III EVENTO REGIONAL – Ciudad de Santa Fe, Junio 10 de 2010

Eduardo Reese

Urbanismo, configuración de la ciudad y mercados del suelo: instrumentos de captura y

redistribución de rentas urbanas

Instituto del C o nurbanoUniversidad Nacional

de General Sarmiento

Estructura de la sesión

Los procesos de configuración de la ciudad argentina La formación de los precios del suelo Mecanismos de captura de las rentas urbanas

Los procesos de configuración de la ciudad

argentina

En la ciudad argentina se reconocen tres procesos simultáneos

Densificación

Consolidación

Expansión

Estos procesos operan de una manera muy diferente a los procesos de producción de la

ciudad en los países desarrollados

Países desarrollados

Primero urbanizo después ocupo

Países del tercer mundo

Primero ocupo después urbanizo

El Mercado – El Estado – La Necesidad

Las tres lógicas de la construcción de la ciudad argentina

Identificación de tres mecanismos

que articulan el proceso dereproducción social con su

espacialización en el territorio:

•la calificación diferencial del espacio urbano,

•la valorización diferencial del territorio

•la diferenciación espacial.

Modelos de ciudades

Ciudades compactas

Ciudades dispersas

Modelo europeo

Ciudades mediterráneas

Modelo norteamericano

Ciudades anglosajonas

Impacto de las nuevas lógicas de urbanización

Ciudad compact

a

Ciudad dispers

a

Ciudades

argentinas

Barrios formalesConsolidación / Densificación

Countrys / Barrios Cerrados

Crecimiento / Densificación villas

Ocupación periferias

Pobres Informalidad

Sectores medios y altos

Fuente: elaboración en base a P Abramo

• Proceso de aislamiento de los sectores de mas bajos recursos quienes frente a la privatización de la ciudad se conforman solo en demanda no atrayente para el capital.

• La pobreza socialmente aislada representa el caso paradigmático de la exclusión social actual.

La suburbanización de los sectores altos ingresos, configurada por enclaves de baja densidad, plantea una disputa por espacios intersticiales de la periferia tradicionalmente urbanizado por sectores populares.

Desigualdad y exclusión son las

notas centrales de la estructura social

vigente

La formación de los precios del suelo

Naturaleza del precio del suelo urbano

• Lo que se tranza en el mercado no son las características físicas del suelo sino su ubicación, su localización dentro de la ciudad, su emplazamiento respecto de las ventajas que ofrece el suelo urbano.

• El mercado de suelo es un mercado de localizaciones: el precio está condicionado por lo que sucede en el entorno inmediato, en el barrio y por su inserción en el contexto urbano mas amplio.

• Irreproductibilidad de la tierra y de sus atributos

Proceso de conformación histórica

Crecimiento de la ciudad / Proceso de urbanización

1

2

3

4

Inversión y esfuerzo de la sociedad

Inversión del Estado en obras públicas

Modificación y actualización de normas urbanísticas

Respuesta a las demandas del proceso de urbanización

Densificación y especialización funcional

Precio inicial

1

2

3

4

Incrementos ajenos al

esfuerzo del propietario

Fuente: elaboración en base a F Furtado

Factores que inciden en la estructura de precios del suelo

1. Accesibilidad

2. Centralidad

3. Imágenes inerciales – inercia de la historia del lugar

4. Estructura socio – económica

5. Estructura espacial

6. Demandas locacionales

7. Calidad urbana / paisajística / ambiental

8. Cobertura de infraestructura

9. Proyectos privados y públicos

10. Intervención pública: normas de planificación, tasas, tarifas, impuestos

Dos componentes en la formación del precio del suelo

1 - Usos / externalidades actuales

2 - Usos / externalidades futuras o esperadas

Acumulación histórica de plusvalías

Capitalización de los incrementos del valor del suelo desde el pasado

Capitalización de las plusvalías anticipadas por usos y características potenciales en el futuro¡¡¡¡¡¡¡ Expectativa

s !!!!!!

