esto implica crear infraestructuras,instituciones y conocimientos para unaconstrucción cultural que rompa con latendencia a excluir las formas de econo-mía existentes al interior de un territorionacional. Desde una perspectiva alterna-tiva, antes que ser un proyecto físico, laaccesibilidad y la conectividad son partede proyecto social y político que movilizaa los habitantes de una ciudad-región apostular su internacionalización desde elaprovechamiento de la productividad al-canzable domésticamente. Fomentandola diversidad económica se podrá evitarla especialización que deforma los espa-cios, las personas y las colectividades.



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21 Para consideraciones críticas sobre “la reproducción so-cial”, véase Echeverría (1984), Harvey (1985) y Jonas(2007).

• La ciudad-región como escala socialmentemanejable. En las inercias latinoamerica-nas, la “política de la escala” es un meca-nismo para ampliar los mercados y lascondiciones públicas y privadas para sufuncionamiento. En un proyecto alter-nativo, la construcción de articulacionesentre distintas localidades debe plante-arse desde una visión múltiple y com-pleja de la sustentabilidad.

En esta, la estructura y la dinámicade una ciudad-región presupone crear,por lo menos, una sustentabilidad polí-tica que garantice mecanismos adecua-dos de representación y responsabiliza-ción; una sustentabilidad ambiental que

delimite la extensión y la densificación,evitando extracciones inviables de mate-riales y energía desde otras regiones; unasustentabilidad hídrica que plantee la co-operación entre ciudades por el agua ylas funciones de los ecosistemas natura-les; y una sustentabilidad demográficaque permita reducir la pobreza y ampliarel bienestar en lapsos temporales relati-vamente cortos.

• La ciudad-región como proyecto de equi-dad. Para poder estructurar políticas deequidad sustantivas, una ciudad-regiónno puede limitarse a hacer menos sufri-ble la condición humana en el capita-lismo. La reducción de las grandes bre-chas injustificadas o el control de exter-nalidades negativas no bastan. Se re-quiere una creación institucional quepermita enmarcar los comportamientose intereses individuales en senderos queconduzcan a la generación de bienes debeneficio común. Lo que implica regu-lar-controlar todas aquellas formas quegeneran una ostentosa exhibición de lariqueza.

A partir de lineamientos similares a losanteriores, se podrían construir arreglosde gobernanza que permitan alcanzar lascapacidades organizativas de las socieda-des latinoamericanas para transformar lasmatrices productivas heredadas y desarro-llar aglomeraciones económicas viables.En el mundo contemporáneo, espontáne-amente, los procesos económicos no cre-arán la base para una construcción co-lectiva distinta. Solo la política determi-nará lo posible o lo imposible



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