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INFORME SOBRE EL SISTEMA ELCTRICO Y
LA APLICACIN DEL ARTCULO 24 DE LA
LEY 39/1988, DE 28 DE DICIEMBRE,
REGULADORA DE LAS HACIENDAS
LOCALES.
UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID
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I LA CUESTIN OBJETO DE INFORME.
En los ltimos meses ha podido detectarse el intento por parte de algunas
compaas elctricas de sostener, frente a las Ordenanzas de algunos
Ayuntamientos dictadas en relacin con el artculo 24 de la Ley de Haciendas
locales (LHL), una interpretacin de la misma que alteraba su sentido tradicional
excluyendo del importe bruto de la facturacin por el suministro de la electricidad
determinadas partidas que integran el precio final que satisface el usuario. Para
ello han tratado de apoyarse en el nuevo marco liberalizado para deducir que los
distribuidores solo tributan por alguno de los conceptos que, hasta ahora,
integraban el precio de la electricidad y en todo caso excluyendo, en el caso de
suministro realizado por los comercializadores a los consumidores cualificados,
el importe de la generacin de la electricidad que representa ms del 60% del
total de la factura y otros conceptos y limitndose a tributar exclusivamente por
el 1,5% de los peajes que los distribuidores reciben de los comercializadores por
permitirles el acceso a sus redes de distribucin. El argumento para sostener tal
postura se funda en que los comercializadores que suministran energa a los
consumidores cualificados a travs de las redes de distribucin no son titulares de
tales redes y por tanto no quedaran sujetos a las previsiones del artculo 24 de la
LHL.
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Junto a esta cuestin principal hay otra que lleva plantendose desde hace ms
tiempo y que est relacionada con la procedencia o no de incluir entre los ingresos
brutos de facturacin a que se refiere el artculo 24 citado conceptos retributivos
que tienen que ver con los que la Ley 54/97 de 27 de noviembre del Sistema
Elctrico, incluye en su artculo 17.1 dentro de lo que llama costes permanentes
del sistema o costes de diversificacin y seguridad de abastecimiento (Costes de
transicin a la Competencia- CTC-, costes para pago a la Comisin Nacional de la
Energa, diferencias de costes en el suministro de electricidad en comunidades
extra peninsulares; costes de los operadores del sistema y del mercado; costes
ligados a la generacin nuclear; etc)
Para analizar con precisin ambas cuestiones hace falta partir de la realidad
histrica de este sector integrado verticalmente por los productores, transportistas
y distribuidores y la incidencia que en la misma han tenido las medidas de
liberalizacin del sector. Tambin resulta conveniente explicar cmo ha sido
siempre la tarifa elctrica y los costes que cubra.
En efecto, en Diciembre de 1988 (es decir, en la fecha de la aprobacin de la
LHL) las empresas elctricas verticalmente integradas eran retribuidas a travs de
una tarifa nica (para cada tipo de suministro) establecida administrativamente.
Esa tarifa cubra, de acuerdo con criterios explcitos regulatorios, los costes de
todas las fases del suministro generacin transporte y distribucin- y los costes
de las actividades complementarias necesarias para cerrar la relacin
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suministrador-consumidor, es decir, los costes de la contratacin, facturacin y
venta (comercializacin en la actual terminologa legal).
En esas fechas, en las que la regulacin del sistema elctrico pona su atencin
sobre la realidad a la que deba aplicarse, la relacin entre consumidor y
distribuidor se encontraba ligada por la concreta implantacin territorial de las
instalaciones de distribucin y del punto de consumo, de tal manera que el
suministrador de un consumidor no poda ser otro que la empresa propietaria de
las correspondientes instalaciones de distribucin de electricidad; empresa que en
la generalidad de los casos formaba parte de una estructura empresarial integrada
que, adems, produca y transportaba la energa elctrica.
De hecho la regulacin inclua en la retribucin de la fase de distribucin, adems
de los especficos costes que de manera estndar tena acreditados el distribuidor,
otros costes tambin baremados para cubrir, precisamente, el conjunto de gastos
hoy agrupados bajo la denominacin de gastos de comercializacin, antes
mencionados. Es decir se consideraba que la comercializacin era una funcin
connatural a la distribucin (que se encontraba verticalmente integrada con la
generacin y el transporte en las empresas elctricas) y a ella se vinculaba la
facturacin completa del suministro.
De esta manera, las empresas elctricas que estaban verticalmente integradas
facturaban a travs de la distribucin el valor de toda la electricidad consumida y
por ellas generada (con medios propios o contratados). En consecuencia, toda la
facturacin del precio completo de la electricidad era realizada por las
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empresas propietarias de redes (que adems eran propietarias de todo lo dems
necesario para suministrar electricidad a los consumidores) y de acuerdo con el
artculo 45.2 de la Ley de Haciendas Locales (LHL), entonces vigente, les era
aplicable el pago del 1,5% sobre esa facturacin en concepto de precio pblico
por utilizacin privativa del suelo, subsuelo o vuelo de las vas pblicas
municipales.
La Ley 25/1998, de 13 de Julio de modificacin de la LHL no altera el fondo de
este planteamiento y mantiene una tasa del 1,5% sobre los ingresos brutos de las
empresas explotadoras de servicios de suministro a la generalidad o a la mayor
parte de los ciudadanos utilizando al final del proceso las redes de distribucin de
electricidad. La Ley 54/1997 del sector elctrico (LSE), tampoco lo modifica en
cuanto en la consecucin del suministro el artculo 9 de la misma incluye de
forma unitaria todas las fases.
La cuestin reside as, exclusivamente, en indagar por los fundamentos y la
justificacin econmica y jurdica de los intentos de reinterpretacin y aplicacin
de aquella norma en un contexto regulatorio que, sobre la base de la Ley 54/1997
del sector elctrico y sus normas de desarrollo, est cambiando la configuracin y
la organizacin econmica y corporativa de la actividad sobre la que operaba -el
suministro de electricidad-, pero no el marco fiscal de tales actividades en el que
el legislador no ha pretendido incidir en modo alguno.
La Ley 54/1997 est efectivamente cambiando la organizacin y funcionamiento
del sector elctrico, primero de forma imperceptible, pero progresiva, y despus, y
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a partir de enero de 2003, con arreglo al RD 6/2000, de forma abierta y con
relacin a las decisiones de las empresas elctricas y de los consumidores. Pero tal
cambio no se ha hecho con la intencin de alterar los recursos de la Haciendas
locales sino para dar cumplimiento a las Directivas comunitarias que obligaban a
la liberalizacin del sector que son perfectamente indiferentes hacia las cuestiones
tributarias, salvo, precisamente, en lo que pueda suponer una discriminacin entre
los distintos sujetos intervinientes en la actividad de suministro en los trminos
del artculo 9 de la Ley 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Elctrico (LSE).
El Tribunal Supremo en varias sentencias que puede decirse que hacen doctrina
(Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de septiembre de 1996, 23 de enero de
19981 y de 13 de abril de 1998- Ponente: Alfonso Gota Losada) ha mantenido,
claramente, la interpretacin tradicional aplicable al nuevo contexto liberalizado.
En la misma lnea se han movido sentencias de los Tribunales Superiores de
Justicia, como la reciente del de Catalua a la que luego hemos de referirnos
(Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalua, de 26 de septiembre de
2001). No obstante ha habido alguna sentencia anterior del Tribunal Superior de
Madrid que ha hecho una interpretacin distinta a la efectuada por el Tribunal
Supremo y distinta tambin, debe subrayarse, a la que corresponde al sentido
propio de la Ley tanto en el contexto anterior a la liberalizacin como en el nuevo
escenario liberalizado.
1 Dictada en recurso de casacin en inters de Ley, cuya razn de ser es justamente fijar doctrina; el recurso se refera a liquidaciones de enero de 1995, fecha en la que rega la Ley 40/94 de Ordenacin del Sistema Elctrico Nacional, hoy derogada por la LSE, pero que ya introduca la
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II LA REALIDAD ACTUAL DEL SUMINISTRO DE
ELECTRICIDAD: UNICIDAD DESDE EL PUNTO DE
VISTA TCNICO Y MATERIAL Y PLURALIDAD DE
ACTIVIDADES AL PROPIO TIEMPO SEPARADAS Y
ARTICULADAS ENTRE S. ASPECTOS TCNICOS Y
JURDICOS CONSIDERADOS DESDE LA
PERSPECTIVA DE LA LEY DEL SECTOR ELCTRICO
1 La unicidad fsica del suministro de energa y la distincin jurdica y
econmica de las fases que comprende.
La electricidad destinada al abastecimiento energtico se consume en el mismo
instante en que se produce. Para ello es necesaria la existencia de una unin
permanente y continua, a travs de conductores elctricos, entre las centrales y los
puntos de consumo. Es decir, si no hay consumo no es posible producir
electricidad. La produccin y el consumo son consecutivos pero simultneos y,
junto con las redes de transporte y distribucin, configuran un sistema nico en el
que todas sus piezas son imprescindibles para que la electricidad pueda ser servida
a los consumidores de manera til para su consumo. Sin una de esas piezas, el
resto carece de significacin desde la perspectiva del suministro de electricidad.
alteracin del marco regulatorio tradicional para liberalizar el sector e introducir competencia en el mismo.
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Como es de general aceptacin, puede afirmarse que ninguna otra actividad
humana presenta estas caractersticas de dependencia e integracin con el grado
de radicalidad con el que estn presentes en el sistema elctrico.
