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Dirección de Estudios de Rentabilidad y Competitividad
Sectorial
Reporte:
“Evolución del PIMAF”
Ciudad de México, Junio de 2018
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Evolución del PIMAF
Índice
Introducción
I. Antecedentes del PIMAF
II. Descripción del PIMAF
III. El maíz y el frijol en México
IV. Auditorías al PIMAF
V. Evolución presupuestaria del PIMAF en el PEC, 2012 – 2018
VI. Conclusiones
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Introducción
El Derecho a la alimentación plasmado en el artículo 4º Constitucional, hace enfocar los
esfuerzos institucionales para que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) genere
acciones para “Construir un sector agropecuario y pesquero productivo que garantice la
seguridad alimentaria del país”. 1 Así mismo, en el Programa Especial Concurrente para
el Desarrollo Rural Sustentable 2014 – 2018,2 se establece que la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) otorgue
con precisión los apoyos para los pequeños productores del sector rural como una
prioridad para el Ejecutivo Federal.3 Las Reglas de Operación de la SAGARPA para
2018 tiene diferentes apoyos a pequeños productores entre ellos el Programa de
Incentivos para productores de Maíz y Frijol (PIMAF).
El objetivo general del programa de pequeños productores es que las Unidades
Económicas Rurales incrementen la disponibilidad de alimentos,4 particularmente el
aumento de la productividad de pequeños productores de maíz y frijol mediante apoyos
económicos para la adquisición de paquetes tecnológicos de calidad,5 refiriéndose al
PIMAF.
1 Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Artículo 3º, Fracción XXXIII.- Seguridad Alimentaria.- La libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, basado fundamentalmente en la producción nacional. (Fracción recorrida DOF 27-01-2011) Ver también: Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. 2 El cual es formulado en base a las acciones que designa la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, ”Artículo 15.- El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artículo anterior, fomentará acciones en las siguientes materias: I. Actividades económicas de la sociedad rural; II. Educación para el desarrollo rural sustentable; III. La salud y alimentación para el desarrollo rural sustentable; IV. Planeación familiar; V. Vivienda para el desarrollo rural sustentable; VI. Combate a la pobreza y la marginación en el medio rural; VIII. Política de población para el desarrollo rural sustentable; VII. Combate a la pobreza y la marginación en el medio rural; (…) “ 3 Ley de Desarrollo Rural Sustentable; Artículo 191.- Los apoyos que se otorguen a los productores en cumplimiento a lo dispuesto por este ordenamiento, impulsarán la productividad y el desarrollo de actividades agropecuarias y la creación y consolidación de empresas rurales, a fin de fortalecer el ingreso de los productores, la generación de empleos y la competitividad del sector. (…) III. Precisión en cuanto a su naturaleza generalizada o diferenciada por tipo de productor, ubicación geográfica y nivel socioeconómico del beneficiario; Para efecto de lo anterior, en las Reglas de Operación de los programas de SAGARPA que integran el Programa Especial Concurrente destinados a la producción de alimentos, se establecerán los apoyos que se asignarán para impulsar preferentemente a los pequeños productores, con el objeto de fomentar el equilibrio entre las regiones y la competitividad del sector; (Párrafo adicionado DOF 22-12-2017) (…)” 4 Diario Oficial de la Federación; Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación del Programa Pequeños Productores de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio 2018; Artículo 2º, 29 de diciembre de 2017. 5 Ibídem, Artículo 3º, Fracción VIII. Incrementar la productividad de pequeños(as) productores de maíz y frijol mediante apoyos económicos para paquetes tecnológicos de calidad.
4
I. Antecedentes del PIMAF
El maíz y el frijol son productos básicos y estratégicos, y la oferta de estos productos se
tiene que garantizar, 6 Para ello, se han implementado políticas públicas que son el
antecedente del PIMAF.
La política de producción de granos básicos en los últimos treinta años, desde la
perspectiva de los programas sectoriales sexenales, refleja las diferentes prioridades
gubernamentales, particularmente la producción de maíz y frijol.
En 1990 al 1994, se establecía que el Programa Nacional de Modernización del Campo
(PNPC), en materia de granos básicos y oleaginosas, la finalidad era incrementar el
bienestar de la población rural, mejorar el uso de los recursos y la balanza comercial
agrícola y reducir las regulaciones en el comercio internacional. Esta política fue creada
al descender el nivel de producción agrícola de 17 cultivos que representaban el 80%
de la producción nacional, con tasas de crecimiento por debajo de la población.
