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Modernización del Estado y Capacitación Lucía Caruncho María de los Ángeles Aiassa
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RiHumSo - Revista de Investigación del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales Universidad Nacional de La Matanza – Año 5 (2016)- Número 9 – pp. 1-25 ISSN 2250-8139
Ensayo
Modernización del Estado y Capacitación: una mirada sobre sus
alcances para la modificación de conductas y culturas
organizacionales
Lucía Caruncho1
María de los Ángeles Aiassa2
FLACSO
Universidad Nacional de La Plata
Trabajo original autorizado para su primera publicación en la Revista RiHumSo y su difusión y
publicación electrónica a través de diversos portales científicos
Caruncho, Lucía; Aiassa, María de los Ángeles (2016) “Modernización del Estado y Capacitación:
una mirada sobre sus alcances para la modificación de conductas y culturas organizacionales” en
RIHUMSO Vol 1, n° 9, año 5, mayo de 2016, pp. 1-11. ISSN 2250-8139
Recibido: 18/02/2015
Aceptado: 04/12/2015
Resumen
La sociedad del conocimiento se caracteriza por el desarrollo y la innovación constante de
tecnologías, que han aparejado cambios en los modos de acceso a la información. Dentro
del ámbito de las organizaciones, ello exigió la puesta en marcha de herramientas de
capacitación que dieran respuesta a las exigencias de mayor profesionalización y
especialización de los recursos. Al mismo tiempo, en el ámbito estatal, estas
transformaciones motivaron la emergencia de nuevos paradigmas de administración
pública en América Latina, que han sido aplicados desde los gobiernos con distinto éxito.
En el caso argentino, la ejecución de políticas de capacitación y la implementación de
1Lucia Caruncho. Licenciada en Comunicación, Tesista de la Maestría en Sociología y Ciencia Política (FLACSO), docente UCES. E-mail: caruncholucia@gmail.com 2María de los Ángeles Aiassa. Licenciada en Comunicación (UNLP), Esp. en Docencia Universitaria (UCES), Doctoranda en Comunicación (UNLP), Docente-investigadora UCES/IMOT. E-mail:angelesaiassa@gmail.com
Modernización del Estado y Capacitación Lucía Caruncho María de los Ángeles Aiassa
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políticas tendientes a reformar el sector público han encontrado algunas limitaciones. Bajo
este supuesto, la hipótesis del trabajo es que el mayor obstáculo para la efectiva
modernización del Estado lo constituye la cultura organizacional. Es decir, la preeminencia
de conductas y prácticas informales arraigadas en el statu quo y obstaculizan la
coordinación y cooperación de los recursos en pos de un objetivo compartido. Ello debilita
la legitimidad en la toma de decisiones y la transparencia así como la democratización de
las instituciones involucradas.
Palabras clave: administración pública, cultura organizacional, gestión, capacitación
Abstract
MODERNIZATION OF STATE AND TRAINING: REVIEWING ITS ABILITY TO CHANGE
BEHAVIOR AND CULTURE IN ORGANIZATIONS
Knowledge society is characterized by constant development and innovation of
technologies, that change the way people and organizations access to information. Within
organizations, this situation motivated the creation of new educational tools, able to cope
with resources’ specialization and professionalization. At the same time, these
transformations implied the emergence of new public administration paradigms within the
State, which have been applied with different success. Regarding to Argentinean case, the
application of training and reform politics in the public sector has found some limitations.
On this basis, the hypothesis of this paper is that the biggest obstacle to modernize the
State is the organizational culture. That is to say, the preeminence of informal behavior
and practices entrenched in the “statu quo” which block cooperation and coordination
among resources towards a shared goal. This scenario weakens the legitimacy of the
decision process, as well as transparency and democratization of the involved institutions.
Key words: public administration, organization culture, managing, training
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Introducción
Los requisitos de mayor especialización, educación y capacitación propios de la “sociedad
del conocimiento” implicaron la adecuación del ámbito público y privado a los imperativos
de mayor participación, transparencia y modernización. En este contexto, la articulación
entre el ámbito educativo y el gubernamental se volvió fundamental al momento de
integrar y aplicar políticas tendientes a reformar la administración pública.
En primer lugar, porque las universidades y los institutos de capacitación son
considerados los principales agentes responsables de generar instrumentos que permitan
la formación de funcionarios expertos en condiciones de responder a los desafíos
organizacionales. En segundo lugar, porque los dirigentes que participan dentro del
ámbito gubernamental son los encargados de implementar políticas integrales que
permitan adecuar los recursos humanos y tecnológicos a los imperativos de mayor
eficiencia, eficacia, participación y transparencia propios de los nuevos paradigmas de
administración pública —como ser la llamada “Nueva gestión Pública” (NGP) (Kettl, 2000)
en la década del 90’; y más recientemente la “Gobernanza” (Frederickson, 2007; Suk
Kim, 2007; Treviño Cantú, 2010).
En este escenario, las reformas implementadas durante la década del 90’ por parte del
gobierno argentino, estuvieron influidas por el modelo de Nueva Gestión Pública (NGP)
que buscó reducir las burocracias estatales en pos de resultados eficaces. Sin embargo,
como dicho paradigma extremó la visión empresarial dejando muchas veces de lado el
factor humano y organizacional, los resultados fueron adversos. Concretamente, los
expertos sostienen que la búsqueda de meros objetivos des-incentivaron la participación e
involucramiento de los agentes en los procesos de modernización, lo que generó efectos
regresivos sobre la calidad institucional y sobre la gobernabilidad democrática
(Frederickson, 2007; Suk Kim, 2007; Treviño Cantú, 2010).
Frente a ello, han surgido nuevos modelos de administración pública que enfatizan la
necesidad de revisar los postulados de la NGP de cara a su adecuación. Uno de ellos, lo
constituye la llamada “Gobernanza” (Suk Kim, 2007; Treviño Cantú, 2010) —o “Estado
Abierto” (Oszlak, 2013) — que contempla tanto la acción y el efecto de gobernar como la
necesidad de articular las nuevas modalidades de formación, dirección y coordinación
intersectoriales con políticas e intereses de distintos niveles, con el fin de involucrar a la
ciudadanía y legitimar la toma de decisiones. No obstante, generar modos de
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capacitación especializados en consonancia con las exigencias de mayor transparencia,
participación y democratización encontró en la práctica, seria limitaciones.
