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Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
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El presente documento fue elaborado con el apoyo del
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Dr. Jaime Parada Ávila
Presidente
Dr. José Francisco Albarrán Núñez
Vicepresidente
Ing. José Antonio Esteva Maraboto
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Tesorero
Dr. Alberto Jaime Paredes
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CONSEJO DIRECTIVO
2016 - 2018
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Calle de Tacuba 7, Centro Histórico, C.P. 06000, Ciudad de México, CDMX
Impreso en México Noviembre 2017 © Derechos reservados
Física Patricia Zúñiga Cendejas
Directora Ejecutiva
Diseño de portada:
Tania A. Zaldívar Martínez
Cualquier mención o reproducción del material de esta publicación puede ser realizada siempre y cuando se cite la fuente.
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Presidentes de la Comisión de Especialidad de ingeniería
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Inventario de Atlas de Riesgos en México
Informe del estado actual
AUTORES REVISORES
María de la Paz Medina Barrios1 Demetrio Santamaría Orozco2
Mónica Paola Olguín Rodarte1 Moisés Dávila Serrano2 Alma Rosa Solorio González1 Vicente Arévalo Mendoza3 Leodegario Sansón Reyes1
1 Gerencia de Estudios de Ingeniería Civil, Comisión Federal de Electricidad
2 Comisión de Especialidad de Ingeniería Geológica, Academia de Ingeniería
3 Unión Mexicana de Asociaciones de Ingenieros
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Contenido La Academia de Ingeniería de México ................................................................................... 1
Resumen ................................................................................................................................. 3
I. Introducción ................................................................................................................ 5
II. Antecedentes ............................................................................................................... 7
III. Justificación .............................................................................................................. 13
IV. Estudio Estratégico ................................................................................................... 15
Objetivo General ............................................................................................................. 16
Objetivos Particulares .................................................................................................... 17
V. Alcances .................................................................................................................... 17
VI. Definiciones Generales ............................................................................................. 19
VII. Clasificación de Fenómenos Perturbadores .............................................................. 30
VIII. Inventario de Atlas de Riesgos ................................................................................. 36
Atlas de Riesgo Estatales (AR-E) ................................................................................. 38
Atlas de Riesgo Municipales (AR-M) ............................................................................ 39
Programas de Financiamiento para AR Municipales en México ............................................ 47
Contenido de los Atlas de Riesgos .............................................................................. 52
Participación de Organismos Públicos y Privados en la Elaboración de AN en México .............................................................................................................................. 55
IX. Contenido Mínimo de Atlas de Riesgos Internacionales. ......................................... 56
X. Comparación de Metodologías entre Cenapred y Sedatu ......................................... 59
XI. Órgano Rector del Riesgo de Desastres a Nivel Internacional ................................. 62
XII. Conclusiones ............................................................................................................. 63
XIII. Recomendaciones ..................................................................................................... 64
XIV. Referencias ............................................................................................................... 66
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La Academia de Ingeniería de México
La Academia de Ingeniería de México (AIM) es una asociación, sin fines de lucro, que agrupa y
promueve la participación y colaboración de los más distinguidos ingenieros y profesionales afines
del país y del extranjero, quienes se han destacado en la práctica, en la investigación y en la
enseñanza de las diversas ramas de la ingeniería, y que coadyuvan al desarrollo equitativo, creciente
y sustentable de México.
Es una institución reconocida y respetada por su liderazgo y participación activa en los sectores
público, privado y social de México, que tiene como propósito lograr una ingeniería mexicana
innovadora, competitiva y protagónica en temas que impacten en el desarrollo sostenible del país.
La AIM es un centro de pensamiento y reflexión estratégico sobre la ingeniería, en especial, la
nacional, dirigido a promover y difundir la vocación, la educación, el ejercicio profesional, la
investigación, y la innovación en la ingeniería al más alto nivel y con compromiso social.
México no se puede explicar sin la contribución de los ingenieros, tanto en su infraestructura, como
en la industria y servicios. En un entorno de cambios rápidos y profundos, de mayor competencia
interna y externa, así como de la urgente necesidad de resolver rezagos añejos, el país deberá
resolver los grandes desafíos para que pueda desplegar todo su potencial de desarrollo. Es por ello
que la AIM estableció, como prioridad estratégica, contribuir al debate público sobre el rumbo que
tomará nuestro país en los próximos años en temas prioritarios para el desarrollo. Se busca, así,
lograr la incidencia en las decisiones nacionales más relevantes, convencidos de que la ingeniería
mexicana tiene mucho que aportar en el análisis y evaluación de las políticas públicas relacionadas
con infraestructura, energía, telecomunicaciones, clústeres industriales, medio ambiente y muchas
otras áreas. Para lograrlo, la AIM decidió identificar los Grandes Retos de la Ingeniería Mexicana
(GRIM) para focalizar en ellos sus esfuerzos de reflexión y propuesta. Los nueve GRIM son:
1. Alimentos y Desarrollo Rural
2. Competitividad e Innovación
3. Energía y Sustentabilidad
4. Educación e Investigación en Ingeniería
5. Infraestructura, Transporte y Ciudades
6. Manufactura y Servicios
7. Prospectiva y Planeación
8. Recursos Naturales y Cambio Climático
9. Salud
La actividad editorial de la Academia de Ingeniería de México representa el principal medio de
expresión, en medios impresos y electrónicos, hacia el interior y el exterior, de su quehacer. Se ha
diseñado para contribuir eficazmente al logro de una ingeniería mexicana innovadora, competitiva y
protagónica ya que aborda temas estratégicos que impacten en el desarrollo equitativo y sostenible
del país.
La actividad editorial de la AIM está encaminada a la divulgación de la ingeniería, especialmente a
la difusión de su repositorio de conocimientos y de los resultados de reflexiones de los grupos
colegiados de pensamiento estratégico. Las publicaciones se encuentran estructuradas en series:
Prospectiva, Reflexiones, Memoria y Coyuntura, además de sus publicaciones periódicas, las cuales
le dan agilidad y pertinencia a la expresión del trabajo de la organización.
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Resumen
De acuerdo con los registros internacionales del Banco Mundial, tan solo en 2013 se
registraron nueve mil cien muertes debidas a desastres causados por fenómenos
naturales, geológicos e hidrometeorológicos, como sismos, deslizamiento de terrenos,
erupciones volcánicas, ciclones, inundaciones y vientos fuertes, entre otros.
La ubicación geográfica y las condiciones geológicas ocasionan que México sea una
zona expuesta a estos peligros, por ejemplo, el sismo de 1985, los ciclones tropicales;
Gilbert, en 1988, o Wilma, en 2005, que afectaron a la población y al medio en forma
directa con muertes, heridos y daños materiales, así como en forma indirecta con
desabasto, desamparo, damnificados y desplazados, además de repercutir en aspectos
socio-culturales y político-económicos.
Aunado a lo anterior, el crecimiento poblacional, la concentración en las grandes
urbes, la escasa o nula planeación de las ciudades de México ha ocasionado que la
vulnerabilidad de los asentamientos humanos vaya en aumento.
Después del sismo de 1985, se creó el Sistema Nacional de Protección Civil, el cual,
en 1991, publicó una primera versión del Atlas Nacional de Riesgos. Posteriormente se
elaboraron muchos atlas de riesgo estatales y municipales que, hasta 2016 cubrían 97 por
ciento de las entidades federativas y únicamente 15 por ciento de los municipios.
Los atlas de riesgos, de acuerdo con su concepción, deben ser utilizados como
herramienta de prevención del peligro, ya que son sistemas que integran información
estratégica sobre los fenómenos naturales a los que está expuesta una comunidad.
Mediante el Estudio Estratégico (EE) Desarrollo de una Metodología Estandarizada
para Elaborar Atlas de Riesgos en México, la Academia de Ingeniería, pretende, con una
visión de gestión integral de los riesgos, apoyar los esfuerzos institucionales, que han
hecho el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), la Secretaría del
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), la Secretaría de la Defensa Nacional
(Sedena) y otras organizaciones para complementar al sistema de protección civil;.
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El EE está dividido en varias etapas. Este documento corresponde a la primera; su
objetivo es presentar un Inventario de Atlas de Riesgos en México, además de un análisis
de los programas de financiamiento existentes y de la cantidad de atlas elaborados, en los
ámbitos estatal y municipal. También se comparan algunas de las metodologías
empleadas en cada una de las instituciones que han participado en la coordinación para
elaborar los atlas, y se identifican y comparan conceptos básicos, así como las
definiciones de cada fenómeno y propiedades espacio-temporales. Para finalizar, se
analiza el estado del arte del peligro, vulnerabilidad y riesgo, con la finalidad de proponer
reformas a los términos de referencia y una metodología homologada para la elaboración
de dichos atlas de riesgos.
En etapas posteriores, se realizará el análisis conceptual de los fenómenos,
incluyendo las técnicas actualizadas de identificación de los mismos y mejoras en el
cálculo de los índices de peligro, vulnerabilidad y riesgo, asimismo se identificarán otras
propiedades de los atlas de riesgos que puedan homologarse y estandarizarse para un
mejor uso, no sólo para la prevención, sino también para la planeación de desarrollos
urbanos, distribución equilibrada de presupuestos para obras de protección civil y mejoras
a la sociedad en general.
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I. Introducción
Por la ubicación geográfica de México y sus condiciones geológicas, esta región se
encuentra expuesta a fenómenos naturales, tanto geológicos como hidrometeorológicos,
como sismos, erupciones volcánicas, deslizamiento de terrenos, ciclones tropicales,
lluvias intensas, inundaciones, sequías, ondas de calor, heladas, tormentas eléctricas,
vientos intensos, entre otros, los cuales tienen un gran impacto en la población y en los
recursos socioeconómicos del país.
De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de
Desastres (UNISDR, por sus siglas en inglés), el término desastre es una interrupción en
el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de
muertes al igual que pérdidas e impactos materiales (UNISDR, 2009). El término desastre
natural se aplica a un desastre ocasionado por uno o varios eventos naturales.
En México, la escasa planeación, o ausencia de ella, en cuanto al crecimiento de las
ciudades, el aumento de la población y la concentración en grandes urbes ha ocasionado
un incremento en la vulnerabilidad para los asentamientos humanos en lugares de alto
riesgo que prevalecen a lo largo del territorio nacional, lo cual trae consigo un mayor
riesgo de desastre natural, que puede comprobarse a través de una tendencia a
incrementar año con año su impacto económico.
Entre 2005 y 2014, ocurrieron mil 968 muertes en México, por desastres naturales y se
gastaron, en promedio, $2,942 millones de dólares anuales (El Economista, 2015). Esto
indica la urgencia y necesidad de contar con un Atlas Nacional de Riesgo (ANR),
completo, actualizado y homologado en sus metodologías de elaboración y que cuente
con el cálculo de índices de riesgo, de acuerdo con la Ley General de Protección Civil
(LGPC) (DOF, 06-03-2014).
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Según el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), los atlas de riesgos
(AR) deben ser sistemas que integren información prevención y orientación.
Información sobre los fenómenos (naturales, como geológicos, hidrometeorológicos,
extraterrestres, geoquímicos, etcétera) a los que está expuesta una comunidad y su
entorno, además de ser una herramienta de prevención del peligro y riesgo existente en
un municipio o estado, así como orientar a los tomadores de decisiones en los planes de
desarrollo urbano y gestión del uso del suelo, entre otras aplicaciones (LGPC) (DOF, 06-
03-2014). Cabe mencionar que, a estos fenómenos naturales o amenazas, también los
han denominado como “fenómenos perturbadores”. Asimismo, por ley, las autoridades de
Protección Civil de todos los niveles de gobierno deben desarrollar y actualizar sus atlas
de riesgos (DOF, 2014). Sin soslayar estos esfuerzos, sólo 15 por ciento de los municipios
del país cuenta con un AR que cumple con la normatividad del Cenapred o de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu).
Por otra parte, recientemente la Academia de Ingeniería México (AIM), se ha dado a la
tarea de proponer Proyectos Estratégicos que contribuyan eficazmente al desarrollo social
y económico del país e impulsar el rumbo de la ingeniería (Plan Estratégico 2014-2018
Academia de Ingeniería), por ello, la Comisión de Especialidad en Ingeniería Geológica
(CEIGeol) se ha interesado en el desarrollo de los AR en México para que estos
constituyan una herramienta útil para los tomadores de decisiones y la población en
general, y exista un mejor aprovechamiento de los recursos económicos del país, no sólo
para la atención de emergencias, sino para la inversión efectiva en la prevención de los
desastres naturales, por lo tanto, la AIM aprobó en 2016, la iniciativa para realizar el
Estudio Estratégico (EE)Desarrollo de una Metodología Estandarizada para Elaborar Atlas
de Riesgos en México cuyo objetivo es desarrollar una metodología homologada para
mejorar la elaboración de atlas de riesgos, con el propósito de constituirlos como
herramientas útiles que ayuden, de manera preventiva, a evitar pérdidas humanas y
minimizar las económicas ocasionadas por fenómenos naturales. Una vez que concluya el
EE de la AIM, se propondrá un consenso entre todas las instituciones que intervienen en
este esfuerzo para designar quién debiera ser el responsable de esta normatividad.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que todas las ramas de la ingeniería y áreas afines,
y los tomadores de decisiones que tengan como objetivo la protección de la población
deben contar con información actualizada de los efectos de estos fenómenos naturales.
