Post on 18-Oct-2015
EDUARDO GUERRERO GUTIRREZ
Transparenciay seguridad nacional
DIRECTORIO
Ilustracin portada:Manuel Monroy
Transparencia ySeguridad Nacional
Jacqueline Peschard MariscalComisionada Presidenta
Sigrid Arzt ColungaComisionada
Mara Marvn LabordeComisionada
Mara Elena Prez-Jan ZermeoComisionada
ngel Trinidad ZaldvarComisionado
Cecilia Azuara AraiSecretaria de Acuerdos
Alejandro del Conde UgarteSecretario Ejecutivo
Comit Editorial:Enrique Gonzlez TiburcioManuel Salvador Matus VelascoCiro Murayama RendnMara Fernanda Somuano VenturaRal Trejo Delarbre
Sylvia Salazar UgarteSecretaria Tcnica del Comit Editorial
318Cuadernosde transparencia
NDICEPresentacin. p. 5
Introduccin. p. 9
I. Los conceptos de transparencia y seguridad nacional. p. 12
II. Transparencia y seguridad nacional: tensiones y dilemas. p. 14
III. Justificacin de la reserva de informacin en materia de seguridad nacional. p. 16
IV. Criterios para la reserva de informacin en materia de seguridad nacional. p. 18
V. Incentivos para la reserva de informacin pblica en materia de seguridad nacional. p. 24
VI. Costos de la reserva de informacin pblica en materia de seguridad nacional. p. 26
VII. Beneficios de la transparencia en la poltica de seguridad nacional. p. 29
VIII. Transparencia y seguridad nacional en Mxico. p. 33
A. Avances y retrocesos de la transparencia en materia de seguridad nacional: el marco regulatorio. p. 33
1. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
y los Lineamientos generales para la clasificacin y desclasificacin de la informacin
de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. p. 33
2. La Ley de Seguridad Nacional. p. 35
B. Resoluciones del IFAI en materia de seguridad nacional. p. 37
IX. Comentarios finales. p. 43
Notas. p. 47
Bibliografa. p. 50
5LAS LEYES QUE CONSAGRAN EL EJERCI-CIO DEL DERECHO AL ACCESO A LAINFORMACIN PBLICA integran nor-mas que protegen bienes jurdicos
en algunas ocasiones complemen-
tarios y en otras aparentemente
excluyentes, lo cual obliga a una
permanente y dinmica valoracin.
El trabajo de Eduardo Guerrero
Gutirrez aborda una de las tensio-
nes fundamentales del derecho al
acceso a la informacin pblica: la
transparencia y la seguridad nacio-
nal.
Reconocer la validez del princi-
pio de mxima publicidad de la
informacin implica revisar los tr-
minos de esta tensin en la cual la
seguridad nacional debe trazar un
lmite excepcional a la informacin
pblica.
Para conciliar las tensiones y
dilemas entre transparencia y segu-
ridad nacional, el autor examina
estos conceptos y, una vez definidos
los alcances de cada uno, evala las
disyuntivas a las cuales se enfren-
tan los gobiernos al clasificar o
difundir informacin relativa a la
seguridad nacional.
Con el objeto de aportar elemen-
tos que contribuyan a aclarar y
resolver esta complejidad, Guerrero
Gutirrez ahonda en los diversos
PRESENTACIN
EDUARDOGUERREROGUTIRREZ
6criterios para reservar la informa-
cin en materia de seguridad nacio-
nal y en los elementos que deben
precisarse para evitar la discrecio-
nalidad en la clasificacin de la
misma.
En otras palabras, el texto de
Eduardo Guerrero menciona que las
agencias gubernamentales no pue-
den manejar el argumento de la
seguridad nacional de forma unila-
teral, caprichosa y sin vigilancia. El
autor nos alerta sobre este peligro y
hace un recuento de la serie de
incentivos polticos y burocrticos
escondidos en la estrategia de res-
tringir la informacin.
Esta propensin de los Estados a
la sobre clasificacin de la informa-
cin en materia de seguridad nacio-
nal tiene repercusiones graves,
paradjicamente, en la misma segu-
ridad nacional. En el texto se
comentan los costos, cotejados con
los beneficios de mantener una
poltica de apertura informativa y
de esto puede inferirse que la opa-
cidad ni siquiera sirve a los que pre-
tenden aprovecharse de ella, pues
redunda en un aumento de los cos-
tos y de los riesgos para todos.
Despus de una revisin concep-
tual amplia y detallada, y apoyado
en esta base terica, el autor revisa
en el ltimo captulo los avances y
retrocesos de la transparencia en
materia de seguridad nacional en el
marco regulatorio de Mxico. Para
observar la forma de operatividad
de las leyes y la interpretacin de
las mismas, se incluyen algunas de
las resoluciones del IFAI que han
tenido especial trascendencia en
esta materia.
En sus comentarios finales,
Eduardo Guerrero Gutirrez refle-
xiona sobre las reformas requeridas
para avanzar en la apertura infor-
mativa en el sector de seguridad
nacional en el pas y las diversas
acciones que se deben de realizar
para cristalizarlas exitosamente.
7Este Cuaderno se inscribe en el
proyecto editorial del IFAI, encami-
nado a colaborar en el impulso de
una poltica de transparencia y
acceso a la informacin responsa-
ble. Como seala el autor, en un pas
como Mxico, la consolidacin
democrtica por un lado exige, que
el Estado tenga la capacidad de
hacer valer los derechos de las per-
sonas y rendir cuentas, y por el otro,
que sea capaz de protegerse, frente
a quienes pretenden debilitarlo.
Para que lo primero suceda, es nece-
sario, entre otras cosas, defender
una poltica de transparencia y
acceso a la informacin y para que
lo segundo se convierta en una rea-
lidad, es indispensable, controlar el
acceso a la informacin reservada
por motivos autnticos de seguridad
nacional.
Instituto Federal de Acceso
a la Informacin
y Proteccin de Datos
8
9LA TRANSPARENCIA Y LA SEGURIDADNACIONAL SON DOS VALORES, institu-ciones y polticas pblicas esencia-
les para la preservacin y el desa-
rrollo de un Estado liberal y demo-
crtico.1 La transparencia y el acce-
so a la informacin convierten a la
sociedad en una participante activa
del proceso de rendicin de cuen-
tas, proceso mediante el cual los
gobiernos son obligados a abrirse a
la inspeccin pblica, a explicar y
justificar sus actos y tambin que-
dan supeditados a la amenaza de
sanciones (Schedler, 2004). Con la
transparencia y el acceso a la infor-
macin los ciudadanos pueden
emplazar a los gobiernos a informar
qu hicieron, cmo lo hicieron y por
qu lo hicieron. Por su parte, la
seguridad nacional desempea un
papel crucial para preservar el
orden poltico y la estabilidad eco-
nmica y social, procurando as un
entorno propicio para el desarrollo
del pas en estas tres vertientes.
En Mxico, el derecho de acceso
a la informacin posee rango cons-
titucional. En su artculo sexto
nuestra norma suprema apunta
que el derecho a la informacin
ser garantizado por el Estado y
establece, entre otros, el principio
de que toda la informacin en
posesin de cualquier autoridad,
entidad, rgano y organismo fede-
ral, estatal y municipal, es pblica y
slo podr ser reservada temporal-
mente por razones de inters pbli-
co; una de estas razones es, preci-
samente, el resguardo de la seguri-
dad nacional.2 Por otra parte, la
preservacin de la misma se men-
ciona en el artculo 89 de la
Constitucin como una obligacin
del Presidente de la Repblica, para
cuyo cumplimiento dispondr de la
totalidad de la Fuerza Armada per-
INTRODUCCIN
10
manente o sea del Ejrcito, de la
Armada y de la Fuerza Area. En
Mxico, tanto la transparencia
como la seguridad nacional, estn
reguladas por dos leyes federales de
reciente expedicin: la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental (LFTAIPG) y la
Ley de Seguridad Nacional (LSN). La
primera entr en vigor el 12 de junio
de 2002 y la segunda el 1 de febrero
de 2005.
Dnde debe trazarse la lnea
entre informacin pblica e infor-
macin reservada por motivos de
seguridad nacional? Por qu se
sobre clasifica informacin guber-
namental con el pretexto de prote-
ger la seguridad nacional? Cules
son los beneficios de una poltica de
transparencia en el mbito de la
seguridad nacional? Cmo perjudi-
ca la opacidad informativa a la
seguridad nacional? Cmo interac-
tan la transparencia y la seguridad
nacional en Mxico? Algunas de
estas preguntas generan largas dis-
cusiones en las cuales se traslucen
dos posturas bsicas.
Por un lado, estn quienes afir-
man que con frecuencia los funcio-
narios gubernamentales ocultan
injustificadamente informacin so
pretexto de que su divulgacin
puede vulnerar la seguridad nacio-
nal. Este grupo considera que fre-
cuentemente la seguridad nacio-
nal se erige en un obstculo insal-
vable para la transparencia y, con
ello, para la rendicin de cuentas y
el involucramiento de los ciudada-
nos en un asunto central de la agen-
da gubernamental. Por otro lado,
estn quienes consideran que gran
parte de la informacin de inteli-
gencia y de seguridad nacional es,
por definicin reservada, pues su
divulgacin podra ocasionar daos
de difcil reparacin a la seguridad
del pas y, por ende, a su desarrollo
poltico, econmico y social.
Un par de casos recientes en la
prensa mexicana y estadounidense
ilustran las tensiones que suelen
aparecer entre los partidarios de la
transparencia y quienes enfatizan
la importancia de proteger la segu-
ridad nacional. En el caso de
Mxico, por ejemplo, en mayo de
2009 la Secretara de Gobernacin
(SEGOB) coloc en el portal
Compranet del gobierno federal
informacin sobre la ubicacin de
oficinas del Centro de Investigacin
y Seguridad Nacional (CISEN), as
como las placas, marcas y modelos
de los vehculos de funcionarios que
laboran en el mismo. Milenio, un dia-
rio mexicano de circulacin nacio-
nal, divulg el incidente y lo calific
en su editorial, como una torpeza
que poda tener graves consecuen-
11
cias. Para algunos legisladores se
trat tambin de un error que pona
en riesgo a las instituciones de
seguridad nacional; pero para otros
legisladores, se trat de un evento
de escasa relevancia. Aparente-
mente esta accin no tuvo conse-
cuencia alguna, pero las contras-
tantes posturas tomadas por diver-
sos actores revelaron los grandes
desacuerdos de apreciacin que
existen sobre los alcances y lmites
de la transparencia en el mbito de
la seguridad nacional.
