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GGGGESTIÓN PARA LA
PPPPREVENCIÓN Y AAAATENCIÓN
DE DDDDESASTRES
NNNNATURALES PROGRAMA TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA
AMBIENTAL
CARLOS EDUARDO GARCIA LOPEZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector académico MAURICIO VILLALOBOS RODRÍGUEZ
Decano de pregrado ANDRÉS FELIPE ÁLVAREZ GRAJALES
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CARLOS EDUARDO GARCIA LOPEZ
Bogotá D.C., Diciembre de 2009
3
INDICE
Los Núcleos Temáticos………………………………………………………………………… 11
El Núcleo Desarrollo y Gestión Ambiental Territorial…………………………… 12
El Modulo en Prevención y Atención de
Desastres…………………………………………………………………………………………………
14
El trabajo del Tutor………………………………………………………………………………… 18
Las Relaciones del Modulo en el Plan de estudios de la Tecnología en Gestión Publica Ambiental……………………………………………………………… 20
UNIDAD 1. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES
Introducción……………………………………………………………………………………………… 24
Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 25
Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 26
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 28
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión………………… 29
1. Fundamentos conceptuales…………………………………………………………………. 31
1.1. Concepto y tipologías de amenazas.………………………………………. 31
1.2. Concepto y tipologías de la vulnerabilidad…………………………….. 35
1.3. Estudios de vulnerabilidad global……………………………………………. 36
1.4. Caracterización y gestión del riesgo………………………………………… 40
1.5. Prevención y atención de desastres………………………………………… 43
1.6. Planeación del desarrollo, ordenamiento territorial, gestión
ambiental y gestión del riesgo………….……………………………………… 47
Actividades de Aprendizaje………………………………………………………………………. 57
Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 59
4
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 63
Hetero y coevaluación………………………………………………………………………………. 64
Resumen…………………………………………………………………………………………………….
65
Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 67
Glosario……………………………………………………………………………………………………… 69
UNIDAD 2. FUNDAMENTOS NORMATIVOS
Introducción………………………………………………………………………………………………. 75
Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 77
Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 78
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 79
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión.………………. 80
2. Fundamentos Normativos……………………………………………………………………. 82
2.1. Principios y políticas internacionales en la Atención y
Prevención de Desastres…………………………………………………………. 82
2.2. Marco legal para la planeación del desarrollo, ordenamiento
territorial y la gestión ambiental en Colombia……………………….. 85
2.3. Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.……………… 96
2.4. Análisis del sistema nacional para la atención y prevención
de desastres - SNPAD……………………………………………………………… 102
Actividades de Aprendizaje………………………………………………………………………. 108
Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 111
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 116
Hetero y coevaluación………………………………………………………………………………. 117
Resumen……………………………………………………………………………………………………. 118
Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 119
Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 121
5
UNIDAD 3. TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO
Y LA PREVENCIÓN Y ATENCION DE DESASTRES
Introducción………………………………………………………………………………………………. 126
Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 127
Ideas Clave……………………………………………………………………………………………….. 128
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 129
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión……………….. 130
3. Técnicas y metodologías para la gestión del riesgo y la prevención
y atención de desastres ……………………………………….………………………….. 136
3.1. Modelos de evaluación de amenazas naturales, antrópicas y
tecnológicas. ……………………………………………………….…………………
136
3.2. Modelos de análisis de vulnerabilidad. Modelos matemáticos,
estructurales, técnicos y sociales……………………………………………. 146
3.3. Modelos para la estimación del riesgo. Variables
socioculturales, económicas, ambientales, políticas,
institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas…………………… 151
3.4. Integración de estudios de amenazas y vulnerabilidad en
la configuración y evaluación del riesgo en planes de
desarrollo y planes de ordenamiento territorial……………………. 153
Actividades de Aprendizaje………………………………………………………………………. 166
Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 169
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 173
Hetero y coevaluación……………………………………………………………………………… 174
Resumen…………………………………………………………………………………………………… 175
Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 177
6
Glosario……………………………………………………………………………………………………… 180
UNIDAD 4. FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE PLANES PARA LA
GESTIÓN DE RIESGOS Y LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
Introducción……………………………………………………………………………………………… 186
Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 188
Ideas Clave…………………………………………………………………………………… ………… 189
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 190
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión.………………. 191
4. Formulación e Implementación de Planes para la gestión de
Riesgos y la Prevención y Atención de Desastres………………… …………. 193
4.1. Formulación de Políticas, Programas y Proyectos en
Atención, Prevención de Desastres…………………………………………. 193
4.1.1. En el contexto internacional………………………………………. 193
4.1.2. En el contexto nacional………………………………………………. 196
4.1.2. En el contexto municipal……………………………………………. 201
4.2. Estrategias para la reducción de riesgos y la prevención y
atención de Desastres……………………………………………………………… 206
4.3. Procesos de Planeación, Participación y Socialización en la
Gestión de Riesgos…………………………………………………………………… 218
4.4. Evaluación de Respuestas Efectivas en Casos de