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El presente informe es resultado de la primera etapa del Estudio Estratégico , desarrollado
por el esfuerzo combinado entre la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la Unión
Mexicana de Asociaciones de Ingenieros (UMAI), coordinado por la Academia de
Ingeniería de México (AIM), durante 2016, el cual presenta un inventario de los AR que
existen en México, además de identificar conceptos empleados, métodos de análisis de
los peligros naturales y el alcance que tienen respecto a lo que debe contener un AR
según lo normado por Cenapred y Sedatu, comparando las especificaciones de ambas
instituciones e incluso con los lineamientos disponibles de organismos internacionales
especializados en desastres naturales.
Para este trabajo se analizaron 403 AR que han sido publicados en los ámbitos estatal y
municipal hasta 2016. De estos los AR estatales se han publicado 31 (lo que significa que
sólo un estado no cuenta con AR), y de los AR municipales únicamente se han publicado
375, que representan sólo 15 por ciento del total de los dos mil 459 municipios que tiene
México.
En la segunda y tercera etapas del proyecto, se incluirá el esfuerzo de cerca de cien
científicos o profesionistas de más de 25 instituciones gubernamentales y privadas, ya
sean educativas o de investigación, que tienen experiencia sobre temas de riesgos
naturales y están avalados por sus publicaciones o trabajos inéditos, lo que permitirá
enriquecer este Estudio Estratégico y sobre todo llegar al objetivo principal que es la
creación de una metodología homologada y respaldada por estos investigadores
especialistas de México, incluyendo las mejores prácticas internacionales en prevención
de desastres por fenómenos naturales.
II. Antecedentes
En 1965, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su Asamblea General,
extendió la obligación de la asistencia humanitaria, en situaciones de desastre como una
función del gobierno de cada país. Se pidió a todas y cada una de las naciones,
desarrollar sistemas de gestión de emergencias, que permitieran a cada estado responder
ante la sociedad civil de la mejor manera a los desastres, ya sean, de origen natural o
humano (Sedena, Plan DN-III, 1995).
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Durante el mandato de Gustavo Díaz Ordaz surge el Plan DN-III-E en 1966, y se aplicó
por primera vez cuando se desbordó el Río Pánuco en Veracruz y Tamaulipas, el cual
causó daños graves a la población (Sedena, Plan DN-III, 1995). Más tarde en Irapuato,
Guanajuato (1973), se desbordó la presa de los Conejos (hoy conocida como La
Purísima), motivo por el cual se permitió la participación del Ejército en las labores de
auxilio a la población, al crearse el Plan de Defensa Número III (Plan DN-III), por parte de
la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), (Sedena, Plan DN-III, 1995).
La oficina del Sistema de Protección y Restablecimiento de la Ciudad de México (Sipror)
se instaló en 1983 con el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado, sin embargo, dos años
más tarde esta oficina se desmoronó literalmente por el terremoto del 19 de septiembre
de 1985, evidenciando así, la gran vulnerabilidad de la Ciudad de México, y lo endebles
de los organismos gubernamentales. (Plan DN-III, 1995).
A raíz de ese sismo, se crea el Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc), el 6 de
mayo de 1986, el cual se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras,
relaciones fundamentales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias y
entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos
sociales y privados y con las autoridades de los estados y municipios, a fin de efectuar
acciones de común acuerdo, destinadas a la protección de los ciudadanos contra los
peligros y riesgos que se presentan ante la eventualidad de un desastre” (Plan DN-III,
1995).
El sismo de 1985, trajo como consecuencia diversas iniciativas para crear una institución
que estudiara los aspectos técnicos de la prevención de desastres. Por un lado, el
Gobierno Federal emprendió la tarea de establecer el Sinaproc. Por otro lado, también
comenzó a gestarse el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred).
Poco tiempo después, el Gobierno de Japón ofertó su apoyo para mejorar los
conocimientos existentes en relación con la prevención de desastres sísmicos.
Posteriormente, mientras que la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
decidió impulsar a su personal académico de alto nivel para que se dedicara a actividades
de investigación y desarrollo en prevención de desastres. Las tres iniciativas concurrieron
en la creación del Cenapred, el 20 de septiembre de 1988, con carácter de órgano
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administrativo desconcentrado, jerárquicamente subordinado a la Secretaría de
Gobernación (Segob).
Con el apoyo económico y técnico de Japón se construyeron las instalaciones del Centro;
la UNAM aportó el terreno para su construcción y proporcionó personal académico y
técnico especializado. La Segob proveyó los recursos para su operación. Las actuales
instalaciones del Cenapred fueron inauguradas el 11 de mayo de 1990. (Cenapred, 2017)
Durante la gestión presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de León, se creó el Fondo
Nacional de Desastres Naturales (Fonden), sin embargo, el Gobierno Federal de México
estableció el marco de su estrategia de gestión integral del riesgo con el propósito de
apoyar actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción después de la
ocurrencia de un desastre, creado originalmente como un programa dentro del Ramo 23
del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996 y se hizo operacional en 1999
cuando se emitieron sus primeras Reglas de Operación, como un mecanismo
presupuestario para apoyar de manera eficaz y oportuna a la rehabilitación de la
infraestructura federal y estatal afectada por desastres naturales. (Fonden, 2012).
Los recursos del Fonden originalmente se destinaban únicamente a la realización de
actividades ex post de rehabilitación y reconstrucción de (i) infraestructura pública de los
tres órdenes de gobierno –federal, estatal y municipal; (ii) vivienda de la población de
bajos ingresos; y (iii) ciertos elementos del ambiente, selvas, áreas naturales protegidas,
ríos y lagunas.
En la administración de Vicente Fox Quesada, como parte del Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, se preparó el Programa Especial de Prevención y Mitigación de Riesgo de
Desastres 2001-2006 (PEPyM). En dicho documento se describen los principales
programas, proyectos y procesos de investigación, desarrollo tecnológico, difusión y
capacitación que se consideraban impostergables para reducir el efecto de los desastres
naturales y antropogénicos (PEPyM, 2001).
En este contexto, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano, desarrolló para el ejercicio fiscal 2017, el Programa de Prevención de
Riesgos (PPR), inmerso en el marco de la Planeación del Desarrollo, como una estrategia
integral que buscaba la distribución y ordenación equilibrada de la población y sus
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actividades económicas, con lo que contribuyó a la consecución de los objetivos del
desarrollo nacional, estatal y municipal en su dimensión territorial; además conceptualizó
una política pública encaminada a evitar la ocupación del suelo en zonas no aptas para
los asentamientos humanos y por ende prevenir la ocurrencia de desastres, así como
realizar obras de mitigación, elaboración de estudios de viabilidad y costo beneficio para
la reubicación de la población en zonas de riesgo, revirtiendo la tendencia que el país
había tenido en las últimas décadas de destinar gran parte de su presupuesto a la
remediación los que habían ocasionado los desastres y una mínima parte a la prevención
de éstos. (DOF, 2016).
El PPR surge de la fusión del programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos
Humanos (PRAH) y el programa de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Reubicación
de la Población en Zonas de Riesgo (POTER), que operaban individualmente hasta 2015.
(DOF, 2016).
El PRAH-2011 se desarrolló en el sexenio de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa e inició
operaciones con el propósito de mitigar los efectos de fenómenos perturbadores de origen
natural y para aumentar la capacidad de los gobiernos locales y la sociedad en la
prevención de desastres, el cual estuvo a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social
(Sedesol) (DOF, 2016).
Ante los escasos instrumentos de ordenamiento territorial y de financiamiento para la
elaboración local de AR municipales, la Sedatu crea, paralelamente al PRAH, el Programa
Reubicación de la Población en Zonas de Riesgo (REPZOR), encargado de establecer
directrices para incidir en las entidades federativas con una estrategia integral de
planeación que apoya la elaboración de Programas de Ordenamiento Territorial y de
estudios para determinar la factibilidad de reubicar a poblaciones en zonas de riesgo,
posteriormente cambia su denominación a Programa de Ordenamiento Territorial y
Esquemas de Reubicación de la Población en Zonas de Riesgo (POTER), e incrementa
su ámbito de actuación para dar cabida a municipios y demarcaciones territoriales del
Distrito Federal, hoy Ciudad de México. (Ver figura 1) (DOF, 2016).
En el ámbito internacional, la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en
América Latina (La RED) fue creada por un pequeño grupo promotor y multidisciplinario
de investigadores en Puerto Limón, Costa Rica, que de manera distinta comenzaron a
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entender y analizar los desastres, sentando las bases de lo que actualmente se conoce
como la Gestión del Riesgo. (La Red, 2017).
La Primera Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales (RDN) se
realizó en Yokohama 1994. Seis años más tarde, en 2000, la ONU creó el programa
Hábitat, que tiene el objetivo de promover ciudades y pueblos social y ecológicamente
sostenibles. La segunda conferencia mundial RDN se realiza en 2002 en Johannesburgo,
Sudáfrica, y después esta iniciativa se da sistemáticamente de 2005 a 2015 en el Marco
de Acción de Hyogo (MAH), Japón, y posteriormente cambia su sede a Sendai, Japón.
(Ver figura 2) (MAH, 2005).
Figura 1. Cronología de Programas Nacionales relacionados con los riesgos. Elaboración propia. GEIC-DHM.
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Figura 2. Cronología de Acciones Internacionales ante los Desastres. Elaboración propia. GEIC-DHM.
Para una mejor comprensión del panorama actual en el tema de desastres se elaboró la
figura 3, que muestra la integración de los programas de riesgo y prevención de desastres
recientes, la fusión del POTER y PRAH al Programa de Prevención de Riesgos (PPR), y
como éste se alinea con los diferentes programas vigentes nacionales e internacionales.
Figura 3. Convergencia de Instituciones. Panorama actual. Elaboración propia. GEIC-DHM.
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III. Justificación
En el transcurso de la historia de la humanidad ha habido catástrofes que tienen como
origen diferentes fenómenos naturales, los cuales han dejado a su paso grandes pérdidas
humanas y económicas.
Como ejemplo pueden mencionarse los siguientes: al inicio del siglo XXI; en Indonesia,
hubo un Tsunami en 2004, que ocasionó más de 226 mil muertes de personas, esta cifra
sigue en aumento, todavía el año pasado fueron encontrados 400 cadáveres más
(Excélsior, 2016). El huracán Katrina que devastó las costas del Golfo de México desde
Florida hasta Texas, en 2005, y causó mil 836 muertos, 705 desaparecidos y pérdidas
económicas de $151 mil millones USD (BBC, 2015). El terremoto de Psico en Perú
(2007), provocó 595 muertos, cerca de dos mil 291 heridos, 76 mil viviendas totalmente
destruidas y 431 mil personas damnificadas (La República, 2013).
Además, la inundación en Tabasco y Chiapas, México, empezó el 28 de octubre y terminó
el 15 de diciembre de 2007, con una duración de casi dos meses, ocasionó más de un
millón de afectados (Proceso 2014). El terremoto de Haití de 2010 en el que murieron 316
mil personas, 350 mil heridos y más de 1.5 millones de personas perdieron su hogar
(teleSUR, 2015). El terremoto en Chile en 2010, dejó un total de 799 muertes y 25
desaparecidos (Subsecretaria del Interior de Chile, 2011). El terremoto y tsunami de
Japón de 2011 en el que hubo 15 mil 893 muertos, seis mil 152 heridos y dos 556
desaparecidos (Damage Situation and Police Countermaesures, 2015) entre otros más.
Estos son sólo algunos de los desastres más catastróficos de los últimos 15 años. Lo que
permite evidenciar que todavía falta mucho por hacer en materia de riesgos.
De acuerdo con el Banco Mundial, en el ámbito global se registraron nueve mil cien
muertes tan solo en 2013 y se gastaron más de 42 mil millones de dólares en 2014 a
causa de los desastres naturales (El Economista, 2015).
La Base de Datos Internacional de Desastres (EM-DAT, por sus siglas en inglés) estipula
que la información de los desastres debe contar con tres indicadores principales:
Número de muertes
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Número de afectados (dónde y cómo)
Pérdidas económicas (dónde y cómo)
En el caso de México, en el período de 1900-2016, la EM-DAT registró 252 eventos de
gran magnitud, causando alrededor de 28 mil muertes por Desastres Naturales y
Desastres Tecnológicos (146 eventos), y más de 19 millones de personas afectadas. En
este periodo las pérdidas económicas se estimaron en 46 mil millones de dólares, más los
recursos adicionales para la atención de las emergencias, que tan sólo en el periodo de
2003 a 2012, fueron más de 10 mil millones de dólares (EM-DAT, 2017). Los tipos de
desastres naturales de gran magnitud se representan en la figura 4.
Uno de los principales problemas en temas de Desastres Naturales, es que se gasta más
dinero en la recuperación, reparación y remediación de zonas afectadas que en la
prevención de los desastres en sí. Actualmente, en México por cada dólar ocupado en
medidas de prevención se gastan 34 más en ayuda humanitaria, rehabilitación y
reconstrucción. (El Economista, 2016).