Por lo que toca a Estados Unidos,
ha aparecido un debate alrededor
de la conveniencia de publicar o
reservar cientos de fotografas que
revelan presuntos actos de tortura y
vejaciones a prisioneros en los
reclusorios de Bagdad, Guantnamo
y Kabul cometidos por miembros
del ejrcito americano. Gracias a la
Freedom of Information Act se supo
que las medidas extremas de inte-
rrogacin (privacin del sueo, uso
de bocinas y perros para alterar los
nervios, humillaciones verbales y
atamiento de prisioneros en posicio-
nes incmodas) fueron aprobadas
mediante rdenes ejecutivas emi-
tidas por la Casa Blanca.
Recientemente, congresistas de
ambos partidos se han opuesto a la
divulgacin de ms imgenes con el
argumento de que estimulara la
propaganda antiamericana en el
Medio Oriente y el resto del mundo.
Sin embargo, otros que apoyan la
divulgacin de las fotografas, ale-
gan que esta accin es necesaria
para disminuir tales abusos en el
futuro.3
Tres ideas centrales que inspiran
este ensayo estn contenidas en el
texto de Podesta (2003) que sirve de
epgrafe al presente. Estas ideas son
las siguientes: la reserva de una
parte de la informacin guberna-
mental relativa a la seguridad
nacional est motivada frecuente-
mente por intereses polticos y
burocrticos que nada tienen que
ver con la proteccin de la misma;
la sobre clasificacin de informa-
cin gubernamental por razones de
seguridad nacional tiene un efecto
contrario al formalmente declara-
do, es decir, la daa; y, contrario a lo
que se cree, la vinculacin entre las
polticas pblicas de transparencia
y seguridad nacional puede acarre-
ar grandes beneficios a sta ltima.
12
Captulo
EN ESTE ENSAYO SE UTILIZA LA PALABRATRANSPARENCIA PARA REFERIR ABRE-VIADAMENTE A LA TRANSPARENCIA YEL ACCESO A LA INFORMACIN. La dis-tincin entre transparencia y acceso
a la informacin puede interpretar-
se de dos formas, las cuales depen-
den del significado amplio o res-
tringido otorgado a la transpa-
rencia. En una primera interpreta-
cin, transparencia significara ni-
camente aquella informacin que,
por ley, las agencias de gobierno
deben colocar en la vitrina pblica;
es decir, en espacios de acceso
pblico como la internet. Por otra
parte, la frase acceso a la informa-
cin designara aquella informa-
cin que debe solicitarse para obte-
nerse. En una interpretacin ms
amplia, como la adoptada en este
texto, transparencia significa pol-
tica de transparencia, mientras que
acceso a la informacin significa
el derecho de acceso a la informa-
cin. En este caso, tal como se con-
sider a la transparencia un instru-
mento de la rendicin de cuentas,
ahora se considera el derecho de
LOS CONCEPTOS DE TRANSPARENCIAY SEGURIDAD NACIONALI
acceso a la informacin como un
instrumento de la transparencia.
La transparencia y el acceso a la
informacin son mecanismos insti-
tucionales que permiten a la ciuda-
dana obtener ms informacin
clara y precisa sobre la estructura y
el funcionamiento del gobierno.
Quizs tambin, valga comparar a
la transparencia con la rendicin de
cuentas para aclarar el significado
de ambos conceptos. El gobierno
democrtico rinde cuentas cuando
explica o justifica sus acciones a los
ciudadanos; en contraste, un
gobierno es transparente cuando
exhibe o entrega informacin sobre
su estructura y funcionamiento y
con ello, es sujeto a un mayor escru-
tinio pblico. Con la rendicin de
cuentas se asegura que las autori-
dades se responsabilicen ante
alguien de sus actos; con la transpa-
rencia se exige a los funcionarios
actuar de acuerdo con la ley y de
modo tico. Con la primera, el agen-
te (el empleado) se justifica ante su
principal (el jefe) y con la segunda,
el principal puede averiguar si su
agente le est mintiendo. Los meca-
nismos de rendicin de cuentas
intentan delimitar el poder, discipli-
narlo, acotarlo y, con ello, abunda
Schedler (2004), limitar las arbitra-
riedades, prevenir y remediar sus
abusos, volver predecible su ejerci-
cio, mantenerlo dentro de ciertas
normas y procedimientos preesta-
blecidos.
Por lo que toca a la frase seguri-
dad nacional, sta se refiere a la
proteccin del Estado frente a ame-
nazas internas y externas. La prime-
ra preocupacin del Estado, relativa
a la seguridad nacional, es la propia
supervivencia. Gobiernos fuertes,
cuya estabilidad interna est asegu-
rada, se refieren a su seguridad
nacional en trminos de proteccin
frente a amenazas externas. En
cambio, gobiernos dbiles han ten-
dido a definir su seguridad nacional
como proteccin del gobierno frente
a amenazas internas, tales como la
guerrilla, la revuelta, el crimen
organizado o los golpes de Estado.
Segn sea el analista o la autoridad
se enfatizan diversas amenazas o se
Transparencia ySeguridad Nacional
13
proponen distintas respuestas a
stas. Como consecuencia, los obje-
tivos centrales de una poltica de
seguridad nacional tienden a modi-
ficarse continuamente. Adems,
durante la ltima dcada, los pro-
psitos de las polticas de seguridad
nacional se han multiplicado a nivel
internacional, lo cual ha propiciado
que cada vez se reserve ms infor-
macin gubernamental en este
rubro.4
En Mxico, la LSN define a la
seguridad nacional como un con-
junto de acciones dirigidas a man-
tener la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado Mexicano,
lo que implica la proteccin de la
nacin mexicana frente a las ame-
nazas y riesgos que enfrente nues-
tro pas; la preservacin de la sobe-
rana e independencia nacionales y
la defensa del territorio; el manteni-
miento del orden constitucional y el
fortalecimiento de las instituciones
democrticas de gobierno; el man-
tenimiento de la unidad de las par-
tes integrantes de la Federacin [];
la defensa legtima del Estado
Mexicano respecto de otros Estados
o sujetos de derecho internacional;
y la preservacin de la democracia,
fundada en el desarrollo econmico
social y poltico del pas y sus habi-
tantes. Para que una definicin tan
amplia de seguridad nacional no
implique la reserva masiva de la
informacin gubernamental de este
sector, es necesaria la expedicin de
un conjunto de criterios especficos
que refine el concepto y sus partes
para fines de clasificacin de infor-
macin.
Un instrumento esencial de la
seguridad nacional es la inteligen-
cia, la cual se refiere tradicional-
mente al procesamiento analtico y
estratgico de informacin con el
fin de fortalecer la racionalidad de
la toma de decisiones en el gobier-
no. Aunque la palabra inteligencia
frecuentemente se utiliza para
designar informacin secreta, ste
no siempre es el caso. La llamada
inteligencia de fuentes abiertas,
cuya informacin se recolecta en
fuentes pblicas (como los peridi-
cos, la internet, la televisin o las
revistas acadmicas, entre otras), es
tambin inteligencia. La inteligencia
secreta se divide en tres tipos: inteli-
gencia de seales, derivada de la
intercepcin e interpretacin de las
comunicaciones y de emisiones
electrnicas; la inteligencia de im-
genes, a veces tambin referida
como inteligencia fotogrfica; y la
inteligencia humana, la cual deriva
de fuentes como los espas. La deci-
sin de reservar sistemticamente
la informacin generada por estos
tres tipos de inteligencia crea pro-
blemas de rendicin de cuentas en
pases democrticos, por ejemplo,
en Estados Unidos las acciones
encubiertas realizadas por agencias
de inteligencia con frecuencia
resultan contraproducentes, por los
escndalos polticos generados una
vez que la informacin es desclasifi-
cada y sus detalles son expuestos a
la opinin pblica. Por eso, en pases
como Estados Unidos el Congreso
requiere ser informado antes de que
cualquier accin encubierta sea rea-
lizada.5
14
Captulo
IILA TENSIN FUNDAMENTAL ENTRETRANSPARENCIA Y SEGURIDAD NACIO-NAL CONSISTE EN LO SIGUIENTE: mien-tras que la primera extiende (e
intenta expandir) el universo de
informacin gubernamental accesi-
ble a los ciudadanos, la segunda
traza los lmites de la informacin
pblica y busca restringir el acceso
a varios segmentos de la informa-
cin gubernamental. Mientras que
la batalla de la transparencia es
ofrecer ms y mejor informacin
pblica al mayor nmero de perso-
nas, la seguridad nacional tiene
como misin impedir que algunos
individuos se apropien de informa-
cin reservada para subvertir la ley
o realizar acciones que daen el
inters pblico. En un pas como
Mxico, la consolidacin democrti-
ca exige ambas tareas. Por un lado,
que el Estado sea capaz de hacer
valer los derechos ciudadanos y de
rendir cuentas; y por el otro, que sea
capaz de protegerse frente a quie-
nes pretenden debilitarlo. Para que
lo primero suceda es necesario
entre otras cosas, defender una
poltica de transparencia y acceso a
la informacin; para que lo segundo
se torne realidad, es indispensable,
entre otras cosas, controlar el acce-
so a informacin reservada por
motivos autnticos de seguridad
nacional.
Desde la perspectiva de la trans-
parencia y el acceso a la informa-
cin, la literatura coincide en sea-
lar (y ofrece mltiples ejemplos)
que con frecuencia se reserva injusti-
ficadamente informacin pblica
porque presumiblemente su divul-
gacin causara un dao a la seguri-
dad nacional. Estas tensiones entre
apertura informativa y seguridad
nacional tienden a exacerbarse en
momentos crticos para la seguri-
dad; momentos en los cuales, los
ciudadanos buscan estar ms y
mejor informados sobre las amena-
zas, ya sea para aminorarlas o para
involucrarse en una deliberacin
pblica sobre acciones eficaces para
su combate. Pero justamente en
esos momentos crticos es cuando
las agencias de seguridad se tornan
mudas, indiferentes y hermticas
frente a ciudadanos curiosos e
inquisitivos.