Emergencia………………………………………………………………………………
223
4.4.1. Estimación de daños ocasionados en un desastre……. 223
4.5. Recuperación Sostenible (Económica, Social y Ambiental) de
Áreas Afectadas………………………………………………………………………. 228
Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………… 229
Autoevaluación……………………………………………………………………………… ………….. 230
7
Solución a la autoevaluación…………………………………………………………………… 233
Hetero y coevaluación……………………………………………………………………………… 234
Resumen…………………………………………………………………………………………………… 235
Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 236
Glosario……………………………………………………………………………………………………… 238
UNIDAD 5. PLANES PARA LA GESTIÓN EN PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE
DESASTRES. PLANES ESPECÍFICOS
Introducción……………………………………………………………………………………………… 245
Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 246
Ideas Clave………………………………………………………………………………………………. 247
Mapa Conceptual……………………………………………………………………………………… 248
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión………………… 249
5. Procesos de Planeación en la Prevención y Atención de
Desastres…………………………………………………………………………………………… 251
5.1. Plan Nacional para Prevención y Atención de Desastres………… 252
5.2. Plan Local de Emergencias y Contingencias……………………………. 254
5.3. Plan Escolar para la Gestión de Riesgos ……………………………….. 272
5.4. Planes empresariales de emergencias y contingencias………… 275
Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………. .. 280
Autoevaluación………………………………………………………………………………………….. 283
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 287
Hetero y coevaluación……………………………………………………………………………… 288
Resumen…………………………………………………………………………………………………… 290
Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 291
Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 293
ÍNDICE DE GRÁFICOS
8
Grafico 1. Estructura general del Sistema Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres………………………………………………………… 104
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla No. 1. Áreas prioritarias del Marco de Acción de Hyogo y
sus actividades esenciales. Adaptada con información
de Conferencia mundial sobre la reducción de desastres
Kobe, Hyogo Japón 2005 (EIRD,
2005)…………………………………………………………………………………. 207
Tabla No. 2. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza remoción en
masa………………………………………………………………………………… 212
Tabla No. 3. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza por procesos
erosivos…………………………………………………………………………….. 213
Tabla No. 4. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza de
inundación……………………………………………..………………………….
214
Tabla No. 5. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza por avenidas
torrenciales………………………………………………………………………. 214
Tabla No. 6. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza por incendios
forestales………………………………………………………………………….. 215
Tabla No. 7. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
reforzamiento estructural de
edificaciones………………………………………………………………………. 215
Tabla No. 8. Acciones para la reducción de vulnerabilidad en
sistemas urbanos. (Fuente García,
2003)………………………………………………………………………………. 216
9
Tabla No. 9. Antecedentes de emergencias y desastres del municipio
(Basada en información de Guía Metodológica para
elaboración del PLEC – DNPAD,
2008)………………………………………………………………………………. 255
Tabla No. 10. Justificación del PLEC (Basada en información de
Guía Metodológica para elaboración del PLEC –
DNPAD, 2008)………………………………………………………………….. 256
Tabla No. 11. Objetivos (Basada en información de Guía Metodológica
para elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)……………………. 256
Tabla No. 12. Aspectos Generales del Municipio (Basada en
información de Guía Metodológica para elaboración
del PLEC – DNPAD, 2008)………………………………………………… 256
Tabla No. 13. Estimación del Riesgo (Basada en información de
Guía Metodológica para elaboración del PLEC –
DNPAD, 2008)…………………………………………………………………… 256
Tabla No. 14. Listado de referencia para identificar principales
amenazas. Fuente: Guía Metodológica para elaboración
de PLECs. DNPAD. 2008………………………………………………….. 258
Tabla No. 15. Vulnerabilidad en la organización institucional para
emergencias………………………………………………………………………
260
Tabla No. 16. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la
población…………………………………………………………………………… 261
Tabla No. 17. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos…… 262
Tabla No. 18. Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del
municipio…………………………………………………………………………... 263
Tabla No. 19. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico………………… 265
Tabla No. 20. Organigrama local para la gestión de riesgo…………………… 265
Tabla No. 21. Organigrama del CLOPAD…………………………………………………. 265
Tabla No. 22. Coordinación en emergencias y contingencias………………… 265
Tabla No. 23. Inventario de recursos……………………………………………………… 265
Tabla No. 24. Organigrama de áreas funcionales…………………………………… 266
Tabla No. 25. Descripción de funciones por áreas funcionales……………… 266
10
Tabla No. 26. Parámetros para elaborar los planes de contingencia
frente a principales amenazas del municipio…………………… 270
Tabla No. 27. Formación permanente de los integrantes del
CLOPAD……………………………………………………………………………… 271
Tabla No. 28. Información y divulgación de los PLECs…………………………… 271
Tabla No. 29. Evaluación y seguimiento…………………………………………………. 271
Tabla No. 30. Simulación y simulacro……………………………………………………… 272
Tabla No. 31. Actualización de contenidos……………………………………………… 272
11
Los Núcleos Temáticos
La Tecnología en Gestión Pública Ambiental -TGPA- es una herramienta para
articular las ciencias ecológicas y ambientales con la gestión pública y con los
sistemas sociales y culturales, y busca con el desarrollo de su currículo formar
tecnólogos con la capacidad de contribuir a resolver los problemas del
deterioro ambiental del país y del mundo, tiene como objetivos superiores
mejorar la calidad de vida y el bienestar social de la población.