El suministro de electricidad es, pues, una actividad nica (arts. 1.1 y 9 de la
LSE) que consiste en la produccin de energa elctrica, a partir de la
transformacin de materias energticas y de energas primarias, y su puesta a
disposicin de los consumidores finales de electricidad. Se trata de la explotacin
de un servicio de suministro2 en el que concurren necesariamente diferentes
subactividades o fases de la actividad3 que, de manera tambin necesaria, se
producen consecutiva, concatenada y simultneamente. Estas subactividades o
fases del suministro son la produccin o generacin, el transporte y la
distribucin que, como se ver ms adelante, contienen o arrastran otras
actividades cuya identificacin revelar el intrincado complejo que constituye el
suministro de electricidad.
La separacin, primero contable y despus jurdica, de la titularidad y de la
gestin de la generacin, del transporte y de la distribucin, ha constituido uno de
los pilares para la introduccin de regulaciones especficas administrativas y
mercantiles acordes con las especificidades tcnicas e institucionales a las que ha
de atenderse. Pero debe insistirse en que esa separacin de actividades no puede
ocultar que, en la realidad fsica de las cosas, la electricidad se produce y se
consume en el mismo instante. En el instante que tarda, prcticamente a la
2 No es preciso entrar a los efectos de este informe en la distincin civil o administrativa entre servicios y suministros, pues es el propio legislador el que habla de suministro en la LSE.
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velocidad de la luz, en moverse la energa desde el lugar o ms bien los lugares
en que se produce, hasta el consumidor que la recibe sin saber exactamente donde
se han producido efectivamente los electrones que l recibe.
Por tanto, lo que antes era un servicio nico que suministraba una empresa nica,
ahora es un servicio nico a cuyo suministro final concurren necesariamente
empresas o entidades de muy diversa naturaleza. En todo caso los
distribuidores a tarifa y los comercializadores concluyen el suministro en
cuanto que son los que venden la energa a los consumidores finales, sean a
tarifa o cualificados.
La electricidad y el servicio permanecen idnticos (el segundo, tal vez ms
eficiente, tal vez ms seguro), pero las empresas y las entidades que concurren son
ms numerosas, mucho ms numerosas. Antes la opacidad dificultaba comprender
los componentes del precio de la electricidad. Ahora la transparencia permite su
identificacin. El consumidor paga a diferentes empresas precios cuya suma antes
slo pagaba a una sola empresa. Pero el precio sigue siendo el mismo porque el
servicio es el mismo aunque su complejidad interna se haya hecho explcita.
En este sentido, el hecho de que el comercializador pueda llegar a cobrar del
consumidor cualificado la totalidad del precio del suministro, con todos los
conceptos previstos en el artculo 16 de la LSE, pone de manifiesto cmo el
suministro sigue siendo una actividad nica por ms que los sujetos que participan
en ella sean diversos. Asimismo pone de manifiesto que el precio que paga el
3 Fases es el trmino que usa la LSE en su artculo 9.
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consumidor final cualificado o a tarifa retribuye la totalidad de las operaciones
que integran el suministro de un nico bien la electricidad que se le suministra
por ms que en el precio final del producto como un todo se puedan distinguir las
partes que corresponden a cada uno de los sujetos que participan en el ciclo
integral y nico del suministro.
En cualquier caso, sea cual sea la forma en que se cobre, lo cierto es que la
misma, ya sea producto del acuerdo entre comercializador (como mandatario del
consumidor) y distribuidor o determinacin reglamentaria (para los consumidores
a tarifa) resulta indiferente desde el punto de vista de encontrar cual es la solucin
correcta y justa en cuanto al pago de la tasa a los Ayuntamientos. En todo caso
como dice el art. 19.1 de la LSE, en su prrafo segundo, los consumidores
cualificados deben abonar los mismos conceptos por los que pagan los
consumidores a tarifa. Por tanto la forma en que se aprovechan del dominio
publico todos los que intervienen en la actividad de prestacin del servicio de
suministro es la misma. Lo justo es que la base de clculo del aprovechamiento
sea la misma. Adems de lo justo es, tambin, lo que se deduce de los trminos
de la normativa vigente, como se ver a continuacin.
2 El concepto legal de suministro elctrico en la LSE como prestacin-
resultado del conjunto de las actividades del sector-sistema y realizada
por el titular de aqulla que verifica la venta de energa al consumidor
final.
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Las consideraciones anteriores sobre la unicidad del suministro de electricidad
desde el punto de vista de su realidad fsica y econmica, han encontrado reflejo
adecuado en la normativa comunitaria que est en el origen del proceso de
liberalizacin de nuestro pas y la legislacin de transposicin de tales normas
comunitarias. As, de conformidad con su ordenamiento regulador actual -en lo
fundamental, la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DCE)
y la Ley 54/1997, de 27 de noviembre (LSE)- el sector y sistema elctricos estn
integrados por un conjunto de actividades diferenciadas que cooperan, de forma
coordinada (art. 1.3 LSE), en el suministro de la electricidad. De esta suerte, el
suministro es el resultado de tal cooperacin, razn por la cual la DCE (art. 2,
apartado 16) lo define como y la LSE lo concepta como del conjunto de las actividades
(arts. 1.1 y 3 y 2.1 y 2), de forma que puede denominar el entero ttulo relativo a
la ordenacin del sistema en su conjunto (comprendiendo la especificacin de las
actividades, el funcionamiento del sistema, actividades en territorios insulares y
extrapeninsulares, los intercambios intracomunitarios e internacionales de
electricidad y la separacin de actividades) precisamente como (Tit. II LSE) y disponer, desde la perspectiva del consumidor final,
que ste tiene derecho al suministro en las debidas condiciones de calidad y
seguridad (art. 10 LSE). En cualquier caso distribuidores y comercializadores
son los que consuman el suministro en cuanto que son ellos quienes
propiamente venden, segn luego se dir, la energa elctrica a los
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consumidores finales sean a tarifa o consumidores cualificados (artculos 9.1
letras g) y h) que asigna a distribuidores y comercializadores la funcin de
venta de la energa).
2.1 El precio, a tarifa regulada o convenido, del suministro de electricidad como suma de la retribucin de la totalidad de las actividades del sector-sistema, con cargo al cual han de abonarse las que correspondan a cada una de stas en la legislacin vigente.
Por ello mismo, el artculo 15.1 LSE prescribe que las actividades destinadas al
suministro son retribuidas econmicamente en la forma dispuesta por el legislador
con cargo a las tarifas, los peajes y los precios satisfechos. Ello es as, porque
slo los sujetos que desarrollan ciertas actividades llegan a establecer contacto
jurdico-econmico con el consumidor final. Se trata de los sujetos que
desarrollan las actividades de distribucin y de comercializacin.
Los distribuidores, en cuanto titulares de las redes que llegan hasta los
consumidores tienen la funcin legal, en efecto, de construir, mantener y operar
las instalaciones de distribucin destinadas a situar la energa en los puntos de
consumo y distribuir energa elctrica, lo que comporta tambin la de vender la
energa a los consumidores finales que adquieran aqulla a tarifa o a otros
distribuidores que hagan lo propio (art. 9.1, g) LSE). Y los comercializadores
tienen la funcin legal de venta de la energa a los consumidores que tengan la
condicin de cualificados o a otros sujetos del sistema (art. 9.1, h) LSE). Como
quiera que, de un lado, los productores o generadores los distribuidores y los
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comercializadores tienen ex lege la condicin de consumidores cualificados y
pueden, por ello, adquirir energa a precio convenido, y, de otro, todos los
consumidores finales se convertirn paulatinamente (conforme al Derecho
transitorio) en consumidores cualificados a los mismos efectos, es claro que las
empresas del sistema elctrico que en el modelo legal actual pueden efectuar
facturacin para el cobro del precio de la electricidad o, lo que es lo mismo,
del precio del entero suministro (a los efectos de la retribucin con cargo a lo
cobrado al consumidor final de todas las actividades cooperantes a dicho
suministro) son:
A) Las empresas distribuidoras en cuanto:
a) Durante el periodo transitorio:
i) Vendan a consumidores finales an sujetos a tarifa regulada (por
no tener an la condicin de consumidores cualificados).
ii) Vendan a distribuidores que adquieran a tarifa regulada.
b) Finalizado el periodo transitorio: vendan a consumidores finales que
opten por adquirir la energa a tarifa regulada.
B) Las empresas comercializadoras en cuanto durante el periodo transitorio y
una vez finalizado ste vendan energa a consumidores cualificados (sea o
no a tarifa regulada) en cuanto como mandatarios del consumidor
cualificado contraten con el distribuidor4.
4 En otro caso los propios consumidores cualificados contrataran con los distribuidores los trminos del acceso que incluyen los conceptos previstos en el Real Decreto de 26 de octubre de 2001.
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Lo importante a los efectos que aqu interesan es no tanto saber si es solo uno o
son dos los sujetos del sistema que pueden vender energa al consumidor final,
cuanto ms bien constatar que slo los dos ya indicados pueden hacerlo, cada uno
en la condicin de perceptor del precio de la electricidad como suma de las
retribuciones de todas las actividades (incluida la del vendedor) que han
contribuido al acto de suministro de dicha electricidad que a travs de ellos se
cumple. As resulta con meridiana claridad del artculo 19 LSE, a cuyo tenor:
- Las tarifas son cobradas por las empresas distribuidoras que vendan
electricidad a los consumidores, debiendo dar a las cantidades ingresadas la
aplicacin que proceda de acuerdo con lo previsto en la propia LSE.