Un dilema entre apertura infor-
mativa y seguridad nacional apare-
ce cuando, como dice Stone (2008),
la divulgacin de un secreto del
gobierno es daina para la seguri-
dad nacional pero tambin es valio-
sa para la rendicin de cuentas.
Esta informacin debera ser pbli-
ca? La pregunta podra formularse
de la siguiente manera: los benefi-
cios de la divulgacin son mayores
que sus costos? En otras palabras,
el valor de divulgar la informacin
sobrepasa los peligros para la segu-
ridad nacional? Desafortuna-
damente, es complicado medir los
conceptos de valor o peligro de
manera objetiva, consistente y
coherente. Segn Stone, estas pre-
guntas son tericamente pertinen-
tes, pero difciles de contestar en la
prctica. No es fcil reconciliar los
importantes intereses nacionales
relativos a la seguridad, con los
igualmente importantes intereses
de una sociedad abierta.
Transparencia ySeguridad Nacional TRANSPARENCIA Y SEGURIDAD
NACIONAL: TENSIONES Y DILEMAS
15
Supongamos, como lo propone
este autor, que un gobierno realiza
un estudio sobre la eficacia de sus
medidas de seguridad en unas plan-
tas de energa nuclear y el estudio
concluye que stas son vulnerables
a un ataque terrorista. Debe este
estudio mantenerse en secreto o
debe ser divulgado a la ciudadana?
Por un lado, la publicacin del
reporte podra poner en peligro la
seguridad nacional al revelar flan-
cos vulnerables a grupos subversi-
vos o terroristas. Por otra parte, la
publicacin de esta informacin
alertara al pblico sobre esta situa-
cin, presionara a los funcionarios
pblicos para solucionar el proble-
ma y le dara al pblico capacidad
para obligarlos a rendir cuentas por
sus fallas en la tarea de mantener
segura a la nacin. En pocas pala-
bras, la publicidad de tal informa-
cin podra representar al mismo
tiempo un costo y un beneficio.
Debera entonces publicarse o
reservarse el contenido de este
estudio? A pesar de los innumera-
bles y enconados debates para res-
ponderla, esta pregunta sigue abier-
ta.
Finalmente, un procedimiento
que genera disyuntivas difciles en
algunos pases es la divulgacin
masiva de documentos cuyo perio-
do de reserva expir. La desclasifica-
cin de grandes montos de informa-
cin acarrea varios problemas para
la seguridad nacional, pues los ser-
vicios de inteligencia no permiten la
divulgacin de informacin que
ponga en peligro sus fuentes (por
ejemplo, la identidad de un infor-
mante) y sus mtodos (por ejemplo,
la intervencin de una lnea telef-
nica) o que revele a un adversario
informacin sobre qu tanto sabe la
agencia sobre un tema determinado
(Hulnick, 1999). Sin embargo, la des-
clasificacin de documentos es un
procedimiento indispensable para
un ejercicio mnimo de rendicin de
cuentas sobre acciones y decisiones
realizadas por el gobierno aos
atrs.
Como puede observarse, la rela-
cin entre transparencia y seguri-
dad nacional es compleja e intrin-
cada, al explorarla nos encontra-
mos con tensiones y dilemas a cada
paso.
LA RELACIN ENTRETRANSPARENCIA Y SEGU-RIDAD NACIONAL ESCOMPLEJA E INTRINCADA,AL EXPLORARLA NOSENCONTRAMOS CON TEN-SIONES Y DILEMAS ACADA PASO.
16
Captulo
Transparencia ySeguridad Nacional
IIIJUSTIFICACIN DE LA RESERVA DEINFORMACIN EN MATERIA DESEGURIDAD NACIONAL
EL DERECHO DE LOS GOBIERNOS PARAMANTENER EN SECRETO CIERTA INFOR-MACIN POR MOTIVOS DE SEGURIDADES ANTIGUO, universalmente acepta-do y legtimo desde las perspectivas
liberal y democrtica -cabe agregar
que tambin son antiguos y univer-
salmente conocidos los abusos en
los cuales en ocasiones incurren los
gobernantes al invocarlo-. Cuando
el gobierno reserva informacin, la
oculta y guarda temporalmente
para entregarla al pblico en un
momento posterior. Al reservar
informacin, el gobierno la retiene
para el uso exclusivo de un reducido
grupo de funcionarios. Al controlar
el acceso a ciertas piezas de infor-
macin, el gobierno busca tambin
que tal informacin sea utilizada
nicamente para alcanzar ciertos
fines; dado que uno de los princi-
pios del gobierno representativo es
que la informacin generada por los
gobiernos sea pblica, cuando por
excepcin la reserven, deben justifi-
carlo adecuadamente.
En las democracias liberales, el
principio bsico que rige la reserva de
informacin por motivos de seguri-
dad nacional, es que el Estado debe
mantener bajo control informacin que,
por un lado, proporcione a la nacin
una ventaja significativa sobre sus
adversarios o que, por el otro, impi-
da a los adversarios obtener una
ventaja que pueda daar a la
nacin.6 Por qu existe informa-
cin reservada por motivos de segu-
ridad nacional? Porque fuera y den-
tro del pas podran existir personas,
organizaciones o naciones que, por
motivos diversos, tendran inters
en realizar acciones que infrinjan
un dao a la nacin.
En Mxico, por ejemplo, se vive
actualmente un conflicto armado
de gran escala entre el gobierno y el
crimen organizado en algunas
regiones del pas. Si esas organiza-
ciones criminales -a las que el
gobierno combate da a da- tienen
acceso a informacin detallada,
como la ubicacin de infraestructu-
ra nacional estratgica, podran
buscar su destruccin o explotacin
ilegal. En Mxico se han registrado
ambos tipos de acciones. En 2007
ocurrieron varias explosiones en los
ductos de Petrleos Mexicanos
(PEMEX) y en 2009 fueron descubier-
tas varias redes criminales dedica-
das a la extraccin clandestina de
combustible para venderlo en el
mercado negro de Mxico y Estados
Unidos.
En Mxico, para reservar un
documento por motivos de seguri-
dad nacional es necesario demos-
trar, con argumentos precisos y cla-
ros, la existencia de ciertas circuns-
tancias concretas que permiten
determinar que la divulgacin de
ese documento causara un dao
presente, probable y especfico a la
seguridad nacional. De acuerdo con
Lpez Aylln y Posadas (2006), se
requiere de una ponderacin de los
valores en conflicto -en este caso
publicidad contra seguridad- para
determinar si la primera pone en
riesgo a la segunda y para proceder
a reservar temporalmente el docu-
17
mento; a este anlisis se le conoce
como prueba del dao. Para auxi-
liar a los funcionarios en la tarea de
clasificar documentos, el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin
y Proteccin de Datos (IFAI) emiti
en agosto de 2003 los Lineamientos
generales para la clasificacin y descla-
sificacin de la informacin de las
dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal
(Lineamientos) que renen una serie
de criterios especficos para guiar la
tarea de clasificacin en materia de
seguridad nacional, entre otras.
EN MXICO, PARA RESER-VAR UN DOCUMENTOPOR MOTIVOS DE SEGURI-DAD NACIONAL ES NECE-SARIO DEMOSTRAR, CONARGUMENTOS PRECISOS YCLAROS, LA EXISTENCIADE CIERTAS CIRCUNSTAN-CIAS CONCRETAS QUEPERMITEN DETERMINARQUE LA DIVULGACIN DEESE DOCUMENTO CAUSA-RA UN DAO PRESENTE,PROBABLE Y ESPECFICOA LA SEGURIDAD NACIO-NAL.
18
Captulo
Transparencia ySeguridad Nacional
IVCRITERIOS PARA LA RESERVA DEINFORMACIN EN MATERIADE SEGURIDAD NACIONAL
EN OCASIONES, LAS DECISIONES DECLASIFICACIN EN MATERIA DE SEGURI-DAD NACIONAL SON DE UNA GRANCOMPLEJIDAD. Si quienes clasificandocumentos no cuentan con una
gua mnima (es decir, con un grupo
de criterios o principios) para reali-
zar esta importante labor, pueden
extraviarse fcilmente. Esta gua
resulta necesaria para que las deci-
siones de clasificacin sean metdi-
cas y sistemticas, lo que permitir
a su vez, que sean congruentes a lo
largo del tiempo. Tambin estos cri-
terios son tiles para reducir la dis-
crecionalidad con la que un clasifi-
cador de informacin toma deci-
siones y para brindar herramientas
analticas, tanto a los solicitantes
de informacin para objetar una
decisin de reserva de la autoridad,
como a los entes reguladores y fun-
cionarios judiciales para revocarla
cuando sea arbitraria o est mal
fundamentada. Los criterios de cla-
sificacin deben identificarse, com-
pilarse, explicarse y redactarse de
modo que los clasificadores de
informacin los conozcan, entien-
dan y utilicen para tomar decisio-
nes lgicas y consistentes. Cabe
agregar que estos criterios de clasi-
ficacin deben reformularse peri-
dicamente, pues el sector de seguri-
dad nacional muestra un gran dina-
mismo en Mxico y en el mundo, lo
que propicia que constantemente se
introduzcan nuevos criterios relati-
vos a la clasificacin o desclasifica-
cin de informacin.
En una sociedad liberal y demo-
crtica, en la que existe el principio
fundamental de mantener al pbli-
co informado sobre las actividades
del gobierno, es especialmente
importante que un sistema de crite-
rios de clasificacin de informacin
tenga un marco y una fundamenta-
cin slida para que la informacin
sea clasificada slo cuando sea
estrictamente necesario. Adems, la
informacin clasificada debe revi-
sarse peridicamente para determi-
nar su posible desclasificacin. En
la mayora de las democracias
avanzadas, la informacin clasifica-
da, por razones de seguridad nacio-
nal, tiene que ver con la defensa
nacional o las relaciones internacio-
nales -informacin militar o diplo-
mtica-. Gran parte de esta infor-
macin pertenece tpicamente a las
siguientes cinco reas (Quist, 2002):
1) operaciones militares; 2) tecnolo-
ga de armamento; 3) actividades
diplomticas; 4) actividades de inte-
ligencia; y 5) criptologa.7 La inteli-
gencia y la criptologa son funcio-
nes de apoyo para las tres reas
principales. En Mxico, donde el
sector de seguridad nacional inclu-
ye a varias agencias de seguridad
interna hay, adems de las reas
mencionadas, otras ms donde
tambin puede clasificarse infor-
macin por motivos de seguridad
nacional y que incluyen, por ejem-
plo, la operacin y el equipamiento
policiales as como la procuracin
de justicia.