El presente ensayo, argumenta que uno de los obstáculos principales para la transmisión
de una capacitación especializada que se plasme en una reforma integral de la
administración pública argentina, lo constituye la cultura organizacional. Se cree que la
cultura organizacional, involucra tanto el nivel de las instituciones específicas (sociales,
públicas y privadas) como el ámbito más amplio del Estado. Esto es así, porque se
entiende que la emergencia y formación de las instituciones estatales está íntima y
necesariamente relacionada con el desarrollo de la cultura social dentro de un tiempo y
territorio determinado. De este modo, la formulación de políticas públicas —que incluyen
la profesionalización y especialización de los servidores— así como su implementación
encontrarían limitaciones en el entramado cultural preexistente. Es decir, en el conjunto de
rasgos, creencias y valores arraigados en las instituciones que condicionan tanto las
prácticas y las conductas individuales, como el desempeño y rendimiento de la
administración pública3. Bajo este clima, se generan problemas de coordinación entre los
distintos niveles involucrados, hacia el interior de los mismos y entre sus integrantes, lo
que opera en sentido contrario de la ejecución de políticas integrales —es decir, políticas
de Estado. De allí que, se sostenga que la efectiva reforma de la administración pública
debe contemplar al Estado en su totalidad.
Para dar fundamento a lo expuesto, se presenta en primer lugar, una aproximación al
concepto de cultura organizacional y se expone la teoría asociada a la gestión del
conocimiento en el ámbito educativo y organizacional. En segundo lugar, se señalan los
cambios organizacionales a la luz de los nuevos paradigmas de la administración pública
y se da cuenta luego, de los principales problemas que obstruyen la efectiva
implementación de prácticas de capacitación que permitan la modificación de las
conductas y la cultura organizacional. Por último, se analizan los problemas identificados
tanto desde la perspectiva de la gestión del conocimiento como desde la gestión pública y
3Entendemos a la cultura organizacional, en su sentido amplio. De este modo, si bien se suele remitir al término en relación a instituciones específicas, el Estado también integra y expresa una cultura organizacional. En este sentido, entendemos que el mismo no tiene existencia por fuera de la sociedad civil que lo integra (Jolías, 2009). Siguiendo la concepción de Durkheim, sostenemos que “…el Estado, para él es la forma acabada de sociedad organizada”(Forte, 2010:5), que tiene en su haber la función de educativa (Durkheim, 1922). Asimismo, O´Donnell (1993) define qué Estado está integrado por la dimensión burocrática, legal e ideológica; cuyas características se reflejan en el conjunto de relaciones sociales que establecen un determinado orden (O’Donnell, 1993: 5). Es decir, que establecen una determinada cultura organizacional. Este punto será retomado, en múltiples oportunidades, a lo largo del trabajo.
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se ofrecen posibles caminos pedagógicos e institucionales que contribuyan mejorar el
momento actual de la administración estatal.
La cultura organizacional
Los procesos de modernización que han tenido lugar en las décadas recientes, conforme
a los imperativos de la sociedad del conocimiento, han generado cambios tanto en los
modos de transmisión de los saberes como en la aplicación de las competencias
adquiridas. En dicho proceso, es posible detectar una serie de fenómenos culturales que
condicionaron la vinculación inmediata entre la formulación de las políticas de reforma del
Estado y la concreción de las mismas.
Si bien la cultura organizacional ha sido mayormente estudiada en referencia al ámbito
privado, los trabajos de O´Donnell (1993, 1996); Felcman, Blutman y Méndez Parnes
(2001) y Oszlak (2002, 2006, 2013) —entre otros — reconocen la importancia de la
cultura organizacional dentro del ámbito público. Bajo esta perspectiva, la cultura
organizacional se constituye como un fenómeno compartido - adaptativo (Treiandis, 1994)
integrado por el conjunto de prácticas, creencias, actitudes y valores que sostiene un
grupo de personas que participan dentro de una estructura social más amplia —es decir,
el Estado (O`Donnell,1993)—, y que son transmitidas de generación en generación
(Molero, 2002). Asimismo, la investigación de Felcman, Blutman y Méndez Parnes (2001)
—sobre la cultura organizacional en la administración pública argentina— sostiene que los
valores y las presunciones básicas son esenciales al momento de comprender la
influencia de la cultura de las organizaciones sobre las prácticas de los agentes.
Principalmente, porque las mismas refieren a las convicciones que los miembros de una
organización tienen (en cuanto a preferir un estado de cosas por sobre otras) los que se
organizan jerárquicamente en forma articulada —aunque no necesariamente de manera
armónica o coherente (Felcman, Blutman y Méndez Parnes, 2001: 2-3).
De allí que, en la medida en que los valores ordenan las creencias —además de las
alternativas posibles— y generan lazos de pertenencia e identidad entre sus miembros, se
comprenda por qué la cultura organizacional puede tanto incentivar el cambio como
obstruirlo. Desde esta mirada, la gestión del conocimiento —en tanto involucra al conjunto
de procedimientos que facilitan el intercambio, la formación y la adaptación de los agentes
a los procesos de reforma del Estado— se vuelve esencial.
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El siguiente apartado, da cuenta de la importancia de la gestión del conocimiento sobre la
cultura organizacional y por tanto, sobre el conjunto de prácticas que llevan adelante los
agentes en pos de transformar las instituciones o bien garantizar el statu quo.
La gestión del conocimiento
Las instituciones de educación, capacitación y formación son sistemas abiertos en los que
la necesidad de aprendizaje responde al doble requisito de impulsar la adaptación al
entorno y de mejorar la eficiencia en tiempos de cambio. Para tales fines, es
indispensable la construcción de una realidad por parte de los miembros y a través de las
relaciones que se producen entre ellos, de manera que los flujos de conocimiento
resultantes impulsen la interacción continua con el contexto.
De allí que, el desarrollo dinámico del sistema organizativo este basado en la interacción
de los cúmulos de conocimiento individual, grupal e institucional. Es decir, en la
circulación del conjunto de saberes con los que cuentan los recursos humanos y no
humanos (Krotsch, 2001:125). Es por ello que, la gestión del conocimiento se constituye
como un paradigma esencial que ningún líder puede obviar a la hora de gerenciar su
micro o macro organización.