- Los precios satisfechos por los consumidores cualificados pueden ser
cobrados por los comercializadores, con la misma obligacin de dar a las
cantidades ingresadas el destino previsto por la Ley (en los trminos
reglamentariamente dispuestos) y con la especificacin de que aquellos
consumidores han de satisfacer los costes derivados de todas las
actividades necesarias para el suministro, los costes permanentes del
sistema y los costes de diversificacin y seguridad del abastecimiento en la
proporcin que les corresponda5.
- De ah que el Gobierno deba establecer reglamentariamente el procedimiento
de reparto de los fondos ingresados por los distribuidores y los
comercializadores entre quienes realicen las actividades incluidas en el
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sistema, a travs de un sistema de liquidaciones en el que intervienen la
empresa Operadora del Mercado y la Comisin Nacional de la Energa,
atendiendo a la retribucin que les corresponda de conformidad con la
LSE. Y la determinacin legal de que los productores o generadores, los
transportistas, los distribuidores, los comercializadores y los consumidores
cualificados deban adherirse a las condiciones que conjuntamente
establezcan el operador del mercado y el operador del sistema para la
realizacin de las operaciones de liquidacin y pago de la energa que han
de ser pblicas, transparentes y objetivas6.
2.2 El rgimen legal de retribucin de las actividades y los conceptos que dicha retribucin necesariamente comprende por exigencia legal.
Esta constatacin lleva de la mano al rgimen legal de la retribucin de las
actividades del sistema, que es imperativo y se fija en trminos (arts. 15 y 16
LSE) de los que resultan los conceptos que incorpora la de cada una de ellas:
A) La de produccin o generacin: i) precio marginal correspondiente a la oferta
de la ltima unidad de produccin precisa para atender la demanda en cada
franja horaria del mercado (precio a definir considerando las prdidas
incurridas en la red de transporte y los costes derivados de las
alteraciones del rgimen normal de funcionamiento del sistema de
5 Como ya se ha indicado ello excluye el supuesto de que el consumidor cualificado prefiere contratar directamente con el distribuidor en lugar de encargar de esa tarea al comercializador del que se propone adquirir la electricidad.
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ofertas); ii) garanta de potencia prestada por cada unidad de produccin
al sistema (a definir tomando en consideracin la disponibilidad contrastada y
tecnologa de la instalacin a medio y largo plazo y en cada periodo de
programacin, en funcin de las necesidades de capacidad a largo plazo del
sistema); y iii) servicios complementarios necesarios para un suministro
adecuado (tanto los obligatorios, como los potestativos, definidos
reglamentariamente).
A lo dicho debe aadirse an la retribucin (determinada en igual forma que
la anterior) y la prima de la produccin o generacin en rgimen especial
que sea excedentaria (en rgimen especial es la autoproduccin y la que
utilice exclusivamente como energa primaria una que sea renovable no
consumible, biomasa o cualquier tipo de biocarburante, as como residuos no
renovables y la realizada desde instalaciones de tratamiento y reduccin de los
residuos de los sectores agrcola, ganadero y de servicios con potencia igual o
inferior a 25 MW (arts. 27.1 y 30.2, en relacin con art. 16.7 LSE).
B) La de transporte: i) costes de inversin; ii) costes de operacin y
mantenimiento de instalaciones; y iii) otros costes necesarios. Debe tenerse
en cuenta que el artculo 18.1 LSE determina que los peajes por el uso de
redes son nicos, sin perjuicio de las especialidades por niveles de tensin y el
uso que se haga de la red.
6 Establecido el rgimen de acceso a las redes por el Real Decreto 2820/98 de 23 de diciembre, sustituido por el Real Decreto 1164/2001 de 26 de octubre.
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C) La de distribucin: i) costes de inversin; ii) costes de operacin y
mantenimiento; iii) energa circulada ; iv) modelo de las zonas de
distribucin; v) incentivos por la calidad de suministro y la reduccin de
las prdidas; y vi) otros costes necesarios. Ha de considerarse que el artculo
18.2 LSE determina que los peajes por el uso de redes son nicos, sin
perjuicio de las especialidades por niveles de tensin y las caractersticas de
los consumos indicados por horario y potencia.
A lo dicho debe aadirse los derechos por acometidas y dems actuaciones
necesarias para atender los requerimientos del suministro, que engrosan la
retribucin del distribuidor.
D) La de comercializacin: i) en venta a tarifa regulada: fijacin atendiendo a
todos los costes derivados de las actividades necesarias para el suministro
y los asociados a programas de incentivacin de la gestin de la demanda;
y ii) en venta a consumidores cualificados: el precio libremente pactado.
Para entender el precedente rgimen legal de las retribuciones de las actividades
elctricas, ha de tenerse en cuenta que:
1. Los costes permanentes del sistema incluyen los siguientes conceptos: i) los
costes derivados de las actividades de suministro de energa elctrica
cuando se desarrollen en territorios insulares y extrapeninsulares y no
puedan ser sufragados con cargo a los ingresos obtenidos en esos mbitos;
ii) los costes reconocidos al operador del sistema y al operador del
mercado; iii) los costes de funcionamiento de la Comisin de la Energa.
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2. Los costes de diversificacin y seguridad de abastecimiento son las primas
fijadas por el Gobierno y a percibir por la produccin de electricidad
mediante energas renovables no hidrulicas, biomasa y por las centrales
hidroelctricas de potencia igual o inferior a 10 MW.
Las tarifas, cuyos elementos componentes aparecen fijados en el artculo 17 LSE,
prueban definitivamente que la facturacin a los consumidores finales debe
comprender todos los anteriores conceptos. Pues ningn sentido tiene que el
procedimiento de negociacin del precio permita dejar sin retribucin a alguna de
las actividades absolutamente necesarias para el suministro. Esta es la explicacin
de las determinaciones, ya comentadas, que se contienen en el artculo 19 LSE
para el cobro y la liquidacin de las tarifas y los precios.
Pues bien todos esos conceptos que integran la factura final son la base del 1,5%
de la tasa establecida en el artculo 24 de la LHL. La cuestin no ofreca dudas en
el momento en que las actividades estaban, de facto, verticalmente integradas,
pues la empresa distribuidora era tambin la productora y la transportista.
Tampoco ofrece dudas en el nuevo marco regulatorio por cuanto lo que se sujeta
es la facturacin de las empresas que explotan servicios de suministro y estos se
prestan, normalmente, por los sujetos que venden la energa a los consumidores
finales de acuerdo con el artculo 9.1 de la LSE, si bien materialmente el servicio
se acaba integrando por el conjunto de actividades que tienen por fin esa
entrega final de la energa al consumidor. Entrega final que realiza quien consuma
y realiza propiamente el suministro que es quin est habilitado hoy por la LSE
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para vender la energa; es decir los distribuidores y los comercializadores (artculo
9.1 letras g) y h)). Estos son pues quienes prestan al consumidor final
servicios de suministro vendindoles la energa, aunque a ese servicio se
dirijan tambin todas las dems actividades, cuyos costes se integran en la
facturacin de los distribuidores y comercializadores.
III SUMINISTRO DE ENERGA Y LEY DE HACIENDAS LOCALES.
Como ya se ha indicado la aprobacin de la normativa liberalizadora de los
denominados servicios de inters general y, en lo que ahora nos interesa, de la Ley
54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Elctrico, ha determinado una
reestructuracin de las actividades y empresas con ellos relacionados de la que, en
ocasiones, se pretende extraer consecuencias en el orden fiscal, pretendiendo que
dicha normativa debe producir consecuencias tambin en la tributacin de tales
empresas y actividades. En el presente apartado se examinar desde la perspectiva
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales la interpretacin de su artculo 24
a un sector afectado por el proceso de liberalizacin como es el elctrico.
Conviene, por ello, comenzar insistiendo de nuevo en que la citada Ley
54/1997 y la precedente Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenacin del
Sistema Elctrico Nacional, al igual que el resto de la normativa liberalizadora, no
pretenda como es obvio introducir modificacin alguna en el rgimen de las
Haciendas Locales, ni tampoco afectar a la recaudacin derivada de sus distintos
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tributos, sino slo establecer el sistema organizativo ms adecuado para garantizar
la introduccin de competencia entre los distintos agentes econmicos que
operaban en los distintos sectores liberalizados. A tal fin, se introdujeron diversas
modificaciones en la organizacin de los servicios y actividades liberalizados que,
en apariencia, podan afectar a su rgimen tributario, por ejemplo al determinar la
separacin de actividades, en trminos tales que determinados agentes del sistema
elctrico realizan sus actividades de prestacin a travs de redes de las que no son
titulares, lo que da pie, ahora, a la pretendido puesta en cuestin de su sujecin a
la tasa por utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico
municipal contemplada en el artculo 20.3 de la LHL, conforme al rgimen
especial de cuantificacin establecido en el artculo 24.1 prrafo tercero del
mismo texto legal.
Dicho con otras palabras, al establecer la organizacin y condiciones de
prestacin de los servicios liberalizados, el legislador no quiso alterar, como ya se
ha indicado, su rgimen fiscal salvo en sectores concretos por ejemplo,
estableciendo las tasas exigibles por la utilizacin del espacio radioelctrico y
otras tasas de telecomunicaciones por lo que la normativa liberalizadora debe
resultar, en lnea de principio, fiscalmente neutral, en el sentido de no alterar la
capacidad recaudatoria de las diversas figuras tributaria que recaan sobre
aquellos. Y ello debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar las concretas
normas reguladoras de las tasas municipales por utilizacin privativa o
aprovechamiento especial del dominio pblico, de acuerdo con su finalidad, de
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manera que se mantenga su coherencia, slo en apariencia quebrada por la
normativa liberalizadora a que hemos hecho referencia.