El 18 de enero de 1990 en Guadalajara Jalisco, se anunció el Programa de Estímulos a
la Producción de Básicos, entre otros: maíz, frijol, trigo y arroz. El PNPC suscribía que
el Estado garantizaría el abasto de los productos básicos con una reserva técnica, se
propusieron los precios de garantía para el frijol y el maíz enfocando los estímulos
económicos a los productores de escasos recursos. Estos esfuerzos institucionales se
complementaron con “El Programa de Apoyo a la Comercialización Ejidal” (PACE), que
6 En la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en el artículo 3º fracción XXIII, describe los productos
básicos estratégicos, que son “aquellos alimentos que son parte de la dieta de la mayoría de la
población en general o diferenciada por regiones, y los productos agropecuarios cuyo proceso
productivo se relaciona con segmentos significativos de la población rural u objetivos estratégicos
nacionales”. En la misma ley, en su artículo 55 fracción I, menciona que los “apoyos para el
cambio de la estructura productiva tendrán como propósitos: responder eficientemente a la
demanda nacional de productos básicos y estratégicos para la planta industrial nacional”; en su
fracción VIII menciona: “Fomentar la producción hacia productos con oportunidades de
exportación y generación de divisas, dando prioridad al abastecimiento nacional de productos
considerados estratégicos”. En el Capítulo XVII De la Seguridad y Soberanía Alimentaria, en
el artículo 178 menciona: “El Estado establecerá las medidas para procurar el abasto de
alimentos y productos básicos y estratégicos a la población, promoviendo su acceso a los grupos
sociales menos favorecidos y dando prioridad a la producción nacional”. En su artículo 179
menciona que los productos básicos y estratégicos son: maíz; caña de azúcar; frijol; trigo; arroz;
sorgo; café; huevo; leche; carne de bovinos; porcinos y aves; y pescado. En el artículo 183 se
menciona: “Para cumplir con requerimientos de la seguridad y soberanía alimentaria, el Gobierno
Federal impulsará en las zonas productoras líneas de acción en los siguientes aspectos: Fracción
I: La identificación de la demanda interna de consumo de productos básicos y estratégicos, y a
partir de ello conducir los programas del sector para cubrir la demanda y determinar los posibles
excedentes para exportación así como las necesidades de importación; (…)
5
operó las actividades de captación directa de las cosechas de maíz y frijol en zonas de
temporal, esto con la intención de evitar a los intermediarios y el acaparamiento.7
El 17 de julio de 1995, el Presidente Ernesto Zedillo instaló la Comisión intersecretarial
del Gabinete Agropecuario, con la presencia de representantes y Dependencias con
atención al sector rural, junto con 13 organizaciones campesinas del país, los acuerdos
que generaron era capitalizar la unidades de producción para incrementar la producción
y productividad agropecuaria, instrumentando programas de pignoración de cosechas
en dos vertientes, la primera consiste en que el Programa de maíz y frijol fija el precio
de intervención garantizado, que servirá de referencia para las transacciones
comerciales, y al cual el Estado adquirirá todas las cosechas que se oferten, y la
segunda, el programa de crédito a la comercialización de otros granos y oleaginosas,
en el cual se otorga un crédito prendario sin ningún compromiso de compra de parte del
Estado. El Presidente Ernesto Zedillo enfatizó que los objetivos de la Alianza son:
“aumentar progresivamente el ingreso de los productores, incrementar la producción
agropecuaria a una tasa superior a la del crecimiento demográfico, producir suficientes
alimentos básicos para la población y fomentar las exportaciones de productos del
campo”.8
7 Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos; Programa Nacional de Modernización del Campo 1990 – 1994; Octubre 1990. 8 Estudios Agrarios; “Alianza para el Campo”, 1995, p. 14
6
Después del sexenio de Ernesto Zedillo en la alternancia al Gobierno del Presidente
Vicente Fox Quesada, se estipuló el “Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario,
Pesquero y Alimentario” de 2000 a 2006, que granos básicos y oleaginosas tenía
contemplado el diagnóstico de la década anterior (1990 – 2000), de una reducción de la
superficie cosechada, afectada por condiciones climatológicas adversas y el precio a la
baja de la venta del productor, además de un incremento en los precios de los insumos
para producir. Por otro lado, un incremento de 16 millones de toneladas de la demanda
de granos forrajeros los cuales se cubrieron con producción nacional e importada, que
se utilizaban para engordar proteína animal principalmente la avicultura el 42% y 25%
para la porcicultura. Aunado a esto, 30 millones de personas que presentan problemas
de desnutrición, lo que exige actividades de investigación, orientando la productividad,
con calidad nutricional de los productos básicos alimenticios como lo es el maíz, frijol,
trigo, arroz, papa, entre otros. Otro problema detectado en el Programa Sectorial, fue
el desbalance regional y temporal de la oferta y la demanda en granos básicos. El
Programa Sectorial menciona que otro factor que influyó el decremento de tierra
sembrada por estos productos, fueron los grandes subsidios en otros países como en
Estados Unidos, para la producción de estos granos, lo que provocó una baja en los
precios para los productores de países importadores como el nuestro. En este sentido,
el esquema de incentivos a los productores de granos y oleaginosas, van del “precio de
garantía”, sustituyéndolo por el apoyo a la comercialización a los productores
canalizados a través de los compradores, para sustituirlo en el año 2000 por un
7
esquema de entrega directa de los apoyos al productor, lo que permitía identificar al
beneficiario garantizando la transparencia.9
Para el sexenio del Presidente Felipe Calderón Hinojosa, en el Programa Sectorial de
Desarrollo Agropecuario, pesquero y Alimentario, 2006 – 2012, no incluyó un apartado
especial sobre granos básicos y oleaginosas como en sexenios anteriores. En esta
ocasión se creó el Componente de Apoyo a la Cadena Productiva de los productores de
maíz y frijol (PROMAF), el cual se aplicaba en toda la República, con el objetivo de
“Incrementar la producción y productividad del maíz y el frijol, fortalecer las cadenas
productivas, garantizar el abasto nacional y mejorar el ingreso de los productores”. En
los objetivos específicos resalta, el incrementar el rendimiento de maíz y frijol en
toneladas por hectárea, así como el margen de utilidad, mediante inducción de mejores
tecnologías de producción y acompañamiento técnico, así también, promueve la cultura
de la organización desde la producción a la comercialización.10
9 Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006 10 Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario. 2006 – 2012.