Para la Escuela Superior de Administración Publica, la Tecnología en Gestión
Publica Ambiental es una propuesta de importancia estratégica, que está
acorde con la Misión Institucional, ya que busca la formación de ciudadanos y
ciudadanas desde un contexto universitario en valores capacidades y
conocimientos propios del saber administrativo público y que les permita
participar en la transformación de la sociedad y del Estado. Estas
transformaciones, implican la incorporación de la ESAP desde su Misión y
Visión en las grandes retos y desafíos contemporáneos de la sociedad y del
planeta.
De manera particular se requiere de la formación de profesionales con
comprensión de la naturaleza, el medio ambiente y la lógica de los
ecosistemas, y que puedan establecer la adecuada relación con los asuntos
públicos y con la capacidad de gestión requerida, teniendo como base una
concepción interdisciplinaria, interinstitucional y participativa, y que contribuya
decididamente a la construcción y la promoción del desarrollo sostenible del
país.
12
Para el desarrollo de estos objetivos el plan de de estudios se estructura en
dos grandes campos de formación: Formación Básica y Formación Nuclear. En
el primero se establecen los fundamentos de la formación cuantitativa en el
campo de las matemáticas, la estadística y la informática y los idiomas y en el
segundo se establecen los siguientes Núcleos Temáticos y Problemáticos:
- ESTADO Y PODER
- ECONOMIA DE LO PUBLICO
- DESARROLLO Y GESTION AMBIENTAL TERRITORIAL
- TRABAJO DE GRADO PROYECTO AMBIENTAL
Específicamente en el Núcleo: DESARROLLO Y GESTION AMBIENTAL
TERRITORIAL, se establecen los ámbitos de la gestión ambiental pública en los
que el Tecnólogo debe poseer capacidad de problematización efectiva.
El Núcleo en Desarrollo y Gestión Ambiental Territorial El núcleo en desarrollo y gestión ambiental territorial presenta los contenidos
necesarios para establecer y desarrollar las competencias y capacidades que
permitan al Tecnólogo en Gestión Publica Ambiental la comprensión de los
ecosistemas, el medio ambiente y su relación con las actividades humanas y la
sociedad, en el marco de la gestión ambiental en el territorio y de la relación
de los sectores públicos y privados para establecer condiciones de calidad de
vida y bienestar social.
Se integran en este núcleo los siguientes módulos:
Primer semestre: Introducción a la Gestión Ambiental
Segundo semestre: Ecología y medio ambiente
Tercer semestre: Ecología Humana
13
Cartografía
Cuarto semestre: Educación Ambiental
Sistemas de Información Cartográfica
Identificación y Evaluación de Impactos Ambientales
Quinto Semestre: Formulación y Evaluación de Proyectos de Desarrollo
Autogestión Social y Desarrollo Comunitario
Gestión de Servicios Públicos
Gestión para la Producción Mas Limpia
Sexto Semestre: Gestión del Ordenamiento Territorial
Gestión para Prevención y Atención de Desastres
Saneamiento Básico Ambiental Rural
Gestión para el Manejo de Ecosistemas.
En este núcleo se relacionan los contenidos que permiten al tecnólogo
desarrollar la capacidad de gestión en términos de participar en procesos de
planeación de temáticas ambientales como el manejo de ecosistemas, los
procesos de educación ambiental, la formulación de proyectos ambientales y
proyectos de desarrollo, hacer gestión para establecer procesos de producción
mas limpia en el contexto de las organizaciones públicas, igualmente permite
comprensión del papel del tecnólogo en gestión pública ambiental para la
ejecución y la evaluación de los proyectos ambientales y su impacto en el
mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social, asi como en el
mejoramiento de la gestión pública en materia de su desempeño y compromiso
con el desarrollo sostenible territorial.
14
Sobre el Modulo: La Gestión para la
Prevención y Atención de Desastres:
Sin lugar a dudas, los desastres originados por fenómenos naturales,
tecnológicos y antrópicos tienen un alto impacto sobre la calidad de vida de la
sociedad y de la población en general, llegando a convertirse en problemas no
resueltos del desarrollo y alterando dramáticamente el funcionamiento de las
actividades humanas de tipo económico, social, cultural, ambiental e
institucional.