Para determinar si cierta infor-
macin debe clasificarse como
reservada bajo el rubro seguridad
nacional, es necesario seguir los
siguientes cinco pasos:
19
1. Definir con precisin la informa-
cin o partes del documento que
deben clasificarse.
2. Determinar si la informacin
pertenece a alguna de las reas
que la ley permite clasificar.
3. Determinar si la informacin
sujeta a clasificacin est bajo
control del gobierno.
4. Determinar si la revelacin de la
informacin sujeta a clasifica-
cin podra causar un dao pre-
sente y probable a la seguridad
nacional.
5. Precisar cul sera el dao espec-
fico que la divulgacin de la
informacin sujeta a clasifica-
cin podra causar a la seguridad
nacional.8
Los criterios o principios de clasifi-
cacin de informacin deben for-
mularse con precisin y no dar
lugar a equvocos, pues en las ta-
reas de clasificacin cualquier
regla o gua que pueda malinterpre-
tarse ser malinterpretada.
Asimismo, si un clasificador de
informacin slo puede justificar la
reserva de la misma en trminos
vagos o abstractos, entonces ese
documento quizs no debera clasi-
ficarse. La sobre clasificacin de
informacin tiene como una de sus
causas principales la ausencia de
un razonamiento especfico sobre
cul informacin, es decir, sobre
cul(es) parte(s) del documento debe(n)
clasificarse.
El control de la informacin por
parte del gobierno es un segundo
criterio que debe cumplirse antes
de que la informacin sea clasifica-
da. Para determinar si la misma est
bajo control gubernamental deben
responderse tres interrogantes: La
informacin est sujeta a control
gubernamental cuando se encuen-
tra dentro del pas? El gobierno
tiene capacidad para controlar
dicha informacin (ya sea porque
sta es propiedad del gobierno o
porque as lo dispone alguna norma
o los trminos de las relaciones con-
tractuales)? Si el gobierno no tiene
control sobre la informacin sujeta
a clasificacin, entonces ser intil
clasificarla. Como dice Quist (2002),
si la informacin no puede ser con-
trolada por el gobierno, entonces
clasificarla no detendr su disemi-
nacin. Por ltimo, los adversarios
del gobierno tienen la informacin o
la pueden obtener por s mismos?
Proteger la informacin que ya
poseen los adversarios es un esfuer-
zo intil; igualmente, si stos pue-
den obtener fcilmente tal informa-
cin, entonces no debe clasificarse.
Slo en un caso podra ser ventajo-
so clasificar la informacin an
cuando sta sea conocida por un
LOS CRITERIOS DE CLASIFI-CACIN DEBEN IDENTIFI-CARSE, COMPILARSE,EXPLICARSE Y REDACTAR-SE DE MODO QUE LOSCLASIFICADORES DEINFORMACIN LOSCONOZCAN, ENTIENDAN YUTILICEN PARA TOMARDECISIONES LGICAS YCONSISTENTES.
20
grupo de adversarios: cuando, al
clasificarla, se logre mantenerla
alejada temporalmente de otro
grupo de adversarios.
Cierta informacin reservada no
se encuentra bajo pleno control
gubernamental; se trata de infor-
macin que est controlada dentro
del pas pero no fuera de l. Algunos
ejemplos incluyen informacin de
gobiernos extranjeros (controlada
tambin por el gobierno proveedor)
y de actividades de relaciones exte-
riores (conocida por las otras nacio-
nes participantes en tales activida-
des).
Para determinar si un adversa-
rio conoce la informacin sujeta a
clasificacin se requiere, primero,
conocer la informacin pblica que
ste tiene disponible; segundo,
conocer la informacin que no es
pblica y que tampoco est clasifi-
cada, a la cual el adversario pudo
tener acceso; y, tercero, conocer
informacin de inteligencia concer-
niente a informacin descubierta y
clasificada por el adversario -cuan-
do tal adversario es una nacin-.
Los clasificadores tambin deben
analizar si la informacin sujeta a
clasificacin puede ser deducida
fcilmente de la teora, de experi-
mentacin menor, o de informacin
pblica fragmentada. Si este fuera
el caso, la informacin no debe cla-
sificarse.
Los dos criterios finales para la
clasificacin de informacin en
materia de seguridad nacional se
cumplen cuando la siguiente pre-
gunta tiene una respuesta afirmati-
va: la divulgacin de la informa-
cin sujeta a clasificacin podra
causar un dao presente, probable
y especfico a la seguridad nacio-
nal? Determinar si el dao que se
causara es probable y especfico
no es fcil, por lo que se requiere de
un procedimiento diferenciado de
dos pasos:
1. Es necesario determinar si la
divulgacin no autorizada de la
informacin pudiera causar un
dao especfico a la seguridad
nacional. En caso de existir, tal
dao debe ser identificado.
2. Es necesario determinar si es
razonablemente probable que
tal dao ocurra.
En Mxico debera establecerse un
tercer paso que consista en realizar
una comparacin entre el dao a la
seguridad nacional que podra espe-
rarse por la divulgacin no autoriza-
da de la informacin, y el beneficio
a la nacin que implicara la descla-
sificacin de esa misma informa-
cin. En este tercer paso se determi-
na si el dao por la divulgacin de la
informacin excede los beneficios y,
por lo tanto, se determina tambin
si la informacin debe clasificarse
(Quist, 2002; Stone, 2008; Rozell,
2002). Como se ver ms adelante,
la clasificacin de informacin
puede tener varias consecuencias
adversas para los intereses naciona-
les. La informacin no debe ser cla-
sificada si los costos del proceso
exceden los beneficios.
Se han registrado varios esfuer-
zos de organizaciones no guberna-
21
mentales para delinear algunos
principios y criterios tiles con el
objetivo de fijar los lmites a la
informacin reservada en materia
de seguridad nacional y, con ello,
avanzar en la conciliacin del dere-
cho de acceso a la informacin con
la poltica pblica de proteccin a la
seguridad nacional. En 1995 un
grupo de 36 expertos en derecho
internacional, seguridad nacional y
derechos humanos se reuni en
Johannesburgo en donde prepar
una declaracin Los Principios de
Johannesburgo que busca promo-
ver un reconocimiento claro del
alcance limitado de las restriccio-
nes a la libertad de expresin y la
libertad de informacin que pueden
imponerse en el inters de la segu-
ridad nacional y disuadir a los
gobiernos de servirse del pretexto
de la seguridad nacional para impo-
ner restricciones injustificables
para el ejercicio de tales libertades.
Esta declaracin de principios
enuncia, entre otras, las siguientes
siete proposiciones clave en materia
de transparencia y acceso a la infor-
macin del sector de seguridad
nacional:
1. La libertad de expresin incluye
la libertad de buscar, recibir y
difundir informacin de toda
ndole.
2. Con el objeto de establecer que
una restriccin sobre la libertad
de expresin o de informacin es
necesaria para proteger un inte-
rs legtimo de seguridad nacio-
nal, el gobierno deber demos-
trar que:
a. la expresin o informacin en
cuestin representa una ame-
naza grave a un inters legti-
mo de seguridad nacional;
b. la medida impuesta es la
medida menos restrictiva
posible para proteger aquel
inters; y
c. la medida es compatible con
los principios democrticos.
3. Una restriccin que se busque
justificar por motivos de seguri-
dad nacional no ser legtima si
su propsito genuino o su efecto
demostrable es el de proteger
intereses inconexos con la segu-
ridad nacional como, por ejem-
plo, proteger a un gobierno de
una situacin embarazosa, o de
la revelacin de algn delito, o el
de ocultar informacin sobre el
funcionamiento de sus institu-
ciones pblicas.
4. Cualquier individuo tiene dere-
cho a obtener informacin de las
autoridades pblicas, incluso
aqulla relativa a la seguridad
nacional. No se podr imponer
restriccin alguna a este derecho
por motivos de seguridad nacio-
nal, a menos que el gobierno
CIERTA INFORMACINRESERVADA NO SEENCUENTRA BAJO PLENOCONTROL GUBERNAMEN-TAL; SE TRATA DE INFOR-MACIN QUE EST CON-TROLADA DENTRO DELPAS PERO NO FUERA DEL.
22
pueda demostrar que tal restric-
cin sea prescrita por ley y que
sea necesaria en una sociedad
democrtica para proteger un
inters legtimo de seguridad
nacional.
5. Las autoridades gubernamenta-
les no podrn impedir el acceso
a la informacin relativa a la
seguridad nacional, sino que
debern enlistar en la ley cate-
goras especficas y estrechas de
informacin que sea necesario
ocultar para proteger un inters
legtimo de seguridad nacional.
6. Las justificaciones para retener
informacin deben hacerse a un
lado en caso de que un inters
pblico ms amplio sea mejor
atendido con la apertura infor-
mativa.
7. La ley debe contemplar una revi-
sin independiente de las deci-
siones del gobierno dirigidas a
negar el acceso a la informacin
con base en criterios relativos a
la seguridad.
Estas siete proposiciones, formula-
das desde la perspectiva de quienes
abogan por la transparencia y el
acceso a la informacin, represen-
tan un paso importante para evitar
la sobre clasificacin de la informa-
cin en materia de seguridad nacio-
nal. Asimismo, desde una perspecti-
va liberal y democrtica, otros dos
criterios generales han sido formu-
lados por Gutmann y Thompson
(1996). Se trata de los siguientes:
1. Los detalles operativos de los
programas gubernamentales, y
no los programas mismos, son
los que eventualmente deben
ser reservados temporalmente.
Por ejemplo, en Mxico contin-
an bajo reserva planes, agendas
y programas de trabajo de diver-
sos rganos dedicados a res-
guardar la seguridad nacional.