As pues desde esa perspectiva debe, ahora, considerarse la sujecin de las
Empresas que prestan servicios de suministro de energa elctrica a las tasas por
utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio municipal. Pues
bien, por lo que hace al concreto tributo que ahora interesa, la aprobacin de la
normativa liberalizadora no deba tener incidencia alguna en la aplicacin de las
tasas por utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico
local que, sobre la base de lo dispuesto en los artculos 20 y 23, cuantifica el
artculo 24 de la LHL. Por ello, tras la liberalizacin de los distintos sectores
econmicos, cada una de las empresas que utilizan para la exp lotacin de
servicios de suministro el subsuelo, suelo o vuelo municipales, continan siendo
en todo caso y sin excepcin alguna, como dice el citado artculo 24 de la LHL
sujetos pasivos de una tasa cifrada en el 1,5 por 100 de los ingresos brutos
procedentes de la facturacin que obtengan anualmente, en cada trmino
municipal, siempre que dichos servicios se dirijan o puedan ser utilizados por la
generalidad de los ciudadanos. Porque el suministro de energa elctrica, ha sido,
es y seguir siendo un servicio nico o unificado, por imperativo de las leyes de la
fsica, por mucho que la organizacin formal de los agentes econmicos que en l
intervienen se haya modificado en virtud de la Ley 54/1997, al establecerse en su
artculo 14 la denominada separacin de actividades. Y siendo ello as, es evidente
que esa reorganizacin puramente formal no debe tener incidencia alguna en un
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gravamen, como la tasa municipal que aqu interesa, que recae sobre la utilizacin
privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico local para gravar la
utilidad que al sujeto pasivo proporcionan tal utilizacin o aprovechamiento,
cualquiera que sea el ttulo que las legitime.
Porque la organizacin separada de la actividad de las distintas empresas
que participan en el suministro de energa elctrica a los ciudadanos, no
obstaculiza su sujecin a la tasa, en la medida que para dicho suministro se sirvan,
de un modo u otro, de las redes instaladas en el subsuelo, suelo o vuelo de las vas
publicas municipales, dado que desde el punto de vista funcional sus actividades
responden inseparablemente por decirlo en los trminos de la STS de 8 de abril
de 1991, RJ. 1999\2898 a una misma necesidad de proporcionar y obtener la
energa contratada, a travs de un sistema elctrico que es necesariamente, desde
el punto de vista tcnico y tambin desde la perspectiva jurdica, un sistema
unificado.
1 El hecho imponible de la tasa y su realizacin por las Empresas que explotan servicios de suministro, tanto sirvindose de redes propias como utilizando las ajenas en virtud de derechos de acceso legalmente establecidos.
La sujecin a las tasas municipales exigidas que nos interesan en este
informe se produce por la utilizacin privativa o aprovechamiento especial del
dominio local, tanto por las empresas explotadoras de servicios de suministro a
travs de redes propias, instaladas en el subsuelo, suelo o vuelo de las vas
23
pblicas municipales, como por las que utilizan dichas redes como simples
titulares de derechos de acceso, legalmente establecidos en su favor por las
normas sectoriales que obligan a los propietarios a facilitar a la generalidad de los
usuarios y operadores, en condiciones objetivas, transparentes y no
discriminatorias, el acceso a sus redes. Y ello, porque el hecho imponible de la
tasa comprende tanto la utilizacin privativa del dominio pblico como la
constitucin sobre el mismo de aprovechamientos especiales, abarcando as las
dos posibles situaciones resultantes de las modificaciones introducidas por la
legislacin liberalizadora.
En efecto, en los momentos actuales, en virtud de dicha legislacin, podra
considerarse que el uso privativo del dominio pblico por las redes del operador
establecido en una determinada zona del territorio nacional que exclua su
utilizacin (la del dominio) por las redes de otros operadores, en los trminos del
Reglamento de bienes de las Entidades Locales se ha visto transformado, en
virtud de los derechos de acceso reconocidos por la legislacin sectorial, en una
pluralidad de aprovechamientos especiales del titular de la red y de quienes
pueden acceder a la misma en virtud de las correspondientes disposiciones
legales.
No obstante, alternativamente, podra mantenerse que la normativa
liberalizadora da lugar a la utilizacin obligatoria de una red, de la titularidad de
un determinado operador o agente econmico, que no altera su relacin con el
dominio pblico, como tal red, en cuanto sigue realizando una utilizacin
24
privativa del mismo, por ms que la red que no el dominio deba conducir o
transportar los suministros de los restantes operadores o agentes, titulares de
derechos de acceso y que se beneficiaran de la red situada en el dominio,
efectuando indirectamente un aprovechamiento del mismo.
Y ello, porque, en ltimo extremo, lo que se ha transformado, por
imposicin legal, es el estatuto de la propiedad de las redes, en cuanto, como dice
la Ley 54/1997, del Sector Elctrico, la propiedad de las redes no garantiza su
uso exclusivo, dado el deber de los titulares, que se ocupan de la actividad de
distribucin, de facilitar el acceso a terceros, con la nica salvedad de que no
disponga de la capacidad necesaria, como dice su artculo 42.
En todo caso, cualquiera que sea la forma en que se conciban las
relaciones entre los titulares de las redes y quienes ostentan derechos de acceso
con el dominio pblico, esto es, tanto si consideramos existentes diversos
aprovechamientos especiales como si consideramos que se da una utilizacin
privativa que aprovecha a varios sujetos, en cualquier caso se producira la
sujecin a la tasa, por la utilidad derivada de tales utilizacin y aprovechamientos.
Ello es as porque resulta evidente que el proceso de liberalizacin de los distintos
sectores econmicos no ha pretendido incidir en los recursos tributarios de las
Haciendas locales, de modo que todas las empresas explotadoras de servicios de
suministros que utilizan redes tendidas en el subsuelo, suelo o vuelo de las vas
pblicas municipales, continan sujetas a la tasa por utilizacin privativa o
aprovechamiento especial, contemplada en el artculo 24.1.prrafo tercero de la
25
LHL, tanto si se trata de redes propias, como de redes ajenas sobre las que existen
derechos de acceso.
Y es que no existe razn alguna para entender que la simple reordenacin
formal, con separacin de actividades entre los agentes que actan en un
determinado sector econmico, pueda afectar a su sometimiento al ordenamiento
tributario local, cuando es obvio que no fue esa la intencin del legislador. Porque
lo que difcilmente puede negarse es que las modificaciones en la organizacin del
sector elctrico y la separacin de actividades no modifican la utilidad derivada de
la utilizacin o aprovechamiento del dominio, que es lo que el legislador tuvo en
cuenta para establecer la tasa que aqu interesa, fijando su cuanta o importe en el
1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturacin anual, en el
trmino municipal, por el conjunto de los servicios de suministros que discurren
por las redes situadas en el dominio pblico local.
Precisamente por ello, el hecho de que la red sea utilizada por uno o varios
operadores, o que los titulares de algunas de las actividades separadas no utilicen,
ellos mismos, formalmente la red, por la que sin embargo se transportan los
suministros que comercializan o prestan a los ciudadanos, no puede minorar la
base de la tasa, cuyo importe consistir en todo caso y sin excepcin alguna, en
el 1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturacin que obtengan
anualmente en cada trmino municipal las referidas empresas que explotan
servicios de suministro, cualquiera que sea su relacin con las redes que los
canalizan.
26
Por eso, es meridianamente claro que la utilizacin privativa o
aprovechamiento especial del dominio pblico legitiman la exigencia de una tasa,
segn resulta del artculo 20.1.A) de la LHL; un precepto que, en su apartado 3
aclara por si fuera necesario que las Entidades locales podrn establecer tasas
por cualquier supuesto de utilizacin privativa o aprovechamiento especial del
dominio pblico local y, entre ellos, ocupacin del subsuelo, suelo y vuelo, as
como tendidos de cualquier clase para las conducciones de energa elctrica. De
este modo, cualquier supuesto de utilizacin privativa o aprovechamiento especial
del dominio pblico local autoriza, pues, segn el precepto citado, para la
exigencia de una tasa, lo que permite ya afirmar que la utilizacin privativa o
aprovechamiento especial del dominio pueden serlo por cualquier ttulo, de modo
que la tasa puede exigirse tanto a quienes resultan ser propietarios de las redes o
tendidos situados en el dominio local, como igualmente a quienes sin ostentar
dicha condicin, por otros ttulos legalmente establecidos - por ejemplo al ostentar
los derechos de acceso a las redes de distribucin que garantiza el artculo 42 de la
Ley 54/1997 - las emplean para la prestacin de sus servicios, aprovechndose de
ellas.
Y no hay en ello integracin analgica alguna del hecho imponible,
prohibida por el artculo 23.3 de la Ley General Tributaria, ya que no existe
laguna alguna que deba ser completada, sino slo una interpretacin de las normas
acorde a la realidad del tiempo en que las normas han de ser aplicadas, como
exige el artculo 3 del Cdigo Civil, al que remite el propio artculo 23.1 de la Ley
27
General Tributaria. Porque de lo que se trata es de interpretar de manera adecuada,
a la vista del marco legal surgido de la normativa liberalizadora, un texto legal que
permanece inmodificado y cuya aplicacin debe conducir al gravamen efectivo de
los ingresos brutos procedentes de la facturacin, en cada trmino municipal, de
las Empresas que prestan servicios de suministro a la generalidad de los
ciudadanos.