Gestión del conocimiento en el nivel organizacional
En la actualidad, se emplea cada vez con más frecuencia el término stocks de
conocimientos para definir lo que Peter Senge (1995) entiende por “la presencia de una
estructura de conocimientos pertenecientes a la organización y a sus actores individuales,
que incluye los recursos humanos y no humanos” (Senge, 1995:202). Este cúmulo de
saberes, circula tanto de modo voluntario como inconsciente por todos los canales de una
organización: reuniones, correo interno, memos, carteleras, charlas informales, etc. De
modo que, en la medida en que la información se transmite de modo claro e incentiva la
participación entre los integrantes, propician la mejora de la calidad de los procesos y de
los productos.
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Además, como la gestión de conocimientos se puede adaptar a las necesidades
institucionales (educativas, públicas, empresariales) contribuye a dar respuesta al
requisito de innovación de la sociedad del conocimiento. Así, los stocks de conocimiento
—que son la materia prima de los nuevos aprendizajes— permiten poner en marcha los
flujos de saberes generadores, productivos y expansivos (Rama Vitale, 2005:11) en busca
de la mayor participación, filiación y productividad. De allí que, se considere a la gestión
de conocimientos como una variable indispensable en la búsqueda de la “calidad total”
(Pérez Justey Martínez Aragón, 1989).
En los últimos años, el término calidad total se ha expandido en las empresas, el comercio
y los servicios en general. A nivel mundial, existe cierto consenso de que la calidad total
contribuye a los procesos de mejora continua y a la capacidad de progreso de una
organización. Por eso se considera que este concepto remite tanto a la idea de
perfección o excelencia de los procedimientos como de los productos, entre los cuales se
encuentra la educación (Pérez Justey Martínez Aragón,1989).
En referencia al sistema educativo, gestionar conocimientos es comprometerse con la
búsqueda de la calidad total. Es decir, involucra integrar a todos los actores institucionales
para que utilicen sus saberes explícitos e implícitos en pos de la investigación y la
solución de las demandas del entorno. Ello, conduce a lo que Marcela Mollis (2007)
denomina “un nuevo modelo de universidad” marcado por las características propias de la
sociedad del conocimiento:
� Multidisciplinaridad en los supuestos de trabajo.
� Saberes obsoletos en un muy breve período de tiempo.
� Los modelos pedagógicos tradicionales, en los que se trataba de
enseñar el estado del arte de una profesión, están caducos.
� Aprendizaje continuo en torno a competencias, más que saberes.
De allí que, la calidad total sea considerada una parte fundamental de la cultura
organizacional. Por un lado, porque está en estrecha relación con el entorno en donde se
llevan adelante los procesos de aprendizaje y participación. Por otro, porque considera
especialmente relevantes tanto a los componentes que integran el proceso de
aprendizaje como a su ejecución.
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Sin embargo, el traspaso de la calidad total al ámbito de las burocracias públicas durante
la década del 90’, contribuyó a que muchas veces no se consideren las particularidades
propias de la administración estatal. Fundamentalmente, la que hace a la función de
articular los distintos componentes y niveles del Estado: las instituciones educativas, las
burocracias estatales, los prestadores de servicios y bienes públicos, y la ciudadanía. En
una primera instancia, ello se manifestó en la progresiva atomización de las burocracias
estatales concomitantemente a la individualización de las conductas y el aumento de
prácticas poco transparentes —de las cuales los medios de comunicación se hicieron eco.
Esta situación, tuvo efectos regresivos sobre la confianza depositada en los funcionarios y
la legitimidad de las decisiones tomadas, así como sobre la transparencia y calidad de las
instituciones intervinientes.
Esta afirmación, conduce al apartado siguiente.
Democracia e imperativos organizacionales: hacia una concepción abarcativa del
Estado.
En la década del 90’, la concepción de “calidad total” cobró relevancia dentro del ámbito
político. En la ciencia política ello se reflejó, por un lado, en la producción de estudios
centrados en la definición y alcances del Estado —lo que involucró repensar al régimen
(O’ Donnell, 1993, 1996; 2001; Banco Mundial, 1997; Oszlak, 2002). Los mismos hicieron
énfasis sobre la transparencia, la participación ciudadana y la representación, como
elementos constitutivos del Estado democrático.
Según O’ Donnell (1993):
Es un error asimilar el estado al aparato estatal, o al sector público, o al
conjunto de burocracias públicas (…) El estado también es, y no menos
fundamentalmente, el conjunto de relaciones sociales que establece un cierto
orden y en última instancia lo respalda con una garantía coactiva centralizada
(…) Se trata de un orden en el sentido en que entran en juego múltiples
relaciones sociales sobre la base de normas y expectativas estables.
(O’Donnell, 1993: 5).
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Por otro lado, las publicaciones dieron cuenta de la baja calidad institucional de las
burocracias estatales ( Oszlak y O’ Donnell, 1976; O’ Donnell, 1993, 1998; Evans, 1996;
Oszlak, 2006, 2013) lo que contribuyó al desarrollo de modelos alternativos de
administración pública como la “Nueva Gestión Pública” (NGP) y —más recientemente —la
“Gobernanza”.
La aplicación gubernamental de la “calidad total”: cambios en los paradigmas de
Administración Pública
La convivencia del ámbito político con el académico sumado a la presión de la opinión
pública durante la década del 90’, contribuyó a que los gobiernos ocuparan parte de su
agenda a la implementación de reformas tendientes a flexibilizar el modelo tradicional de
gestión (asociado a la centralización en la toma de decisiones), para dar lugar a “la nueva
gestión pública” (Oszlak, 2002) —también llamada "Gerencia Pública” (NGP) (Suk Kim,
2007: 516). Este paradigma, está basado en la transferencia de técnicas provenientes de
las organizaciones privadas hacia las instituciones públicas en “la búsqueda de un modelo
pos burocrático que facilite una gestión flexible, económica, eficaz y eficiente, que genere
un proceso de desinstitucionalización orientado a demoler las bases de un modelo
administrativo de carácter weberiano” (Ramió y Salvador, 2005:26). La idea rectora de la
NGP, está inspirada en modos de competencia empresarial donde los organismos
privados (encargados de proveer servicios que antes eran públicos) pasan a competir
tanto entre sí como con las burocracias estatales. Para ello, se establecen incentivos en
base a remuneraciones, cumplimiento de objetivos, desempeño -entre otros- que buscan
mejorar la productividad de los empleados en base a los imperativos de la “calidad total”.