8
A unos días de haber tomado posesión como Presidente Enrique Peña Nieto,11 se
planteó un compromiso con la pobreza alimentaria, y se estableció el Decreto para crear
el Sistema Nacional para la Cruzada Nacional Contra el Hambre, prácticamente lo que
materializó institucionalmente una política que agrupaba un conjunto de programas para
dar cumplimiento al derecho a la alimentación, e incluir en el Plan Sectorial de Desarrollo
Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013 – 2018, un apartado especial de granos
básicos y oleaginosas, que en el sexenio del Presidente Felipe Calderón se había
dejado de hacer. Además, incluir el compromiso de la “seguridad alimentaria” citando
a la fracción XX del artículo 27 Constitucional,12 plantea un coeficiente aceptable de la
producción nacional de granos básicos y oleaginosas, provocado por la volatilidad de
precios y abasto en el mercado mundial, que vulneran la dependencia del exterior,
fijando una meta de producción del 75% de la oferta total de los granos básicos y
oleaginosas, es decir, la producción de 8 millones de toneladas de granos y oleaginosas
adicionales.13 En esta fijación de metas el Programa Sectorial vislumbra garantizar la
seguridad alimentaria con el incremento de la producción para el maíz blanco de 20.2
millones de toneladas en 2012, a 25 millones de toneladas; en el maíz amarillo de 1.80
11 Diario Oficial de la Federación; “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre”; 22 de enero de 2013. 12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Artículo 27, Fracción XX; “El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca”. 13 Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018; se menciona aumentar la producción nacional de 58% en 2011, al 75% en 2018 en la oferta total de los principales granos y oleaginosas; p. 10
9
millones de toneladas en 2012, a 3.0 millones de toneladas en el 2018; y frijol de 1.10
millones de toneladas en 2012, a 1.30 millones de toneladas para 201814, lo que
lamentablemente no se cumplió reportando el 68% para 2016.15
Participación de la producción nacional en la oferta total de los principales granos y oleaginosas ( maíz, trigo, frijol, arroz, sorgo y soya)
(Año base 2012, porcentaje)
2007 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Referencias
Valor* Meta
2018
66.2 65.2 58.2 62.0 68.0 67.3 64.0 68.0 68.0 75.0
*Estimaciones al cierre de 2017 Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 376
En otras acciones propuestas por el Programa Sectorial, resalta el fortalecimiento de
Cooperación con el Centro Internacional de Mejoramiento del Maíz y Trigo (CYMMYT)
y el componente Modernización Sustentable de la Agricultura Tradicional (MASAGRO),
que con semillas a bajo precio y técnicas de siembra desde el manejo de la tierra,
buscan tener mejores rendimientos en la cosecha. Por otro lado, busca la transferencia
e innovación mediante paquetes tecnológicos y extensionismo rural, con componentes
como el PROMAF16 que se transformó al PIMAF.17
14 Ibídem., p. 26 15 Ibíd., Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 379 16 El Componente Apoyo a la Cadena Productiva de los Productores de los Productores de Maíz y Frijol (PROMAF) que en las Reglas de Operación de 2013 fue su última implementación para que en 2014 cambiará a PIMAF. La diferencia del PROMAF, tenía diferentes rangos de apoyo va dirigido a Productores de baja escala, productores en transición y productores del alto rendimiento, lo que el PIMAF focaliza a productores de baja escala. 17 Ibíd., Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 2017.