A nivel mundial la Organización de las Naciones Unidas considera que hacia la
segunda década del siglo XXI se puede llegar a cifras superiores a los 50
millones de seres humanos desplazados por la ocurrencia de desastres
naturales potenciados por problemas ambientales. Este hecho es significativo
en el contexto colombiano, dadas las condiciones actuales de desarrollo, las
marcadas diferencias económicas, sociales y tecnológicas entre regiones,
integradas con las condiciones topográficas y geográficas en las que se
desarrolla la vida, y que han configurado situaciones de vulnerabilidad y
susceptibilidad a dinámicas naturales, sociales y tecnológicas y han potenciado
la ocurrencia de desastres, fenómenos que alteran la calidad de vida y el
bienestar social y pueden obstaculizar visiones y proyectos de vida de la
población y de los territorios. En un alto número de ocasiones y como lo
plantea Andrew Maskrey: “los desastres no son naturales” y obedecen a
dinámicas sociales débiles en procesos de planeación, administración y
gestión; y son potenciados por la escasa capacidad de intervención
profesional y tecnológica no sólo en la intervención en la emergencia como tal,
15
sino en la capacidad para formular estrategias de prevención que disminuyan
la vulnerabilidad y por tanto el riesgo a dichos fenómenos.
Desde los planteamientos anteriores, un componente como la gestión en
atención y prevención de desastres en la Gestión Pública Ambiental, soporta la
cualificación de talento humano con capacidad de intervenir desde una
concepción técnico - científica, las organizaciones sociales, el sector
empresarial y el sector estatal para la articular en la planeación y el desarrollo
territorial, herramientas y estrategias para la ejecución y evaluación de
proyectos que conduzcan a la prevención como factor fundamental en el
desarrollo y a la intervención en la mitigación de riesgos y en la atención de
emergencias.
El módulo de Gestión para la Prevención y Atención de Desastres Naturales se
enmarca en las estrategias y políticas de orden mundial y nacional para el
fortalecimiento del recurso humano y de las organizaciones públicas y privadas
que permitan una gestión ambiental territorial que profundice los planes de
desarrollo territorial y los planes de ordenamiento territorial.
La gestión en atención y prevención de desastres en la Tecnología en Gestión
Publica Ambiental, busca generar una dinámica de producción y aplicación de
conocimiento que permite la formación de Tecnólogos para intervenir en la
sociedad, el sector económico y, fundamentalmente el sector público para
promover y generar condiciones de sostenibilidad y, por ende, de
productividad y competitividad territorial.
Para la Gestión Pública Ambiental, un reto, es la conceptualización alrededor
de los desastres, y particularmente de los riesgos y la vulnerabilidad, que
permita integrar en la gestión del desarrollo territorial, determinantes sociales,
culturales, institucionales y políticos, que permitan una dinámica territorial
propicia para la calidad de vida y el bienestar social. En efecto, el asunto se ha
centrado en fenómenos físicos y naturales tipo terremotos, inundaciones,
deslizamientos, avalanchas, entre otros; y ha dejado de lado la intervención
16
desde los enfoques gerenciales empresariales, las organizaciones sociales y los
entes territoriales, en la vulnerabilidad integral. Una concepción amplia y
holística de la vulnerabilidad y por ende del riesgo, señala la necesidad de
conceptualizar e intervenir la vulnerabilidad no como un problema de
exposición física a un fenómeno, sino a intervenir dicha susceptibilidad desde
una concepción social, cultural, política, económica, institucional, ideológica,
cultural, ambiental.
OBJETIVO GENERAL DEL MODULO
La relación de teorías, conceptos, normas y metodologías en la gestión y
atención de desastres para el desarrollo de competencias en administración,
planeación, ejecución y evaluación de proyectos para la prevención y reducción
de riesgos naturales, sociales y tecnológicos que afecten la calidad de vida y el
bienestar social e institucional
OBJETIVOS ESPECIFICOS
- Relacionar un marco conceptual y metodológico para el diagnóstico de
amenazas naturales, tecnológicas y antrópicas.
- Analizar y comprender el las políticas y el marco legal internacional y
nacional en la Atención y Prevención de Desastres.
- Apropiar y desarrollar capacidades en metodologías para estudios de
vulnerabilidad y riesgos en la sociedad, los sectores económicos y los
entes territoriales.
- Desarrollar competencias para la formulación de proyectos en
prevención, control y mitigación de riesgos naturales, sociales,
industriales en el marco de sistemas de aseguramiento de la calidad,
sistemas de gestión ambiental y sistemas de gestión de la salud
ocupacional.
17
- Facilitar en el estudiante de TGPA la comprensión e intervención de la
gestión en atención y prevención de desastres en la gestión pública
ambiental, la gestión de planes de desarrollo y el ordenamiento
territorial.