La implementación de la NGP, estuvo acompañada por la difusión de la concepción
política neoliberal. En la Argentina, ello supuso el aval de parte de la dirigencia de un
conjunto de reformas orientadas a reducir el tamaño de las burocracias estatales —en
este sentido operó la privatización de YPF, Aerolíneas Argentinas, Correo Argentino, así
como la creación del reparto jubilatorio privado (AFJP).De este modo, la NGP buscó la
eficiencia y la eficacia en la administración en miras a resultados concretos (Suk Kim,
2007).Ello implicó por un lado, promocionar la capacitación de los funcionarios y
empleados en base a requisitos de especialización y profesionalización. Por otro,
descentralizar la gestión y administración a partir de la ampliación de poder en la toma de
decisiones. Por último, la creación organismos e instancias de control que buscaron
asegurar resultados y delimitar los ámbitos de responsabilidad tanto de las instituciones
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como de los servidores; lo que supuso la flexibilización del empleo y de los contratos
laborales (especialmente en las empresas prestadoras).
Sin embargo, este doble imperativo —flexibilización y control— al descentralizar la
autoridad y la toma de decisiones multiplicó los centros de poder generando
consecuencias adversas.
En primer lugar, el aumento de organizamos de control dio lugar a un mayor margen de
decisión dentro de las unidades de gestión. Ello habilitó en algunos casos, el manejo “a
discreción” de los recursos tanto en el plano económico y en la selección del personal
como en lo referido a la determinación de objetivos. De este modo, contribuyó a la
promoción de prácticas poco transparentes (como el clientelismo, el personalismo, y el
abuso de poder) que limitaron la eficacia de los mecanismos de control (Kettl, 2000;
O´Donnell, 2001; Oszlak, 2002, 2013) y de respuesta (accountability). Ello, afectó de
modo negativo la confianza de los funcionarios en torno a las políticas implementadas así
como la legitimidad e imagen de la dirigencia.
En segundo lugar, las propuestas de modernización muchas veces no estuvieron
acompañadas por instancias de comunicación e información anticipada, lo que afectó
damnificó la adecuación cultural de los agentes involucrados. En este contexto, emergió
cierta “resistencia al cambio” que se visibilizó en la consolidación de culturas
organizacionales estatales “anómicas” y “apáticas” (Felcman, Blutman y Méndez Parnes
,2001).Según Felcman, Blutman y Méndez Parnes (2001), la “cultura anómica” es propia
de los estados de incertidumbre y confusión. La misma se expresa en la forma de
desinterés, indiferencia y falta de compromiso con la organización. Ello podría vincularse
tanto con el desconocimiento (es decir, la falta de información actualizada y accesible) de
las medidas adoptadas como con la escasa seguridad laboral que provocaron las políticas
de flexibilización implementadas en la década del 90’. Respecto de la “cultura apática”,
podría sostenerse que surgió como respuesta a la cultura anómica. Fundamentalmente,
porque que la falta de información sobre los cambios implementados terminaron por
generar “miedo al cambio” (es decir, a lo desconocido) e incentivaron el apego irracional a
las normas y reglas preexistentes. Principalmente, con el objetivo disminuir la
incertidumbre y evitar situaciones de conflicto interno que terminaron por minimizar los
procesos de innovación, formación y creatividad.
En tercer lugar, la descentralización debilitó la articulación entre las distintas instituciones,
agentes y niveles involucrados. Ello provocó una gran fragmentación en la toma de
decisiones que repercutieron sobre la coherencia e integración de las políticas públicas
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en el nivel del Estado. Esta situación, se manifestó en la preeminencia de culturas
organizacionales “paternalistas” (Felcma, Blutman y Méndez Parnes, 2001) donde el
comportamiento de los agentes y la toma de decisiones dependen fuertemente de los
líderes.
En cuarto lugar, como la NGP se inspira en prácticas empresariales que hacen énfasis en
la eficacia y rendimiento, dirige su atención a los “clientes” —definidos por su poder de
compra o consumo— más que a los ciudadanos —definidos por la satisfacción de
derechos y garantías constitucionales que en su modo ideal implica universalidad e
igualdad en la provisión y en el acceso a bienes y de servicios. De este modo, al reducir
la concepción de ciudadano al de consumidor, la implementación de la NGP no desarrolló
mecanismos de participación que involucraran a la ciudadanía y a los servidores en la
toma de decisiones. Ello debilitó la coordinación y cooperación entre los agentes, así
como rol como agentes de cambio y control.
Finalmente, estos problemas se reflejaron en la preeminencia de una cultura
organizacional “conservadora” y en el debilitamiento de las instituciones formales de
participación social —que ya estaban atravesadas por acusaciones de corrupción. Esta
situación, sumada a la crisis económica, política y social (que tuvo lugar en la argentina
en año 2001), puso de relieve la necesidad de generar un cambio organizacional en el
Estado que involucrara —tanto a través de mecanismos institucionales como
simbólico/culturales— a todos los agentes intervinientes en el proceso de gestión y
administración: las instancias formativas, las burocracias, los funcionarios y los
ciudadanos.
Bajo esta concepción ampliada, nació en los últimos años el modelo de “Gobernanza” —
también conocido como “Estado Abierto”— que tiene en común con la NGP el haberse
constituido tras una instancia de crisis y como alternativa al modelo formalista de la
administración burocrática. No obstante, la “Gobernanza” no se propone extrapolar
procedimientos y culturas organizacionales del sector privado al público, sino integrar en
la toma de decisiones al conjunto de actores involucrados a través de la conformación de
redes de cooperación e intercambio en las distintas instancias de la administración
pública. En este clima, cobró especial relevancia el desarrollo de instrumentos
institucionales y no institucionales que incentivaran la cooperación vertical, horizontal,
inter-jurisdiccional e inter-organizacional, así como la “accountability” (O´Donnell, 2001)
—o “respondibilidad” (Oszlak, 2013) política y societal (Smulovitz y Peruzzotti, 2000)— y
la responsabilidad y capacidad de control y respuesta. Se consideraba que los mismos, al
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generar redes de cooperación, permitirían hacer más eficiente el uso de los recursos y
promover la participación, la horizontalidad y la democraticidad.
En este sentido, en la última década se han llevado adelante diversos proyectos en el
ámbito local y nacional que buscaron fortalecer las capacidades de las organizaciones
conforme al proceso de modernización del Estado bajo el paradigma de la Gobernanza.
