El chile de las regiones: una historia inconclusa

FEDERICO ARENAS.

Ha habido esfuerzos por descentralizar al país, la consolidación en Chile de un estado unitario fuertemente descentralizado sigue siendo un tema pendiente, más allá de todos los avances importantes que el país ha conocido en esta materia.

LAS PRIMERAS DIVISIONES administrativas republicanas

En 1826 el país conoce un intento de constitución de un Estado federal, que permitió la transformación de las gobernaciones en provincias. El fracaso de esta respuesta “crítica” al naciente sistema unitario se debe a que ella se basaba más en fantasías y sentimientos que en realidades.

El desconocimiento de la geografía del país en esa época y ciertas divergencias con relación al rol político administrativo de ciertas ciudades complicaron el trazado de los limites de las nuevas provincias. También faltaban recursos hacia 1826.

En 1833 con la nueva constitución se da estructura estatal y en 1891 se promulga la ley de la comuna autónoma, se desarrolla un Estado absolutamente centralista, con una participación casi nula de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones.

OCUPACION DEL SUELO Y ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO

Chile en un principio y hacia finales de 1800 es país exportador de materias primas, Vitale (1980) caracteriza al Chile del periodo 1891-1930 como semi colonial inglesa. En 1905, por ejemplo, el 73,8% de las exportaciones se dirigían a Inglaterra y el 46,4% de las importaciones nacionales provenían de dicho país.

La fragilidad del modelo exportador basado en la demanda externa nunca fue criticada, ni siquiera durante los periodos en que alguna crisis que afectaba a los productos de exportación, hacía evidente sus inconvenientes.

En el caso del norte grande y chico, la organización del espacio se estructura por las implantaciones mineras cuyo mecanismo de funcionamiento está integrado por un centro de extracción del producto ligado a un centro de exportación (puerto-relais) por un flujo unidireccional. Por tanto hay poblamientos puntuales, tipo enclaves.

En chile como en otras partes el capitalismo avanzado se establece en los puntos neurálgicos del espacio subdesarrollado. En la región de la frontera y los lagos, el proceso de concentración de la propiedad se aceleró en el momento en que las sociedades privadas pudieron comprar a bajo precio las tierras que al estado expropio a los mapuches. En cuanto al control del aparato del estado, este se ejerce desde la capital a más de 1500 kms, de los confines del país donde se desarrolla una vida económica casi autónoma.

EL DESPEGUE DE SANTIAGO

Es casi natural que la ciudad más importante de un país subdesarrollado se transforme en centro, a veces por su influencia psico-social que por industrias motrices que ella reúne. La ciudad ofrece, mano de obra, localización, poder de compra más elevado. Etc.

En el Chile de principios de siglo, la zona privilegiada no era el norte, sino que Santiago, además juega un rol político-administrativo de capital del país, rol económico cada vez más importante.

Hacia 1930 con la crisis de los mercados internacionales y la crisis del salitre chileno, se produce la emigración hacia las grandes ciudades, especialmente Santiago, contribuyendo así a la aceleración del proceso de concentración urbana que se había iniciado hacia el final del siglo XIX. A nivel político, el país se dotó de una nueva constitución en 1925, aprobada en los últimos días del gobierno de Alessandri palma, que reforzó el régimen presidencial y debilitó el papel del parlamento. Hasta acá llega el primer modelo exportador primario.

LA INDUSTRIALIZACION SUSTITUTIVA

Estuvo destinada a reemplazar las importaciones de productos determinados. En esta política es el estado el que juega el rol más dinámico dado que se lo dota de un rol de estado empresario. Este es el segundo modelo.

La primera gran intervención del estado es la creación, en el gobierno del frente popular en abril de 1938 de la corporación de fomento de la producción CORFO, primer instrumento importante de planificación del país y que marca en cierta forma el origen de la planificación regional en Chile, la CORFO, organiza empresas nacionales para explotación del petróleo, la producción de azúcar, acero y electricidad entre otras.

La estrategia económica que buscaba a cualquier precio, la industrialización del país favoreció a la actividad industrial en desmedro de la actividad agrícola, con consecuencias importantes en la estructura espacial y demográfica chilena, que tendió a la concentración de la población en las grandes urbes.