Algunos analistas mexicanos,
como Curzio (2007), han insisti-
do en la importancia de difundir
las agendas de trabajo de tales
rganos.
2. El hecho de que los detalles de
los programas u operativos
gubernamentales sean secretos,
no debe ser en s mismo un
secreto. Con base en este crite-
rio, los ciudadanos pueden tener
la oportunidad de deliberar ex
ante si la reserva de informacin
est justificada y de revisar los
detalles del programa despus
de haberse implementado. En
estos casos, la reserva de la
informacin est justificada no
slo porque es indispensable
para garantizar la viabilidad del
programa, sino tambin porque
las cuestiones sobre si la reserva
es necesaria y por qu es necesa-
ria estn sujetas a la delibera-
cin pblica. Si las excepciones
al principio de publicidad son
discutidas, aprobadas previa-
mente y revisadas peridica-
mente, entonces stas pueden
ser plenamente aceptables
desde una perspectiva democr-
tica y liberal.
23
Como puede observarse, ninguno de
los criterios anteriores implica que
la informacin gubernamental rela-
tiva a la seguridad nacional deba
abrirse al pblico de modo indiscri-
minado. Esto sera indeseable y
extremadamente riesgoso. Lo que
buscan los criterios anteriores es,
en primer lugar, que la reserva de
informacin en materia de seguri-
dad merezca un anlisis lgico y
sistemtico, basado en reglas deta-
lladas y pblicas; en segundo lugar,
que el clasificador tenga al menos
un contrapeso capaz de revisar sus
decisiones y, en su caso, revocarlas;
y en tercer lugar, como explica
Schedler (2004), que las autoridades
que decidan ocultar informacin, ya
sea con base en criterios de reserva
o confidencialidad, tengan la obli-
gacin mnima de revelar y defen-
der sus criterios de decisin en
pblico. Lo que la sociedad no
puede hacer es extender cheques
en blanco, pues no puede eximirse
a las autoridades que reservan
informacin en materia de seguri-
dad nacional de la exigencia a ren-
dir cuentas.
LO QUE LA SOCIEDAD NOPUEDE HACER ES EXTEN-DER CHEQUES EN BLAN-CO, PUES NO PUEDE EXI-MIRSE A LAS AUTORIDA-DES QUE RESERVANINFORMACIN EN MATE-RIA DE SEGURIDADNACIONAL DE LA EXIGEN-CIA A RENDIR CUENTAS.
24
Captulo
Transparencia ySeguridad Nacional
VINCENTIVOS PARA LA RESERVA DEINFORMACIN PBLICA EN MATERIADE SEGURIDAD NACIONAL
VARIAS RAZONES EXTRALEGALES MOTI-VAN A LOS GOBIERNOS A CLASIFICARCOMO RESERVADA LA INFORMACIN ENEL RUBRO DE LA SEGURIDAD NACIONAL.Un primer conjunto de razones
tiene que ver con caractersticas
estructurales de los gobiernos o con
circunstancias excepcionales por
las cuales atraviesa una nacin. Por
lo que se refiere a los rasgos estruc-
turales, entre ms frgil sea o se
perciba a s mismo un gobierno, ten-
der a reservar ms informacin,
pues considerar que sus capacida-
des de proteccin o defensa son
limitadas y que al proveer informa-
cin se expone a ser atacado por un
adversario. Por lo que se refiere a las
circunstancias excepcionales, en
coyunturas de conflictos armados,
las agencias de seguridad sern ms
propensas a reservar informacin
independientemente de que su
divulgacin pueda o no pueda cau-
sar un dao a la seguridad nacional.
Un segundo conjunto de razones
para clasificar informacin por
motivos extralegales tiene que ver
con incentivos polticos y burocrti-
cos. En los sectores de seguridad
nacional se libran intensas batallas
polticas y burocrticas, las cuales,
no slo tienen su resorte en la com-
petencia para obtener una mejor
informacin e inteligencia. Para cui-
dar una reputacin, para construir
un prestigio, para acrecentar una
partida presupuestal o para lograr
el triunfo poltico de una agencia,
frecuentemente tienen lugar prcti-
cas de acaparamiento y acumula-
cin de informacin que redundan
en una opacidad excesiva.9
As pues, las agencias guberna-
mentales ocultan informacin con
el pretexto de proteger la seguridad
nacional, cuando en realidad persi-
guen uno o varios de los siguientes
objetivos:
1. Conservar una posicin de lide-
razgo poltico o burocrtico
basado en la posesin de venta-
jas de carcter informativo y tc-
nico frente a competidores. Este
objetivo lo coment extensa-
mente Weber (1921) a principios
del siglo XX como una de las
causas principales de la opaci-
dad burocrtica. A este autor le
intrigaba el fanatismo con el
cual, la burocracia defenda
invenciones como secreto en el
cargo en esferas de trabajo en
las que tal secreto no tena la
menor justificacin.
2. Proteger la permanencia en el
cargo o eludir responsabilidades
penales o administrativas, al evi-
tar que se difundan actos de
corrupcin, negligencia, omisin
e ineficiencia, o que se divulguen
malos desempeos o errores de
algn alto funcionario.
3. Disminuir la oposicin y la crti-
ca al impedir que algunas deci-
siones o acciones polmicas
sean objeto de escrutinio en el
congreso, en los medios de
comunicacin o en los foros ciu-
dadanos. A veces la autoridad
busca mantener un frreo con-
trol sobre el conjunto de la infor-
macin para despus filtrar
selectivamente algunas de sus
partes con el fin de debilitar
adversarios o ganar puntos ante
la opinin pblica.
25
4. Ocultar incongruencias de infor-
macin entre las diversas agen-
cias de seguridad, lo que mostra-
ra claramente la falta de comu-
nicacin y coordinacin entre
ellas.
5. Retrasar lo ms posible la entre-
ga de informacin que pueda
generar un escndalo meditico,
para que ste acontezca despus
de algn evento poltico o electo-
ral, y con ello se reduzca drsti-
camente su potencial para cau-
sar dao.
La Orden Ejecutiva 12958 del gobier-
no de Estados Unidos es ilustrativa
de los malos usos a los que puede
prestarse la clasificacin de infor-
macin. En su Seccin 1.7 establece
una serie de circunstancias en las
que no debe clasificarse informa-
cin como reservada por motivos de
seguridad nacional. La lista es corta
pero reveladora de los incentivos
polticos, burocrticos y hasta eco-
nmicos existentes para reservar
informacin con el pretexto de pro-
teger la seguridad nacional. Dice la
Orden mencionada, en ningn caso
la informacin se clasificar para
perseguir los siguientes propsitos:
1. Ocultar violaciones a la ley, inefi-
ciencia o error administrativo;
2. Evitar el desprestigio de perso-
nas, organizaciones o autorida-
des;
3. Limitar la competencia econ-
mica;
4. Posponer la publicidad de infor-
macin que no requiere protec-
cin por motivos de seguridad
nacional.10
A VECES LA AUTORIDADBUSCA MANTENER UNFRREO CONTROL SOBREEL CONJUNTO DE LAINFORMACIN PARA DES-PUS FILTRAR SELECTIVA-MENTE ALGUNAS DE SUSPARTES CON EL FIN DEDEBILITAR ADVERSARIOSO GANAR PUNTOS ANTELA OPININ PBLICA.
26
Captulo
Transparencia ySeguridad Nacional
LA SOBRE CLASIFICACIN DE INFORMA-CIN GUBERNAMENTAL EN MATERIA DESEGURIDAD NACIONAL TIENE COSTOSALTOS EN TRMINOS DE LA PROPIASEGURIDAD DEL PAS Y DE SUS HABI-TANTES, de la evaluacin guberna-mental y la fiscalizacin efectiva,
del avance cientfico y econmico, y
del presupuesto pblico. Estos cos-
tos debilitan de una u otra forma a
la propia seguridad nacional. A con-
tinuacin se comenta cada uno.
1. Obstaculizar el acceso a informacin
pblica sobre seguridad nacional es
atentar contra esta misma seguridad
por las siguientes cuatro razo-
nes:
a. Se impide a los ciudadanos y
a numerosas autoridades
pblicas11 conocer los riesgos
y amenazas que enfrenta su
pas y las instituciones guber-
namentales. Esto imposibilita
que la sociedad y las autori-
dades conozcan la informa-
cin necesaria para proteger-
se y proteger mejor a sus
comunidades. La ausencia de
informacin relevante, opor-
tuna y detallada sobre peli-
gros actuales o potenciales da
como resultado una sociedad
ms insegura y vulnerable.
b. Se cancela frecuentemente la
posibilidad de que las polti-
cas gubernamentales sean
analizadas bajo una lente cr-
tica, tanto por la opinin
pblica como por la opinin
experta. En este ltimo caso,
la ausencia de informacin
pblica se erige en un obst-
culo infranqueable para la
realizacin de estudios e
investigaciones rigurosas
sobre riesgos y amenazas, y
sobre los mejores instrumen-
tos disponibles para enfren-
tarlos. De aqu que la sobre
clasificacin pueda acarrear
graves daos a la proteccin y
estabilidad del pas por el bajo
nivel de anlisis que propicia.
c. Se entorpece la coordinacin
al interior del gobierno para
enfrentar con xito los riesgos
y las amenazas a la seguridad
nacional cuando la sobre cla-
sificacin o la compartimen-
tacin de informacin inter-
fiere con su intercambio entre
las agencias de gobierno. De
poco sirve la informacin
recolectada y procesada coti-
dianamente por las agencias
de seguridad e inteligencia, si
los reportes finales terminan
como patrimonio personal de
un puado de funcionarios
sin la jurisdiccin pertinente
o sin la capacidad decisoria
requerida. La misma irrele-
vancia tienen los reportes que
se quedan en el escritorio de
una alta autoridad sin el
tiempo suficiente para leerlos
con la atencin merecida o
para implementar las medi-
das que de ellos se derivan,
dados los mltiples asuntos
importantes que tambin
debe atender.
d. Se incurre tambin en costos
cuando las autoridades pbli-
cas (de cualquier rea del
gobierno) toman decisiones
equivocadas debido a que no
VICOSTOS DE LA RESERVA DEINFORMACIN PBLICA ENMATERIA DE SEGURIDAD NACIONAL
27
accedieron oportunamente a
informacin relevante, por su
carcter de informacin
reservada por motivos de
seguridad nacional.