Así, se han promovido diversas instancias de interrelación tanto entre los ciudadanos y los
funcionarios como en el nivel de las burocracias. Ejemplo de ello son entre otros, los
“dispositivos participativos”4 implementados en Morón (como el Consejo Municipal para
Personas Adultas, el Consejo Municipal para Personas con Necesidades que tienen como
objetivo promover políticas específicas a través del intercambio y reuniones entre los
vecinos y las autoridades; o la Oficina de Anti-Corrupción, donde los vecinos pueden
dirigir sus denuncias), Rosario (como el “Presupuesto Participativo Jóven” ) y en la Ciudad
de Buenos Aires (los presupuestos participativos comunales). Asimismo, se
implementaron políticas de promoción de tecnologías de información (TI) dentro de los
organismos públicos en miras al desarrollo del “Gobierno Electrónico”. Éstos últimos,
buscaron mejorar la calidad de la información para la toma de decisiones, agilizar los
tiempos para procesar y entregar bienes y servicios, disminuir las cargas administrativas
para los ciudadanos, y reducir los costos de transacción, facilitando la rendición de
cuentas y la transparencia.
Sin embargo, el panorama actual aún presenta ciertos desafíos para la gestión pública.
Principalmente, en términos de integración de políticas y articulación entre los distintos
niveles, instancias, y agentes participantes. Uno de los inconvenientes más visibles es
que, en la Argentina la implementación de políticas de reforma de la administración
pública se han generado primariamente a partir de la iniciativa individual de los distintos
organizamos públicos. Lo que desencadenó ritmos de crecimiento y desarrollo desiguales
—que más allá de las particularidades de cada caso— no han tenido cabalmente en
cuenta la cultura organizacional de las instituciones intervenidas (Felcman, Blutman y
Méndez Parnés, 2001; Freier, 2002; Blutman, 2007; Felcman y Blutman, 2014). Esta
situación, ha generado problemas de coordinación y cooperación entre los distintos
agentes y niveles involucrados que obstruyen la efectiva implementación de las políticas
tendientes a la modernización del Estado.
4Sobre este tema se recomiendan los trabajos de D’ Amico (2007-2008); Annunziata (2011, 2013); Pinillos y Signorelli (2014), que exponen las ventajas así como los desafíos pendientes en la efectiva implementación de dichos mecanismos.
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La gestión de las organizaciones y la gestión pública: obstáculos y alternativas.
A la luz de lo antedicho, se exponen los principales inconvenientes que enfrenta el
proceso de modernización de las organizaciones. En primer lugar, se ofrece un análisis
de las estructuras municipales desde la perspectiva de la gestión de las organizaciones.
En segundo lugar, se analiza desde el abordaje de la gestión pública como dichas
problemáticas se reflejan en el nivel integrado del Estado. En ambos casos, se sugieren
posibles caminos a seguir.
Análisis desde la perspectiva la gestión de las organizaciones
Por lo general, las estructuras municipales se adecuan al Modelo Racional Burocrático de
Max Weber. Son organizaciones con estructuras jerárquicas y piramidales desde donde
se informa la línea de acción a los demás actores y se controla su cumplimiento. La
autoridad máxima es el intendente, quien está instalado en la cúpula de una estructura
verticalista seguido por los directores y subdirectores. De modo que, la participación está
subordinada a las pautas impartidas desde los ámbitos de mayor jerarquía.
Si bien esta estructura hace posible que la comunicación sea más fluida en el aspecto
social, no se encuentran sistematizados los espacios de reflexión y/o participación desde
los niveles más bajos de la pirámide que son el grueso de la organización. Ello, obstruye
la identificación de los agentes con la institución ya que no se sienten considerados,
disminuye la proactividad y el compromiso tanto con las actividades como con los otros, lo
que termina por consolidar prácticas de “tinte” individualista y conservador.
Generalmente, ello está acompañado por una infraestructura a a la que le falta amplitud y
comodidad, lo que no atenta contra la conformación de redes sociales permanentes y
consolidación de las relaciones humanas.
Entre los problemas que este tipo de estructura puede ocasionar, cabe citar:
� La preeminencia de planificaciones individuales, estereotipadas y sin
indicios de innovación.
� La limitación de la creatividad innovadora y de las vinculaciones con el
entorno próximo y remoto.
� La ausencia de intercambio, interacción, y libre expresión.
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� La consecuente adopción de tareas individualistas y aislamiento de los
departamentos entre sí.
� La falta de trabajo articulado entre los niveles y/o con otras fuerzas vivas
de la comunidad.
� La debilidad de los mecanismos institucionales de participación y
articulación tanto entre los distintos niveles y jurisdicciones como entre las
organizaciones, sus departamentos y dependencias.
� La búsqueda de la perpetuación de la Institución en sus aspectos
tradicionales.
Dichos obstáculos, crean la sensación de inmovilidad y rigidez. Ello, contribuye a
favorece la apatía y la desconfianza de parte de los actores en torno a los nuevos modos
de gestión además de estancamiento, tanto por la falta de interacción entre los
involucrados como por la repetición de viejos patrones pedagógicos.
En consecuencia, se cree que una de las mayores necesidades para la efectiva
modernización de las burocracias, es la de vincular las estructuras, instrumentos,
estrategias y experiencias, con el fin de cambiar la cultura de las organizaciones en la
interacción constante entre los niveles micro y macro del Estado. Bajo este supuesto,
emerge la necesidad de articular el conocimiento profesional y la cultura institucional de
modo que contribuyan a generar redes de cooperación e integración de los miembros
participantes, en consideración de los valores y creencias organizacionales con el objeto
de acompañar los procesos de modernización del Estado. Concretamente, de acuerdo
con Horacio Cortese (2007) los elementos fundamentales que contribuyen a transformar
la cultura organizacional y efectuar cambios de modo efectivo son la gestión de
información, los factores humanos (el capital humano), la atención a la calidad (la
innovación), y los resultados de los análisis (la evaluación).
Respecto a la gestión de la información, la misma se ocupa del manejo de documentos,
datos y mensajes estructurados con la finalidad informar, colaborar en la generación de
nuevos conocimientos, fomentar el interés y la participación de los agentes en la toma de
decisiones. Ello, está estrechamente vinculado por un lado con la importancia que tiene el
capital humano —el segundo factor. Ello, implica reconocer que se necesitan invertir no
sólo recursos materiales y económicos sino también, valorativos y sociales, con el fin de
para incentivar tanto el profesionalismo y la especialización como la participación activa y
comprometida de los actores involucrados. De este modo el tercer factor —la atención a
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la calidad— se vuelve relevante, dado que busca monitorear la mejora permanente de los
de los recursos humanos. Así, con la atención puesta sobre la calidad, se colabora
también con la gestión del conocimiento que incluye tanto a los productos tangibles como
no tangibles. Por último, es importante la evaluación. Es decir, el proceso de recogida
sistemática de datos que permite obtener información de valor con el objeto de tomar
decisiones estratégicas sobre una determinada situación.