10
Volumen de las importaciones de granos y oleaginosas respecto al Consumo Nacional Aparente, 2002 - 2016 (porcentaje)
Importaciones/CAN 2002 2006 2007 2009 2012 2013 2014 2015 2016
Maíz 22.3 25.9 25.5 26.9 30.7 24.5 31.3 33.9 34.9
Frijol 6.3 8.8 8.6 14.6 18.1 9.6 6.4 8.7 13.4
Arroz 75.6 70.6 74.6 76.3 82.7 84.0 79.0 79.3 79.1
Trigo 52.9 54.8 52.5 48.2 63.7 61.4 65.2 59.5 66.7
Sorgo 32.2 23.2 29.0 19.8 16.0 0.8 4.3 11.4
Soya 97.8 97.6 95.8 93.3 93.8 90.9 91.9 88.8
Fuente: Anexo estadístico del quinto informe de Gobierno, p. 571 y 578
Producción Nacional de arroz, frijol, maíz, trigo, soya y sorgo con respecto a la oferta total. 2004 – 2016 (porcentaje)
2004 2005 2006 2008 2010 2012 2013 2014 2015 2016
66.4 63.2 64.0 66.7 65.9 62.0 68.0 67.3 64.0 64.7
Fuente: Anexo estadístico del quinto informe de Gobierno, p. 572
11
II. Descripción del PIMAF
El Programa de Incentivos para Productores de Maíz y Frijol (PIMAF), es uno de los
subcomponentes del Programa de Apoyo a Pequeños Productores, cuyo objetivo
general es que las Unidades Económicas Rurales, conformadas por pequeños
productores, incrementen la disponibilidad de alimentos.18 La población objetivo de
este programa, busca atender a hombres y mujeres pequeños productores de las zonas
urbanas y periurbanas.19 . La cobertura es nacional en el ámbito rural y periurbano,
acorde con la población objetivo.20
El Objetivo específico para el PIMAF, es “Incrementar la productividad de pequeños
productores de maíz y frijol mediante apoyos económicos para paquetes tecnológicos
de calidad.21
El concepto de apoyos de PIMAF,22 serán destinados a personas físicas dedicadas a la
producción de maíz y/o frijol ubicadas en las localidades con alto y muy alto grado de
marginación según el Consejo Nacional de Población.
Los conceptos de apoyo para 2018 son dirigidos a pequeños productores de menor
escala a diferencia de reglas de operación pasadas, que también tenían una sección de
apoyos para productores de alta productividad:23
18 Artículo 2 de las Reglas de Operación a Pequeños Productores, de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio 2018. 19 Ibídem, Artículo 5º 20 Ibídem, Artículo 7º 21 Ibídem, Artículo 3º, fracción VIII. 22 Ibídem, Capítulo VIII, Artículo 73. 23 Los conceptos de apoyos para el PIMAF en 2018 han cambiado, en las ROP 2014 iban de $2,450 a $7,350 que pagaba el paquete tecnológico con acompañamiento técnico (MasAgro) de semillas adaptadas a la región, nutrición vegetal (fertilizantes y biofertilizantes), equipo aspersor, silos metálicos. Para los productores de alta productividad, el apoyo va de $2,550 a $51,000, que paga un paquete tecnológico integrado por semilla híbrida, consultoría especializada y acompañamiento técnico, además un incentivo para la asociatividad. Diario Oficial de la Federación, Miércoles 18 de diciembre de 2013, Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación del Programa de Fomento a la Agricultura de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
12
Concepto de apoyo Monto Máximo
I. Paquete Tecnológico para
maíz.
a) Semilla certificada y validada
b) Insumos de nutrición vegetal
c) Insumos de control fitosanitario
Hasta $1,500.00 por Hectárea, sin
rebasar $4,500.00 por persona física.
Las superficies fraccionadas se apoyarán
a partir de 0.5 hectáreas y el incentivo
proporcional a ésta.
II. Paquete tecnológico para
frijol
a) Semilla certificada o validada
b) Insumos de nutrición vegetal
c) Insumos de control fitosanitario
De $1,200.00 por Hectárea, sin rebasar
$3,600.00 por persona física.
Las superficies fraccionadas se apoyarán
a partir de 0.5 hectáreas y el incentivo
proporcional a ésta.
Los beneficiarios del PIMAF, tendrán que acreditar legalmente la posesión de la tierra,
y se apoyará hasta un máximo de 3 hectáreas, entregando el apoyo de manera
personal. Es importante señalar, que los productores podrán decidir la adquisición con
el incentivo autorizado de materiales e insumos enunciados en las presentes Reglas,
considerando su necesidad, calidad y precio con el proveedor de su preferencia,
validados por la instancia que la Unidad Responsable designe.24
En los criterios técnicos, se dará prioridad a los productores de maíz y/o frijol ubicados
en municipios estratificados como de alta y muy alta marginación, serán excluidos los
beneficiarios de PROCAFÉ y/o Capitalización Productiva Agrícola. Es importante
señalar, que las reglas de operación señalan una fracción especial para los proveedores
de insumos para la producción de maíz y frijol.
III. El maíz y frijol en México
Como se ha mencionado el maíz y el frijol son granos básicos de gran importancia para
el desarrollo nacional, en esta sección analizaremos la evolución de su producción,
superficie sembrada y cosechada, importaciones, exportaciones, y consumo interno de
manera general.