En este sentido se ha pronunciado la reciente Sentencia de 26 de
septiembre de 2001, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Catalua, Seccin Primera (Recurso 364/2001),
refirindose a los agentes econmicos que realizan una de las actividades
separadas contempladas en la Ley 54/1997 que no exige la titularidad de redes: la
de comercializacin; entendiendo que una empresa comercializadora de energa
elctrica realiza el hecho imponible de la tasa, constituido no tanto por la
utilizacin privativa del dominio pblico como por el aprovechamiento especial
del mismo, aprovechamiento que, indudablemente, lleva a cabo la actora
aunque no sea titular de la red de distribucin de la energa elctrica. Porque
seguramente, como antes explicamos, las variaciones en la ordenacin del sector
elctrico introducidas por la Ley 54/1997 dan lugar a que los distintos agentes
econmicos, que para la realizacin de sus actividades econmicas utilizan la red
elctrica, obtengan una utilidad derivada del aprovechamiento especial del
dominio pblico local que justifica su sujecin a la tasa del artculo 24 de la LHL.
28
2 Las Empresas que explotan servicios de suministro de energa elctrica son sujetos pasivos de las tasas, tanto si utilizan redes propias como si se sirven de redes ajenas, en virtud de los correspondientes derechos de acceso.
Debe empezar por recordarse lo que ms arriba ya se ha dicho en relacin
con que en el concepto de suministro que ofrece la LSE se comprende todas las
actividades recogidas en su artculo 1.1 y que se especifican al definir los sujetos
que describe el artculo 9.1; singularmente los distribuidores y comercializadores
(letras g) y h) de la LSE). Es decir que tanto los distribuidores como los
comercializadores realizan actividades de suministro de energa elctrica y por
tanto caen dentro de las empresas a que se refiere el artculo 24.1 de la LHL.
Al realizar el hecho imponible de la tasa que consideramos, obteniendo la
utilidad derivada de la utilizacin o aprovechamiento del dominio en que se sitan
las redes por las que se suministra la energa elctrica que comercializan, las
empresas comercializadoras son sujetos pasivos de la misma, a ttulo de
contribuyentes, por mucho que no sean propietarias de las redes correspondientes.
En efecto, aunque la actividad de estos agentes econmicos se configure
como una de las actividades separadas de la Ley 54/1997 cuyo desarrollo no
requiere la titularidad de las redes tendidas en el dominio pblico municipal, es
evidente que para el suministro de la energa elctrica que comercializan a sus
clientes, las Empresa comercializadoras se sirven de ellas, dada la unidad
funcional del sistema elctrico, en que el empleo de la red, en virtud de ttulos
diversos, es imprescindible para obtener y proporcionar a los clientes la energa
29
contratada por ellos. De este modo se confirma que tambin las Empresas que
prestan servicios de suministro a travs de redes ajenas, como ocurre con las
comercializadoras de energa elctrica, obtienen un aprovechamiento especial del
dominio en los trminos de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Catalua, de 26 de septiembre de 2001, que hemos citado que legitima su
sujecin a las correspondientes tasas en condicin de contribuyentes.
Es cierto que, conforme a la repetida Ley 54/1997, la titularidad de las
redes de distribucin corresponde a las empresas distribuidoras, que realizan sus
actividades separadamente de las empresas comercializadoras. Pero no lo es
menos que las empresas comercializadoras se sirven de las redes de las
distribuidoras, en virtud de derechos que reconoce el artculo 42 del citado texto
legal y que, por ello, su relacin con tales redes y el dominio pblico local sobre
el que extienden, puede reconducirse al artculo 23 de la LHL. En efecto, si los
sujetos pasivos de la tasa por utilizacin privativa o aprovechamiento especial del
dominio son, segn el precepto citado de la LHL, quienes disfruten, utilicen o
aprovechen especialmente el dominio pblico local en beneficio particular no
cabe duda que las empresas comercializadoras, que suministran energa elctrica a
sus clientes los denominados consumidores cualificados sirvindose de redes
instaladas en el dominio pblico local, realizan un disfrute o aprovechamiento del
mismo en beneficio particular, que les proporciona una utilidad que justifica su
sujecin a este tributo. Tampoco cabe duda de que tales empresas
comercializadoras explotan servicios de suministro relativos a los consumidores
30
cualificados a los que venden la electricidad (tienen como funcin la venta de
energa elctrica a los consumidores que tenga la condicin de cualificados o a
otros sujetos del sistema en palabras del artculo 9.1 h) de la LSE).
En contra de la sujecin a las tasas que examinamos de las Empresas que
explotan servicios de suministros a travs de redes ajenas se ha manifestado la
extinta Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales, en su
Resolucin de 1 de febrero de 2000, cuyos razonamientos no pueden compartirse,
al arrancar de unos planteamientos inadmisibles en trminos de hermenutica
jurdica. Porque en la fecha de tal Resolucin no poda mantenerse seriamente, ni
puede pretenderse hoy, que el rgimen de las tasas por utilizacin o
aprovechamiento especial del artculo 24 de la LHL se ha referido en el pasado y
se refiere en la actualidad a un supuesto muy concreto, cual era la existencia de
una nica empresa en cada municipio; sobre todo cuando seguidamente se aade
que la situacin actual es bien distinta, ya que ese monopolio se ha roto, no slo
en el sector de las telecomunicaciones.
Conviene resaltar el argumento de que arranca el Centro Directivo citado
para comprobar su inconsistencia, para empezar por que la LHL es de fecha
posterior a la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenacin de las
Telecomunicaciones, que inici un proceso de liberalizacin que, en
consecuencia, el legislador pudo y debi tener presente al ordenar el sistema
tributario local. De ah que, en lugar de mantener una interpretacin literal y
formalista, anclada en un singular entendimiento de los antecedentes histricos
31
del precepto, deba preferirse una interpretacin conforme a criterios teleolgico-
sistemticos, conformes al mandato del artculo 3 del Cdigo Civil de interpretar
las normas de acuerdo con la realidad del tiempo en que han de ser aplicadas. Y,
junto a ello, debe resaltarse que la interpretacin propuesta por la extinta
Direccin General de Coordinacin tampoco es convincente en trminos de pura
lgica jurdica, pues obligara a mantener que la legislacin liberalizadora y, en
particular, la Ley 54/1997 pretenda intervenir en la ordenacin de las Haciendas
locales, afectando a uno de los recursos tributarios de mayor relevancia
cuantitativa y cualitativa, lo que desde luego no puede comprobarse repasando la
tramitacin parlamentaria, en que nunca se hizo patente una pretensin semejante.
Por otra parte no acaba de saberse en qu puede modificar la forma
objetiva de valorar el beneficio obtenido por el uso del dominio pblico el hecho
de que el servicio se preste en rgimen de monopolio o no. Lo que la LHL toma
en consideracin es si el servicio de suministro se presta a la generalidad de los
ciudadanos, pues si ese es el caso, entonces, no hace falta un clculo de forma
individual del valor de cada concreto aprovechamiento imputable a los
explotadores de servicios de suministro, sino que dicho clculo se sustituye por un
sistema objetivo que toma como base los ingresos brutos procedentes de la
facturacin en cada trmino municipal, para determinar ex lege la tasa en el 1,5%
de su importe; pues en ese porcentaje de los ingresos brutos se cifra objetivamente
el valor del aprovechamiento global del dominio pblico municipal imputable a
las empresas que explotan servicios de suministro que afectan a la generalidad o
32
una parte importante del vecindario, lo que permite a travs de la determinacin
del tipo del 1,5 atribuir en justicia el importe de la tasa proporcional a los
beneficios derivados de tal aprovechamiento. Ese beneficio se sigue obteniendo
por los prestadores aunque sean varios.
Por ello, no cabe aceptar esa doctrina, establecida sin base normativa
precisa, en una Resolucin que, como dijo la Sentencia del Tribunal Supremo de
23 de enero de 1998, carece de eficacia jurdica ad extra pues no es una
disposicin reglamentaria, sino simplemente la opinin de un Centro Directivo del
Ministerio de Hacienda; por lo que parece preferible atender al tenor de las
normas que han de aplicarse, situadas en su contexto y a la vista de la realidad del
tiempo en que han de ser aplicadas. Porque si, como hemos dicho, el artculo
23.1.a) de la LHL considera sujetos pasivos de las tasas a las personas que
disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio pblico local en
beneficio particular no cabe duda de que las empresas comercializadoras de
energa elctrica, que prestan servicios de suministro a sus clientes los
denominados consumidores cualificados sirvindose de redes instaladas en el
dominio pblico local, realizan un disfrute o aprovechamiento del mismo en
beneficio particular, que les proporciona una utilidad que justifica su sujecin a
este tributo, con independencia de que sean titulares de dichas redes.
Dicha interpretacin de las normas vigentes se apoya tambin en
consideraciones de orden tcnico, pues dadas las caractersticas de los procesos de
generacin, transporte y distribucin/comercializacin de la energa elctrica, toda
33
la red forma un sistema que interconecta a todos los consumidores que reciben
suministros de energa elctrica con todos los agentes del sistema, cualquiera que
sea la actividad que realicen. Por ello, el hecho de quin sea el propietario de la
red no puede resultar relevante, ya que la totalidad de los agentes del sistema se
benefician o aprovechan de ella para la prestacin de sus servicios de suministro
de energa elctrica, por lo que merecen la consideracin de sujetos pasivos de la
tasa por utilizacin o aprovechamiento especial del dominio pblico local, acten
o no mediante redes propias.