En 2016, el Fondo de Prevención para Desastres Naturales (Fopreden) tuvo un
presupuesto de casi $370 millones de pesos, 3.5 por ciento más que en 2015; sin
embargo, este monto fue 22 veces menor a lo que se destinó al Fonden; es decir, se
invirtió más en la atención a las emergencias que en la prevención de las mismas. De
acuerdo con el Presupuesto Egresos de la Federación (PEF, 2016), el Fonden contó con
$8,277 millones de pesos, en 2016, lo que significó un incremento real de 34 por ciento
más de lo que se presupuestó en 2015; esto representa el mayor presupuesto desde
2011. (El Economista, 2016).
No obstante, el objetivo de los atlas de riesgos (AR) en México es el de diagnosticar los
niveles de peligro y de riesgo a través de sistemas organizados de información, es decir
que los AR deben constituir una herramienta de prevención (DOF, 2014). De ahí la vital
importancia conferida a estas herramientas en sus diferentes niveles: municipal, estatal y
nacional. (Cenapred, 2015).
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Figura 4. Desastres Naturales Ocurridos en México. Periodo 1900-2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
Para crear el Atlas Nacional de Riesgos (ANR) es importante haber completado todos los
atlas de riesgos estatales (AR-E) y los atlas de riesgos municipales (AR-M). Como se
mencionó antes, actualmente México cuenta con 370 AR-M de los dos mil 459 existentes
en el país, en otras palabras, 85 por ciento de los Municipios de la República Mexicana no
cuenta con AR-M. Aunado a esto, una gran parte de los AR-M únicamente logran
caracterizar el peligro, pero no llegan a determinar índices de peligro, vulnerabilidad y
riesgo. En algunos otros, ni siquiera logran identificar el peligro correctamente por
ambigüedad o duplicidad de los conceptos o no aplican la metodología correcta para
evaluar el peligro.
IV. Estudio Estratégico
La Academia de Ingeniería, México, se propuso liderar un esfuerzo para realizar el
Estudio Estratégico (EE) Desarrollo de una Metodología Estandarizada para Elaborar
Atlas de Riesgos en México, cuyo objetivo general y objetivos particulares, así como
alcances se describen a continuación:
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Objetivo General
El Estudio Estratégico de la AIM tiene como objetivo general desarrollar una metodología
estandarizada para elaborar atlas de riesgos en México, particularmente en lo que se
refiere a riesgo por fenómenos naturales, ya sean geológicos o hidrometeorológicos.
Se propone la obtención de una metodología consensuada por la Academia de Ingeniería
que permita elaborar un ANR con un carácter preventivo y suficientemente dinámico para
tener una herramienta útil a las necesidades particulares de los tomadores de decisiones,
que sea capaz de adaptable a cualquier región y orden de gobierno.
Lo anterior en perfecta concordancia con la LGPC (DOF, 2014) que mandata las
siguientes características:
“El ANR es un sistema a integral de gestión, es decir, no se refiere únicamente
a mapas impresos, sino a un conjunto de sistemas de información y sus
interrelaciones con las instituciones responsables del uso óptimo de las
mismas" (Artículo 2, fracción IV).
La gestión integral de riesgos es el mecanismo a través del cual se asegura que el
Sistema Nacional de Protección Civil tenga un carácter Preventivo y Provisorio ante todo y
será obligación prioritaria de los tres niveles de gobierno (Artículo 10, fracciones. IV, V, VI,
VII); destacando el carácter estratégico y el papel de las Comisiones Locales de
Protección Civil (municipios) por su condición de proximidad a las zonas de necesidades y
soluciones específicas.
El artículo 26 de la LGPC señala claramente al Consejo Nacional de Protección Civil
como el organismo supremo en la materia, por lo que éste deberá identificarse como el
usuario final del producto de estudio estratégico y los gobiernos municipales como los
operativos básicos a considerar en el diseño de las nuevas herramientas que de él se
desprendan. Aunque la contraparte para la mejor realización de este esfuerzo documental
del estudio estratégico es el Cenapred.
La misma LGPC demanda en sus artículos 46, 47 y 48 la necesidad de profesionalizar la
gestión de protección civil y en el artículo 49 menciona la existencia de la Escuela
Nacional de Protección Civil. Esto podría ser la solución para formar cuadros
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suficientemente capacitados que auxilien de manera óptima a los tomadores de
decisiones locales, principalmente en las presidencias municipales, a que exploten
debidamente la información que dinámicamente se incorpora al ANR, es decir las bases
de datos que deben dar forma al sistema integral de gestión y que deben ser usadas de
acuerdo con las necesidades propias de cada comunidad, los fenómenos que la
amenazan, pero sobre todo a la vulnerabilidad particular de cada región.
Objetivos Particulares
Primera etapa (que concluye con el presente documento): realizar el Inventario de
los Atlas de Riesgos existentes en México, a fin de elaborar un diagnóstico, que
incluya la evaluación, confiabilidad y calidad de la información, así como las
metodologías empleadas en la elaboración de cada uno de ellos.
Segunda etapa: investigar y analizar las mejores metodologías existentes sobre el
cálculo de índices de riesgo geológico e hidrometeorológico para la elaboración de
atlas de riesgos, con la participación de los expertos de la academia del país.
Tercera etapa: proponer una metodología estandarizada para la elaboración de
atlas de riesgos en México en los ámbitos municipal y estatal, en una plataforma
digital que promueva el desarrollo de políticas públicas más adecuadas en la
prevención de desastres.
V. Alcances
Dentro de los alcances se estableció que se tendrían diferentes metas a corto, mediano y
largo plazos (ver figura 5).
Las metas en el corto plazo son: (concluidas con el presente documento)
Revisar Programas y Reglas de Operación vigentes en México.
Hacer una recopilación y revisión de los AR existentes, tanto estatales como
municipales.
Revisar las afectaciones por Contingencias Climatológicas (Fonden, FAPRACC,
entre otras)
Hacer reuniones con los especialistas que se integren al EE.
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Elaboración de un documento donde se identifique el estado actual de los AR
existentes (este documento).
Las metas a mediano plazo (segunda etapa) son:
Convocar a expertos en materia de riesgos y desastres naturales para crear un
consenso de opiniones y aportaciones.
Identificar las mejores metodologías para estimar Índices de Riesgos de los
diferentes fenómenos naturales.
Elaboración de un documento preliminar de la propuesta de una Metodología
Estandarizada para la Elaboración de AR.
Las metas a largo plazo (tercera etapa) son:
Elaborar la Propuesta de la Metodología Estandarizada para la Elaboración de
AR, con procedimientos, conceptos teóricos y técnicos homologados.
Figura 5. Esquema de alcances a corto, mediano y largo plazos. Elaboración propia.
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VI. Definiciones Generales
Este apartado se refiere al marco conceptual de los términos generales que involucran al
riesgo y por ende a los AR de las diferentes instituciones nacionales e internacionales, así
como los diferentes autores especialistas en la materia. En él, se plantean los conceptos
que cada institución identifica como relevante.
En concordancia con las instituciones encargadas del control, prevención y mitigación de
los desastres en México, como el Cenapred y el Sinaproc, estas deben regirse de acuerdo
con los lineamientos de la Ley General de Protección Civil (LGPC, 2012), que, en su
Capítulo I Disposiciones Generales, menciona en el Artículo 1: "La presente Ley es de
orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases de coordinación
entre los tres órdenes de gobierno en materia de protección civil. Los sectores privado y
social participarán en la consecución de los objetivos de esta Ley, en los términos y
condiciones que la misma establece".
Asimismo, el Artículo 2 de la misma Ley, proporciona las definiciones generales para
fenómenos geológicos e hidrometeorológicos, mismos que se analizan en el presente
informe, como sigue:
Artículo 2, para los efectos de esta Ley y la normatividad que de ésta derive, se entiende
por:
VI. Atlas Nacional de Riesgos: sistema integral de información sobre los agentes
perturbadores y daños esperados, resultado de un análisis espacial y temporal
sobre la interacción entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de exposición de
los agentes afectables;
XVIII. Desastre: al resultado de la ocurrencia de uno o más agentes perturbadores
severos y o extremos, concatenados o no, de origen natural, de la actividad
humana o aquellos provenientes del espacio exterior, que cuando acontecen en un
tiempo y en una zona determinada, causan daños y que por su magnitud exceden
la capacidad de respuesta de la comunidad afectada;
XXIV. Fenómeno Natural Perturbador: evento potencialmente perjudicial, natural o
derivado de actividades humanas, que puede causar pérdidas de vida o lesiones,
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daños materiales, alteración de la vida social y económico o degradación
ambiental; iniciativa de Ley 11-02-2016.
XXV. Fenómeno Geológico: agente perturbador que tiene como causa directa las
acciones y movimientos de la corteza terrestre. A esta categoría pertenecen los
sismos, las erupciones volcánicas, los tsunamis, la inestabilidad de laderas, los
flujos, los caídos o derrumbes, los hundimientos, la subsidencia y los
agrietamientos;
XXVI. Fenómeno Hidrometeorológico: agente perturbador que se genera por la acción
de los agentes atmosféricos, tales como: ciclones tropicales, lluvias extremas,
inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo,
polvo y electricidad; heladas; sequías; ondas cálidas y gélidas; y tornados;
XXVII. Gestión Integral de Riesgos: el conjunto de acciones encaminadas a la
identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos,
considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de
construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores
de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e
implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al
logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales
de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la
sociedad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de
formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y
reconstrucción;
XXXI. Gestión del Riesgo de Desastres: Proceso de planeación, participación,
evaluación y toma de decisiones, que basado en el conocimiento de los riesgos y
su proceso de construcción, deriva en un modelo de intervención de los órdenes
de gobierno y de la sociedad, para implementar políticas, estrategias y acciones,
cuyo fin último es la previsión, reducción y control permanente del riesgo de
desastre, combatir sus causas de fondo, siendo parte intrínseca de los procesos
de planificación y del desarrollo sostenible. Logrando territorios más seguros, más
humanos y resilientes. Involucra las etapas de identificación de riesgos, previsión,
prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción;
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XXXIV. Identificación de Riesgos: Primera etapa de la gestión del riesgo de desastres,
consistente en reconocer y valorar las pérdidas y daños probables sobre los
agentes afectables y su distribución geográfica, a través del análisis de los peligros
y la vulnerabilidad; Incluye el análisis de las causas de fondo que han generado
riesgos en el desarrollo y el ordenamiento del territorio. La herramienta básica de
la identificación de peligros, vulnerabilidades y sistemas expuestos es el Atlas de
Riesgos;
XXXIX. Mitigación: Etapa de la gestión del riesgo de desastres consistente en toda
acción orientada a disminuir el impacto o daños ante la presencia de un fenómeno
perturbador sobre un sistema expuesto;
XL. Peligro (o Amenaza): probabilidad de ocurrencia de un agente perturbador
potencialmente dañino de cierta intensidad, durante un cierto periodo y en un sitio
determinado;
XLI. Preparación: Etapa de la gestión del riesgo de Desastres, consistente en actividades
y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el
impacto de un fenómeno perturbador en el corto, mediano y largo plazo;
XLII. Prevención: Etapa de la gestión del riesgo de desastres consistente en el conjunto
de acciones y mecanismos implementados con antelación a la ocurrencia de los
fenómenos perturbadores, con la finalidad de eliminar riesgos o reducirlos, evitar
su impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura y medio
ambiente, así como evitar la generación de nuevos riesgos;
XLIII. Previsión: Etapa de la gestión del riesgo de Desastres, consistente en tomar
conciencia de los riesgos que pueden causarse y las necesidades para
enfrentarlos;
XLIX. Reconstrucción: Etapa de la gestión del riesgo de desastres, consistente en la
acción transitoria orientada a alcanzar el entorno de normalidad social y
económica que prevalecía entre la población antes de sufrir los efectos producidos
por un agente perturbador en un determinado espacio o jurisdicción. Este proceso
debe buscar la reducción de los riesgos existentes, asegurando la no generación
de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones preexistentes;
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L. Recuperación: Etapa de la gestión del riesgo de desastres, consistente en el proceso
que inicia durante la emergencia, consistente en acciones encaminadas al retorno
a la normalidad de la comunidad afectada;
LI. Reducción de Riesgos: Intervención sistemática preventiva sustentada en el
conocimiento de los riesgos, las vulnerabilidades y sus factores causales, para
eliminar o reducir el impacto adverso de los desastres. Considera entre otras
medidas, la reducción de vulnerabilidades, acciones de prevención y mitigación,
preparación, resiliencia y capacidades de respuesta, el desarrollo de una cultura
de la protección civil, el compromiso público y el desarrollo de un marco
institucional, la implementación de medidas de protección del medio ambiente, uso
del suelo y planeación urbana, protección de la infraestructura crítica, generación
de alianzas y desarrollo de instrumentos financieros y transferencia de riesgos, y el
desarrollo de sistemas de alerta temprana;
LIII. Resiliencia: es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente
expuesta a un peligro para resistir, asimilar, adaptarse y recuperarse de sus
efectos en un corto plazo y de manera eficiente, a través de la preservación y
restauración de sus estructuras básicas y funcionales, logrando una mejor
protección futura y mejorando las medidas de reducción de riesgos;
XLIX. Riesgo: daños o pérdidas probables sobre un agente afectable, resultado de la
interacción entre su vulnerabilidad y la presencia de un agente perturbador;
L. Riesgo Inminente: aquel riesgo que, según la opinión de una instancia técnica
especializada, debe considerar la realización de acciones inmediatas en virtud de
existir condiciones o altas probabilidades de que se produzcan los efectos
adversos sobre un agente afectable;
LVIII. Vulnerabilidad: susceptibilidad o propensión de un agente afectable a sufrir daños
o pérdidas ante la presencia de un agente perturbador, determinado por factores
físicos, sociales, económicos y ambientales;
LIX. Zona de Desastre: espacio territorial determinado en el tiempo por la declaración
formal de la autoridad competente, en virtud del desajuste que sufre en su
estructura social, impidiéndose el cumplimiento normal de las actividades de la
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comunidad. Puede involucrar el ejercicio de recursos públicos a través del Fondo
de Desastres;
LX. Zona de Riesgo: espacio territorial determinado en el que existe la probabilidad de
que se produzca un daño, originado por un fenómeno perturbador;
LXI. Zona de Riesgo Grave: asentamiento humano que se encuentra dentro de una zona
de grave riesgo, originado por un posible fenómeno perturbador.