EL EMPUJE DE LAS GRANDES CIUDADES Y LAS PRIMERAS MEDIDAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

Santiago y Valpo fueron las ciudades que sacaron más provecho del programa de industrialización sustitutiva, Santiago crece muy rápido y acumula problemas de todo tipo en un solo punto del territorio.

(Los cinturones marginales fueron la expresión más visible de este proceso) el área que recibe la influencia directa de la demanda tiende a modernizarse, en desmedro del área más alejada. La panamericana reorienta la económica nacional hacia mercados internos, norte sur y no hacia los puertos, pero refuerza el centralismo al mismo tiempo que la estrategia de sustitución de importaciones.

El MOP, crea en el año 1952 la dirección de planeamiento, la que estudia la posibilidad de una posible división del territorio, así se crea en 1954 unidades de planificación llamadas micro-regiones, las que no dieron los resultados esperados.

En 1960 la CORFO, crea los institutos CORFO,, el desarrollo regional entendida como planificación regional se pone de moda y se suscitan grandes expectativas.

Es importante tener en consideración que era la época en que desde el punto de vista teórico, predominaba la idea de los polos de desarrollo, inspirada en ideas de Perroux. El hecho grosero, pero sólido afirma aquel autor, es que el crecimiento no aparece en todas partes a la vez; el se manifiesta en los puntos o polos de crecimiento, con intensidad variable.

Hasta este momento solo se puede hablar de política regional implícita, tendiente a resolver problemas específicos de ciertas regiones.

DECLINACION DE LA INDUSTRIALIZACION SUSTITUTIVA Y LA IRRUPCION DE LAS REGIONES EN EL MAPA POLITICO CHILENO.

El panorama se complicó con el tiempo, y el principal problema es el agotamiento de esta sustitución fácil y lo restringido del mercado interno chileno, sobre todo en un contexto en que los sueldos, los rurales por ejemplo, aun se pagaban a veces en especies.La industrialización sustitutiva tuvo consecuencias que aceleraron las desigualdades entre regiones.

Las industrias instaladas en las grandes ciudades ejercen a su vez una cierta atracción. Generando un flujo migratorio que refuerza la concentración urbana. Bajo Frei Montalva se crea en el 1966 la oficina nacional de planificación nacional ODEPLAN, dependiente de la presidencia de la R.

ODEPLAN, encargada del desarrollo regional y del manejo territorial, divide al país, en doce regiones de planificación. Esta es la primera división del territorio basada en una estrategia de uso del espacio nacional, lo que seria la estrategia de desarrollo regional polarizado.

Estrategia de desarrollo regional polarizado

El sistema de planificación chilena entre 1964 a 1970 se componía de tres niveles:

El nivel global, su objetivo poner en marcha el plan nacional de desarrollo socio económico y la formulación de una proyección de la realidad económica y social a largo plazo.

El nivel sectorial, su objetivo era elaborar instructivos técnicos que guiasen a los ministerios y organismos públicos.

El nivel regional, formular planes de desarrollo para cada región, hacer estudios metodológicos.

El programa a nivel regional ha sido bien definido por Stohr quien semana que fue concebido para establecer justa relación entre políticas de desarrollo nacional y políticas de desarrollo local.

Los criterios de regionalización y el sistema de regiones de planificación tomaron cierto tiempo en materializarse. A partir de los años 50, el proceso de desarrollo en chile se caracterizó por sus continuas interrupciones provocadas por los cambios de gobierno: ninguna de estas estrategias a podido ser desarrollada en el tiempo por una parte y en su continuidad por otra.

Se intentó activar las regiones a través de la concentración de las inversiones en los polos de desarrollo determinados previamente. Se han identificado cuatro tipos de polos de desarrollo:

Polos de nivel nacional como Santiago

Polos de nivel inter regional como Antofagasta, Valpo, y Conce.

Polos de nivel regional como Arica, Iquique.

Polos de nivel intra regional como Tocopilla, Copiapó o Chillán.