METODOLOGÍA
Dadas las características del programa, es necesario señalar la necesidad y
compromiso de estudiantes y tutor para el desarrollo de procesos de
autoformación, interformación y seguimiento presencial. En este sentido, se
establecen metodológicamente las siguientes acciones:
⇒ Lecturas Autorreguladas: Mapas conceptuales de lecturas realizadas,
promoviendo la construcción de preguntas del conocimiento sobre
problemáticas de la gestión pública ambiental en cuanto a gestión en
atención y prevención de desastres y su relación con el desarrollo en
Colombia.
⇒ Seguimiento a las temáticas del Módulo, relacionando aspectos como: las
deficiencias conceptuales o metodológicas en el desarrollo de las sesiones,
el trabajo de aplicación realizado, Síntesis analíticas o resúmenes, Aportes
del Grupo, de compañeros, del tutor.
⇒ Trabajo de aplicación. Estrategia que permite la aplicación del
conocimiento en un trabajo descriptivo y explicativo de un plan de gestión
de riesgos y de atención y prevención de desastres en un ente territorial
determinado con la orientación del tutor.
⇒ Sesión Presencial: El seminario – Taller como herramienta para solución de
inquietudes y construcción del conocimiento nuevo para los estudiantes,
desde la lectura previa de documentos, análisis de casos, estudio de
problemáticas, elaboración de protocolos.
18
Como estrategias pedagógicas se privilegiarán:
⇒ Elaboración de portafolio individual y grupal.
⇒ Lecturas autorreguladas previas a las sesiones presenciales
⇒ Elaboración de mapas conceptuales
⇒ Trabajo para estudios de casos y construcción de documentos socializados
en interacción con el tutor.
⇒ Sesiones Magistrales para la profundización de temáticas y síntesis en la
solución de inquietudes generales y para la socialización permanente de
avances en el trabajo de aplicación.
⇒ Procesos de autoevaluación de aprendizajes, de productos elaborados, de
construcciones colectivas y estrategias de estudio
⇒ Trabajo Dirigido. Elaboración de un proyecto o de un trabajo desde el inicio
del módulo para ser presentado en la última sesión presencial.
⇒ En la medida de lo posible, el trabajo de campo es una herramienta
fundamental para el reconocimiento de amenazas y condiciones de
vulnerabilidad, así como para la visita a casos significativos de integración
de la gestión en APD en la gestión ambiental, la planeación del desarrollo y
el ordenamiento territorial.
El trabajo del tutor
El tutor tiene libertad de cátedra frente a su posición teórica e ideológica de los
contenidos del modulo, pero el desarrollo de los contenidos del modulo, son de
estricto cumplimiento por parte de los tutores. Los tutores pueden
complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el
estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos del
modulo; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar solo los
contenidos del modulo.asi mismo la evaluación del tutor deberá diseñarse para
dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del modulo.
19
El tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las
actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de
tutoría (incluyendo la primera), y diseñar las actividades para todas las
sesiones (una sesión es de cuatro horas tutoriales). También debe diseñar las
estrategias de evaluación del trabajo que le permita hacer seguimiento del
proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los módulos de la Tecnología en
Gestión Publica Ambiental son de dos (2) créditos (16 horas de tutoría grupal
presencial por crédito para un total de 32 horas); tres (3) créditos (48 horas
de tutoría grupal presencial) y de cuatro (4) créditos (64 horas de tutoría
grupal presencial). Distribuidas así:
MODULO GESTION PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES
No.
Créditos
Horas
por
crédito
Total
horas
tutoría
grupal
No. De
sesiones
Horas
por
sesión
No.
Mínimo de
encuentros
tutoriales
No.
Máximo
de
sesiones
por
encuentro
2 16 32 8 4 2 8
3 16 48 12 4 3 12
4 16 64 16 4 4 16
20
Las Relaciones del Modulo en el Plan de estudios de la Tecnología en Gestión Publica Ambiental
El modulo de gestión para la prevención y atención de desastres se relaciona
estrechamente en la configuración del plan de estudios de la TGPA,
particularmente por la concepción de la gestión como un proceso integral en el
que se articula la planeación, con la ejecución y la evaluación.
Es indiscutible que para adelantar procesos de planeación se requiere de
desarrollar unas competencias muy especificas en la comprensión del estado
colombiano y el funcionamiento del sector público y de manera específica, en
primer lugar asuntos como la educación ambiental y ecología humana que le
permitan al tecnólogo participar activamente en la comunidad para la
identificar los problemas e impactos ambientales, promover la capacidad de
autogestión de la comunidad, y en segundo lugar, aspectos técnicos y
tecnológicos asociados al ordenamiento territorial, la planeación del desarrollo,
el manejo de sistemas de información geográfico, que le permiten al tecnólogo
la comprensión de las dinámicas territoriales, en términos sociales,
económicos, culturales en su relación con las características ambientales y
naturales, para desarrollar procesos que permitan disminuir, controlar y
prevenir riesgos asociados a eventos de orden natural o desencadenados por la
acción humana.