As lo ha entendido la Sentencia de 26 de septiembre de 2001 (Recurso
362/2001), de la Seccin Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Catalua, frente al criterio de los Juzgados
Contencioso-Administrativos nmero 1 de Girona y de vila, cuya
fundamentacin jurdica no considera los argumentos que estamos proponiendo.
Porque ninguno de tales fallos explica las razones por las que una mera
reordenacin formal u organizativa de un sector de actividad debe producir una
reduccin de la presin fiscal que se vena soportando, quizs porque si tales
cambios organizativos hubieran de producir efectos fiscales, las propias empresas,
aislando sus distintas clases de actividad, los hubieran anticipado, en una conducta
que sera claramente reconducible al fraude de ley, pues no sera de recibo que la
obligacin de pago de la tasa que consideramos que como obligacin legal es
indisponible pudiera quedar a la voluntad de los agentes u operadores
34
econmicos, mediante el simple expediente de la modificacin de sus estructuras
empresariales.
3 Sobre el concepto de explotacin de servicios de suministros que afecten a la generalidad o la mayor parte de los ciudadanos.
El artculo 24 de la LHL establece el sistema de determinacin de la tasa que el se
recoge en relacin con las empresas explotadoras de servicios de suministros que
afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.
Esa terminologa ha sido empleada en la Ley para calificar de forma objetiva un
tipo de servicios los que afectan a la generalidad o a la mayor parte que
presentan como caracterstica que por ir destinados a la generalidad o la mayor
parte de los vecinos precisan el uso de redes extendidas en el dominio pblico
municipal. En esa situacin, como en todas las actividades en red, no es posible
singularizar para cada contrato con cada consumidor cul es el valor de mercado o
la utilidad derivada de la utilizacin de redes comunes.
Por otra parte en ese tipo de servicios, calificados de forma objetiva, la utilidad
que se deriva de las redes es fcil de determinar con cargo a criterios objetivos, ya
que al ser servicios destinados a la totalidad o la mayor parte de los ciudadanos la
utilidad que reciben no viene determinada por clculos ms o menos subjetivos,
sino por el dato mismo de las tarifas que se establecan para ese tipo de servicios.
Que se establecan y que se establecen en la actualidad, pues al margen de las
subactividades reguladas, la actividad de produccin y compraventa de
35
electricidad se determina en el mercado de la electricidad al que concurren todos
los que venden a los consumidores y los dems componentes del precio de venta
se encuentran regulados.
En definitiva, la referencia a la prestacin de un servicio de suministro a la
generalidad o la mayor parte de los vecinos sigue siendo vlida para definir un
tipo de servicios que por su mismo destino de satisfaccin de necesidades
esenciales de una comunidad precisan del tendido de redes de las que se
aprovechan todos de forma semejante y sin que puedan hacerse distinciones, al
margen del consumo que efectivamente realizan, acerca de la utilidad que
perciben por el uso de una red que beneficia a la generalidad de los vecinos para
prestar un servicio que puede calificarse segn los momentos y perspectivas de
esencial, de utilidad pblica o de inters econmico general.
En el caso de la electricidad la cuestin es an ms clara dado que, como se ha
visto, la distribucin exige la existencia de redes destinadas al mayor nmero de
usuarios para que el sistema funcione tcnicamente.
Todo ello pone de relieve lo infundado de pretender que los consumidores
cualificados tengan una especie de status singular que les excluya de la aplicacin
del artculo 24. Para empezar porque la LHL se refiere a tipos de servicios y no a
tipos singulares de contratos: la electricidad es un servicio de suministro que se
presta a la generalidad o a la mayor parte del vecindario; por esa razn se
consideran de utilidad pblica las instalaciones de distribucin, entre otras, de
36
energa elctrica en el artculo 52 de la LSE y pueden, por tanto, beneficiarse del
ejercicio de la potestad expropiatoria, as como ocupar el dominio pblico.
En segundo trmino porque, ms que en ningn otro servicio, la red exige la
generalidad de los destinatarios para poder funcionar de forma correcta y
eficiente.
4 Consideraciones adicionales y complementarias sobre la
cuantificacin de la tasa por utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico. El carcter de estimacin objetiva de la frmula legal de fijacin del importe de la tasa municipal; sus consecuencias para el caso de los aprovechamientos por los sujetos del sistema elctrico.
La idea clave de la regulacin legal de la tasa municipal reside, como muy
correctamente tiene establecido la jurisprudencia del Tribunal Supremo (en las
dos Sentencias ya citadas), en la sustitucin del procedimiento ordinario y
general de fijacin del importe por otro, justamente especial, caracterizado
por su carcter estimativo global y objetivo sobre la base de datos indiciarios
determinantes de una presuncin legal indestructible, es decir, que no admite
prueba en contrario (no slo para el sujeto pasivo, sino tambin para el
Municipio).
Importa mucho destacar dos consecuencias indudables y claras de la
configuracin como estimacin objetiva y global de la frmula de determinacin
del importe de la tasa que nos ocupa; consecuencias que tiene perfectamente
identificadas la jurisprudencia del Tribunal Supremo ya invocada.
37
Si se trata, en efecto, de una estimacin objetiva establecida legalmente como
especial para ser realizada aplicando datos indiciarios (tambin legalmente
predeterminados), su previsin implica necesariamente, como primera
consecuencia, la absoluta interdiccin del empleo de la estimacin concreta a
partir de la valoracin econmica especfica de los aprovechamientos o las
utilizaciones segn su localizacin y caractersticas y circunstancias. Es sta
una consecuencia lgica que no precisa de mayor argumentacin.
Al tener la estimacin objetiva, adems, carcter global, la frmula legal
comporta, con igual necesidad lgica, la liberacin del Municipio de i) la
identificacin de todos y cada uno de las utilizaciones y los aprovechamientos
realmente existentes (por relacin a bienes concretos), y ii) la valoracin
individualizada de tales utilizaciones y aprovechamientos. No otro es el
sentido cabalmente de la fijacin de un porcentaje: se trata de un importe
para la simplificacin de la figura tributaria en beneficio tanto de la
Administracin, como del sujeto pasivo. Tambin la lgica de esta segunda
consecuencia exime de cualquier ulterior argumentacin.
En definitiva: la regulacin legal de la tasa considerada supone que el
legislador ha establecido, l mismo, directamente, la valoracin, por
Municipio y como un todo, de las utilizaciones y los aprovechamientos del
dominio pblico municipal examinados y en funcin de la misma ha
establecido legalmente cul debe ser la tasa a pagar al Ayuntamiento. Por ello
mismo la jurisprudencia del Tribunal Supremo califica dicha regulacin legal
38
como que se impone al Municipio y al sujeto pasivo
(sin admitir el resultado de su aplicacin modulacin, ni prueba en contrario
algunas).
De conformidad con la regulacin legal examinada, son exclusivamente tres los
datos legalmente relevantes para la estimacin del importe de la tasa: uno
material o sustantivo, a saber, ; otro formal, a saber, de que procedan dichos ingresos brutos y finalmente otro
subjetivo al que luego se har referencia, pero que puede adelantarse que se trata
de las empresas que presten servicios de suministros: es decir todos los sujetos
que la LSE determinan que prestan servicios de suministro.
La exclusividad de estos datos lo es en el doble sentido de no poder ser tenidos
en cuenta otros y de tener que ser tenidos en cuenta ambos, justamente en los
trminos que resultan del inciso . No hay
aqu posible duda alguna, por lo que puede y debe calificarse de: i) legalmente
errnea por comportar bien beneficios fiscales no solo no otorgados, sino
expresamente rechazados por el legislador; bien, en todo caso, la infraccin de la
interdiccin legal de la aplicacin de la estimacin concreta- la argumentacin
contenida en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Seccin
de Apoyo 2) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de enero de 2001
(a propsito de recurso deducido por Unin Elctrica Fenosa, FENOSA, S.A.,
contra Decreto del Alcalde del Municipio de Madrid y que se mantiene en la lnea
39
previamente establecida en precedentes pronunciamientos por el mismo Tribunal);
y, por el contrario, ii) legalmente correcta la argumentacin desarrollada por la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Catalua en su Sentencia de 27 de noviembre de 1998 (resolutoria de recurso
deducido por la entidad Gas natural SDG, S.A. contra acuerdo del Ayuntamiento
de Barcelona), que se atiene a la jurisprudencia establecida por el Tribunal
Supremo.
- El dato .
En principio esta expresin legal es clara, al menos en su sentido primario y
vulgar: la totalidad de lo que ingresen las correspondientes empresas por todos
los conceptos implicados en la prestacin del pertinente servicio o el suministro
del bien de que se trate para lo cual la utilizacin privativa o el aprovechamiento
especial del dominio pblico municipal sean necesarios.