2. Impide la evaluacin del desempeo
gubernamental y la fiscalizacin
efectiva. Dos instituciones demo-
crticas, la libertad de expresin
y las fuentes alternativas de
informacin, estn estrecha-
mente relacionadas entre s
(Dahl, 1999). La calidad de la cr-
tica que los ciudadanos ejercen
hacia los poderes pblicos est
directamente relacionada con la
calidad y diversidad de las fuen-
tes de informacin a las que tie-
nen acceso. La sobre clasifica-
cin de informacin suprime las
fuentes de informacin confia-
bles y autorizadas, lo que impide
una evaluacin pblica con sus-
tento emprico de los resultados
de las polticas pblicas y del
desempeo de los funcionarios
gubernamentales. Asimismo, las
trabas al acceso informativo
afectan la fiscalizacin efectiva
de las agencias de la administra-
cin pblica por parte de diver-
sos rganos legislativos, como
las comisiones o los rganos de
fiscalizacin superior, o por parte
de los entes de control interno y
auditora pertenecientes al
Ejecutivo.12
3. En los pases ms avanzados, la
sobre clasificacin de informacin en
materia de seguridad nacional crea
barreras al conocimiento cientfico y
puede afectar negativamente el
desarrollo econmico. Parte de la
informacin relativa a la seguri-
dad nacional es de carcter cien-
tfico y tecnolgico y tiene un
uso dual; es decir, tiene aplica-
ciones tanto militares como
comerciales. La clasificacin
arbitraria de esta informacin
disminuye el progreso en reas
de ciencia y tecnologa, y puede
desalentar el dinamismo de
algunas reas de la economa
(Quist, 2002; Galison, 2004).
4. Como lo indica el Cuadro 1, la
sobre clasificacin de informacin en
materia de seguridad nacional tam-
bin tiene un alto costo presupuestal
asociado con los salarios del per-
sonal que clasifica y desclasifica
documentos y materiales; con
las erogaciones vinculadas a la
LA SOBRE CLASIFICACINDE INFORMACIN GUBER-NAMENTAL EN MATERIADE SEGURIDAD NACIONALTIENE COSTOS ALTOS ENTRMINOS DE LA PROPIASEGURIDAD DEL PAS Y DESUS HABITANTES, DE LAEVALUACIN GUBERNA-MENTAL Y LA FISCALIZA-CIN EFECTIVA, DELAVANCE CIENTFICO YECONMICO, Y DEL PRE-SUPUESTO PBLICO.ESTOS COSTOS DEBILITANDE UNA U OTRA FORMA ALA PROPIA SEGURIDADNACIONAL.
28
seguridad fsica de los emplea-
dos y los materiales; con las
investigaciones de clearance
(exmenes de control de confian-
za) realizadas al personal; con
los costos extra de preparar
versiones pblicas y de procesar
documentos clasificados; y con
los costos de almacenamiento e
inventario de documentos y
material clasificado, entre otros.
Cuadro 1.
Costos econmicos directos e indirectos
de la clasificacin de informacin
Costos directos:
- Salarios del personal de la oficina de clasificacin;
- Costos extras al transmitir y transportar documentos y materiales
clasificados (e. g. medios especiales de transporte y requerimientos
para su recepcin);
- Costos de almacenamiento de documentos, incluyendo inventarios
peridicos; y
- Costos de revisin de documentos clasificados para desclasifica-
cin.
Costos indirectos:
- Costos de preparacin de documentos o de fabricacin de hardware
en equipamiento seguro y reas seguras;
- Costos de comunicacin ineficiente entre el personal del proyecto
(tales como los requerimientos que prohben el uso del telfono y
del correo electrnico, y de mantener discusiones y conferencias en
reas seguras);
- El tiempo que los empleados requieren pasar en entrenamientos
sobre clasificacin; y
- Los costos de hacer la misma investigacin y desarrollo dos veces
porque los resultados de los programas de gobierno clasificados no
estn disponibles para otros y el trabajo debe repetirse.
Fuente: Quist (2002)
29
Captulo
Transparencia ySeguridad Nacional
VIIBENEFICIOS DE LA TRANSPARENCIAEN MATERIA DE SEGURIDAD NACIONAL
COINCIDO CON LA FRMULA SEGN LACUAL LA POLTICA DE SEGURIDADNACIONAL debe evolucionar en lalnea de convertirse en una poltica
pblica eficaz, legal y legtima, que
adems se transforme en una polti-
ca de Estado es decir, en una polti-
ca de carcter permanente y aparti-
dista (Tello, 2006). Una poltica de
apertura informativa podra contri-
buir decisivamente a alcanzar cada
uno de estos cuatro objetivos, como
se explica a continuacin.
En primer lugar, una poltica de
transparencia y acceso a la infor-
macin contribuye a elevar la eficacia
de la poltica de seguridad por las
siguientes cinco razones:
1. Facilita la deteccin y correccin de
errores y propicia, con ello, una eva-
luacin rigurosa del trabajo de las
agencias de seguridad nacional
por parte de la ciudadana. Una
vez que la informacin es pbli-
ca, el gobierno comparte con
expertos, universidades, organi-
zaciones no gubernamentales y
medios de comunicacin, entre
otros, la responsabilidad de ana-
lizarla. Por esta va, la probabili-
dad de detectar informacin
falsa, contradictoria o distorsio-
nada, que pueda conducir a
decisiones equivocadas, aumen-
ta exponencialmente.
2. Alerta y orienta a la poblacin sobre
amenazas actuales o potenciales, lo
que permite suprimirlas o moderar-
las mediante la accin individual
o colectiva. Con las nuevas tec-
nologas de la informacin,
millones de personas pueden
colaborar unas con otras para
resolver problemas comunes de
seguridad. Por ejemplo, la rpida
difusin va internet sobre algu-
na amenaza ambiental o de
salud (como el inicio de una epi-
demia) puede evitar que sta
produzca un dao extendido.
3. Contribuye a revertir inercias buro-
crticas. Factores de carcter
humano y organizacional pue-
den conspirar para que las agen-
cias de seguridad no acten con
la velocidad y prestancia reque-
ridas. La supervisin legislativa
puede contribuir a que las agen-
cias de seguridad eviten la auto-
complacencia y se mantengan
en forma. Sin embargo, este tipo
de supervisin tiene sus limita-
ciones, pues los legisladores rea-
lizan varias labores y tienen
poco tiempo para desempear
tareas de supervisin. En cam-
bio, las organizaciones civiles
pueden superar estas limitacio-
nes y fortalecer la supervisin
sobre las agencias de seguridad,
siempre y cuando tengan acceso
a la informacin pertinente
(Roberts, 2007).
4. Contribuye a resolver problemas de
comunicacin y coordinacin entre
las agencias del sector de seguridad
nacional. La sobre clasificacin
de informacin impide frecuen-
temente un flujo adecuado
entre las diversas oficinas de
gobierno. Una poltica de trans-
parencia y acceso a la informa-
cin puede diluir tales obstruc-
ciones e impulsar la coordina-
cin y comunicacin entre los
entes burocrticos. Con ello, la
poltica de apertura informativa
30
dota al aparato burocrtico de
una gran flexibilidad y rapidez
para atender oportunamente
amenazas inminentes.
5. Por ltimo, genera una gran pre-
sin social y poltica que obliga a
actuar a los gobernantes en la previ-
sin, supresin o gestin de riesgos
(Blanton, 2003; Chertoff, 2009).
Una vez que la informacin
sobre riesgos o amenazas se
traslada a la sociedad, sta
depura y ordena la informacin,
jerarquiza las amenazas y arti-
cula una agenda para su comba-
te o contencin. Simultnea-
mente la sociedad da, en algu-
nos casos, un seguimiento pun-
tual a las acciones de gobierno y
evala su desempeo; denuncia
fallas y registra los aciertos. Lo
anterior, genera una gran pre-
sin al gobierno para que sea
receptivo a las exigencias socia-
les y acte con diligencia en
materia de seguridad.
En segundo lugar, una poltica de
transparencia y acceso a la infor-
macin contribuye a robustecer la
legalidad de la poltica de seguridad
en las siguientes dos vertientes:
1. Al contar con la informacin
esencial sobre las acciones
gubernamentales en materia de
seguridad, las agencias de los
tres poderes, encargadas de tare-
as de control y fiscalizacin,
podran denunciar e intervenir en
caso de que fuera detectada la pre-
sunta comisin de actos ilcitos. La
misma lgica de denuncia apli-
cara en este caso a los actores
de la sociedad civil.
2. Al proveer un sistema de reglas
precisas que orienta y regula a
las agencias de seguridad en su
trabajo de clasificacin y dota al
sistema en su conjunto de un
ente regulador que revisa las
decisiones de clasificacin de
tales agencias, se otorga al sector
de un instrumento para fomen-
tar la legalidad en el manejo de
informacin y, con ello, se infunde
tambin de certeza jurdica a la
misma gestin e implementacin de
la poltica pblica de seguridad
nacional.
En tercer lugar, la apertura informa-
tiva contribuye a elevar la legitimi-
dad de la poltica de seguridad por
las siguientes tres razones:
1. Genera confianza y credibilidad de la
ciudadana en la poltica de seguri-
dad nacional y, con ello, facilita el
consentimiento pblico de las deci-
siones de gobierno en este mbito.
En cambio, al ocultar informa-
cin esencial a la ciudadana, el
gobierno genera suspicacia hacia
su poltica de seguridad an
cuando sus acciones en esta
materia sean legales, eficaces y
formen parte de una estrategia
adecuada. Como deca Bentham
(1791), cuando el gobierno le
brinda a la sociedad informacin
sobre sus acciones, esta misma
sociedad le devuelve duplicada
al gobierno la confianza que ste
le muestra.
31
2. Familiariza a la ciudadana con los
servicios de inteligencia para la
seguridad nacional, lo que les brinda
apoyo y reconocimiento pblicos.