Distancia al centro

Pre

cio

del s

uelo

Area rural

Lím

ite d

el á

rea

urba

na

Renta absoluta urbana

Zona de vivienda

Zona comercial

Precio del suelo: entrelazamiento de rentas 1

Competencia entre los usos del suelo.Los diferentes usos del suelo pueden pagar diferentes

precios.Fuente: elaboración en base a S Jaramillo y MO Smolka

Distancia al centro

Pre

cio

del s

uelo

Area rural

Lím

ite d

el á

rea

urba

na

Renta absoluta urbana

Zona de vivienda

Zona comercial

Precio del suelo: entrelazamiento de rentas 2

+

+

+Los cambios en el aprovechamiento y en los usos del

suelo producen cambios en los precios.Fuente: elaboración en base a S Jaramillo y MO Smolka

El precio del suelo está determinado por el producto inmobiliario que en el se puede desarrollar y por lo tanto por la demanda

Máximo precio que está dispuesta a pagar la demanda por un determinado producto inmobiliario

Costo de materiales

Costo de mano de obra

Costo de equipos

Gastos generales / Honorarios

Gastos promoción / comercializaciónImpuestos / tasas / licencias

ResidualGanancias

Precio del terreno que está dispuesta a pagar la demanda

El precio del suelo está determinado por el producto inmobiliario que en el se puede desarrollar y por lo tanto por

la demanda

Máximo precio que está dispuesta a pagar la demanda por un determinado producto inmobiliario

Costo de materiales

Costo de mano de obra

Costo de equipos

Gastos generales / Honorarios

Gastos promoción / comercializaciónImpuestos / tasas / licencias

ResidualGanancias

Precio del terreno que está dispuesta a pagar la demanda

El precio del suelo es una especie de síntesis de lo

que es la ciudad

La estructura de precios de la tierra está directamente asociada con la estructura

socio – territorial y funcional de la ciudad

Estructura urbana actual

Vías primariasVías secundariasArea de servicios, talleres e industrias

Area central

Barreras urbanas

Area producción primaria

Areasresidenciales con déficit urbanos

600 / 820 $/m2

150 / 300 $/m2

60 / 90 $/m2

45 / 60 $/m2

35 / 50 $/m2

3 / 4 $/m2

95 / 145 $/m2

Estructura de precios del suelo

La estructura de precios de la tierra está directamente asociada con la estructura socio – territorial y funcional

de la ciudad

El precio del suelo es una especie de síntesis de lo que es la ciudad

Entre 300 y 600 U$S/M2

Entre 600 y 900 U$S/M2

Entre 900 y 1400 U$S/M2

Entre 1400 y 2800 U$S/M2

•Los cambios en el aprovechamiento y en los usos del suelo producen cambios en los precios.

•Los precios reflejan la estructura urbana de las ciudades.

•Las políticas de suelo redireccionan y redistribuyen los costos y beneficios de los procesos de desarrollo urbano.

En la medida que la legislación urbanística determina que se

puede y que no se puede hacer en todas las parcelas de un municipio

impacta de manera directa en la distribución de las cargas y

beneficios del proceso de urbanización

Toda acción sobre el territorio que tenga la capacidad de modificar características de la estructura

socio - espacial

impactará de manera directa en la estructura de precios y por lo tanto en la distribución de las cargas y beneficios del

proceso de urbanización

37

ConceptoVariación

%US$ /m2

‘Regalo’ en US$

Terreno de 500 m2

Suelo rural a urbano

400% 10 20.000

Densificación 80% 150 60.000

Zonificación R->C 80% 250 100.000

Bogotá Cambio de uso Residencial para Comercial - en US$/m2

Estrato Zona Residencial Comercial % *

Alto y medio

alto

Barrio del Chico 261 447 71

Av. 19 al norte 298 633 112

Media Cedritos 186 372 100

Popular Z. de las Ferias 74 186 (1) 151

* = Valorización porcentual

(1) – sobre la avenida 68

Fuente: Información fornecida por el avaluador Oscar Borrero utilizando dados de la Lonja de Bogota y de su banco de dados – base en transaciónes efectivamente ocorridas.