24 Ibíd., ROP Pequeños Productores 2018, Artículo 74º
13
Año Producción de maíz y frijol en México
(miles de toneladas)
Rendimientos del maíz y frijol
(toneladas por Ha)
Superficie sembrada (miles
de hectáreas)
Superficie Cosechada (miles
de hectáreas)
Maíz Grano
Frijol Maíz grano
Frijol Maíz grano
Frijol Maíz grano
Frijol
2005 19,338.7 826.9 2.9 0.7 7,978.6 1,746.0 6,605.6 1,261.2
2006 21,893.2 1,385.8 3.0 0.8 7,807.3 1,809.7 7,294.8 1,723.2
2007 23,512.8 994.0 3.2 0.7 8,117.4 1,688.5 7,333.3 1,489.2
2008 24,410.3 1,111.1 3.3 0.7 7,942.3 1,626.0 7,344.3 1,503.2
2009 20,142.8 1,041.3 3.2 0.9 7,726.1 1,676.7 6,223.0 1,205.3
2010 23,301.9 1,1156.3 3.3 0.7 7,860.7 1,887.2 7,148.0 1,630.2
2011 17,635.4 567.8 2.9 0.6 7,750.3 1,506.0 6,069.1 895.0
2012 22,069.3 1,080.9 3.2 0.7 7,372.2 1,700.5 6,923.9 1,559.0
2013 22,664.0 1,294.6 3.2 0.7 7,487.4 1,831.3 7,095.6 1,754.8
2014 23,273.3 1,274.0 3.3 0.8 7,426.4 1,774.0 7,060.3 1,680.9
2015 24,694.0 969.1 3.5 0.6 7,600.5 1,678.9 7,099.7 1,555.1
2016 28,250.8 1,088.8 3.7 0.7 7,761.2 1,632.2 7,598.1 1,576.0
2017* 6,652.6 293.0 1.2 4,611.9 465.4 1,00.9 23.9.0
*Cifras preliminares al periodo enero - junio
Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 575, 576, 579
En la superficie sembrada para el maíz, tenemos que para 2005 se tenían 7,978.6 miles
de hectáreas, lo que para 2016 descendieron a 7,761.2 miles de hectáreas, por otro
lado en superficie cosechada para el mismo periodo tenemos que para 2005
ascendieron a 6,605.6 miles de hectáreas, lo que en 2016 fueron 7,598.1 miles de
hectáreas.25 Aunque la superficie sembrada fue menor en 2016 por 217.4 miles de
hectáreas que la de 2005, el nivel de producción fue mayor por 8,912.1 miles de
toneladas, lo que demuestra que mejores técnicas de siembra, así como condiciones
climáticas favorables, recursos tecnológicos en semilla y fertilizante, logran mejores
rendimientos y producciones. Aunado a esto, es importante señalar que para 2005 se
cosechó el 82.8% de la superficie sembrada, lo que para 2016 se cosechó el 97.8% de
la superficie sembrada. Así también, la mejora el rendimiento de 2.9 toneladas por
hectárea en 2005, a 3.7 toneladas por hectárea en 2016 marca grandes diferencias, e
25 Las hectáreas cosechadas pueden tener grandes variaciones de un año a otro, ya que son dependientes de factores climáticos, aunque la tecnología con semillas mejor adaptadas influyen
para una mejor producción.
14
incluso vislumbra alcanzables las metas del 75% de la oferta de granos básicos y
oleaginosas.
En el caso del frijol, la superficie sembrada va de 1,746.0 miles de hectáreas en 2005,
a 1,632 miles de hectáreas en 2016, aunque se haya sembrado menor extensión de
tierras en 2016 su nivel de producción fue mayor al llegar a 1,088.8 miles de toneladas,
mientras en 2005 solo 826.9 miles de toneladas, lo que representa 24.05% mayor
producción que en 2005, aunque se hayan sembrado 6.5% menos superficie
cosechada. Es importante señalar que la superficie cosechada en 2005 corresponde
al 72.2% respecto a la superficie sembrada, lo que para 2016 se cosecharon el 95.5%
de la superficie sembrada.