Para ser funcionales en una
democracia, los servicios de inte-
ligencia requieren del aval y la
confianza pblicos. Sin este aval
y confianza, los servicios de inte-
ligencia no podrn obtener los
recursos que necesitan o reclu-
tar a personas talentosas, y sus
juicios sern cuestionados tanto
por el pblico como por los
expertos.
No es posible mantener el her-
metismo informativo y, al mismo
tiempo, obtener el apoyo pblico.
Entonces los servicios de inteli-
gencia necesitan abrirse lo ms
posible para obtener tal apoyo
sin poner en riesgo su eficacia en
el desempeo de sus tareas
(Hulnick, 2009). Como dice
Treverton (2004), las organizacio-
nes de inteligencia para la segu-
ridad nacional deben ser vistas
como partes regulares del
gobierno sujetas a controles
constitucionales como cualquier
otra agencia de gobierno.
3. Involucra a los ciudadanos en la
deliberacin pblica de un tema
sobre el que muestran un enorme
inters. La transparencia puede
convertirse en un instrumento
clave para acercar el gobierno a
los ciudadanos y, con ello, ser un
factor esencial para elevar el
involucramiento activo de la
sociedad en la poltica de seguri-
dad.
En cuarto y ltimo lugar, una polti-
ca de transparencia y acceso a la
informacin contribuye a convertir
la poltica de seguridad en una pol-
tica de Estado por las dos razones
siguientes:
1. El impacto positivo que la trans-
parencia tiene en la legalidad y
legitimidad de la poltica de
seguridad contribuye significati-
vamente a que sta se convierta
en una poltica de Estado. La des-
politizacin y despartidizacin
de la poltica de seguridad nacio-
nal, y la mayor participacin y
LA POLTICA DE SEGURI-DAD NACIONAL DEBEEVOLUCIONAR EN LALNEA DE CONVERTIRSEEN UNA POLTICA PBLICAEFICAZ, LEGAL Y LEGTIMA,QUE ADEMS SE TRANS-FORME EN UNA POLTICADE ESTADO ES DECIR, ENUNA POLTICA DE CARC-TER PERMANENTE Y APAR-TIDISTA.
32
deliberacin de la ciudadana en
ella, contribuyen a que esta pol-
tica pblica sea concebida y dise-
ada con un horizonte de largo
plazo, y que sea sustentable
mediante los mecanismos de
evaluacin a los que regularmen-
te est sujeta, incluida la evalua-
cin ciudadana.
2. La transparencia pone a la vista
de todos cualquier sesgo poltico
o partidista que presente el dise-
o o la implementacin de la
poltica de seguridad nacional, lo
cual sera criticado o denunciado
inmediatamente. De aqu que la
transparencia contribuya a
garantizar la imparcialidad de
una poltica de seguridad nacio-
nal. A medida que las presiones
poltico-partidistas disminuyan,
los funcionarios de las agencias
de seguridad tendern a pensar y
actuar con una lgica profesional
y tcnica, de carcter preventiva,
y con una dinmica de trabajo
apta para institucionalizar tareas
y alcanzar objetivos de largo
plazo.
UNA POLTICA DE TRANS-PARENCIA Y ACCESO A LAINFORMACIN CONTRI-BUYE A CONVERTIR LAPOLTICA DE SEGURIDADEN UNA POLTICA DEESTADO.
33
Captulo
Transparencia ySeguridad Nacional
1. La Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental y los Lineamientos
generales para la clasificacin y
desclasificacin de la informacin
de las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal
La LFTAIPG y, especialmente, los
Lineamientos representan un gran
avance en la compleja tarea de tra-
zar una lnea cada vez ms ntida
que permita a los clasificadores de
informacin distinguir, en el mbito
de la seguridad nacional, lo pblico
de lo reservado. En los trminos de
la fraccin I del artculo 13 de la
LFTAIPG, la informacin se clasifica
como reservada, cuando se compro-
meta la seguridad nacional, esto es,
cuando la difusin de la informa-
cin ponga en riesgo acciones desti-
nadas a proteger la integridad, esta-
bilidad y permanencia del Estado, la
gobernabilidad democrtica, la
defensa exterior y la seguridad inte-
rior de la Federacin, orientadas al
bienestar general de la sociedad que
permitan el cumplimiento de los
fines del Estado constitucional.
Para clasificar la informacin
con fundamento en la primera frac-
cin del Artculo 13, no es suficien-
te que el contenido informativo est
directamente relacionado con la
materia de seguridad nacional, sino
que deber considerarse tambin la
existencia de elementos objetivos
que permitan determinar si la difu-
sin de la informacin causara un
dao presente, probable y especfi-
co a la propia seguridad nacional.
Los Lineamientos representan
una contribucin significativa en la
tarea de acotar analticamente el
concepto de seguridad nacional,
incluido en la LSN y mencionado
previamente, al proveer categoras
ms especficas para fundamentar
tanto la entrega como la reserva de
informacin. Los Lineamientos esta-
blecen una serie de criterios con
base en los cuales, los titulares de
las unidades administrativas, deben
clasificar como reservada la infor-
macin o deben generar versiones
A. Avances y retrocesos de la
transparencia en materia de segu-
ridad nacional: el marco regulato-
rio
En Mxico, los instrumentos jurdi-
cos que incluyen disposiciones rela-
tivas a la clasificacin de informa-
cin por motivos de seguridad
nacional son, en orden cronolgico,
los tres siguientes:
1. La Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (LFTAIPG), la cual
entr en vigor el 12 de junio de
2002.
2. Los Lineamientos generales para la
clasificacin y desclasificacin de la
informacin de las dependencias y
entidades de la Administracin
Pblica Federal (Lineamientos), los
cuales entraron en vigor el 19 de
agosto de 2003.
3. La Ley de Seguridad Nacional (LSN),
la cual entr en vigor el 1 de
febrero de 2005.
VIIITRANSPARENCIA Y POLTICADE SEGURIDAD NACIONAL EN MXICO
34
pblicas de documentos que con-
tengan secciones reservadas. Tales
criterios son los siguientes:
1. Se ponen en riesgo las acciones des-
tinadas a proteger la integridad y
permanencia del Estado cuando la
difusin de la informacin
pueda menoscabar o lesionar la
capacidad de defensa del territo-
rio nacional y quebrantar la uni-
dad de las partes integrantes de
la Federacin.
2. Se ponen en riesgo las acciones des-
tinadas a proteger la estabilidad de
las instituciones de la Federacin
cuando la difusin de la infor-
macin pueda afectar la integri-
dad fsica de las mximas auto-
ridades de los tres Poderes de la
Unin y de los rganos con auto-
noma constitucional.
3. Se ponen en riesgo las acciones des-
tinadas a proteger la gobernabilidad
democrtica cuando la difusin de
la informacin pueda impedir el
derecho a votar y a ser votado, u
obstaculizar la celebracin de
elecciones federales.
4. Se ponen en riesgo las acciones des-
tinadas a proteger la defensa exte-
rior de la Federacin cuando la
difusin de la informacin
pueda obstaculizar o bloquear
las acciones de prevencin o
defensa que lleva a cabo el
Estado mexicano frente a otros
estados o sujetos de derecho
internacional.
5. Se ponen en riesgo las acciones des-
tinadas a proteger la seguridad inte-
rior de la Federacin cuando la
difusin de la informacin
pueda obstaculizar o bloquear
operaciones militares o navales
contra la delincuencia organiza-
da; obstaculizar o bloquear acti-
vidades de inteligencia o con-
trainteligencia; menoscabar o
dificultar las estrategias o accio-
nes contra la delincuencia orga-
nizada; menoscabar o dificultar
las estrategias para combatir la
comisin de los delitos contra la
seguridad de la Nacin, previstos
en el Cdigo Penal Federal; des-
truir o inhabilitar la infraestruc-
tura de carcter estratgico;13
destruir o inhabilitar la infraes-
tructura de carcter indispensa-
ble para la provisin de bienes o
servicios pblicos de agua pota-
ble, vas generales de comunica-
cin o servicios de emergencia, u
obstaculizar o bloquear accio-
nes tendientes a prevenir o com-
batir epidemias o enfermedades
exticas en el pas.
Como puede observarse, los
Lineamientos desagregan los concep-
tos en categoras ms concretas, lo
que orienta mejor al clasificador
sobre el carcter pblico o reserva-
do de la informacin solicitada.
Asimismo, stos contribuyen a que
el trabajo de clasificacin ponga
atencin en los detalles y sea ms
selectivo al clasificar informacin,
sin embargo, en algunos renglones
los Lineamientos necesitan afinarse
an ms y ajustarse peridicamen-
te a los cambios que experimenta el
concepto de seguridad nacional.
35
2. La Ley de Seguridad Nacional
Esta ley representa un retroceso en
trminos de transparencia y acceso
a la informacin. La LSN enumera
en su artculo 4 a la transparencia
como uno de los nueve principios
que deben regir a la seguridad
nacional, sin embargo, permea a la
Ley un nimo a favor de la opacidad
informativa. A continuacin se des-
criben cinco dimensiones de este
nimo secretista de la LSN:
1. Reforzamiento y expansin de las
causales de reserva de informacin.
El artculo 51 de la LSN adiciona
dos causales de reserva de infor-
macin por motivos de seguri-
dad nacional. Segn este artcu-
lo, [] es informacin reservada
por motivos de Seguridad
Nacional [...] Aquella cuya apli-
cacin implique la revelacin de
normas, procedimientos, mto-
dos, fuentes, especificaciones
tcnicas, tecnologa o equipo ti-
les a la generacin de inteligen-
cia para la Seguridad Nacional,
sin importar la naturaleza o el
origen de los documentos que la
consignen, o [...] Aquella cuya
revelacin pueda ser utilizada
para actualizar o potenciar una
amenaza. A pesar de que el
derecho de acceso a la informa-
cin est regulado por la
LFTAIPG, y el IFAI tiene entre sus
responsabilidades la de emitir
los criterios de clasificacin y
desclasificacin de informacin
aplicables en el Poder Ejecutivo
Federal (del cual forman parte
las agencias de seguridad nacio-
nal), la LSN establece nuevas dis-
posiciones relativas a la reserva
de informacin en materia de
seguridad nacional.14
2. Principio de la informacin confiden-
cial gubernamental. Segn el art-
culo 52 de la LSN La publicacin
de informacin no reservada,
generada o custodiada por el
Centro [CISEN], se realizar inva-
riablemente con apego al princi-
pio de la informacin confiden-
cial gubernamental. Hasta
ahora el principio que rige el
manejo de la informacin guber-
namental en Mxico, segn la
Constitucin y la LFTAIPG es el
principio de mxima publici-
dad, debido a una reforma cons-
titucional en 2007 y a una refor-
ma legal en 2006, y como lo ha
mencionado Guerrero (2008),
este principio debe prevalecer
cuando se verifique un conflicto
de fundamentos o motivaciones
para determinar la entrega de la
LA LFTAIPG Y, ESPECIAL-MENTE, LOSLINEAMIENTOS REPRE-SENTAN UN GRAN AVAN-CE EN LA COMPLEJA TAREADE TRAZAR UNA LNEACADA VEZ MS NTIDAQUE PERMITA A LOS CLA-SIFICADORES DE INFOR-MACIN DISTINGUIR, ENEL MBITO DE LA SEGURI-DAD NACIONAL, LO PBLI-CO DE LO RESERVADO.