De acuerdo con las instituciones encargadas del control, prevención y mitigación de los
desastres en México, como el Sinaproc y el Cenapred, entre otros, tienen las siguientes
definiciones en sus documentos oficiales:
Peligro= riesgo inminente de ocurrencia de un desastre. Signo de peligro, desgracia o
molestia (Sinaproc).
Amenaza= riesgo inminente de ocurrencia de un desastre. Signo de peligro, desgracia o
molestia (Sinaproc).
Se puede observar que para Sinaproc, peligro y amenaza son sinónimos.
Vulnerabilidad: facilidad con la que un sistema puede cambiar su estado normal a uno de
desastre, por los impactos de una calamidad (Sinaproc).
Riesgo: de acuerdo con el Sinaproc es la posibilidad de pérdida tanto en vidas humanas
como en bienes o en capacidad de producción. Esta definición involucra tres aspectos
relacionados por la siguiente fórmula:
𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 = 𝑣𝑢𝑙𝑛𝑒𝑟𝑎𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 ∗ 𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 ∗ 𝑃𝑒𝑙𝑖𝑔𝑟𝑜
El desastre de acuerdo a estas instituciones se define de la siguiente manera:
Desastre: evento concentrado en tiempo y espacio, en el cual la sociedad o una parte de
ella sufre un severo daño e incurre en pérdidas para sus miembros, de tal manera que la
estructura social se desajusta y se impide el cumplimiento de las actividades esenciales
de la sociedad, afectando el funcionamiento vital de la misma (Sinaproc).
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Atlas de Riesgo: sistemas que integran información sobre fenómenos perturbadores a
los que está expuesta una comunidad y su entorno (Cenapred).
De acuerdo a algunos especialistas en el tema de desastres naturales, se tienen las
siguientes definiciones:
Peligro: la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno potencialmente dañino de cierta
intensidad, durante un cierto periodo de tiempo y en un sitio dado (Guevara, 2006).
Amenaza: peligro o factor de riesgo externo de un sujeto o sistema, representado por un
peligro latente asociado con un fenómeno físico de origen natural, de origen
tecnológico o provocado por el hombre que puede manifestarse en un sitio
específico, durante un tiempo de exposición determinado, produciendo efectos
adversos en las personas, los bienes y/o el medio. Matemáticamente expresado
como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un evento con una
cierta intensidad, en cierto sitio y en cierto periodo de tiempo (Cardona A., 1993).
Amenazas naturales: comprenden una condición latente de peligrosidad potencial y
tienen como base la potencial ocurrencia de un evento o fenómeno físico
determinado o una combinación de ellos. Su concreción como amenazas (peligros
latentes) se determina por la existencia de condiciones de exposición de
elementos sociales a sus potenciales efectos y la existencia de determinadas
condiciones sociales que predispone a la afectación (conocidos por las categorías
de impacto, daño y pérdida). La constitución de una amenaza por el proceso de
exposición a un evento físico, en condiciones de susceptibilidad al impacto
(conocido como “vulnerabilidad” social, ver adelante), capta la esencia del proceso
de construcción social implícita en su existencia (Lavell A., 2010).
Vulnerabilidad: es el grado de pérdida de un elemento o grupo de elementos bajo riesgo,
resultado de la probable ocurrencia de un evento desastroso, expresada en una
escala que va de 0 (sin daño) a 1(pérdida total) (Cardona A., 1993).
Vulnerabilidad: está determinada por las características de una persona o grupo de
personas que influyen sobre su capacidad para anticipar, prepararse, resistir y
recuperarse del impacto de una amenaza natural. Entonces, estar bajo riesgo de
un desastre significa que hay una alta probabilidad que características político-
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económicas de las personas coincidan en tiempo y espacio con un evento extremo
al cual son vulnerables (Blaikie et al, 1994).
Riesgo: se define como la probabilidad de que se presente una pérdida sobre un
elemento o comunidad, como consecuencia de la ocurrencia de un evento con una
intensidad mayor o igual a i, es decir, la probabilidad de exceder unas
consecuencias sociales y económicas durante un periodo de tiempo t dado
(Cardona A., 1993).
Riesgo: la probabilidad de daños y pérdidas a futuro (Lavell A., 2010).
Construcción social del riesgo: esta noción hace alusión al hecho de que
independientemente de la presencia de eventos físicos o contextos físicos
naturales adversos, es en la relación e interacción de esos eventos o contextos
con la sociedad, y a través de procesos sociales concretos, que ellos se convierten
en un componente explicativo del riesgo de desastre de determinadas magnitudes.
Es la característica social del riesgo y de su construcción lo que nos permite
pensar en su reducción, prevención o mitigación, su gestión, interviniendo en los
procesos y contextos sociales que determinan su existencia, reconociendo a la vez
que la intervención directa sobre los procesos físicos per se no es opción en la
gran mayoría de los casos (Lavell A., 2010).
Desastre: la interrupción y transformación temporal severa en las condiciones normales
de existencia de una población debido al impacto de un evento físico adverso
(Lavell A., 2010).
Exposición: la ubicación de un elemento de la estructura social o de la naturaleza en el
área de influencia de un determinado tipo de evento o manifestación física (Lavell
A., 2010).
A partir de estos principios se puede afirmar que en México se han realizado pocos
estudios convenientes en atender estos temas en específico, porque no se detectó en los
diversos documentos revisados que comprenden los atlas de riesgos: a la probabilidad, a
la intensidad y a la temporalidad de los estudios que establece la LGPC. Incluso debemos
considerar su estimación según los sectores estratégicos de México, ya que hay
dependencias socioeconómicas y distintos estratos en la población.
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Una de las definiciones esenciales de mayor relevancia es la estimación del peligro, ya
que, para su estudio es importante definir qué tipo de fenómeno perturbador es, y realizar
una medición numérica mediante parámetros cuantitativos con un significado físico
preciso y asociarse a otras relaciones físicas entre los efectos del fenómeno y los daños a
los bienes expuestos. Además, hay que considerar que los registros antiguos de algunos
eventos en el ámbito nacional solo han sido de carácter cualitativo, porque no se contaba
con los instrumentos de medición para ubicar exactamente la distribución espacial ni la
magnitud de los mismos. Muestra de esto son los registros del Servicio Meteorológico
Nacional (SMN) en sus bases de datos diarios a las nevadas y granizadas, los valores
estadísticos que reportan de estas variables son: 0= no ocurrió, y 1= si ocurrió. Lo cual
implica problemas en los registros de los sitios establecidos para la observación
meteorológica y climatológica, por la cobertura espacial que los observadores han
considerado dentro de su área de influencia (de 10 km hasta 25 km).
En la mayoría de los fenómenos pueden distinguirse dos medidas, una de magnitud y otra
de intensidad. La magnitud es una medida del tamaño del fenómeno, de su potencial
destructivo y de la energía que libera. La intensidad es una medida de la fuerza con que
se manifiesta el fenómeno en un sitio dado. Por ello un fenómeno tiene una sola
magnitud, pero tantas intensidades como son los sitios en que interese determinar sus
efectos (Guevara, 2006). En consecuencia, la selección de las metodologías adecuadas
para su estimación permitirá establecer las medidas adecuadas en la gestión de los
riesgos en los diferentes niveles de la administración federal, municipal y de las alcaldías
en México.
Por ejemplo, en los sismos asociados al movimiento de las placas tectónicas, la magnitud
se define en términos de la energía liberada por el súbito movimiento de dichas placas y
se mide en la escala de Richter. La intensidad sísmica refleja, en cambio, el grado de
movimiento que experimenta el terreno en un sitio dado, lo que dependerá
fundamentalmente de la distancia del sitio al epicentro y de las características del terreno
en el sitio. La intensidad se mide a través de la escala de Mercalli. Para algunos
fenómenos, la distinción entre magnitud e intensidad no es tan clara, pero en términos
generales el peligro está más asociado a la intensidad del fenómeno que a su magnitud, o
sea más a las manifestaciones o efectos que el fenómeno puede presentar en el sitio de
interés, que a las características básicas del fenómeno mismo. En este sentido, el estudio
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del peligro lleva a la construcción de distintos escenarios, es decir, a la representación de
los efectos del fenómeno en la región de interés (Guevara, 2006).
La forma más común de analizar los eventos ha sido referenciada a un periodo temporal
de 30 años, tratando de representar el carácter probabilístico del fenómeno en términos
de un periodo de retorno (o de recurrencia), que es en teoría el lapso que en promedio
transcurre entre la ocurrencia de fenómenos de cierta intensidad, pero hay fenómenos
como los geológicos que no se ajustan a estos pronósticos. El concepto de periodo de
retorno, en términos probabilísticos, no implica que el proceso sea cíclico, o sea que deba
siempre transcurrir cierto tiempo para que el evento se repita.
En ocasiones se utiliza también el inverso del periodo de retorno llamada tasa de
excedencia, definida como el número medio de veces, en que, por unidad de tiempo,
ocurre un evento que exceda cierta intensidad. Para muchos de los fenómenos no es
posible representar el peligro en términos de periodos de retorno, porque no ha sido
posible contar con la información suficiente para este tipo de representación. En estos
casos se recurre a escalas cualitativas, buscando las representaciones de uso más
común y de más utilidad para las aplicaciones en el tema específico (Guevara, 2006).
Los desastres tienen que ver con poblaciones humanas, cómo cambian sus vidas y sus
actividades son amenazadas o alteradas, cómo reaccionan ante situaciones críticas, las
actitudes que tiene, los ajustes que llevan a cabo y cómo enfrentan los problemas
cotidianos productos del riesgo y la vulnerabilidad (Curson, 1989).
Maskrey A. (1993) categoriza a la vulnerabilidad en las siguientes dimensiones:
Natural. Determinada por los límites ambientales dentro de los cuales es posible
la vida y por las exigencias internas de su propio organismo.
Física. Se refiere especialmente a la localización de los asentamientos humanos
en zonas de riesgo y a las deficiencias de sus estructuras físicas para "absorber"
los efectos de esos riesgos.
Económica. Los sectores más vulnerables frente a los riesgos son también los
más deprimidos económicamente.
Social. Se refiere al nivel de cohesión interna que posee una comunidad.
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Política. Constituye el valor recíproco del nivel de autonomía que posee una
comunidad para la toma de las decisiones que la afectan.
Técnica. Hace referencia al diseño y construcción de estructuras para eventos de
amenaza.
Ideológica. La respuesta ante una amenaza de desastre depende en gran medida
de la concepción del mundo que posean sus miembros.
Cultural. La forma de reaccionar de una comunidad ante un desastre depende de
los patrones culturales y los valores de cooperación.
Educativa. Representa la información respecto a los escenarios de riesgo.
Ecológica. La destrucción de los recursos del ambiente, que conduce a
ecosistemas altamente riesgosos para las comunidades que los explotan o
habitan.
Institucional. La preparación de la comunidad a través de los organismos
públicos y de socorro, para enfrentar una situación de desastre.
Un análisis de la vulnerabilidad y construcción social del riesgo lo realizó Virginia García
A. (2002), quien mencionó que hacia fines de la década de 1990 se generó un nuevo
contenido y uso del concepto de construcción social del riesgo, para esto parecen haber
influido varios factores, el primero surgió a partir de la declaración, por parte de la
Organización de las Naciones Unidas, del Decenio Internacional para la Reducción de los
Desastres Naturales;, después surgieron múltiples reflexiones entre los estudiosos del
riesgo y los desastres en diferentes partes del mundo, como resultado de estudios
empíricos que se habían venido desarrollando y que se intensificaron hacia fines del siglo
XX, los cuales han continuado hasta nuestros días.