En ausencia de cualquier ulterior precisin en la regulacin legal de la tasa
correspondiente, resulta de pertinente aplicacin el artculo 23.2 de la Ley
230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, conforme al cual los trminos
empleados por la legislacin tributaria sin establecimiento de una definicin
propia deben ser entendidos conforme a su sentido jurdico, tcnico o usual,
segn proceda. En la medida en que la regulacin especial del importe de la tasa
aqu considerada trae causa de las especialidades de cada uno de los servicios o
suministros prestados en red a que se refiere y que estas ltimas especialidades
constituyen el sustrato y la razn de ser de la sujecin de tales servicios y
40
suministros, a su vez, a una legislacin especfica, atenida a sus peculiaridades
propias, jurdicas, tcnicas y econmicas (afirmacin que es ms cierta an, si
cabe, a partir del sometimiento de dichos servicios y suministros a una decidida
poltica de liberalizacin), el expuesto sentido jurdico-tcnico (incluida la
dimensin econmica) no puede ser otro que el que resulte de tal legislacin
sectorial de cada servicio o suministro. No puede olvidarse, en efecto, que la ya
citada Ley General Tributaria dispone en su artculo 28.2, con carcter general y a
efectos interpretativos de las normas tributarias, que los impuestos se exigirn
; presupuesto de hecho, cuya lgica real y, por tanto, tambin jurdica y
econmica viene determinada por la referida legislacin sectorial.
De ello se sigue ineludiblemente que el concepto legal debe entenderse referido a
todos los ingresos que puedan y, en su caso, deban percibir las empresas que
exploten el servicio de suministro considerado conforme a la legislacin que
lo regule, es decir, aqu la legislacin reguladora del sector elctrico antes
analizada. Y ello, en todo caso y sin exclusin de ninguna clase, es decir, de
ningn ingreso-concepto que sea pertinente a tenor de esta ltima legislacin
para la recepcin del servicio o suministro por el consumidor final.
Es en consecuencia plenamente correcta la jurisprudencia del Tribunal Supremo
repetidamente invocada y seguida por el Tribunal Superior de Justicia de Catalua
(en la Sentencia ya indicada) de incluir, por ejemplo y en el caso del suministro de
energa elctrica, no solo los costes individuales (de cada empresa, segn su
41
organizacin y actividad propias), sino los costes compartidos (no
individualizables, derivados de la lgica de la red o del sistema y previstos o, en
su caso, impuestos en la legislacin sectorial correspondiente) precisos para la
total y final (al consumidor ltimo) prestacin del servicio o realizacin del
suministro. Y es incorrecta legalmente la posicin de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en la Sentencia
asimismo varias veces citada) de exclusin de las cantidades percibidas en virtud
de una determinacin legal imperativa. Pues tal posicin supone una real
alteracin de la economa interna de la frmula legal de fijacin del importe de la
tasa.
- El dato .
Este segundo dato formal, confirma la interpretacin que del material relativo a
los ingresos brutos acaba de hacerse. Pues lejos de tratarse de un elemento
de este ltimo (cual, sin justificacin, ni razonamiento algunos
sostiene, en la Sentencia ya citada, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid),
opera claramente como elemento de de la comprensin en la frmula
legal de todos los conceptos-ingresos que efectivamente sean facturados por las
correspondientes empresas. Y ello, como se ha dicho, con arreglo a la legislacin
sectorial que regule cada servicio o suministro. Pues la facturacin ha de tener
lugar indudablemente a tenor de las exigencias y las previsiones de sta.
En consecuencia: como la expresin alude a todos los objeto
de , ninguna duda puede caber que comprende todos los
42
conceptos determinantes de ingresos (en su caso retributivos de actividades y
sus costes) conforme a la legislacin sectorial de pertinente aplicacin (aqu la
del sector elctrico ya examinada) por los que pueda y, en su caso, tambin
deba facturarse por las empresas al consumidor final en razn de la
prestacin del servicio o la realizacin del suministro de que se trate. Y ello
tambin en todo caso y sin exclusin de concepto-ingreso alguno.
IV SUMINISTRO DE ENERGA Y NEUTRALIDAD FISCAL
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA COMPETENCIA
ENTRE LOS SUJETOS RECONOCIDOS EN LA LSE.
En apartados anteriores se ha analizado en qu medida las pretensiones de las
compaas distribuidoras de limitarse a tributar slo por los peajes que reciben de
los comercializadores o, en su caso de los consumidores cualificados, no se ajusta
a la legalidad vigente. Lo mismo puede decirse de los comercializadores que
pretendieran que el importe de la electricidad que facturan a los consumidores
cualificados ni es objeto de la tasa, ni, en todo caso, son ellos los llamados a
pagarla con el argumento de que la red no es suya sino de los distribuidores.
Cumple en este ltimo apartado sealar las contradicciones que tales pretensiones
de comercializadores y distribuidores suscitan respecto de la lgica comunitaria
de liberalizacin de este sector que ha pretendido introducir competencia en
43
condiciones transparentes, equitativas y no discriminatorias en una actividad antes
abocada al monopolio.
En efecto, la primera consecuencia que tendra la no sujecin al pago de la tasa
de las cantidades correspondientes al coste de la energa en aquellos supuestos en
los que el distribuidor est obligado a abrir sus redes de distribucin a
comercializadores y consumidores finales para que estos puedan contratar
libremente la electricidad, consistira en una diferencia de trato fiscal entre dos
situaciones que son semejantes en todo. La de los distribuidores que suministran
electricidad a los consumidores a tarifa7, respecto de los comercializadores que
venden la electricidad a los consumidores cualificados.
Los distribuidores de electricidad a los consumidores a tarifa estn sujetos -esto
nadie lo discute- al pago del 1,5% de los ingresos brutos de la factura que pasan
al consumidor a tarifa y que comprende todos los conceptos previstos en el
artculo 17 de la LSE; es decir que comprende todos los conceptos que en su
nmero primero se citan y fundamentalmente y esto tampoco nadie lo discute8
el coste de produccin de la electricidad que ellos venden al consumidor final a
7 Ya sea hasta que se liberalice completamente el sector en el 2003, ya sea incluso despus de esta fecha para aquellos consumidores que ejerzan sus derechos de contratar a tarifa el suministro de electricidad en lugar de ejercer sus derechos como consumidores cualificados. En efecto, el hecho de que en 2003 todos los consumidores puedan contratar como consumidores cualificados no significa que tengan que hacerlo, pudiendo preferir recibir la electricidad de su distribuidor a tarifa. En realidad lo mismo ocurre ahora para aquellas empresas que entrando por razn de su consumo en la condicin de consumidores cualificados, no ejercen las facultades que se derivan de tal condicin y prefieren en la actualidad continuar recibiendo la electricidad a tarifa. 8 Lo que algunos han discutido y el Tribunal Supremo ha rechazado su interpretacin es si deben considerarse ingresos brutos de la facturacin, determinados conceptos que tienen que ver con los costes permanentes del sistema o con los costes de diversificacin y seguridad del abastecimiento, pero nunca que el distribuidor a tarifa debe incluir el coste de produccin de energa elctrica.
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tarifa; coste de produccin que representa aproximadamente los 2/3 del coste total
de la electricidad pagada por el consumidor final
Sin embargo los comercializadores que venden a los consumidores cualificados, y
se aprovechan de las redes de los distribuidores9, no estaran sujetos al pago de la
tasa del 1,5% segn la tesis propugnada por algunos de ellos y por los
distribuidores. No lo estaran, segn pretenden, porque ellos no son los titulares de
la red y por tanto no estn sujetos al hecho imponible que para los mismos
consistira en tal titularidad y no, como dice la LHL, en la utilizacin privativa o
en el aprovechamiento especial del dominio pblico, que beneficia tambin a los
prestadores de servicios de suministro.
Pues bien, dejando de lado lo incorrecto de esa postura -en cuanto a cul es el
hecho imponible y el sujeto obligado10- interesa ahora constatar la situacin de
absoluta discriminacin que se dara, como consecuencia de la misma, entre unos
y otros sujetos del mercado.
9 Distribuidores a los que la LSE impone la obligacin de abrir sus redes a los comercializadores. Esa obligacin supone una profunda transformacin del rgimen de la propiedad que de ser un bien respecto del que slo su titular disfruta del ius utendi, fruendi exclusiis aliis, se transforma en un bien del que todos pueden disfrutar. De ah que pueda plantearse la cuestin de cual es, en realidad, el regimen de estos bienes tras la liberalizacin: condominio, nuda propiedad con un derecho de usufructo a favor de los prestadores de servicio, propiedad gravada con una servidumbre legal, arrendamiento forzoso. En todo caso el legislador es bien consciente de la transformacin operada en el rgimen de la propiedad cuando plantea la cuestin en la exposicin de motivos de la LSE y la resuelve en cuatro lneas afirmando: El transporte y la distribucin se liberalizan a travs de la generalizacin del acceso de terceros a las redes. La propiedad de las redes no garantiza su uso exclusivo. La eficiencia econmica que se deriva de la existencia de una nica red, raz bsica del denominado monopolio natural, es puesta a disposicin de los diferentes sujetos del sistema elctrico y de los consumidores. En cuatro lneas se modifica el rgimen completo del derecho de propiedad. 10 Ms arriba se ha visto que los comercializadores en cuanto que tienen un derecho establecido por la Ley a servirse de las redes de los distribuidores, podran considerarse ya sea copropietarios de las mismas y, por tanto, beneficiarios de un uso privativo, aunque sea en condominio o como
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En efecto, la cantidad que pagan a los distribuidores los consumidores a tarifa
comprende los mismos conceptos que la que pagan los consumidores cualificados
a los comercializadores (no hay mas que comparar los artculos 17.1 y 19.1 de la
LSE) con la nica diferencia de que el coste de produccin en el caso de los
consumidores a tarifa se fija atendiendo al precio medio del Kwh en el mercado
de produccin durante el periodo que reglamentariamente se determine (letra a)
del artculo 19.111), en tanto que el precio de produccin en el caso de los
consumidores cualificados o de los comercializadores se fija de acuerdo con el
artculo 11 de la LSE en
un rgimen de libre competencia basado en un sistema de ofertas de energa elctrica realizadas por los productores y un sistema de demandas formulado por los consumidores que ostenten la condicin de cualificados, los distribuidores y los comercializadores que se determinen reglamentariamente12.