36
informacin solicitada. El prin-
cipio de informacin confiden-
cial gubernamental no existe en
el derecho positivo mexicano.
3. Obligacin del personal de las agen-
cias de Seguridad Nacional a la
guarda de secreto y confidencialidad
de la informacin que conozcan en o
con motivo de su funcin. Los art-
culos 10, 21 y 53 de la LSN inten-
tan evitar que los funcionarios
filtren selectivamente informa-
cin clasificada a la que tengan
acceso. Sin embargo, la Ley tam-
bin debera especificar las cir-
cunstancias en que los funciona-
rios pueden divulgar informa-
cin pblica que conozcan con
motivo de su encargo y que les
sea solicitada por el Congreso,
los medios de comunicacin o
que deseen divulgar por su cuen-
ta. En Estados Unidos, por ejem-
plo, continuamente aparecen
publicaciones de agentes en acti-
vo o de ex funcionarios de orga-
nizaciones de inteligencia y
seguridad nacional en las que
dan informacin y opinan sobre
diversos aspectos de la poltica
de seguridad nacional de su pas.
En 2004 la Comisin de Ataques
Terroristas a los Estados Unidos
del Congreso estadounidense
public un reporte detallado
sobre los ataques del 11 de sep-
tiembre de 2001, acompaado
por los testimonios de los ms
altos funcionarios del sector de
seguridad nacional de ese pas.
Tambin circulan en Estados
Unidos publicaciones dedicadas
a examinar documentos descla-
sificados de inteligencia para la
seguridad nacional.15 En Mxico
deberan empezar a establecerse
las instituciones necesarias para
que en un futuro cercano los
asuntos de seguridad nacional e
inteligencia sean ventilados y
discutidos pblicamente.
4. Opacidad presupuestaria. El nove-
no artculo de la LSN abre la
puerta a la opacidad presupues-
taria en cualquier agencia de la
administracin pblica federal
por el hecho de participar en
actividades relativas a la seguri-
dad nacional. Segn este artcu-
lo, dado que en algunos casos
tales actividades de inteligencia
requieren de confidencialidad y
reserva para tener xito, enton-
ces [] sern normadas presu-
puestalmente de manera espec-
fica [?] por las dependencias []
que correspondan, de acuerdo a
su competencia. Este enunciado
deja entrever la posibilidad de
que, bajo el pretexto de realizar
actividades de inteligencia cuyo
xito depende de la reserva y la
confidencialidad de la informa-
cin, las agencias de seguridad
reserven el destino y monto de
algunas partidas presupuesta-
les. Esto trae consigo los riesgos
caractersticos de la opacidad
presupuestaria: discrecionalidad
e ineficiencia en el ejercicio del
gasto, erogaciones onerosas, ses-
gos en la contratacin de pro-
ductos o servicios externos, etc-
tera.
5. Carcter reservado de las reuniones
del Consejo de Seguridad Nacional.
De acuerdo con el artculo 17 de
37
la LSN, [] Las reuniones del
Consejo [de Seguridad Nacional]
sern de carcter reservado []
Las actas y documentos que se gene-
ren en las sesiones del Consejo son
reservados, y su divulgacin se
considerar como causa de res-
ponsabilidad, conforme lo esta-
blezcan las leyes. []. Con lo
anterior, la LSN reserva ex ante
documentos que an no han
sido generados; servira a la ren-
dicin de cuentas que se redac-
taran versiones pblicas de las
deliberaciones que tuvieron
lugar en dichas reuniones.
B. Resoluciones del IFAI en materia
de seguridad nacional
Cuando un ciudadano solicita infor-
macin a alguna agencia de gobier-
no y sta se la niega, entonces el
ciudadano puede inconformarse e
interponer un recurso de revisin
ante el IFAI, un rgano con autono-
ma operativa, presupuestaria y de
decisin, para que revoque, modifi-
que o confirme la decisin del
Comit de Informacin16 de la
agencia respectiva. En materia de
seguridad nacional, el IFAI recibi
176 recursos de revisin entre 2003
y 2008, los cuales generaron 164
resoluciones, dado que 12 recursos
fueron acumulados en diversas
resoluciones.17 De las 164 resolu-
ciones, en el 37.8 por ciento el IFAI
revoc la decisin y en el 40.9 por
ciento la modific; es decir, en casi
el 80 por ciento de los casos el
Instituto alter la decisin original
de la dependencia o entidad de cla-
sificar la informacin solicitada.
Con el objetivo de conocer de
primera mano la labor del IFAI para
transparentar el sector de seguri-
dad nacional, a continuacin se
resean algunas de sus resolucio-
nes. Con base en stas se infieren
los siguientes cinco criterios que
han guiado algunas de las decisio-
nes para revocar, modificar o confir-
mar las decisiones de clasifica-
cin.18
1. Es pblica la informacin sobre el
personal y el equipamiento de las
agencias de seguridad, en caso de
no existir elementos que
demuestren que la divulgacin
de esa informacin daara las
capacidades del Estado para
combatir la delincuencia y man-
tener el orden pblico.
2. Son pblicos los datos estadsticos
agregados pues no vulneran la
capacidad estratgica de las ins-
tituciones que realizan activida-
des encaminadas a salvaguardar
la seguridad nacional.
3. Es pblica aquella informacin soli-
citada que sea idntica o similar a
informacin publicada previamente
EN MXICO DEBERANEMPEZAR A ESTABLECERSELAS INSTITUCIONES NECE-SARIAS PARA QUE EN UNFUTURO CERCANO LOSASUNTOS DE SEGURIDADNACIONAL E INTELIGEN-CIA SEAN VENTILADOS YDISCUTIDOS PBLICA-MENTE.
38
por las propias agencias de seguri-
dad.
4. En ciertos casos en los cuales las
agencias de seguridad respon-
dan que la informacin no exis-
te, el IFAI podr instruir una bs-
queda exhaustiva e incluso, la elabo-
racin del reporte solicitado.
5. El IFAI podr verificar el proceso a
travs del cual la agencia de seguri-
dad realiza las versiones pblicas de
algunos documentos (Clusula
CISEN).
A continuacin se resean algunas
de las resoluciones de las cuales se
derivan los cinco criterios anterio-
res.
1. Informacin sobre el personal y el
equipamiento de las agencias de
seguridad. En el expediente
2166/09 se solicit el nombre,
telfono, ubicacin y rea de
adscripcin de los directores
generales y directores generales
adjuntos adscritos a cada una de
las reas que integran la
Secretara de Seguridad Pblica
(SSP) Federal y sus rganos des-
concentrados como la Polica
Federal Preventiva (PFP). A esta
solicitud la SSP respondi que la
informacin estaba disponible
en su portal de internet y que
algunos nombres de funciona-
rios estaban clasificados, pues su
divulgacin podra afectar la
capacidad del Estado para pre-
servar la seguridad nacional. El
IFAI revoc la decisin y dictami-
n que el nombre de 39 funcio-
narios pertenecientes a la SSP
deba ser divulgada, pues no
adverta de qu manera la difu-
sin de tal informacin podra
vulnerar la capacidad de la auto-
ridad para combatir las acciones
delictivas o para resguardar la
seguridad nacional. En el mismo
dictamen el IFAI tambin modifi-
c la clasificacin para cuatro
puestos a fin de que el sujeto
obligado otorgue acceso a los
nombres que se hayan publica-
do, y confirm la reserva para
los cinco restantes que no hab-
an sido del dominio pblico.
Un caso similar es el del expe-
diente 2734/09, donde se solicita-
ron los nombres, perfiles, expe-
riencia, formacin y operativos
de los policas y agentes federa-
les asesinados el 18 de abril del
2009 en Nayarit, cuando trasla-
daban al narcotraficante
Gernimo Gmez, alias El
primo. La PFP respondi que la
informacin relativa al nombre,
nivel de responsabilidad y tareas
especficas de los integrantes, as
como cualquier dato que impli-
cara la posibilidad de inferir la
ubicacin de los integrantes de
esa institucin, estaba reservada
por un periodo de doce aos,
pues su divulgacin dificultara
las tareas de seguridad del
Estado mexicano. El IFAI modifi-
c dicha resolucin y otorg
acceso a los nombres de los
agentes muertos en el operativo,
adems de solicitar la entrega de
versiones pblicas de los docu-
mentos que registraran el perfil,
experiencia y formacin de los
mismos. Estas versiones pbli-
cas no debern contener, afirm
39
el Instituto, informacin que
revele las estrategias y tcticas
de entrenamiento especializado
de la Polica Federal [ni informa-
cin] vinculada con decisiones
institucionales que pudieran
poner en riesgo las tareas del
Estado para garantizar la seguri-
dad nacional o pblica, o perse-
guir y prevenir los delitos.
En los recursos 3499/06 y
3509/06 se solicit informacin
relativa a los chalecos antibalas
manufacturados por la
Secretara de la Defensa
Nacional (SEDENA). En este caso,
el IFAI decidi modificar la res-
puesta de la dependencia porque
ya exista informacin publicada
al respecto y porque al analizar
la normatividad que regula su
fabricacin, encontr que no
exista una relacin directa entre