Por otro lado, la misma autora comentó la creciente evidencia (derivada de estudios de
caso), que muchos de los desastres tradicionalmente atribuidos a causas naturales fueron
generados, en buena parte, por prácticas humanas relacionadas con la degradación del
ambiente, el crecimiento demográfico y los procesos de urbanización, todos estos
vinculados en gran medida con el incremento de las desigualdades socioeconómicas a
escala local, regional, nacional y desde luego, internacional.
Finalmente, Virginia García A. concluyó, que estas evidencias empíricas llevaron a la
necesidad de conceptualizar las probabilidades de exposición a la ocurrencia de
desastres de grupos sociales caracterizados por una elevada vulnerabilidad. Este
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concepto, por su utilidad analítica, empezó a permear y pronto a dominar como eje
medular en los estudios sobre desastres.
La resiliencia, esta noción desarrollada en las ciencias de la ecología y ambientales, se
refiere a la capacidad de un ecosistema o complejo de elementos físicos, naturales vivos
de absorber sin alteración fundamental en sus estructuras y funciones, las cargas y
presiones ejercidas por elementos físicos externos, de naturaleza catastrófica o no
(impactos de huracanes sobre manglares o bosques; impacto de inundaciones sobre
sistemas naturales o incendios sobre ecosistemas, entre otros). Como se explica más
adelante, en este trabajo se sugiere que la noción de resiliencia se restrinja al tema de los
ecosistemas y complejos naturales, resistiendo su uso con referencia a sistemas
humanos, al tratar el tema de riesgo y adaptación al cambio climático (Lavell A., 2010).
Las definiciones correspondientes a la ONU y al Panel Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) son las siguientes:
Amenaza: un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden
ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la
propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y
económicos, o daños ambientales (UNISDR, 2009).
Vulnerabilidad: las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien
que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza (UNISDR,
2009)
Vulnerabilidad: es la susceptibilidad a los daños y se caracteriza a menudo en términos
de uno o más de los siguientes: la sensibilidad a la o la exposición de un sistema
(personas o lugar) a las crisis, tensiones o disturbios, el estado del sistema en
relación a un umbral de daño y la capacidad del sistema para adaptarse a las
condiciones cambiantes (IPCC, 2014).
Grado de Exposición: la población, las propiedades, los sistemas u otros elementos
presentes en las zonas donde existen amenazas y, por consiguiente, están
expuestos a experimentar pérdidas potenciales (UNISDR, 2009).
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Resiliencia: la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una
amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de
manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus
estructuras y funciones básicas (UNISDR, 2009).
Riesgo: es la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus
consecuencias negativas (UNISDR, 2009).
Desastre: una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que
ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos
materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad
o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus
propios recursos (UNISDR, 2009).
Se deben considerar ciertos aspectos de estos conceptos, por ejemplo, dentro del
Cenapred hay términos que no se han conceptualizado, por lo que se puede inferir como
una falla dentro de la relación Sinaproc-Cenapred puesto que son instituciones que
trabajan conjuntamente en el tema de desastres naturales.
Cabe resaltar que, la terminología internacional coincide parcialmente con la terminología
nacional, puesto que muchos consideran conceptos que las instituciones nacionales no
consideran, o bien no consideran términos que las instituciones mexicanas sí; incluso los
especialistas en estos temas, también tienen poca o nula concordancia tanto con
instituciones nacionales como internacionales, por lo que, la homologación de conceptos
se vuelve imperativa. De hecho, es necesario encontrar los conceptos que definan al
riesgo y todo lo que éste conlleva, así como todos los conceptos teóricos y técnicos para
evitar confusión, duplicidad y por lo tanto, una posible ambigüedad.
VII. Clasificación de Fenómenos Perturbadores
Considerando que cada institución tiene una clasificación de peligro o amenaza, a
continuación, se presenta un análisis de los diferentes nombres que se utilizan para
identificar peligros o amenazas naturales. Este análisis se restringe a los peligros o
amenazas tanto de origen hidrometeorológico como geológico.
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
31
Las instituciones de las cuales se presenta el análisis de identificación de peligro o
amenaza natural son:
Protección Civil, que tiene como objetivo integrar, coordinar y supervisar el
Sinaproc para ofrecer prevención, auxilio y recuperación ante los desastres a toda
la población, sus bienes y el entorno, a través de programas y acciones
(Protección Civil, 2017).
El Cenapred, que tiene como objetivo "Promover la aplicación de las tecnologías
para la prevención y mitigación de desastres; impartir capacitación profesional y
técnica sobre la materia, y difundir medidas de preparación y autoprotección entre
la sociedad mexicana expuesta a la contingencia de un desastre". 0 bien, crear,
gestionar y promover políticas públicas para la prevención de desastres y
reducción de riesgos a través de la investigación, el desarrollo, aplicación y
coordinación de tecnologías; así como impulsar la educación, la capacitación y la
difusión de una cultura preventiva y de autoprotección para la población ante la
posibilidad de un desastre (Cenapred, 2017).
La Sedatu que tiene como objetivo promover el ordenamiento y la planeación
territorial como articuladores del bienestar de las personas y el uso eficiente del
suelo. Incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los
centros de población y las zonas metropolitanas. Consolidar ciudades compactas,
productivas, competitivas, incluyentes y sustentables, que faciliten la movilidad y
eleven la calidad de vida de sus habitantes. Fomentar el acceso a la vivienda
mediante soluciones habitacionales bien ubicadas, dignas y de acuerdo a
estándares de calidad internacional. Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios
mediante acciones en materia de certeza jurídica territorial, productividad, suelo,
vivienda rural y gobernabilidad (Sedatu, 2017); sin embargo, la siguiente
terminología fue tomada de su Programa de Prevención en los Asentamientos
Humanos (Sedatu-PRAH, 2013).
La UNISDR que tiene como objetivo catalizar, facilitar, movilizar los recursos y el
compromiso a nivel nacional, regional e internacional de los actores de la
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (ISDR, por sus siglas en
inglés), para construir resiliencia en las naciones y las comunidades ante los
desastres a través de la implementación del Marco de Sendai para la Reducción
del Riesgo de Desastres 2015-2030 (UNIDR, 2017).
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
32
La EM-DAT, que tiene como objetivo racionalizar la toma de decisiones para la
preparación ante desastres, así como proporcionar una base objetiva para la
evaluación de la vulnerabilidad y el establecimiento de prioridades (EM-DAT,
2017).
En las tablas 1 y 2 se muestran los elementos que consideran cada una de las
instituciones mencionadas antes como fenómenos perturbadores, tanto de origen
geológico como de origen hidrometeorológico donde, TP es Tipo Principal, es decir, que
es considerado como el fenómeno principal o el que se entiende como manifestación
directa y posiblemente desastrosa de una variable principal como puede ser la
precipitación y que éste a su vez puede o no tener subtipos, en este caso con el acrónimo
de ST; y SST que es sub-subtipo, es una derivación directa de un Subtipo, por ejemplo,
en el caso de las avalanchas para Sedatu-PRAH este es un fenómeno de Tipo Principal,
mientras que, para la UNISDR es un subtipo de un fenómeno de TP. Las tablas tienen el
objetivo demostrativo de evidenciar la gran discrepancia y heterogeneidad que existe a la
hora de clasificar a los fenómenos naturales que posiblemente tengan un efecto negativo
en la sociedad.
En las revisiones documentales se detectó que existe una notable diferencia en cómo
llamar a los fenómenos perturbadores en México, es decir, el Cenapred y el Sinaproc los
llaman riesgos y fenómenos perturbadores respectivamente, mientras que, la UNISDR,
los llama amenazas.
El EM-DAT como se mencionó anteriormente, tiene como objetivo el establecimiento de
prioridades en el tema de desastres, es una base de datos actualizable donde se
contabilizan eventos desastrosos, la importancia de su análisis radica en que, si los
elementos contenidos en su clasificación fueran considerados dentro de las posibles
amenazas (UNISDR), riesgos (Cenapred) o fenómenos perturbadores (Sinaproc y
Sedatu) de las demás instituciones no existirían estos desastres históricos y servirían
como parte de la prevención de los desastres.
En la Guía metodológica de los Atlas de riesgos de 2006, Roberto Quaas Weppen asienta
en el prólogo lo siguiente: "Recordemos, los desastres no son naturales, se derivan de
una condición de riesgo. Consecuentemente, los atlas de riesgos son el vehículo y a la
vez guía estratégica indispensable para incidir, a través de la prevención, de manera
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
33
efectiva en la mitigación de los riesgos y consecuentemente en la reducción de los
desastres".
Esta terminología abre el debate para la búsqueda de la homologación en la terminología
técnica, debido a que existe duplicidad en los términos referentes al tema de desastres
naturales y por lo tanto a los atlas de riesgos, como es el caso sismo y terremoto.
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
34
Tabla 1. Clasificaciones por Institución de Fenómenos Perturbadores de Origen Geológico.
Elaboración propia. GEIC-DHM.
Grupo Principal FenómenoProtección
Civil 2016
Cenapred
2001Sedatu 2016
UNISDR
(ONU)
2009
EM-
DAT_2009
EM-
DAT_2016
Desastre Meteorológico x xDesastre Climatológico x xDesastre Hidrológico x xAmenaza Hidrometeorológica xRiesgos Hidrometeorológicos xFenómenos Perturbadores
Hidrometeorológicos x x
Terremoto TP TP
Sismo TP TP TP TP
Tsunami TP TP TP TP
Fallas TP
Deslizamiento de laderas TP
Susceptibilidad de laderas TP
Agrietamientos TP TP TP
Movimiento de masas TP
Subsidencia TP TP TP
Hundimientos TP TP TP TP TP
Avalancha ST TP
Avalancha de escombros ST
Avalancha de lodos ST
Deslaves TP
Derrumbe TP
Caída de rocas ST
Flujo de escombros TP TP
Desprendimiento de rocas ST TP
Licuación de suelos TP
Karst TP TP
Volcanes TP TP TP
Actividad volcánica TP TP TP
Caída de ceniza TP
Emisiones volcánicas TP
Erupción volcánica ST
Flujo piroclástico TP
Fenómenos atronómicos TP
ClaveTP- Tipo Principal
ST- Subtipo
SST- Sub-Subtipo
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
35
Tabla 2. Clasificaciones por Institución de fenómenos perturbadores de origen hidrometeorológico.
Elaboración propia. GEIC-DHM.
Grupo Principal Tipo principalProtección
Civil
Cenapred
2016Sedatu 2016
UNISDR
(ONU)
2009
EM-
DAT_2009
EM-
DAT_2016
Desastre Meteorológico x x
Desastre Climatológico x x
Desastre Hidrológico x x
Amenaza Hidrometeorológica x
Riesgos Hidrometeorológicos x
Fenómenos Perturbadores
Hidrometeorológicosx x
Tormenta TP TP
Tormenta genérica SST
Tormenta convectiva ST ST
Tormenta orográfica SST
Temperatura extrema TP TP
Onda de calor TP TP TP ST ST
Sequía TP TP TP TP TP TP
Incendio forestal TP ST ST
Condiciones de invierno severas ST ST
Tormenta de nieve TP TP SST SST
Tormenta invernal SST
Onda gélida TP TP TP ST ST
Nevada TP SST SST
Helada TP TP TP SST SST
Aguanieve SST
Inundación de la barrera de hielo ST
Lagos glaciares ST
Tempestades TP
Lluvias torrenciales TP
Tormenta eléctrica TP SST
Granizada/Tormenta de granizo TP TP TP TP
Niebla TP
Inundación TP TP TP TP TP
Inundación repentina ST ST ST
Inundación lacustre TP ST ST
Inuncación pluvial TP
Inundación fluvial TP
Ciclones tropicales TP TP TP
Inundación costera TP ST ST
Marejadas/Acción del oleaje TP ST
Ola gigante SST
Seiche SST
Tormenta tropical ST ST ST
Depresión tropical ST
Tormenta extratropical ST ST
Huracán ST
Tormenta de arena SST
Tormenta de polvo TP
Tornado TP TP TP SST
Avalancha (masa húmeda) TP ST SST
Clave
TP- Tipo Principal
ST- Subtipo
SST- Sub-subtipo
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36
VIII. Inventario de Atlas de Riesgos
La Segob de México desarrolló el primer Atlas Nacional de Riesgos en 1991, con base en
las categorías conceptuales propuestas en 1986 en el documento titulado Bases para el
Establecimiento del Sistema de Protección Civil, que abarcaba tres aspectos principales:
a) descripción de los fenómenos (amenazas); b) ubicación geográfica de dichos
fenómenos y sus zonas de afectación o incidencia, y c) localización de los sistemas
expuestos al riesgo (población, bienes, actividades económicas) (Ruíz N., et al, 2014).
El segundo Atlas Nacional de Riesgos se publicó en 2001, el cual se titula Diagnóstico de
Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en México. Este documento plantea de
forma destacada la necesidad de disponer de mapas a escalas geográficas de mayor
detalle, particularmente en el ámbito municipal, con el objeto de representar
adecuadamente tanto los agentes perturbadores como los sistemas afectables (Ruíz N.,
et al, 2014).