As pues los componentes del precio son iguales (art. 19.1 prrafo segundo),
salvo, si acaso, el precio de produccin de energa que, aunque pactado
libremente, ser, sin embargo, muy parecido.
Una vez que todos los consumidores tengan la consideracin de cualificados
decidirn si prefieren ejercer como tales o prefieren continuar como consumidores
beneficiarios de una servidumbre legal ya sea beneficiarios de un aprovechamiento especial del dominio pblico. 11 De acuerdo con el n 2 del artculo 19 de la LSE el Gobierno aprueba o modifica anualmente o cuando las circunstancias especiales lo aconsejen la tarifa media mediante Real Decreto. 12 El sistema conduce irremediablemente a un pago medio por kWh, en su fase de generacin, sensiblemente igual al que habr de pagar el consumidor acogido a tarifa y ello a pesar de que el prrafo segundo del artculo 11 de la LSE siga diciendo: Los sujetos a que se refiere el prrafo anterior podrn pactar libremente los trminos de los contratos de compra-venta de energa elctrica que suscriban, respetando las modalidades y contenidos mnimos previstos en la presente Ley y en sus Reglamentos de desarrollo.
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a tarifa. La opcin depender de muchas circunstancias entre las que pueden
sealarse su poder de negociacin y el tipo de necesidad al que deben satisfacer
(horarios, cantidad de consumo, etc).
Lo que no puede ser es que tal decisin dependa de si pagan o no el 1,5%
previsto en el artculo 24 de la LHL. En el caso de los consumidores a tarifa est
claro que los distribuidores que les suministran energa pagan el 1,5% de la
factura total incluido el coste de la produccin de la energa. En el caso de los
consumidores cualificados los comercializadores no pagaran, segn la
interpretacin propuesta por algunas Empresas, el 1,5% del coste de la
produccin de energa que hayan pagado a los productores. Ser consumidor
cualificado permitira, entonces, no ya pactar libremente las condiciones de precio
de produccin si se piensa que es mejor que adquirirlas a tarifa, sino en todo
caso obtenerla hasta un 1,5% ms barato habida cuenta de que esa es la cifra de
ahorro que obtendran todos los que participan en el suministro si se entendiese
que la adquisicin de electricidad de los comercializadores no est sujeta a la tasa
del 1,5 % a pesar de que para suministrarla haya que utilizar y aprovechar las
redes tendidas en el dominio pblico local.
Esa diferencia de trato fiscal segn se sea distribuidor que suministra a
consumidores a tarifa o que se limita a cobrar un peaje por acceso a la red a
comercializadores o consumidores finales, resulta por ello completamente ilgica
y contraria a las reglas de la competencia que pretende establecerse.
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En efecto los distribuidores tambin hacen ofertas en el mercado de la adquisicin
de la electricidad, junto a los comercializadores y los consumidores cualificados.
La supuesta e hipottica13 competencia entre ellos quedara alterada si, a
diferencia de la electricidad que adquieren los comercializadores o los
consumidores cualificados, slo los distribuidores tuviesen que pagar el 1,5 % de
la tasa. Los comercializadores y los consumidores cualificados podran ofertar
precios de compra distintos aunque solo fuera porque no tendran que pagar el
coste que supone el 1,5 %. En todo caso, al coste total de la electricidad adquirida
por los distribuidores habra que aadir el importe de la tasa que, por el contrario,
no pagaran consumidores cualificados y comercializadores de prosperar la
posicin que se discute.
Qu mercado de compraventa de la electricidad se habra establecido si se
permitiese que las decisiones sobre la compra no estuviesen determinadas slo por
las necesidades o las caractersticas del consumo de cada cual, sino por la
circunstancia de que por el uso de las mismas redes unos pagasen impuestos y
otros no?. En esas condiciones los Estado infringiran su obligacin de neutralidad
(arts. 86 y 87 y ss del Tratado CEE) al imponer condiciones fiscales diferentes a
sujetos que realizan la misma actividad. Existiran unas ayudas encubiertas no
justificables en ningn precepto del Tratado. Se habra adems actuado de forma
contradictoria con la pretensin que inspira las Directivas comunitarias y que se
recoge en el artculo 1.3 de la LSE al establecer que
13 Dado que como se ha dicho el pago medio por kWh, en su fase de generacin, resultar sensiblemente igual para todos al conducir a un pago medio por Kwh.
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las actividades destinadas al suministro de energa elctrica se ejercern de forma coordinada bajo los principios de objetividad, transparencia y libre competencia.
Todo lo anterior pone de manifiesto no slo, como ya se ha dicho ms arriba, que
el nuevo marco liberalizador no ha pretendido alterar los regmenes fiscales
existentes, sino que cualquier interpretacin como la que algunos distribuidores o
comercializadores sostienen es directamente contraria a las pretensiones de la
instauracin de un sistema en el que determinadas fases puedan prestarse en libre
competencia. Si tal es el objetivo resulta contradictorio sostener una interpretacin
de la LHL que implica una deformacin del sistema de adquisicin de energa en
libre competencia entre comercializadores, distribuidores, consumidores
cualificados y productores (artculo 9.3 de la LSE).
Por el contrario mantener la interpretacin tradicional del artculo 24 de la LHL,
adaptndola a las circunstancias del tiempo en que dicho precepto ha de aplicarse,
tras la normativa liberalizadora a que nos venimos refiriendo, es conforme no slo
con la literalidad de la misma, sino que es neutral desde el punto de vista de la
competencia y la forma ms sencilla de mantener el sentido propio de la Ley en
un contexto en el que la apertura a la competencia de algunas de las actividades
que integran el suministro (produccin y comercializacin) encaja perfectamente
en el hecho imponible definido en el artculo 24 que no es la titularidad de las
redes sino el uso privativo o el aprovechamiento especial que del dominio pblico
hacen las empresas que prestan servicios de suministro.
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Las empresas que prestaban en 1988 servicios de suministro estaban integradas
verticalmente de forma que todos contratbamos con una empresa que era a la vez
productora, transportista y distribuidora se llamase Unin FENOSA, Endesa,
Iberdrola, etc. Esa empresa pagaba la tasa y, como no llevaba contabilidades
separadas, la imputaba a la empresa en su conjunto es decir a todas sus fases.
Pues bien, ahora el nuevo marco liberalizador ha distinguido distintas fases en el
suministro y distintos sujetos en cada una de las fases obligando a la separacin
jurdica y en todo caso a contabilidades separadas. Sin embargo lo cierto es que el
hecho imponible de la tasa es el uso privativo o el aprovechamiento especial del
dominio pblico por las empresas que explotan servicios de suministro. Pues
bien tales servicios de suministro, al que concurren muchas actividades, quien en
ltimo extremo lo consuma o finaliza es quien de acuerdo con la LSE pueda
vender la energa a los consumidores o a otros distribuidores.
Son pues todas las empresas que operan en la fase final del suministro mediante la
venta a los consumidores o distribuidores quienes se benefician del uso del
dominio pblico sea entendido como uso privativo o como aprovechamiento
especial. Todas ellas tienen que participar pues en el pago de la tasa, que
comprende el total de la facturacin es decir la totalidad de los conceptos que
materialmente integran la factura en los trminos de la LSE (artculo 19).
V CONCLUSIONES
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1. El suministro de electricidad es una actividad a la que concurren un
conjunto de subactividades. Tal suministro no puede realizarse si no se dan
circunstancias fsicas necesarias como son la perfecta conexin en cada
instante de las plantas productoras con los consumidores finales. No obstante,
son los distribuidores y comercializadores quienes consuman el suministro al
ser los legitimados por la LSE para la venta de energa a los consumidores
finales o a otros distribuidores.
2 Es la propia LSE la que considera el suministro como una actividad
integrada a la que contribuyen muchas subactividades por lo que en la
facturacin correspondiente a este servicio se incluyen los costes de todas
ellas.
3 En trminos de la LHL las empresas -distribuidoras o comercializadoras-
utilizan o se aprovechan del dominio pblico municipal para la explotacin
de sus servicios de suministro a la generalidad del vecindario, realizando de
ese modo el hecho imponible de la tasa, con independencia de que sean, o no,
titulares de las redes empleadas al efecto.
4 Por ello, los ingresos brutos procedentes de la facturacin de tales
empresas, que son las que venden la energa a los consumidores finales,
constituyen la base de clculo de la tasa.
5 Tales ingresos brutos procedentes de la facturacin deben comprender
todos los conceptos que integran la tarifa pues se trata, como ha sentado la
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doctrina del Tribunal Supremo, de una forma objetiva de calcular el
beneficio que perciben las empresas explotadoras de servicios de suministro.
6 Tambin desde el punto de vista del derecho de la competencia debe
afirmarse la sujecin a la tasa de las empresas distribuidoras y
comercializadoras por la totalidad de los ingresos brutos procedentes de su
facturacin, pues la consideracin del coste de la produccin de electricidad
como no sujeto a la tasa de l 1,5 %, en los supuestos de consumidores
cualificados supondra una patente infraccin del marco regulatorio
establecido para introducir competencia en condiciones transparentes,
objetivas y no discriminatorias, e incluso podra suponer un sistema de
ayudas de Estado que beneficiara a los comercializadores y a los
consumidores cualificados y sera contrario a los preceptos del Tratado y a
las normas sobre competencia.