21
Unidad I
Fundamentos Conceptuales de la Prevención y Atención de
Desastres Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magister en Medio Ambiente y Desarrollo
22
Noviembre de 2009
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL
MÓDULO: GESTION PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE
DESASTRES
UNIDAD 1 FUNDAMENTOS CONCEPTUALES EN LA PREVENCIÓN Y
ATENCIÓN DE DESASTRES
23
Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magister en Medio Ambiente y Desarrollo
ÍNDICE
Introducción……………………………………………………………………………………………… 24
Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 25
Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 26
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 28
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión………………… 29
1. Fundamentos conceptuales…………………………………………………………………. 31
1.1. Concepto y tipologías de amenazas.………………………………………. 31
1.2. Concepto y tipologías de la vulnerabilidad…………………………….. 35
1.3. Estudios de vulnerabilidad global……………………………………………. 36
1.4. Caracterización y gestión del riesgo………………………………………… 40
1.5. Prevención y atención de desastres………………………………………… 43
1.6. Planeación del desarrollo, ordenamiento territorial, gestión
ambiental y gestión del riesgo………….……………………………………… 47
Actividades de Aprendizaje………………………………………………………………………. 57
Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 59
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 63
Hetero y coevaluación………………………………………………………………………………. 64
Resumen……………………………………………………………………………………………………. 65
Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 67
Glosario……………………………………………………………………………………………………… 69
24
INTRODUCCIÓN
La gestión en la prevención y atención de desastres requiere de una
fundamentación teórica y conceptual sobre las amenazas, la vulnerabilidad y el
riesgo; de manera que permita la comprensión y adecuada asociación con la
gestión pública ambiental y sus relaciones con la sociedad, su calidad vida y el
bienestar social promovidos en la planeación del desarrollo y el ordenamiento
territorial.
Esta unidad establece un marco de referencia para reconocer diferencias
conceptuales entre los términos amenaza, vulnerabilidad, riesgo y desastre;
diferenciación que permitirá al Tecnólogo en Gestión Pública Ambiental
alcanzar un mayor nivel de comprensión en la incorporación de la prevención y
atención de desastres en la gestión ambiental de los territorios.
Entre Los primeros elementos conceptuales, se asocia el término amenaza con
la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno de origen natural o generado por
actividades humanas; la vulnerabilidad se asocia con las condiciones de
susceptibilidad que tiene una sociedad determinada en función de
características físicas, ecológicas, sociales, ambientales, institucionales,
políticas y culturales; el riesgo se asocia con la probabilidad de pérdidas
humanas, técnicas, físicas y financieras que tiene una sociedad en función de
una situación amenazante y condiciones de vulnerabilidad establecidas.
En las últimas décadas del siglo XX, se estableció un desarrollo teórico y
conceptual alrededor de los términos amenaza, vulnerabilidad y riesgo y sus
relaciones con el ordenamiento territorial y la planeación del desarrollo,
Avances que se relacionan en el desarrollo de la presente unidad y que se
convierten en la fundamentación que permite integrar la prevención y atención
25
de desastres como un área temática y problemática en la gestión ambiental
territorial.
OBJETIVOS
Objetivo General
Establecer un marco conceptual sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgo como
fundamentos para la comprensión de la prevención y atención de desastres y
su relación con la gestión ambiental y los procesos de planeación y
ordenamiento del territorio.
Objetivos Específicos
Al concluir la unidad el estudiante estará en condiciones de:
• Relacionar los fundamentos conceptuales entre amenazas naturales y
antrópicas y sus tipologías con las principales metodologías para su
evaluación.
• Relacionar los avances teóricos y conceptuales sobre la vulnerabilidad y los
métodos de evaluación.
• Establecer la relación entre amenazas y vulnerabilidad en la configuración y
la comprensión del riesgo.
• Generar un marco de referencia para incorporar los fundamentos
conceptuales de la gestión del riesgo en la planeación del desarrollo, el
ordenamiento territorial y la gestión ambiental.
26
IDEAS CLAVE
� La gestión de riesgo y la atención y prevención de desastres requiere de
una fundamentación conceptual concreta en la que se establezcan los
límites teóricos de los términos asociados: amenaza, vulnerabilidad y
riesgo.
� Las amenazas se comprenden desde el reconocimiento de las dinámicas de
la naturaleza, la sociedad y el medio ambiente, y desde las alteraciones en
su funcionalidad. Un fenómeno de origen natural o antrópico, con
potencialidad de generar impactos adversos en una sociedad se convierte
en una amenaza. Las erupciones volcánicas, los sismos, las inundaciones,
los vendavales, una falla tecnológica o de infraestructura, un atentado
terrorista, el cambio climático, entre otras manifestaciones de las dinámicas
de la naturaleza y la sociedad pueden tener el potencial de afectación de
una comunidad.
� La vulnerabilidad se reconoce como las condiciones de susceptibilidad,
fragilidad, incapacidad de recuperación y nivel de exposición a fenómenos
naturales o antrópicos que tiene una sociedad determinada.