Especulación urbana

- Compra y venta de tierra sin construir- El desarrollo urbano altera las características del terreno - El desarrollo discontínuo mejora la situación de los predios especulativos - Las expectativas alcistas se estimulan por la

escasez artificial de terrenos.- Importancia del conocimiento de la dinámica urbana y de la información privilegiada

El mercado de suelo está en la raíz de la segregación socio – espacial de nuestras ciudades. Las alzas

especulativas del precio del suelo desplazan a los sectores populares

y a la vivienda social hacia localizaciones cada vez mas

distantes y segregadas.

Distancia al centro

Pre

cio

del s

uelo

Suelo especulativo vacante

Fuente: elaboración en base a S Jaramillo y MO Smolka

Lo urbano es un sistema social caracterizado por la densidad y la

diversidad

Tres mecanismos articulan el proceso de reproducción social con el espacio

• La calificación

• La valorización

• La diferenciación del espacio urbano

Exclusión del mercado formal

Informalidad

Mayor pobreza

La persistente informalidad de los mercados del suelo es, al mismo

tiempo, causa y efecto de la pobreza.

La tierra siempre cumplió un papel preponderante

en la formación de la riqueza de los sectores

dominantes y también en la formación de una cultura fuertemente

patrimonialista de toda la sociedad

Mecanismos de captura de las rentas urbanas

Propuestas para una política de suelo alternativa

• Mayor integración entre herramientas urbanísticas (plan / proyecto / norma)

• Abordaje integral de los procesos territroriales y enfoque estratégico

• Mayor integración entre estas y herramientas fiscales / tributarias, administrativas, económicas, etc.

•Revisar la política de inversión en infraestructura– Criterios de distribución– Mecanismos de financiación

•Revisar la política de regularización y mejoras– Movilización del suelo urbano

– Del curativo al preventivo

Gesti

ón

urb

an

a /

Gesti

ón

del

su

elo

Política e instrumentos fiscales

Políticas e instrumentos de regulación del suelo

Cobertura de infraestructura y prestación

de servicios

Intervenciones urbanísticas Su

ficie

ncia

/ I

nsu

ficie

ncia

de s

uelo

serv

ido

Instrumentos legales / Movilización suelo ocioso

•Revisar la política de regulación del uso del suelo– Superar el urbanismo predio a predio y distribución de ganancias y pérdidas

– Intervenciones urbanísticas de mixtura y consolidación

•Movilización del suelo urbano público y privado

Los problemas del urbanismo lote a lote

¿Cómo y quién financia la

urbanización o dotación de los

elementos colectivos que definen la

ciudad?

el círculo vicioso

exclusión del mercado exclusión del mercado

insuficiente base fiscalinsuficiente base fiscal

pocos recursos públicospocos recursos públicos baja inversión en serviciosbaja inversión en servicios

escasez de suelo servidoescasez de suelo servido

sobreprecio a suelo servidosobreprecio a suelo servido

retención de suelo servidoretención de suelo servido

mayor especulaciónmayor especulación

débil carga fiscaldébil carga fiscaldesgravación para bajar preciodesgravación para bajar precio

exención fiscal compensadoraexención fiscal compensadora

refugio en la informalrefugio en la informalsobreprecio a suelo sin serviciossobreprecio a suelo sin servicios

empobrecimiento de las familiasempobrecimiento de las familias

expectativa de expectativa de valorizaciónvalorización

alienación alienación ciudadanaciudadana

PRECARIEDAD MUNICIPALPRECARIEDAD MUNICIPAL

ESPECULACIONESPECULACIONINFORMALIDADINFORMALIDAD

a partir de Smolka, 2004a partir de Smolka, 2004

volverlo un círculo virtuoso

exclusión del mercado exclusión del mercado

insuficiente base fiscalinsuficiente base fiscal

pocos recursos públicospocos recursos públicos baja inversión en serviciosbaja inversión en servicios

escasez de suelo servidoescasez de suelo servido

sobreprecio a suelo servidosobreprecio a suelo servido

retención de suelo servidoretención de suelo servido

mayor especulaciónmayor especulación

débil carga fiscaldébil carga fiscaldesgravación para bajar preciodesgravación para bajar precio