No obstante es importante que todas estas acciones se lleven delante de modo
sistemático, continuo y científico. De modo que, contribuyan a profundizar la colaboración
indagadora además del trabajo en equipo para que el conocimiento a construir, se genere
en consideración del contexto específico y cultura organizativa sobre el cual se quiere
incidir.
Cabe agregar además, que para una correcta gestión de la información y de conocimiento
se efectúe toda institución necesita de un líder proactivo (Tenti Fanfani, 1996) que no se
conforme con lo ya establecido (statu quo) sino que entienda que sólo con innovaciones
permanentes se puede garantizar una correcta gestión de una institución. Según Zambra
y Luchi (2005), dicho líder debe contar con un adecuado manejo de los siguientes
aspectos:
� Conocimientos pedagógicos: Competencias para dirigir la realización de
diseños curriculares de cursos y carreras para optimizar la oferta de la
institución.
� Organizacionales: Habilidad para organizar la redistribución de roles
profesionales existentes entre personal más capacitado.
� Económicos: Conocimiento de técnicas y procedimientos propios de las
disciplinas de mercado para la generación e implementación de estrategias de
marketing para la vinculación con empresas.
� Administrativos: Información sobre la existencia de cursos de
capacitación para el personal contable y administrativo a fin de generar
conductas proactivas en base al mejoramiento de la ecuación ingresos –
egresos del aspecto financiero de la institución.
� De infraestructura física y de servicios generales: Conocimientos
elementales en cuanto a la redistribución y al aprovechamiento de los espacios
ambientales, y de reciclamiento y adquisición de mobiliario para modernizar las
instalaciones.
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� Comunitarios: Adquisición de información sobre datos de identificación
y ubicación de funcionarios para entablar relaciones conducentes a la gestión
de mejoras de la zona o comunidad.
En tal sentido, las recomendaciones que emergen para las reformas se basan en tratar
de modificar el trabajo clásico adhiriendo a nuevos paradigmas que respondan de
manera más eficaz a las demandas del siglo XXI —la adaptación a los vertiginosos
cambios, los proyectos de prevención, desenvolvimiento y de participación social, el
empleo de procedimientos tecnológicos, entre otros.
En la medida en que la capacitación, perfeccionamiento y actualización refieren el
conjunto de acciones dirigidas a los funcionarios de los que depende el desarrollo de la
institución, entonces se comprende la importancia de la capacitación como herramienta
para generar innovaciones y procesos de transformación. De allí que, se sostenga que
todo profesional deba posee las siguientes características en su desempeño profesional:
� Dominio de un saber legitimado.
� Capacidad para diagnosticar problemas propios y encontrar
por sí mismo soluciones.
� Autonomía y responsabilidad individual con respecto a su
tarea.
� Responsabilidad colectiva sobre el rendimiento de la
institución.
Se cree que las exigencias de la sociedad del conocimiento pueden significar una
“oportunidad para el aprendizaje” (Zabalza, 1995) en pos de una cultura organizacional
participativa que incentive la coordinación y cooperación entre los agentes e instancias
implicadas.
Análisis desde el abordaje de la administración pública
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Desde la perspectiva de la administración pública, se considera que los problemas
identificados5 —a través del abordaje de la gestión de las organizaciones públicas —
pueden ser relacionados con cuatro de los principales rasgos que caracterizan la toma de
decisiones dentro del ámbito de la gestión pública. Principalmente, porque estos rasgos
se vinculan con la transmisión de competencias desde el ámbito educativo hacia el
administrativo, y con la transformación de las prácticas y las conductas de la cultura
organizacional.
El primer rasgo, lo constituyen los tiempos de gestión e institucionalización de las políticas
formativas. Ello se vincula con la urgencia en que —por lo general— se formulan e
implementan las políticas de reforma. Esto se debe por un lado, a la necesidad de dar
respuesta inmediata a distintas situaciones (políticas, económicas, presión de los medios
de comunicación y de la opinión pública, pérdida de legitimidad, entre otras). Ello hace
que la acción de decidir y ejecutar rápidamente, se imponga sobre los costos que implica
montar una estructura efectiva de gestión (que incluye la planificación, el seguimiento y la
evaluación de resultados) (Hirschman citado en Oszlak, 2013). Por otro lado, la falta de
gestión e institucionalización de políticas formativas se debe a la intención no explicitada
de evitar el control. Es decir, cuando no se expresan las metas y los resultados buscados
ni se programan las acciones se evita tanto, la posible presión de parte de los otros
agentes como la posibilidad de verificar el cumplimiento de los objetivos. Así, las acciones
ejecutadas se llevan adelante con poco conocimiento y de forma casi inconsulta (tanto
con especialistas, como en relación a los funcionarios y los ciudadanos). Ello obstruye la
adecuada gestión, administración y asignación de los recursos (lo que involucra la
adecuación del personal a las nuevas medidas, además del trabajo articulado con los
institutos de formación). Además, como las políticas implementadas se aplican de modo
esporádico y no se mantienen a lo largo del tiempo (“cambia el gobierno y cambian las
políticas”) intercepta la confianza de los servidores y de la sociedad, así como la
generación de expectativas estables, lo que otorga mayor lugar a la toma de decisiones
discrecionales. Ello se manifiesta –tal como se sostuvo- en la permanencia de un tipo de
cultura organizacional que prioriza el cuidado de las relaciones interpersonales por sobre
5 La preeminencia de planificaciones individuales, estereotipadas y sin indicios de innovación; la limitación de la creatividad innovadora y de las vinculaciones con el entorno próximo y remoto; la ausencia de intercambio, interacción, y libre expresión; la consecuente adopción de tareas individualistas y aislamiento de los departamentos entre sí; la falta de trabajo articulado entre los niveles y/o con otras fuerzas vivas de la comunidad; la debilidad de los mecanismos institucionales de participación y articulación tanto entre los distintos niveles y jurisdicciones como entre las organizaciones, sus departamentos y dependencias; la búsqueda de la perpetuación de la Institución en sus aspectos tradicionales.