� La comprensión de la vulnerabilidad requiere de la asociación e integración
de variables de orden social, económico, ambiental, ecológico, institucional,
cultural, político como factores que limitan a una sociedad en sus
capacidades de anticipación, preparación y recuperación ante una situación
de emergencia o desastre.
� El riesgo es necesario comprenderlo desde la estrecha relación y
dependencia entre la amenaza y la vulnerabilidad. No hay amenaza si no
hay condiciones susceptibilidad de una comunidad en cuanto a exposición,
27
fragilidad social y capacidad de recuperación; no hay vulnerabilidad si no
hay un referente de amenaza sobre el cual evaluar condiciones de
susceptibilidad.
� El riesgo se refiere, por tanto, a la probabilidad de pérdida de una sociedad
en términos de sus recursos humanos, técnicos, tecnológicos, culturales y
patrimoniales y de infraestructura.
� Los desastres son la concreción de las condiciones de riesgo, son problemas
no resueltos del desarrollo por su potencialidad de cambiar la dirección de
una sociedad en cuanto a sus actividades socales y económicas.
� La degradación ambiental y el uso inadecuado de los recursos naturales ha
conducido al incremento en la potencialidad de las amenazas y se convierte
en un factor de vulnerabilidad frente a fenómenos naturales y antrópicos.
� La planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial son estrategias
fundamentales para consolidar la gestión del riesgo, así como la prevención
y atención en la reducción de desastres.
28
MAPA CONCEPTUAL
Riesgo
Posibles pérdidas humanas,
físicas, tecnológicas, sociales,
económicas.
Amenaza
Dada la
ocurrencia
de
Se den
condiciones de
Vulnerabilidad
Natural Antrópica
Exposición Fenómeno
Fragilidad
Capacidad de
recuperación
Ordenamiento
Territorial
Planeación del
Desarrollo
Gestión social
Gestión Económica
Gestión Ambiental
Integran a la
gestión del suelo
GESTION DEL RIESGO
En el componente
Busca la
reducción
Incrementar
capacidad de la
sociedad para
El conocimiento Para
REDUCIR ATENDER PREVENIR
Situaciones de emergencia y desastre
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DOCUMENTO DE CONTEXTUALIZACIÓN Y ASUNTOS
PARA REFLEXIONAR
Texto de contextualización: Desarrollo Sostenible y Desastres.
La creciente ocurrencia de desastres en los países de la Subregión Andina
compromete la sostenibilidad del desarrollo; de otro lado, las debilidades
en los procesos de planificación que desconocen los fenómenos y las
dinámicas ambientales están acrecentando los riesgos de calamidades y
los desastres en la Subregión.
En consecuencia, con el fin de avanzar hacia el desarrollo sostenible, se
hace necesario abordar la problemática de los desastres naturales y
antrópicos de una manera nueva, reemplazando la respuesta coyuntural
y reactiva, por una visión que aborde de forma sistemática y planificada
la reducción del riesgo y del impacto de los desastres naturales y
antrópicos.
(Apartes de la introducción a la Estrategia Andina para la Prevención y
Atención de Desastres – Decisión 591 Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores)
Pregunta o planteamiento del caso o problema:
Si los desastres conducen a la insostenibilidad del desarrollo ¿Cuál es el
papel de la gestión pública ambiental en la comprensión y solución de los
problemas del desarrollo de una sociedad?
30
� Cuestiones para reflexionar:
A manera de introducción en la temática del módulo y de la unidad, reflexione
con sus compañeros y grupo de trabajo, alrededor de los siguientes
cuestionamientos:
� ¿Existe una diferencia conceptual y metodológica entre los términos
amenaza, vulnerabilidad y riesgo?
� ¿Las amenazas se refieren exclusivamente a fenómenos de la naturaleza
sobre los cuales no tenemos control?
� ¿Qué relación existe entre las características culturales de una comunidad
determinada y sus condiciones de vulnerabilidad y riesgo?
� ¿Cuál es el papel del Tecnólogo en Gestión Pública Ambiental en la Gestión
para la Prevención y Atención de Desastres?
� La planeación del desarrollo establece objetivos y metas para el
mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social ¿Cómo afecta la
ocurrencia de un desastre a las dinámicas y características sociales,
económicas y ambientales de una población, expresadas en su plan de
desarrollo?
31
1. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES
1.1. Concepto y Tipologías de las Amenaza
Una amenaza es un peligro latente o factor de riesgo externo de un sistema o
de un sujeto expuesto, representado por la posible manifestación, dentro de
un periodo de tiempo, de un fenómeno peligroso de origen natural, tecnológico
o provocado por el hombre, que puede producir efectos adversos en las
personas, los bienes, servicios y el ambiente.
La amenaza puede tener una expresión matemática que representa la
probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta
intensidad, en un sitio específico y durante un tiempo de exposición
determinado (Cardona, 2001). Este término tiene diferentes connotaciones en
función de si el origen del suceso está en la naturaleza o en las actividades
humanas.