En el estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
sobre el Sistema Nacional de Protección Civil en México (OCDE, 2013), se reporta un
avance en la elaboración de AR para tres temas relevantes: terremotos, inundaciones y
huracanes, según el sitio Web del Cenapred. Se presentan las gráficas características de
estos temas, en el caso de terremotos se observa un avance de 80 por ciento entre
estudios básicos a avanzados, siete estados no reportan datos sobre este tema. Para
huracanes con 80 por ciento de avance, siete estados tampoco reportaron información.
Para inundaciones hay avance de 60 por ciento, 12 estados no reportan información de
este riesgo. En la parte inferior de cada tema están los nombres de los estados que faltan
de realizar estos estudios (figura 6).
Los estados que aún no tienen avances son Baja California Sur, Durango, Quintana Roo y
Tabasco (figura 7), sobresalen en este reporte los estados de Chiapas, Jalisco, San Luis
Potosí, Tamaulipas y Veracruz, con estudios avanzados en los tres temas mencionados.
En la actualidad, existe en el Cenapred el Sistema de Análisis y Visualización de
Escenarios de Riesgo (SAVER), que contiene los atlas de riesgos estatales y municipales,
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
37
una herramienta de planeación de emergencias basada en escenarios, así como la
información cartográfica para su visualización y análisis, el inconveniente del uso de esta
información es tanto a escala espacial como temporal, así como la obtención de los
mapas de peligro por la diversidad de metodologías usadas, ante la escasez y validez de
información de los diferentes fenómenos ya mencionados, lo cual puede ser debido a la
carencia de redes de monitoreo y observación permanente, etcétera.
Figura 6. Avances de los AR estatales en terremotos, inundaciones y huracanes. Elaboración propia.
GEIC-DHM.
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
38
Figura 7. Estudios de AR Estatales: terremotos, huracanes e inundaciones. Elaboración propia. GEIC-
DHM.
Atlas de Riesgo Estatales (AR-E)
De las 32 Entidades Federativas que tiene México, 31 cuentan con Atlas de Riesgos
Estatal lo que representa 97 por ciento del país, como se observa en la siguiente gráfica
(figura 8). El único estado que no cuenta con AR-E es Baja California Sur.
Figura 8. Atlas de Riesgo Estatales en México (%). Datos Cenapred, 2017. Elaboración propia. GEIC-DHM.
97%
3%
Atlas Estatales de Riesgos en México
Atlas Sin Atlas
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
39
Tlaxcala fue el primero en elaborar su AR-E en 2006, mientras que Zacatecas publicó el
propio hasta 2015, Los atlas de Colima, Quintana Roo y Sinaloa se concluyeron en 2016
siendo los últimos AR estatales registrados como completos (figura 9).
Figura 9. Año de Elaboración de los Atlas de Riesgo Estatales en México. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
Atlas de Riesgo Municipales (AR-M)
De los dos mil 459 municipios existentes en México, únicamente 15 por ciento (375)
cuentan con AR-M, como se ilustra en la figura 10. Hay estados que tienen más
municipios que otros, también hay estados con porcentaje de AR-municipales mayor que
otros, tal es el caso de Baja California y Baja California Sur, ambos con cinco municipios y
cada uno sin un AR-municipal, en comparación con Oaxaca al ser un estado con una
fuerte fragmentación territorial, debido a su organización socioeconómica contando solo
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40
Tabla 3. Número de Municipios con Programa de
Financiamiento. Cenapred, 2016
con el 6% de municipios con AR-M, pero que al contar con 570 municipios y de estos sólo
36 cuentan con atlas, su porcentaje es mucho menor en el ámbito nacional, como se
puede ver en la figura 10.
Figura 10. Atlas de Riesgo Municipales en México (%). Datos Cenapred mayo/2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
De los 375 Municipios que cuentan con AR-Municipal, 84 por ciento (315) solicitó la
aplicación del Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
(PRAH) para su financiamiento, mientras que 16% (160) se realizaron mediante el
Programa Hábitat, tal y como se muestra en la tabla 3 y en la figura 11.
Figura 11. Porcentaje de atlas de riesgos municipales por programa de financiamiento. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
15%
85%
ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES EN MÉXICO (%)
ATLAS
SIN ATLAS
84%
16%
PORCENTAJE DE ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES POR PROGRAMA DE FINANCIAMIENTO
PRAH
HÁBITAT
PRAH HÁBITAT
CON ATLAS 315 60
PORCENTAJE 84 16
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
41
Estos programas han apoyado la elaboración de los atlas de riesgos municipales, y los
recursos han sido aprovechados por todos los estados; no obstante, cinco de ellos sólo
han utilizado el programa PRAH (Coahuila, Colima, Durango, Morelos, Querétaro, Sinaloa
y Tlaxcala), y a su vez Zacatecas y Guanajuato son los únicos Estados que ha ejercido el
Programa Hábitat, como se observa enseguida (figura 13).
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
42
Figura 12. Número de municipios y porcentaje con y sin atlas de riesgos por Estado. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
5
4
4
3
20
9
10
4
8
4
2
3
22
10
32
10
30
13
7
36
36
4
7
2
12
9
3
8
7
33
14
4
6
1
1
8
98
58
6
34
2
35
44
78
62
115
81
23
95
7
44
534
181
14
2
56
6
63
14
35
53
179
92
54
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Cd. de México
Coahuila
Colima
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michocán
Morelos
México
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
NÚMERO DE MUNICIPIOS Y PORCENTAJE CON Y SIN ATLAS DE RIESGOS POR ESTADO
ATLAS
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43
Figura 13. Estados con atlas de riesgos municipales por programa de financiamiento. Fuente Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
Los primeros atlas de riesgos municipales se elaboraron en 2010. La mayoría de los AR-
municipales se realizaron en 2011, con 133, este ha sido el mayor número de ediciones
realizadas en un año, por lo que ya tienen más de cinco años de elaboración. Esto
significa que la mayoría de estos atlas pueden estar ya obsoletos, debido al rápido avance
de la urbanización y al cambio del uso de suelo, lo que ocasiona grandes cambios en
materia de riesgo, ver figura 14.
2
1
1
2
1
3
1
2
2
1
6
3
2
1
2
3
2
3
1
1
1
5
9
1
4
3
3
3
1
19
6
9
4
8
4
1
21
4
29
10
28
12
5
33
34
4
4
1
12
8
2
3
7
24
13
0 5 10 15 20 25 30 35
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Cd. de México
Coahuila
Colima
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michocán
Morelos
México
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
ESTADOS CON ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES POR PROGRAMA DE FINANCIAMIENTO
HÁBITAT PRAH
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44
Figura 14. Fechas de elaboración de los atlas de riesgos municipales. Elaboración propia.
Por el contrario, 2015 fue el año con menor producción, con únicamente 37, como se
aprecia en la figura 15. La figura 16 muestra el número de atlas de riesgos municipales
por Entidad Federativa y por año de publicación, la escala de las barras muestra los años
en que se publicaron los estudios e indica el total de publicaciones.
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
45
Figura 15. Número de AR elaborados por año en México. Cenapred, 2016.
201016%
201136%
201211%
201311%
201416%
201510%
Numero de AR elaborados por año en México.
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
46
Figura 16. Estados con atlas de riesgos municipales y su fecha de elaboración. Cenapred, 2016.
2
1
1
2
1
3
1
2
2
1
6
2
3
1
2
3
2
3
1
1
9
1
4
1
2
1
19
2
4
1
1
1
2
7
13
7
2
9
10
2
3
1
6
8
2
23
1
3
1
1
2
1
1
2
1
2
3
9
11
1
1
2
1
2
6
10
5
3
6
6
4
2
2
2
1
1
3
6
2
9
6
4
3
6
1
1
1
3
2
1
5
2
1
1
3
6
2
4
1
2
3
6
2
3
1
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Cd. de México
Coahuila
Colima
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
ESTADOS CON ATLAS DE RIESGOS MUNICIPALES Y SU FECHA DE ELABORACIÓN
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
47
Programas de Financiamiento para AR Municipales en México
En México se cuenta con diversos programas para la atención a los riesgos, anidados
dentro de los programas sectoriales de las diferentes dependencias federales, los cuales
atienden a los sectores que representan en coalición con los diferentes sectores
socioeconómicos. Los problemas actuales son el crecimiento desordenado de las
ciudades mexicanas, la escasa planeación urbanística, los constantes cambios en el uso
de suelo, entre otros más, que plantean retos importantes para mantener y mejorar la
calidad de vida de sus habitantes y protegerlos de los desastres que los llegasen a afectar
(DOF 30-04-2014).
El Programa de Prevención de Riesgos (PPR) tiene como objetivo contribuir a incentivar
el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los centros de población y las
zonas metropolitanas, mediante el apoyo para la elaboración de programas de planeación
y realización de acciones de prevención y mitigación de riesgos. (Catálogo de Programas
Federales para Municipios, 2017). Su cobertura es nacional, principalmente en zonas que
presenten problemáticas de ordenamiento territorial y/o sean susceptibles al efecto
destructivo de fenómenos perturbadores (Catálogo de Programas Federales para
Municipios, 2017).
Los beneficiarios son las entidades federativas, municipios y delegaciones de la Ciudad
de México que presenten problemáticas de ordenamiento territorial y que sean
susceptibles al efecto destructivo de fenómenos perturbadores. La población objetivo es
preferentemente los 975 Municipios y las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de
México que comprenden el Sistema Urbano Nacional (SUN), y los municipios calificados
como alto y muy alto riesgo por el Índice Global de Riesgos (Catálogo de Programas
Federales para Municipios, 2017).
La intervención pública para incidir en el proceso de desarrollo y en específico del
desarrollo urbano, así como las relaciones económicas, se articulan territorialmente a
partir del SUN, cuya estructura es dinámica; por ello, el desarrollo nacional se encuentra
estrechamente relacionado con la gestión de las ciudades (Catálogo Sistema Urbano
Nacional, 2012).
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
48
El desarrollo urbano en México se ha caracterizado por la expansión desordenada de sus
áreas urbanas, lo que ha generado zonas marginadas, segregación habitacional y la
ocupación irregular del suelo en las periferias (DOF 30-04-2014).
El PPR comprende tres componentes:
1. Componente de Instrumentos de Planeación Territorial. Comprende la elaboración
de Programas de Ordenamiento Territorial, estudios de viabilidad y de costo
beneficio para la reubicación de la población en zonas de riesgo y estudios
integrales y específicos derivados de un Programa de Ordenamiento Territorial.
2. Componente de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos.
Comprende la elaboración o actualización de atlas de riesgos, mapas de riesgos,
resiliencia, estudios geológicos e hidrológicos y la elaboración y/o actualización de
reglamentos de construcción.
3. Componente de Obras de Prevención y Mitigación. Comprende obras hidráulicas,
geológicas y ecológicas con fines preventivos o de mitigación.
Tipo y características de los apoyos del PPR
El tema central de este documento es el Desarrollo de una Metodología Estandarizada
para Elaborar Atlas de Riesgos en México para la elaboración de los AR, que está en
concordancia con el Programa de Gestión del Riesgo y Ordenamiento Territorial, el cual
es apoyado con subsidio federal para desarrollar atlas, estudios, esquemas de
reubicación y obras de mitigación, que deberán ser considerados a su vez, con recursos
aportados por los gobiernos locales.
En la tabla 4 se pueden ver los montos máximos de aportación federal con respecto al
Componente de Prevención de Riesgos en Asentamientos humanos. Es importante hacer
énfasis que, el apoyo federal para estas áreas es de los más bajos, ya que únicamente
eroga $400 mil pesos para la elaboración de estudios específicos, análisis de peligros,
vulnerabilidad y riesgos derivados de un atlas. Este monto podría ser insuficiente para
algunos municipios, debido a su extensión territorial, a su riesgo global o a la exposición
de los fenómenos perturbadores. Por lo tanto, la evaluación, el tipo y número de estudios
a realizar deberían estar acordes con los diferentes sectores socioeconómicos regionales.
Es fundamental que antes de la elaboración de los atlas de riesgos o de cualquier
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
49
actualización de éstos, exista una base teórica estudiada y analizada de las metodologías
a usar de acuerdo con la vulnerabilidad de estos sectores.
Existe una estrecha relación entre los asentamientos humanos, el ordenamiento territorial
y la prevención de riesgos; uno de los principales apoyos como ya se ha mencionado
antes para la prevención son los atlas de riesgos. La urbanización es uno de los
principales elementos al mencionar riesgos por fenómenos naturales; de ahí la
importancia de su ordenamiento y de un adecuado control en sus asentamientos para la
reducción de muertes o daños materiales durante los desastres naturales.
Es imprescindible que el gobierno de la República, a través de la Sedatu como rectora del
territorio nacional y de los asentamientos humanos, realice acciones para disminuir el
riesgo de la población localizada en zonas de vulnerabilidad y evite el asentamiento
humano en zonas susceptibles de fenómenos naturales y en las que sus moradores o su
patrimonio pueden sufrir algún daño (DOF 30-04-2014).
De aplicarse correctamente las líneas de acción de esta institución minimizarían gran
parte de la problemática nacional, dentro de éstas se considera la propuesta que nos
ocupa en este proyecto y por lo cual se ha convocado a los sectores académicos,
técnicos y científicos de nuestro país para su revisión y análisis.