La idea fue obtener el máximo de beneficio de las inversiones en los polos con economías de escala. Así las regiones fueron agrupadas en función de los polos que ya tenían un cierto crecimiento económico y una posición estratégica sobre el recurso transporte.

Una vez identificadas las regiones de planificación, se formula a nivel nacional, la política de desarrollo regional: se trataba de identificar las actividades regionales prioritarias y de asignar sus funciones como polos de desarrollo. El problema es que todo es desde arriba!

Los polos de desarrollo de orden regional fueron agrupados según funciones de la sgte manera.

Polos de desarrollo regional en las fronteras como Arica.

Polos de. Intermediario como Valdivia.

Polos de. Desarrollo regional como Temuco.

Los polos de desarrollo de desconcentración o complementarios a los polos superiores.

Los instrumentos económicos fueron los más utilizados, especialmente aquello que influye en actividades industriales. Guajardo 1981 identifica dos mecanismos de descentralización industrial: la construcción de parques industriales y ventajas tributarias. Las ventajas tributarias, se trataba en la mayoría de los casos de rebajas de impuestos a las empresas y se favoreció con estas medidas básicamente a dos polos: Arica y punta arenas.

Los mecanismos sobre el sistema urbano eran medidas para llegar al control de la utilización de suelo de la construcción de viviendas, depto. y equipamientos sociales.

La idea de prioridades de inversión por zonas geográficas no pudo cambiar la situación de desigualdades regionales. En 1970 la capital del país absorbía el 68% de los créditos bancarios.

El crecimiento demográfico del periodo es absorbido por las grandes ciudades como Santiago y Conce. En 1970 se repite el mismo esquema acrecentado. Santiago aumenta su participación y concentra el 46% del PIB, y la participación de conce, valpo disminuye.

Es posible señalar que la estrategia concebida para disminuí desequilibrios regionales, fue elaborada y aplicada desde el centro, sin tener en cuenta lo heterogéneo de la geografía que caracteriza al país y que puede condicionar los planes de desarrollo “desde arriba”.

Estrategia de desarrollo regional integrado

Entre 1970 y 1973, se mantiene la idea de diferenciar al territorio nacional por zonas, se busca una estrategia diferenciada según las condiciones de desarrollo, siempre buscando disminuir los desequilibrios regionales.

Un segundo hecho importante es la aparición de organizaciones político territoriales y económicas, como los cordones industriales, que tenían como meta la creación de un poder popular sobre sus territorios. Las funciones que responden a los intereses de los grupos políticos, asi las regiones cumplen con el rol que da el poder central y sigue siendo por tanto un desarrollo impulsado “desde arriba”

Para el caso de la planificación pública, se amplió considerablemente respecto a lo anterior, a través de la nacionalización de la banca y la compra intervención de un cierto número de empresas e industrias. Se define la función regional, que debe ser relacionada con la planificación nacional de acuerdo a:

El desarrollo regional debía ser componente del desarrollo nacional.

En el proceso de transición hacia nueva económica, era la planificación nacional la que determina prioridades regionales. El desarrollo nacional y regional era un proceso por medio del cual las modificaciones de la actual estructura espacial, era el objetivo a largo plazo.

Pero los tres puntos siguen siendo esquematizados desde arriba, todo se subodrina al desarrollo nacional y difícilmente la participación ciudadana habría podido contrarrestar las decisiones o integrar los intereses locales o regionales después de la partida de los planes.

El país estaba dividido en tres grandes zonas para la estrategia del desarrollo regional.

Zona débil en densidad poblacional.

Zona central corredor de desarrollo, mejor condiciones de habitabilidad, acá está el 90%de la población es desde Coquimbo hasta Chiloé.

Zona austral, poco poblada, pocos centros aislados entre sí, con dificultades de comunicación por caract. Geográficas.

La estrategia propone una integración norte sur, en la cual el corredor de desarrollo debe jugar un rol importante en la incorporación de las zonas extremas.

Lo anterior permitirá el desarrollo de centros industriales y de servicio, complementarios a Stgo, como también el aumento y diversificación de empleos regionales y por consecuencia la alteración de los flujos migratorios hacia stgo. El impacto territorial de la apertura económica y la estrategia de la regionalización.