El Consumo Nacional Aparente (CAN)26 es la suma de la producción y las importaciones
menos las exportaciones. El CAN de maíz en 1995 fue de 20.9 millones de toneladas,
las cuales el 12.4% se obtenían del mercado norteamericano, es decir, 2.59 millones de
toneladas, lo que para el cierre del sexenio en el 2000, el consumo ascendía a 26.1
millones de toneladas, de las cuales el 22.4% se importaban del mercado
norteamericano, es decir 5.84 millones de toneladas. Para el caso del frijol, en 1995 el
consumo ascendía a 1.3 millones de toneladas, de las cuales el 1.6% se importaban, es
decir 20.8 mil toneladas, lo que para 2000 el consumo bajó a 1.1 millones de toneladas,
y se importaba el 5.4%, es decir, 59.4 mil toneladas.27
El comportamiento de las importaciones para el maíz y el frijol en el sexenio de Vicente
Fox se incrementaron paulatinamente. En el caso del maíz en el 2000, de 26.1 millones
de toneladas del consumo, importando el 22.4%, es decir 5.84 millones de toneladas, lo
que para el 2005 con un consumo de 29.6 millones de toneladas, a importar el 28.1%
del consumo, es decir, 8.31 millones de toneladas. Para el caso del frijol, en el 2000 se
consumía 1.1 millones de toneladas, y se importaba 5.4%, es decir, 59.4 mil toneladas;
para 2005, el consumo ascendió 1.4 millones de toneladas, de las cuales el 4.9% eran
importadas, es decir, 68.6 mil toneladas.28
En el sexenio de Felipe Calderón en 2006 se tenía un consumo de maíz de 29.3 millones
de toneladas, de las cuales el 25.6% se importaba, es decir, 7.5 millones de toneladas;
26 Consumo Nacional Aparente es un indicador que determina el volumen de producto que se
orienta al mercado interno para consumo humano directo e indirecto. 27 Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008-2016. 28 Ibíd., Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 - 2016
15
para 2011 con un consumo de 27.3 millones de toneladas, se importaba el 36.5%, es
decir 9.96 millones de toneladas. En el caso del frijol, para 2006 el consumo eran 1.5
millones de toneladas, de las cuales se importaban el 6.8%, es decir, 102 mil toneladas;
para 2011 el consumo nacional bajo a 700 mil toneladas, de las cuales el 15.5% fueron
importadas, es decir, 108.5 mil toneladas. Las importaciones de maíz para 2011, fueron
a la alza en 2.46 millones toneladas respecto a 2006, y en el caso del frijol para 2011,
se importó 5.5 mil toneladas más, respecto de 2006.29
En el sexenio de Enrique Peña Nieto, para 2012 el consumo nacional de maíz ascendía
30.8 millones de toneladas, de las cuales el 28.8% eran importadas, es decir, 8.87
millones de toneladas; para 2016 el consumo de maíz ascendió a 40.7 millones de
toneladas de las cuales el 30.8% eran importadas, es decir, 12.53 millones de toneladas.
En el caso del frijol, en 2012 se tenía un consumo de 1.3 millones de toneladas, de las
cuales el 16.3% se importaba, es decir, 211.9 mil toneladas; para 2016 se consumía 1.2
millones de toneladas de la leguminosa, de las cuales 11.5% eran importadas, es decir,
138 mil toneladas.
El CAN, en el caso del maíz en el sexenio de Felipe Calderón de 2006 a 2012 se
mantiene estable en aproximadamente 29 millones de toneladas por año, lo que para el
sexenio de Enrique Peña Nieto va 30.8 millones de toneladas en 2012 a 40.7 millones
de toneladas en 2016, incrementándose en 32.2% el Consumo Nacional aparente, en
este mismo periodo las importaciones de maíz se incrementaron en un 49.2% y la
producción nacional se incrementó el 12.8%.
En el caso del frijol en el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa, el CAN en 2006 ascendía
a 1,505.0 miles de toneladas, lo que para 2012 bajó a 1,299.4 miles de toneladas, lo
que representa una baja en el consumo del 13.6%; en la producción para ese mismo
periodo va de 1,385.8 miles de toneladas en 2006, a 1080.9 miles de toneladas en 2012,
es decir, 304.9 miles de toneladas menos de producción de frijol; en el caso de las
importaciones va de 12.5 miles de toneladas a 15.8 miles de toneladas, lo que
representa un incremento del 26.4% en las importaciones; en este periodo el consumo
de la leguminosa cae, al mismo tiempo que la producción baja, incrementándose las
importaciones. En el sexenio de Enrique Peña Nieto, sigue la tendencia a la baja en el
consumo, para llegar 1,219.7 miles de toneladas, con una producción de 1,088.8 miles
de toneladas e importaciones de 163.8 miles de toneladas.
29 Ibíd., Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 - 2016
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Seguridad Alimentaria. Producción, comercio exterior y consumo de maíz y frijol, 2006 – 2017 (miles de toneladas)
Concepto 2006 2009 2012 2014 2015 2016
Maíza
Producción 21,893.2 20,142.8 22,069.3 23,273.3 24,694.0 28,250.8
Importación 7,584.7 7,260.6 9,515.1 10,407.0 12,233.0 14,200.7
Exportación 235.1 385.0 772.9 405.8 789.6 1,719.9
CAN 29,242.8 27,018.4 30,811.4 33,274.5 36,137.5 40,731.5
CPC (Kg)b 275.5 243.9 263.2 278.0 298.6 333.1
Frijolc
Producción 1,385.8 1,041.3 1,080.9 1,274.0 969.1 1,088.8
Importación 131.7 174.8 234.4 82.2 88.6 163.8
Exportación 12.5 20.3 15.9 65.6 36.8 32.9
CAN 1,505.0 1,195.8 1,299.4 1,290.6 1,020.9 1,219.7
CPC (Kg)b 14.2 10.8 11.1 10.8 8.4 10.0
*Cifras preliminares al periodo enero – junio CAN = Consumo Aparente Nacional CPC = Consumo Per Cápita a = El maíz incluye amarillo, blanco, elotes, palomero, para siembra y los demás b = Las estimaciones del consumo per cápita se elaboraron con base en la información de las proyecciones de población intercensal del CONAPO. c = Frijol incluye blanco, negro, para siembra y los demás. Nota: Debido al redondeo de las cifras, la suma de los parciales puede no coincidir con el total Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 578, con información de SAGARPA
Las importaciones de maíz y frijol han venido incrementándose paulatinamente. En el
caso del maíz en 2003 va del 21.8%, al 34.9% en 2016 del consumo; en el caso del frijol
van del 5.6% en 2003 a 13.4% en 2016 del consumo, este incremento en las
importaciones de la leguminosa viene combinada con la baja en la producción y el
consumo.