Tabla 4. Componente de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos. Catálogo de
Programas Federales para Municipios, 2017)
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
50
Las líneas principales del PPR son (DOF 30-04-2014):
1. Promover que todos los asentamientos humanos del Sistema Urbano Nacional
cuenten con atlas de riesgo estandarizados.
2. Incorporar atlas de riesgos a los instrumentos de desarrollo urbano y
vincularlos con la determinación de usos de suelo.
3. Impulsar la creación y actualización de reglamentos de construcción acordes
con los diferentes peligros y riesgos de los asentamientos humanos.
4. Homologar los criterios y metodologías de Cenapred y Sedatu para la
elaboración de altas de riesgos de los asentamientos humanos.
5. Integrar los atlas de riesgo que cumplan la normativa de Cenapred y Sedatu en
un sistema de información geoestadística.
6. Restringir el acceso a financiamiento federal al desarrollo de proyectos en
zonas de riesgo.
7. Integrar al Registro Nacional de Reservas Territoriales y al Registro Único de
Vivienda las zonas no susceptibles a ser urbanizadas.
8. Incorporar en la planeación y programación del desarrollo urbano y
ordenamiento del territorio la gestión integral del riesgo.
9. Incentivar mediante la focalización de recursos y subsidios la actualización de
los atlas de riesgos de los asentamientos humanos.
En la figura 17 se muestran los municipios y alcaldías considerados de alto riesgo de
acuerdo con el Índice Global de Riesgos que están comprendidos en el SUN.
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Figura 17. Municipios y alcaldías con Índice Global de Riesgo Alto y Muy alto elegibles en el Programa de Prevención de Riesgo, elaborado hasta 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
El SUN tiene la facultad financiera para la elaboración de atlas de riesgos tanto de
municipios como de alcaldías, que cuenten con aquellos requisitos necesarios para
solicitarlo, sin embargo, únicamente 33 por ciento de estos municipios y alcaldías cuentan
con AR, las siguientes gráficas muestran las cifras y porcentajes de los municipios
comprendidos en el SUN con Alto y Muy Alto Índice Global de Riesgo y cuales tienen o no
atlas de riesgos.
De los dos mil 456 Municipios que tiene México; 15 por ciento (375) SÍ cuenta con Atlas
de Riesgos elaborado (Cenapred, 2016); de estos 375 municipios, 55 por ciento (205)
cuenta con apoyo SUN, además de los 375 municipios, 72 por ciento (270) está incluido
en el Índice Global de Riesgo (Alto y Muy Alto), ver figura 18.
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Figura 18. Municipios con Atlas de Riesgos elaborados con Índice Global de Riesgo y Apoyos SUN. Elaboración propia. GEIC-DHM.
Contenido de los Atlas de Riesgos
De acuerdo con la Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de
Peligros y Riesgos publicada por Cenapred en 2004 se estipula que algunos de los
productos esperados sean:
Mapas de peligro por fenómeno, que identifiquen las zonas en donde afectan
los fenómenos con diferentes intensidades y periodos de retorno;
Mapas de vulnerabilidad de población, escuelas, hospitales, y otros, en los
cuales se señalen las zonas en donde el potencial de daño es mayor;
Mapas que desplieguen el tamaño de los sistemas afectables;
Mapas de riesgo que identifiquen las zonas en donde, para un fenómeno con
intensidad dada, las consecuencias del daño son máximas, medias o mínimas;
Mapas de afectación ante la ocurrencia de algún fenómeno;
Estadísticas sobre la ocurrencia y efecto de los fenómenos perturbadores;
Costo de los desastres;
Costo esperado de la ocurrencia de un fenómeno;
Uso de sistemas de datos georreferenciados a cualquier usuario con
aplicaciones web basados en Sistema de Información Geográfica (GIS, por sus
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siglas en inglés) con funciones específicas para la generación automatizada de
mapas.
Todo lo anterior con la finalidad de que el ANR pueda facilitar lo siguiente:
Establecer políticas y estrategias de prevención;
Mejorar la toma de decisiones en relación con planes de desarrollo urbano;
Evaluar pérdidas humanas y materiales, tanto para eventos simulados como
inmediatamente después de ocurrido un fenómeno natural o antropogénico;
Atender las necesidades de una emergencia derivadas de la ocurrencia de un
fenómeno natural o antropogénico, es decir, estimar los recursos que deberían
ser destinados a la zona afectada;
Contribuir a la cultura de la autoprotección a través de la orientación y
concientización de la población sobre riesgo;
Mejorar la calidad en la contratación de seguros de la infraestructura pública,
tal como escuelas, hospitales, vías de comunicación, etcétera, ante la acción
de fenómenos naturales o antropogénicos.
En 2016, la Sedatu publicó el documento Términos de Referencia para la Elaboración de
Atlas de Peligros y/o Riesgos 2016, con la finalidad de que los usuarios finales del atlas
de riesgos cuenten con una herramienta geográfica para que sea capaz de ubicar e
identificar el tipo y grado de amenazas, susceptibilidad, peligros, riesgos y/o índice de
exposición existente de acuerdo con el origen de los mismos, a diferentes escalas.
En este documento se hace énfasis en que la interpretación de la cartografía contribuirá a
detectar, clasificar y zonificar las áreas de: peligros, vulnerabilidad y riesgos; se
identificará una correlación entre las zonas propensas al desarrollo de fenómenos
perturbadores y el espacio físico vulnerable tomando en consideración aspectos como
infraestructura, vivienda, equipamiento e indicadores socioeconómicos, demográficos,
entre otros.
La correlación evidenciará diferentes niveles de vulnerabilidad desde una perspectiva
cualitativa y/o cuantitativa; con ello permitirá establecer las prioridades aplicables a la
realización de acciones de ordenamiento territorial, prevención de desastres, reducción de
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vulnerabilidad, riesgos y todas aquellas relacionadas con el desarrollo sustentable de los
asentamientos humanos.
Por lo tanto, el Atlas de Riesgos se convertirá en una herramienta rectora para definir
acciones programáticas y presupuestales enfocadas a guiar el desarrollo territorial en
espacios ordenados y sustentables.
Una de las diferencias principales entre el documento Guía Básica para la Elaboración de
Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgo con el documento Bases para la
Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos
es que en este último, expresa que los Atlas de Riesgos serán una herramienta rectora en
la definición del desarrollo territorial, mientras que en el anterior estipulaba que
contribuiría en la mejora a la calidad en la contratación de seguros de la infraestructura
pública.
Otra notable diferencia es que el documento publicado por Sedatu ya hace uso de la
expresión “desarrollo sustentable” de los asentamientos humanos, mientras que el
publicado por Cenapred aún no lo considera.
También, se pueden detectar las diferencias entre el manejo de la vulnerabilidad, en el
documento Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros
y Riesgo el alcance de los mapas de vulnerabilidad se acota a la población, escuelas y
hospitales. En el documento Bases para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de
Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos el alcance de la vulnerabilidad se amplía hasta
lograr una correlación que tome en cuenta aspectos como infraestructura, vivienda,
indicadores socioeconómicos, entre otros.
En el Diario Oficial de la Federación del 22 diciembre de 2016 se publicaron los términos
de referencia de la Guía de Contenido Mínimo para la Elaboración de Atlas Nacional de
Riesgo, elaborada por el Cenapred, los cuales reemplazan a los anteriores y además la
guía cuenta con mejoras sustanciales.
Por lo tanto, los atlas de riesgos, con los cambios propuestos por la metodología que
resulte de este Estudio Estratégico, se convertirán en una herramienta rectora para definir
acciones eficaces, enfocadas a guiar el desarrollo territorial sostenible, tal cual es el
objetivo fundamental del Atlas Nacional de Riesgos.
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Participación de Organismos Públicos y Privados en la Elaboración de
AN en México
De los 375 atlas de riesgos municipales sólo 312 cuentan con una liga Web consultable.
Lo que representa 83 por ciento de los municipios con AR, como se representa en la
figura 19.
Figura 19. Atlas de riesgos municipales con información Web. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
De estos 312 atlas consultables, 82 por ciento fueron elaborados por empresas de
consultoría, 8.3 por ciento no especifica quien lo elaboró; 5.8 por ciento tienen error en la
conexión Web; 2.9 por ciento lo realizaron universidades y únicamente 0.3 por ciento lo
elaboró el Servicio Geológico Mexicano. Como se representa en la figura 19.
83%
14%
Atlas de Riesgos Municipales CON y SIN INFORMACIÓN en la Web
Municipio con Información
Municipio sin Información
82.7%
2.9%
8.3%
5.8%
0.3%
6%
Organismos que Participaron en la Elaboración de los Atlas de Riesgos Municipales
Consultorías Universidades No especifican
Error en la Liga Web SGM
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Figura 20. Organismos que participaron en la elaboración de los atlas de riesgo municipales. Datos Cenapred, 2016. Elaboración propia. GEIC-DHM.
IX. Contenido Mínimo de Atlas de Riesgos Internacionales.
En el ámbito internacional existen organismos como la UNISDR y la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que han organizado múltiples
reuniones para lograr una Reducción del Riesgo de Desastres, dentro de sus objetivos se
ha hecho el planteamiento de la necesidad de contar con atlas de riesgos locales.
Por ejemplo, en Bangkok, Tailandia, en 2009, se reunieron expertos en el tema de
desastres con la organización de la OCDE y el país anfitrión
(www.oecd.org/finance/insurance/43684372.pdf), en su segunda Conferencia de
Financiamiento y Gestión de Catástrofes de Larga Escala, el gobierno de China dio a
conocer el contenido mínimo que debería llevar un atlas de riesgos nacional, como se
muestra en la figura 20.
El contenido mínimo de los atlas de riesgos en China (ARCh), considera el sistema de
desastre y el sistema gubernamental para el riesgo de desastres. En el primero se ubica a
los atlas de riesgos. En su elaboración se consideran:
a) al Peligro que debe detallar los componentes naturales y antrópicos,
b) al Riesgo que debe contar con las condiciones de desarrollo socioeconómico de
las localidades y, por último
c) al Desastre el cual es la evaluación de las pérdidas humanas y económicas de
cada evento catastrófico (figura 21).
Se muestra el ejemplo de China que ha manifestado su estrategia para prevenir, mitigar y
adaptarse a las adversidades, como se observa en la figura 19, la estrategia comprende
dos niveles:
1. Uno para realizar los estudios que se visualizan en un Sistema de
Desastre, dentro del cual se considera al peligro con tres componentes
principales y la condición para que se origine un desastre.
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2. Otro para desarrollar el ARCh, en un nivel paralelo se refiere la gestión del
riesgo del desastre, en el cual para atender al desastre se supone la
prevención, resistencia y la rehabilitación. Además, existen programas de
recuperación y reconstrucción, el aseguramiento y reaseguramiento, y de
la emergencia.
El siguiente nivel es un Sistema de Gobierno para el Riesgo de Desastre, el cual analiza
el desastre con tres etapas de gestión del mismo: prevención, resistencia y rehabilitación.
Paralelo al anterior existen programas de recuperación y reconstrucción, aseguramiento y
reaseguramiento, asimismo otro para emergencias.
Figura 21. Componentes de los atlas de riesgos de China. (www.oecd.org/finance/insurance/43684372.pdf).
Los atlas de riesgos deben contar con ciertos componentes, como:
a) La identificación del peligro, dividido en aspectos naturales, tecnológicos,
ambientales y compuestos (figura 22).
b) La evaluación del riesgo, en el cual se considera e involucra a la vulnerabilidad,
la resiliencia, la adaptación y el nivel del riesgo.
c) Por último, la estimación del desastre que contempla las pérdidas humanas,
económicas y ecológicas (figura 22).
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Figura 22. Componentes de los Atlas de Riesgo de China. (www.oecd.org/finance/insurance/43684372.pdf).
La diferencia entre los atlas de riesgos en México y los ARCh es que en estos últimos se
incluye en la elaboración de sus atlas los programas de gestión del riesgo como subtemas
del documento principal y en los de México no, porque estos existen como programas de
las secretarías de Estado.
Otra de las principales diferencias radica en que China incluye:
El sector ecológico en su análisis de pérdidas, así como a los fenómenos de
origen compuesto, es decir, que pueden ser de origen tecnológico-ambiental,
natural-ambiental o bien, natural-tecnológico.
También hacen la inclusión de las políticas públicas que deben ser impuestas
para la prevención de los desastres.
Existen también varias similitudes entre los contenidos mínimos de México y China, como
la caracterización del peligro y la vulnerabilidad; sin embargo, hace falta hacer un análisis
más detallado del glosario de los atlas de riesgos en China para poder entender lo que
ellos conceptualizan como peligro, desastre, amenaza, vulnerabilidad, etcétera.
Esta comparación puede dar una visión de cómo se realizan los estudios en otros países
y lo que a México le hace falta en sus principales políticas de prevención, así como
explicar su sistema de aseguramiento y reaseguramiento, para garantizar que el tomador
de decisiones y la población en general estén enterados de lo que pueden hacer en caso
de pérdidas o afectaciones por desastres naturales.