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la orientación a los resultados, objetivos y metas. Frecuentemente, se alude a este tipo
prácticas como formativas de una de tipo “cultura paternalista” (Felcman, Blutman y
Méndez Parnes, 2001; Felcma y Blutman, 2014). La misma, se asocia a la construcción
de vínculos de lealtad entre los miembros y con la organización, además de la
complacencia hacia la autoridad. Ello, estimula la permanencia de un tipo de cultura
organizacional rígida, poco flexible y altamente burocratizada. Así, este tipo de cultura
organizacional lejos de incentivar el proceso de transformación del Estado, constituye un
límite para el mismo.
En segundo lugar, la primacía de los efectos directos e inmediatos. Como las decisiones
se llevan de modo apresurado en busca de resultados rápidos, se obstruyen la
racionalidad y la coherencia de las políticas implementadas en el nivel global. Ello lleva a
resultados inesperados que suponen altos costos para los agentes intervinientes (directa
o indirectamente) que, asimismo, no son considerados al momento de tomar la decisión.
Esta situación, se ve facilitada por la inexistencia o la disfuncionalidad de los mecanismos
de participación, de redición de cuentas y control; con lo cual la preocupación de parte la
dirigencia por posibles efectos negativos se ve reducida. Asimismo, como las políticas
generalmente no consideran acabadamente el plano global ni los efectos organizacionales
de su implementación, interceptan la adecuación cultural hacia la nueva propuesta. De
este modo, se limita la posibilidad de articulación con instituciones formativas así como la
aceptación y la familiaridad de la nueva situación. Igualmente, como toda transformación
implica un cambio tanto en la situación subjetiva como organizacional preexistente, el
desconocimiento y la falta de acompañamiento pueden provocar el miedo a lo
desconocido y el rechazo, además de ausencia de motivación para cambiar las conductas
y las situaciones anteriores lo que termina alterando los resultados y objetivos inmediatos.
Ello se manifiesta —como se mencionó en el apartado anterior— en la “rigidez” cultural de
las organizaciones lo que contribuye a “la perpetuación de la institución en sus aspectos
tradicionales” (tanto en lo que hace al aspecto simbólico, como a las prácticas, y las
condiciones edilicias). Asimismo, el cortoplacismo interceptaría tanto la adecuación de las
capacitaciones como de los instrumentos de formación reproduciendo “planificaciones
individuales, estereotipadas y sin indicios de innovación”, y “limitando la creatividad
innovadora y las vinculaciones con el entorno próximo y remoto” —ver problemáticas
identificadas en ‘la experiencia desde el abordaje de la gestión de las organizaciones.
En tercer lugar, los rasgos enunciados se reflejan en los problemas de coordinación y
cooperación entre las políticas implementadas y los agentes involucrados. Respecto a
ello, Oszlak (2013) sostiene que “este déficit se manifiesta de manera ‘horizontal’ -o
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sectorial- y ‘vertical’ -o jurisdiccional- (…) Ello implica que, la división del trabajo entre
las agencias responde más a consideraciones de especialización funcional que a
criterios de problematicidad social” (Oszlak, 2013:12) con lo cual se cierran —como se
señaló oportunamente— las “posibilidades de trabajo articulado entre niveles o con
otras fuerzas vivas de la Comunidad”.
Sin embargo, se sabe que los problemas sociales son casi siempre transversales, es
decir que atraviesan distintos sectores. Por tanto, la efectividad de las políticas
depende de la consideración de varios planos al momento de su planificación, gestión
y aplicación. Cuando ello no es considerado, se desarticulan las distintas instancias
intervinientes en el proceso de modernización dificultando la coordinación sectorial y
jurisdiccional además de la coherencia entre las políticas implementadas, lo que
debilita –como se observó- los “mecanismos institucionales efectivos de participación y
articulación tanto entre los distintos niveles y jurisdicciones, como entre las
organizaciones, sus departamentos y dependencias, además de hacia el interior de las
mismas y con la ciudadanía”. A ello se le agrega la ausencia de diálogo entre las
diferentes instancias, produciendo consecuencias adversas. Son comunes los casos de
conflictos jurisdiccionales entre municipios colindantes a raíz de políticas no
consensuadas o contradictorias en materia de profesionalización e implementación de
nuevas tecnologías, que ocasionan muchas veces que los efectos se cancelan
mutuamente desconociendo la globalidad del problema (Oszlak, 2013).
Por último, los tres rasgos mencionados se reflejan en la declinación de la
“accountability” o “respondibilidad”, tanto política como societal. Es decir, que se han
debilitado las instancias de rendición de cuentas de parte de la dirigencia así como la
exigencia de la misma de parte de la sociedad. Es importante remarcar, que la
accountability —en su sentido amplio— integra no sólo la obligación normativa de
informar cómo se administran los recursos sino también la voluntad “moral” (es decir,
cultural) de hacerlo sin necesidad de que medie la intervención de un tercero para
exigirla. De este modo, su decaimiento no sólo se relaciona con el cortoplacismo y la
falta de información —que permitiría el seguimiento, control, coordinación y articulación
— sino fundamentalmente con la preeminencia de una cultura organizacional
conservadora que ante la desconfianza y el descreimiento obstruye muchas veces, la
rendición de cuentas (accountability) social, sectorial y jurisdiccional. Esto es así,
porque para que la obligación de rendir cuentas exista no sólo deben hallarse un
conjunto de instituciones legitimadas sino además, la voluntad de llevarlas adelante.
Ello forma parte en primer lugar, de los valores (y por extensión de la cultura) del sujeto
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y organismos (Smulovitz y Peruzzotti, 2000; O’ Donnell, 2001; Oszlak, 2013). Según
Oszlak (2013) “si no se aprecia esta sutil diferencia, es posible que las estrategias
orientadas a instalar la accountability como valor y como práctica, acaben errando el
sujeto y el objeto de la relación entre quienes deben rendir cuentas y quienes tienen el
derecho de exigirlo” (Oszlak, 2013:14).