exención fiscal compensadoraexención fiscal compensadora

refugio en la informalrefugio en la informalsobreprecio a suelo sin serviciossobreprecio a suelo sin servicios

empobrecimiento de las familiasempobrecimiento de las familias

expectativa de expectativa de valorizaciónvalorización

alienación alienación ciudadanaciudadana

PRECARIEDAD MUNICIPALPRECARIEDAD MUNICIPAL

ESPECULACIONESPECULACIONINFORMALIDADINFORMALIDAD

a partir de Smolka, 2004a partir de Smolka, 2004

FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

volverlo un círculo virtuosoa partir de Smolka, 2004a partir de Smolka, 2004

inclusión en el mercado formal

muchos recursos públicos alta inversión en servicios

suelo servido sin sobreprecio

liberación de suelo servido

reducción de la especulación

carga fiscal fuerteimpuesto alto a suelo vancante

eliminación de exención fiscal

desprecio por l o informalestímulo a suelo servido barato

familias con excedente

expectativas acotadas

ciudadanización fiscal

OFERTA DE SUELO SERVIDO BARATOACCESO A SUELO FORMAL

base fiscal amplia abundancia de suelo servido

• Concentración de actividades y corrección de densidades• Mayor diversidad de actividades corrigiendo los efectos del zonning• Policentralidad y mejor distribución territorial de los equipamientos de prestigio

Propuestas para una política de suelo alternativa

Comprensión de los mecanismos de mercado

•Revisar la política fiscal– Valorización del Impuesto Inmobiliario

– Captación de plusvalías locales

¿Cuál es la relación del precio del suelo con las plusvalías?

El precio del suelo es plusvalías

Presenta rasgos específicos:

1/ Beneficia de manera diferencial a los lotes dependiendo de su localización en relación a la fuente de valorización

2/ Es atribuible a los esfuerzos de la comunidad y especialmente a las acciones del sector público

3/ A pesar de ser producidas por el conjunto de la sociedad son apropidas privadamente

Plusvalías es el incremento del valor que experimentan los terrenos a lo largo del

proceso de urbanización

• La tierra es un activo que participa del proceso de desarrollo social• El mercado urbano genera valorizaciones de suelo que en parte pertenecen a la comunidad• Estos no son percibidos como tales y se pierde la oportunidad de: - Capturar las valorizaciones y redistribuirlas socialmente - Distribuir con equidad los costos y beneficios del proceso de desarrollo urbano - Financiar la ciudad - Promover compensaciones para situaciones especiales (protección del patrimonio urbano o ambiental) - Fomentar actividades

Recuperación de plusvalías

La movilización de parte (o de la totalidad) de aquellos incrementos

del valor de la tierra atribuibles a los esfuerzos de la comunidad para

convertirlos en recaudación pública por la vía fiscal (impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o,

mas directamente, en mejoramientos “in situ” en beneficio de los ocupantes o de la comunidad

en general.

Argumentos para la recuperación de plusvalías

• Equidad en la distribución de las cargas y de los beneficios que genera el desarrollo urbano

• La distribución inequitativa de las rentas crea más pobreza

• Generación de recursos para el financiamiento legítimo de la ciudad

• Disciplinamiento del mercado del suelo contra la especulación

• Transparencia del funcionamiento de los mercados

Amplio menú de instrumentos para recuperación de plusvalías

• Contribución por mejoras

• Participación en plusvalías

• Impuesto predial

• Impuestos a tierra vacante o baldía

• Suelo creado

• Transferencia de derechos de construcción

• Operaciones urbanas

• Reajuste de tierras

• Bancos de tierras

Factores comunes

1. Factor generador: incrementos (pasados, actuales o futuros) del precio de la tierra

2. Asociados a beneficios urbanos inmediatos o directos

3. El pago no siempre es en dinero: diferentes variantes

4. Son instrumentos “ad – hoc” / No permanentes

5. Los objetivos extrafiscales son más importantes

Algunas lecciones

1. No hay un instrumento ideal

2. No son comparables ni directamente transferibles

3. Cada municipio debe crear su propio menú de instrumentos según condiciones locales