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En un diagnóstico realizado al Fonden, se menciona que en materia de protección civil
existe un escenario de riesgo para los bienes expuestos (la población, sus bienes y el
entorno en que viven). Lo anterior se explica por una mayor vulnerabilidad, así como por
amenazas cada vez mayores, tanto naturales como producidas por el hombre. Se
requiere impulsar tareas de prevención que actualmente presentan las siguientes
dificultades:
Falta de información y difusión, así como de una cultura de la prevención entre
la población;
Una capacidad reactiva del Sistema Nacional de Protección Civil frente a las
emergencias y un rezago en su homogeneización;
Débil corresponsabilidad de gobierno, población y sectores sociales y privados
en la materia;
Excesivo centralismo en la toma de decisiones y en la captación de la
información;
Insuficiente reconocimiento de que los efectos adversos de los desastres se
concentran en la población más pobre y en grupos vulnerables (niños, mujeres,
tercera edad, con capacidades diferentes);
Débil articulación entre los investigadores y el Sistema Nacional de Protección
Civil;
Rezago en la infraestructura para el monitoreo de fenómenos perturbadores y
escasez de información geográfica sistematizada;
Falta constituirse 70 por ciento de las unidades de protección civil estatal y
municipal, hay una incipiente articulación de los esfuerzos gubernamentales e
institucionales
Escasas opciones de financiamiento para la prevención y atención de daños.
No ampara los sectores informales en los que predominan los estratos menos
favorecidos de la población.
X. Comparación de Metodologías entre Cenapred y Sedatu
Existen diferentes metodologías para la caracterización del peligro y los diferentes
fenómenos perturbadores, Sedatu propone una metodología basada en niveles, mientras
que Cenapred hace referencia a metodologías descritas en diferentes guías técnicas
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publicadas por el mismo Centro, Aunado a estas, existen metodologías descritas en tesis,
libros y artículos de diferentes investigadores. En la tabla 5 se presenta un ejemplo de la
comparación entre las metodologías de dos instituciones para identificar tormentas de
granizo.
En el caso de la metodología de Cenapred, hace referencia al mapa del Nuevo atlas
nacional de México desarrollado por los investigadores del Instituto de Geografía (IG) de
la UNAM. Con los datos de dicho mapa calculan un índice de tormenta de granizo de
acuerdo con el número de días con granizo, posteriormente se hace un tratamiento con
un Sistema de Información Geográfica para identificar el grado de afectación por
municipio.
La metodología anterior no hace referencia a considerar ningún método de validación de
la información y da por válida la metodología utilizada en la elaboración del Nuevo Atlas
Nacional de México.
Mientras que la metodología descrita por Sedatu, primero se refiere como fuente de
información al informe Mapas de Índices de Riesgo a Escala Municipal por Fenómenos
Hidrometeorológicos, publicado por Cenapred, el cual se refiere al mismo mapa
desarrollado por el IG y en segundo lugar indica que se debe consultar una base de datos
climatológicos con los valores del número de días con granizo, lo cual es un trabajo
redundante, pero sin indicar la metodología de validación de datos e inclusive sin señalar
el criterio para elegir estaciones climatológicas válidas para el municipio o región de
interés, lo cual supone que ya fue realizado por los investigadores del IG.
En el Nivel 2 de la metodología de Sedatu se hace referencia al cálculo de periodos de
retorno el cual es discutible debido a la disponibilidad de información y al grado de
aleatoriedad de esta variable meteorológica, la cual se registra en las bases de datos del
GSMN, por su ausencia (valor 0) u ocurrencia (valor 1).
El Nivel 3 describe una metodología para identificar el gradiente térmico vertical y
distribución de temperaturas en las nubes, lo cual puede servir como una metodología de
pronóstico previa calibración con los datos registrados en superficie, pero al final de su
texto lo correlaciona con las heladas, las cuales no necesariamente se registran ligadas a
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la tormenta de granizo, debido a que el registro de la ocurrencia de heladas ha
considerado regularmente solo la lectura de la temperatura mínima de 0°C.
Tabla 5. Comparación de metodologías Cenapred vs Sedatu
Para evaluar el riesgo por heladas, primero hay que obtener el peligro de este evento,
estimando la probabilidad de la fecha de ocurrencia de las primeras y últimas heladas, así
como el periodo libre de ellas, y relacionar a los sectores productivos que se ven
afectados.
CENAPREDRegistro de la afectación ambiental de las
granizadas
Consulta del informe: mapas de índices de riesgo
a escala municipal por fenómenos
hidrometeorológicos elaborado por el CENAPRED
Obtención de una base de datos climatológicos
con los valores de número de días con granizo
Trazo de isolíneas con los valores obtenidos
Establecimiento de los rangos para las isolíneas
de acuerdo a la distribución de las mismas
Ajustar una distribución de probabilidad para la
ocurrencia o no de granizada
Determinación de periodos de retorno a 5, 10, 25
y 50 años
Gradientes térmicos altitudinales
Obtención de escenarios probabilísticos por
estación
Trazo de isolíneas con días de ocurrencia de
modo estacional
Imágenes de satélite para la identificación del
gradiente térmico de las nubes
Determinación de las zonas de peligro de heladas
de acuerdo a los gradientes obtenidos
Metodología: Tormenta de granizo
SEDATUPara determinar el índice de peligro por tormentas de granizo
(IPTG) se utiliza como parámetro el número de días con granizo del
mapa del Nuevo Atlas Nacional de México (Vidal, y otros, 2007)
1. A cada uno de los intervalos se le asigna un valor, el cual se
calcula a partir de las diferencias de los límites superiores de los
intervalos de los números de días con granizo.
2. El cálculo del índice se realiza a partir de cada valor dividido
entre el dato más alto.
3. Para obtener el mapa de IPTG a nivel municipal se utilizan dos
archivos en formato shape (*.shp), uno con el número de días con
granizo y otro con información de municipios de acuerdo con el
censo 2010.
4. De esta manera se asigna una calificación a cada municipio,
según la capa de las áreas de número de días con granizadas.
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
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XI. Órgano Rector del Riesgo de Desastres a Nivel Internacional
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, es el
instrumento sucesor del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015, cuyo objetivo es el
aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres.
De acuerdo con Margareta Wahlström (ONU, 2005-2015), representante especial de las
Naciones Unidas del Secretario General para la Reducción del Riesgo de Desastres
(2015), en su informe indica que muchos comentaristas han señalado que los cambios
más importantes se han hecho en la gestión del riesgo de desastres, en lugar de la
gestión de desastres, y propone siete objetivos mundiales:
1. La reducción del riesgo de desastres como resultado esperado.
2. Evitar que se produzcan nuevos riesgos.
3. La reducción del riesgo existente.
4. Reforzar la resiliencia.
5. Establecer un conjunto de principios rectores, incluida la responsabilidad
primordial de los estados de prevenir y reducir el riesgo de desastres.
6. Incluir la participación de toda la sociedad y todas las instituciones del Estado.
7. Además, el alcance de la reducción del riesgo de desastres se ha ampliado
considerablemente para centrarse tanto en las amenazas naturales como de
origen humano, así como en las amenazas y los riesgos ambientales,
tecnológicos y biológicos conexos. Se promueve plenamente la resiliencia
sanitaria.
El Marco de Sendai también expresa lo siguiente:
La necesidad de comprender mejor el riesgo de desastres en todas sus
dimensiones relativas a la exposición, la vulnerabilidad y características de las
amenazas;
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El fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres, incluidas las
plataformas nacionales; la rendición de cuentas en la gestión del riesgo de
desastres;
La necesidad de prepararse para “reconstruir mejor”;
El reconocimiento de las partes interesadas y sus funciones; la movilización de
inversiones que tengan en cuenta los riesgos, a fin de impedir la aparición de
nuevos riesgos;
La resiliencia de la infraestructura sanitaria, del patrimonio cultural y de los
lugares de trabajo;
El fortalecimiento de la cooperación internacional y las alianzas de trabajo
mundiales y la elaboración de políticas de los donantes y programas que
tomen en cuenta los riesgos, incluidos los préstamos y el apoyo financiero
brindados por las instituciones financieras internacionales.
Asimismo, la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres y las
plataformas regionales para la reducción del riesgo de desastres se reconocen
claramente como mecanismos que refuerzan la coherencia entre las agendas, el
seguimiento y las revisiones periódicas como apoyo a los organismos de gobernanza de
las Naciones Unidas.
XII. Conclusiones
Con la información recabada hasta diciembre de 2016, considerando 31 atlas de riesgos
estatales, y 375 atlas de riesgos municipales se desprende lo siguiente:
1. Se tiene la necesidad de homologar conceptos tanto de los fenómenos naturales
como de peligro, amenaza, vulnerabilidad y riesgo.
2. La mayoría de los atlas de riesgos llegan al nivel de identificación de los
fenómenos naturales, pero no de su intensidad o frecuencia de ocurrencia en
todos los casos,
3. La metodología empleada para identificar los fenómenos no está homologada, por
lo que hace difícil su integración en una sola plataforma donde se puedan
comparar y aplicar filtros o consultas que resulten de utilidad para el tomador de
decisiones o la población en general.
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4. La mayoría de los atlas de riesgos fueron hechos por consultores independientes
(>80 por ciento), sin la supervisión de una institución gubernamental especializada
en estos temas, casi 10 por ciento no se pudo identificar quien los hizo, y sólo
cuatro por ciento fue hecho por instituciones gubernamentales con experiencia en
estos temas.
5. En la mayoría de los atlas de riesgos, el análisis de la vulnerabilidad no es
suficiente, esto se debe a que este término es un concepto complejo que debe
analizarse desde las perspectivas física y social, ambas variables no sólo deben
estimarse para cada municipio, sino también para diferentes comunidades de un
mismo municipio o incluso varios.
6. A pesar de que la misma Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y
Municipales de Peligros y Riesgo del Cenapred indica que los atlas de riesgos se
deben actualizar cada dos años. Los elaborados hace más de 10 años, no se han
actualizado.
7. De acuerdo con el documento Bases para la Estandarización en la Elaboración de
Altas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos la mayor parte del territorio
nacional no cuenta con información confiable y actualizada.
XIII. Recomendaciones
Es necesario redoblar esfuerzos en materia de protección civil a través de:
Incorporar una visión de gestión integral de los riesgos por medio de mecanismos y
esquemas innovadores para hacer frente a las amenazas a las que está expuesto México
Reducir los riesgos que históricamente se han ido construyendo y mitigar el impacto de
los desastres, anteponiendo como premisas el carácter preventivo que solicita la LGPC
propugnando por la seguridad y la vida de las personas.
Eficientar el sistema para el monitoreo y registro de los fenómenos perturbadores
Actualizar los atlas de riesgos cada dos años
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Participación de todas las dependencias federales para crear las redes de información
que sustenten los sistemas de alerta, así como regionalizar al país por cada peligro o
fenómeno perturbador de acuerdo con su intensidad y frecuencia.
Hacer una revisión detallada de:
1) La terminología utilizada y llegar a un consenso de la que se debe utilizar en
México.
2) Las metodologías empleadas para la identificación del peligro.
3) Proponer las metodologías adecuadas de identificación del peligro acorde con
los datos existentes en México,
4) Establecer metodologías homologadas para identificar la vulnerabilidad y
cálculo del índice respectivo.
5) Establecer la metodología adecuada para el cálculo del índice del riesgo.
6) Identificar las instituciones y fenómenos que deberían elaborar las capas de los
peligros en los ámbitos nacionales, en los atlas de riesgos.
7) Revisión de los conceptos de sector ecológico, sistemas de manejo integral de
cuencas, entre otros.
8) Establecer cuáles son los índices que se deben tomar en cuenta para un
sistema de alerta basado en los atlas de riesgos.
Finalmente, es importante mencionar que los atlas de riesgos también pueden servir
como base para el monitoreo de los fenómenos naturales.
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XIV. Referencias
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k) http://www.emdat.be/database
l) http://eleconomista.com.mx/finanzas-publicas/2016/01/17/fonden-mayor-monto-2011
m) https://www.gob.mx/cenapred/articulos/cual-es-la-utilidad-de-los-atlas-de-riesgos-
convecionnacionaldeproteccioncivil2015?idiom=es
n) http://www.cenapred.unam.mx/es/Glosario/
o) http://www.inb.unam.mx/stecnica/glosario.pdf
p) http://redsismica.uprm.edu/Spanish/tsunami/mapa/info/salinas/Vulnerabilidad_a_Tsun
ami_Salinas.pdf
q) https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_Glossary.pdf
r) http://www.proteccioncivil.gob.mx/es/ProteccionCivil/Organizacion
s) http://www.cenapred.unam.mx/es/dirQuienesSomos/Objetivo/
t) https://www.gob.mx/sedatu/que-hacemos
u) http://www.eird.org/americas/we/mision-y-objetivos.html
v) http://www.emdat.be/
w) http://www.emdat.be/classification
x) http://dgproteccion_civil.edomex.gob.mx/geologicos
y) http://dgproteccion_civil.edomex.gob.mx/hidrometeorologicos
z) http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/#atlas
aa) https://www.oecd.org/finance/insurance/43684372.pdf
bb) http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPC_030614.pdf
Inventario de Atlas de Riesgos en México Informe del estado actual ________________________________________________________________________________________________________________________________________
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