De este modo, la experiencia así como la literatura especializada (Banco Mundial,
1997; Smulovitz y Peruzzotti, 2000; O’ Donnell, 2001; Felcman, Blutman y Méndez
Parnes, 2001; Vilas, 2004; Oszlak, 2013; Annunziata, 2013, Felcma y Blutman, 2014)
identifican la persistencia de una cultura administrativa pública caracterizada por
valores asociados al modelo burocrático que reducen la capacidad de innovación así
como la efectiva transmisión de una formación especializada que propicie el cambio y
la adecuación de la políticas de modernización. Sin desconocer las limitaciones de
esta generalización, se advierten irregularidades en las planificaciones y volatilidad en
las políticas implementadas, inconsistencia en la comunicación e integración de los
objetivos buscados, cierta falta de consideración e incorporación de los funcionarios a
la toma de decisiones afectando la adecuación de las reformas a los contextos
particulares. De este modo, el proceso de modernización del Estado, en la medida en
que no integra esfuerzos articulados entre distintos ámbitos y agentes intervinientes,
entra en tensión con la cultura burocrática tradicional.
En este escenario, el cambio y la innovación organizacional muchas veces son
percibidos con desconfianza y en términos de transgresión y no como el producto de
un desarrollo y maduración institucional haciendo difícil para las instituciones articular
una demanda de servicios de capacitación. Por un lado, porque no existe una cultura
—o una tradición— en materia de formulación de planes y programas integrales
conforme a las necesidades específicas en consideración con los demás ámbitos y
jurisdicciones del Estado. Por otro, porque la relación causa/efecto entre asistir a una
capacitación y adquirir un perfil profesional que habilite las competencias precisas del
puesto a desempeñar no es simple ni lineal. Consecuentemente, la demanda de
formación tiende a convertirse en el “resultado de una actividad atomizada donde
prevalece la voluntad individual de los funcionarios involucrados por sobre la
institucional” (Oszlak, 2003: 20). Así, la solicitud de capacitaciones aparece como
respuesta a situaciones específicas caracterizadas generalmente por la necesidad de
encontrar soluciones inmediatas y no, como producto de un escenario institucional y un
modelo de gestión que articule los distintos agentes y ámbitos implicados en
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consideración con la cultura organizacional dentro de la cual resultarían justificados
determinados programas, contenidos, acciones y beneficiarios.
En este sentido las recomendaciones para un cambio efectivo deben involucrar:
� La planificación estratégica de los programas y recursos
� Democratizar el acceso a ocupar cargos de gobierno, a partir de
la implementación de las normativas vigentes, o la adecuación de las
mismas
� La transparencia en la toma de decisiones, a partir de la
generación de mecanismos de participación que involucren a la
sociedad y potencien su rol como agentes de control.
� La capacitación y el desarrollo del personal, lo que debe
involucrar: a los organismos públicos y privados, que deben ser capaces
de establecer el volumen de la demanda de formación, su distribución y
perfil (Oszlak, 2003). Promover programas y acciones en base a los
contextos de aplicación y las necesidades de los destinatarios. Vincular
las actividades de capacitación con las de desarrollo, contemplando no
sólo los requerimientos inmediatos sino también las necesidades futuras
de la organización.
� Promover valores culturales de solidaridad, participación,
“responsibidad” sustentado en prácticas y mecanismos efectivos de
cooperación y revisión.
� Mejorar la capacidad para organizar y poner en práctica
programas de formación nacional, orientados a mantener la coherencia
en la toma de decisiones en los niveles locales, que potencien los
efectos de la transformación a partir de la articulación de los distintos
sectores, fomentando la cooperación y coordinación estratégica, además
de la especialización en nuevas áreas de gestión en las que existen
déficits estructurales.
� Finalmente –e idealmente- voluntad política y compromiso
ciudadano.
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En definitiva, se sostiene que la efectividad de las políticas de reforma dentro del
ámbito de la administración pública depende no sólo de la creación de instituciones y
procedimientos acordes a las exigencias vinculadas a la sociedad del conocimiento y al
ámbito político sino, y fundamentalmente, de la intervención conjunta de todos los
involucrados en el proceso. Para ello, se deben tener en cuenta las prácticas y
conductas preexistentes dentro de las organizaciones específicas como los entornos
de aplicación, además de la articulación de las instituciones como un todo. De modo
que, se produzcan modificaciones en el ámbito cultural en pos de incorporar de modo
integral los rasgos propios de los nuevos modelos. Ello incentivaría cambios en el
mapa de creencias, valores, prácticas y conductas que integran la cultura
organizacional conforme a la priorización de nuevos valores como el desafío, la
necesidad de aprendizaje, la innovación, la especialización y la participación, entre
otros.
Conclusiones
La actualidad presenta un panorama heterogéneo tanto respecto de la modernización de
las burocracias estatales como en lo que concierne a la efectividad e innovación de las
herramientas de capacitación y formación que habilitarían el cambio organizacional. Como
se sostuvo, ello se relaciona con la preeminencia de iniciativas locales no articuladas en
el plano global y con la falta de adecuación, acompañamiento y comunicación de las
políticas implementadas lo que genera incertidumbre, desconfianza y rechazo de parte de
los agentes involucrados en la implementación. Así, la falta de confianza y certidumbre
fomenta la permanencia de un tipo de cultura organizacional conservadora (caracterizada
como “anómica”; “apática” y “paternalista”) que opera a favor de la perpetuación de los
elementos tradicionales de las burocracias estatales y obstruye —recíprocamente— la
coordinación y cooperación entre los miembros, y los distintos niveles del Estado.
No obstante, el afianzamiento del statu quo contradice las necesidades mayor educación,
formación, y participación de la sociedad del conocimiento. Ello, exige un accionar
interactivo entre los distintitos niveles y hacia el interior de los mismos. Es por ello que, el
éxito de la reforma de la administración pública y el desarrollo de herramientas de
capacitación desde la gestión del conocimiento estarían en gran parte condicionadas por
que se produzcan modificaciones el ámbito cultural de las organizaciones. Ello implica por
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un lado, una modificación sustancial de los valores y creencias que orientan las prácticas
de todos los actores involucrados. Por otro, que las políticas implementadas partan de una
noción global de Estado de modo que contribuyan a su redefinición como organización
proactiva con capacidad de planeamiento y aplicación en consideración con las formas
de sentir y actuar de sus miembros. Con lo cual, las herramientas y procesos que
contribuyen a la modernización del Estado (como las capacitaciones, la aplicación de
nuevas tecnologías, y la creación o desarrollo de instancias participativas) deben
considerar todos los elementos que forman parte de la organización, desde los más
visibles hasta los más intangibles. Es decir, a la cultura organizacional.
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