A mediados de la década de los 70, se inicia una profunda transformación de la política económica estableciéndose un modelo de desarrollo fundado en la doctrina e libre mercado. La diversificación de las exportaciones nacionales, bajo el concepto de ventaja comparativa, en ese

sentido la explotación de los recursos naturales era potencialmente el más importante de los productos con que el país podía competir en el exterior.

Antonio Daher, ja planteado que el ajuste económico en Chile generó un ajuste territorial que en rigor ha sido una revolución para las regiones. asi lo que no se había logrado en 25 años de planificación habría sido posible mediante la economía de mercado, la apertura al exterior, el fomento exportador, el sector privado, la inversión extranjera, mientras Santiago disminuía su crecimiento, el resto del país creció.

Rancagua es una de las ciudades que más creció en el rango de las ciudades con poblaciones superiores a 100.ooo hbs, lo cual permite evidenciar un incipiente proceso de concentración desconcentrada en la denominada macro zona central o región urbana central. Hasta ese momento el Estado Chileno, no había creado regiones político administrativas propiamente tal, aunque se había avanzado en varios frentes.

Otra contribución importante que tuvo lugar en la época, se relaciona con la uniformización de la mirada territorial de las distintas agencias y servicios del estado, quienes adoptan la misma, “zonificación” que resulta de la nueva grilla político-administrativa regional. También se instala una estructura desconcentrada regionalmente, se crearon fondos para medidas especiales, peor bajo régimen autoritario tuvieron efecto limitado.

LA LIBERALIZACION DE LA ECONOMÍA Y EL ORDENAMIENTO DE LAS AREAS URBANAS

La liberalización económica se implementa en la política nacional de desarrollo urbano de 1979, se propone eliminar restricciones al crecimiento de las áreas urbanas impuestas por la planificación en el pasado. En el sentido, el decreto supremo del 79, estableció la modificación del plan regulador intercomunal de Santiago de 1960, suprimiendo regulaciones urbanas y estimulando el crecimiento de áreas urbanas según el mercado, lo que estratifico más a la ciudad.

Hubo notables movimientos urbanos al interior de la ciudad, por ejemplo traslado masivo de pobladores a las comunas de La Pintana, Puente Alto, San Bernardo, La Granja, Peñalolén, en este contexto es posible plantear que en estas comunas se ha concentrado la extrema pobreza metropolitana.

El crecimiento en extensión de la ciudad de Santiago ha implicado la perdida de funcionalidad de la ciudad. La ciudad es descrita como segmentada, asediada, enrejada, vigilada, privada, segregada, no planificada e insegura.

Gobiernos regionales en escena.

El estado instala, luego del retorno a la democracia, los gobiernos regionales GORE, cuyo propósito fue hacer avanzar al país hacia una estructura de gobierno y administración con expresión concreta en el nivel regional. Se concreta además, numerosos esfuerzos, por transferir responsabilidades desde el nivel nacional de ministerios y servicios hacia sus oficinas regionales a través de compromisos de desconcentración de ministerios y servicio.

Era necesario pasar a una estrategia de segunda generación en materia de descentralización y desarrollo regional, con el fin de “transitar hacia la transformación de las regiones en colectividades territoriales” con capacidad real de decidir su futuro, naturalmente en el marco de un estado unitario, tal como ocurre en países como España y francia.

SE CONCLUYE

El proceso de descentralización se ha centrado fundamentalmente en la modificación de estructuras del aparato estatal.

Pero la descentralización no ha sido abordada desde una perspectiva de conjunto que permita incorporar disposiciones, instrumentos, programas y recursos en forma coordinada y eficiente a fin de no duplicar esfuerzos, o entorpecer la labor de los demás sectores.

Se critica también la escasa atención de los actores involucrados en el proceso. El estado central debe realizar un esfuerzo para comprender y reconocer que la gestión regional y local es un método eficiente de asignación de recursos y de desarrollo de nuevas iniciativas, al mismo tiempo que permite acercar la toma de decisiones a los ciudadanos.