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Seguridad Alimentaria. Volumen de las importaciones de productos básicos agropecuarios respecto a su consumo aparente (%) Importaciones de maíz/Consumo nacional aparente de maíz
2003 2004 2005 2007 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016
21.8 20.2 22.9 25.5 26.9 35.5 30.7 24.5 31.3 33.9 34.9
Importaciones de frijol/Consumo nacional aparente de frijol
5.6 5.1 8.9 8.6 14.6 20.5 18.1 9.6 6.4 8.7 13.4
*Cifras preliminares al periodo enero - junio Fuente: Anexo Estadístico del Informe de Gobierno de la Presidencia de la República 2008 – 2016, p. 572
IV. Auditorías al PIMAF
En el reporte de la Auditoría Forense de 2015, realizada a la SAGARPA, y en específico
al PIMAF,30 resalta que en el antecedente La Fiscalización Superior de las Cuentas
Públicas 2011, 2012, 2013 y 2014 se han observado conductas irregulares en la
aplicación de los recursos, como los gastos asociados a la operación de los programas
revisados, que han derivado en promociones de Responsabilidades Administrativas
Sancionatorias, Pliegos de observaciones y denuncias de hechos. En el dictamen del
reporte resalta que el PIMAF no cumplió las disposiciones legales y normativas
aplicables en la materia destacando que:
No cuenta con soporte documental de los gastos ejercidos de la Dirección de
Recursos Materiales por 1,237.4 miles de pesos, ni del Convenio celebrado con
la Unión Agrícola Regional de Sinaloa por 232.0 miles de pesos; así mismo 3,021
beneficiarios se encuentran duplicados en 6,039 registros en el listado de
beneficiarios por 31,156.2 miles de pesos y 846 beneficiarios duplicados en
PROCAFÉ por 2,378.2 miles de pesos, mientras que 271 beneficiarios con
incentivos de 776.0 miles de pesos fallecieron antes del periodo de apertura de
ventanillas de las solicitudes del componente, además, 3 proveedores que
suministraron paquetes tecnológicos no cuentan con la facturación que ampare
un importe total de 28,813.4 miles de pesos, y se realizaron pagos a 3 personas
morales y 1 física que no formaban parte del catálogo de proveedores
autorizados. Además siete empresas que están vinculadas entre sí por sus
relaciones comerciales, en 2015 fueron asignadas como proveedores de
30 Auditoría Superior de la Federación; Grupo Funcional Desarrollo Económico; Secretaría de Agricultura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Programa de Fomento a la Agricultura, Componente Programa de Incentivos para Productores de Maíz y Frijol; Auditoría Forense: 15-0-18100-12-0331
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paquetes tecnológicos y se les pagó el 51% de los recursos del PIMAF 2015,
aunado a que en tres de ellas se constató que son los mismos representantes
legales y parentesco.
La Dirección General de Productividad y Desarrollo Tecnológico, pagó en la
Delegación Estatal de SAGARPA en Chiapas a 3,821 beneficiarios la cantidad
de 9, 840.6 miles de pesos; en Guerrero a 21,790 beneficiarios la cantidad de
78,020.8 miles de pesos; en Oaxaca a 294 beneficiarios 671.0 miles de pesos,
que no fueron requeridos por las Delegaciones.
No se cuenta con el soporte documental, de 183 beneficiarios por 404.8 miles
pesos. En Guerrero no cuentan con las facturas de los paquetes tecnológicos y
se realizaron pagos en exceso por 12,493.8 miles por hectáreas que no fueron
solicitadas. En Oaxaca, las actas de entrega recepción de los paquetes
tecnológicos suministrados por una persona física y una moral por 6,600.0 y
20,611.8 miles de pesos, respectivamente, no se encuentran validadas por
personal de la SAGARPA, asimismo, se detectó que un ex servidor público
recibió en su cuenta personal recursos que le transfirió un proveedor del PIMAF
por 2,300.0 miles de pesos, lo que evidencia un conflicto de interés.
La Fundación Mexicana para el Desarrollo Administrativo de las Instituciones
Públicas, A.C., comprobó servicios con facturación de 2016 no procedente por
4,821.3 miles de pesos; pagó servicios que superaron el monto autorizado del
incentivo para técnicos por 1,636.8 miles de pesos; técnicos que no reunían el
perfil por 255.0 miles de pesos y no se cuenta con evidencia documental por
9,969.2 miles de pesos.
V. Evolución presupuestaria del PIMAF en el PEC, 2012 – 2018
De 2012 a 2017, el presupuesto del PIMAF aprobado por los Diputados ha sido
modificado en todas las ocasiones con incrementos. En el presupuesto del PEC de 2012
a 2017 se ha aprobado por los legisladores un monto de 7,323.9 millones de pesos, cifra
que se eleva en el ejercido a 9,369.3 millones de pesos, es decir, 2,045.4 millones de
pesos más ejercidos por el programa, es decir, 27.9% más de lo aprobado por los
legisladores.
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Evolución presupuestal del PIMAF en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2012 – 2018
(millones de pesos)
Año Aprobado anual Modificado Ejercido % de Avance
2012* 770.0 1,251.7 1,250.6 99.9
2013* 770.0 1,091.7 1,091.7 100
2014 1,213.3 1,967.0 1,967.0 100
2015 1,266.3 1,234.2 1,234.2 100
2016 1,654.3 2,207.5 2,207.5 100
2017 1,650.0 1,627.3 1,618.3 99.4
2018 1,651.8 1,651.8
2012 a 2017 7,323.9 9,379.4 9,369.3 99.8
*En los años 2012 y 2013, el nombre del Programa era PROMAF Apoyo a la cadena productiva de los productores de maíz y frijol Fuente: Cuenta Pública 2012, 2013, 2014, 2015, 2016. El año 2017 referenciado del Avance del Gasto al cuarto trimestre de 2017, El año 2018, del Avance del Gasto al primer trimestre de 2018.
VI. Conclusiones
La política de producción de granos básicos ha sido de gran prioridad para los
Ejecutivos Federales desde 1997, que con excepción de la administración del
Presidente Felipe Calderón, han tenido programas o políticas especiales para la
producción de granos básicos.
En la administración del ex Presidente Enrique Peña Nieto, a diferencia de los
demás programas sectoriales analizados, se incluyeron metas en las que resalta
garantizar la seguridad alimentaria con el incremento de la producción en maíz
y frijol, que plantea la producción del 75% de la oferta total de granos básicos y
oleaginosas, lo que lamentablemente no se cumplió para 2016 llegando a 68%.
Esto es un antecedente institucional para fijar metas de producción, ya que
aunque no se alcanzó la meta se mejoró la situación de la producción de granos
básicos, del 62% en 2012, al 68% en 2016.
El Componente Apoyo a la Cadena Productiva de los Productores de Maíz y
Frijol (PROMAF), se implementó hasta 2013, para después evolucionar al
PIMAF, con la diferencia que el PROMAF tenía diferentes rangos de apoyo, e
iba dirigido a Productores de baja escala, productores en transición y
productores del alto rendimiento, mientras que el PIMAF focaliza exclusivamente
a productores de baja escala.
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El PIMAF otorga apoyos a pequeños productores de maíz con $1,500.00 por
hectárea, apoyando hasta tres hectáreas, es decir $4,500.00; los apoyos
consisten en un paquete tecnológico con semilla, nutrición vegetal e insumos de
control fitosanitario.
El PIMAF también apoya a pequeños productores de frijol con $1,200.00 por
hectárea, hasta tres hectáreas, es decir, hasta $3,600.00. El paquete
tecnológico incluye semilla mejorada, nutrición vegetal y control fitosanitario.
La producción de maíz en el país se ha incrementado de 2005 al 2016,
maximizando la producción de la tierra sembrada, ya que ésta prácticamente no
se ha incrementado. La producción ha pasado de 19,338.7 millones de
toneladas en 2005, a 28,250.8 millones de toneladas en 2016.
La producción nacional de frijol ha venido a la baja. En 2006 se reportan 1.38
millones de toneladas, mientras que en 2016 decreció a 1.08 millones de
toneladas, es decir, 21.4% menos producción.
El Consumo Nacional Aparente de maíz ha ido de 29.2 millones de toneladas en
2006, a 40.7 millones de toneladas en el 2016, incrementándose las
importaciones paulatinamente. La importaciones del maíz en 2006 ascendían
a 7.58 millones de toneladas, a 14.20 millones de toneladas, incrementándose
al 87.2% en el periodo.
El Consumo Nacional Aparente de frijol ha venido a la baja, tenemos que para
2006 se consumía 1.50 millones de toneladas de la leguminosa, para que en
2016 reportará 1.22 millones de toneladas, es decir, 0.28 millones de toneladas
menos de consumo, equivalente a un decremento de 18.9% menos consumo.
Por otro lado, las importaciones se han incrementado. En 2006 ascendían a 0.13
milllones de toneladas, para 2016 eran 0.16 millones de toneladas, lo que
representa 24.9% más importaciones.
La Auditoría Forense realizada por la Auditoría Superior de la Federación al
PIMAF, menciona que no se cumplieron disposiciones legales y normativas,
encontrando conductas irregulares en la aplicación de los recursos.
El Presupuesto del PIMAF en el PEC desde 2012 al 2016, ha ejercido 27.9%
más presupuesto de lo aprobado por la Cámara de Diputados.
La producción de maíz y frijol para el país, es una prioridad para lograr la
soberanía alimentaria, además de contribuir al cumplimiento constitucional del
derecho a la alimentación.