Otra concepción de amenaza se refiere a un factor de riesgo externo de un
elemento o grupo de elementos expuestos, que se expresa como la
� Concepto y Tipologías de las Amenazas � Concepto y Tipologías de la Vulnerabilidad (Fragilidad
Social, Exposición y Capacidad de Respuesta) � Estudios de Vulnerabilidad Global � Caracterización y Gestión del Riesgo. � Atención y Prevención de Desastres � Planeación del Desarrollo, Ordenamiento Territorial,
Gestión Ambiental y Gestión del Riesgo.
¿Qué es una amenaza? ¿Qué tipo de amenazas existen?
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probabilidad de que un evento de intensidad y gravedad determinada, se
presente en un sitio especifico y en un periodo de tiempo determinado.
Para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT,
2005), la amenaza hace referencia a la probable ocurrencia de un fenómeno
sea natural o generado por el hombre de forma no intencional, que tenga la
potencialidad de generar daños y perdidas en un contexto social, temporal y
espacial determinado.
Tipología de las Amenazas
Una clasificación amplia de las amenazas propuesta por Allan Lavell, (1996)
consta de los siguientes tipos:
• Amenazas naturales: obedecen a la dinámica del planeta tierra expresada
en procesos hidrogeológicos, atmosféricos y biológicos. Como ejemplos de
estas amenazas se tienen fenómenos como los terremotos, tsunamis,
tornados, ciclones y vendavales.
• Amenazas socionaturales: ocasionadas por la intervención que el ser
humano realiza a la naturaleza y de la cual se induce la ocurrencia de
procesos que generalmente se conciben como naturales. Eventos como
deslizamientos, inundaciones, desertificación o hundimientos son
expresiones de este tipo de amenazas.
• Amenazas antrópico- contaminantes: Referidas a procesos de
contaminación ocasionados por derrames, emisiones o dispersiones de
sustancias tóxicas hacia el aire, suelo y agua.
• Amenazas antrópico – tecnológicas: referidas a posibles fallas en
procesos industriales e infraestructurales en espacios urbanos o que se
realizan en cercanía a ellos. Son ejemplos de este tipo de amenazas los
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daños internos en tuberías acueducto, conducción de energía eléctrica, y
gas natural.
Una clasificación más general de las amenazas basada en sus causas, puede
sintetizarse en Amenazas Naturales y Amenazas Antrópicas, relacionando
los fenómenos que puedan dar su origen.
Los fenómenos que pueden generar amenazas naturales se pueden clasificar
en:
• Fenómenos geodinámicos: sismos, erupciones volcánicas, tsunamis o
maremotos y los fenómenos de deformación del suelo producidos por el
movimiento de fallas geológicas. Igualmente fenómenos de remoción en
masa: caída y volcamiento de rocas, deslizamientos, reptaciones, flujos de
escombros, avalanchas, subsidencias y hundimientos.
• Fenómenos Hidrológicos: inundaciones lentas en planicie, inundaciones
de régimen torrencial, desbordamientos de ríos y lagos, anegamiento de
zonas bajas por aumento de caudales, la erosión terrestre y costera, la
sedimentación, salinización, desertificación y las sequías.
• Fenómenos Atmosféricos: tornados y vendavales, lluvias torrenciales y
tormentas, heladas, granizadas, cambios fuertes de temperatura e
incendios forestales, huracanes (ciclones).
• Fenómenos Biológicos: Epidemias y Plagas.
Los fenómenos que pueden generar amenazas antrópicas son:
• Fenómenos Tecnológicos: Fallas en sistemas por descuido, falta de
mantenimiento, errores de operación, fatiga de materiales o mal
funcionamiento mecánico.
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• Fenómenos Contaminantes: Por acción de agentes tóxicos o peligrosos
para el ser humano y en general para el medio ambiente.
• Fenómenos Antrópicos y Conflictos: Guerras, acciones terroristas,
vandalismo, conflictos civiles y militares.
En cuanto a la diferenciación entre uno y otro tipo de amenazas, es importante
considerar que existe una concatenación entre los eventos de tipo natural y
antrópico, igualmente entre las sinergias asociadas y que se evidencian en el
territorio, esto conduce a una dilución de la línea que separa las amenazas
naturales y antropogénicas o llega a provocar que en todo caso, tenga poca
validez la diferenciación absoluta y separada entre ambos tipos de amenaza en
la realidad compleja de las condiciones de riesgo y desastre (CEPREDENAC,
2003). Una amenaza particular, puede desencadenar una serie de otros
eventos físicos con potencial de afectación. Un sismo por ejemplo de cierta
magnitud desencadena procesos de licuefacción, deslizamientos y movimientos
de masa, ruptura de líneas vitales y de conducción de materiales como el gas
natural u otro tipo de hidrocarburos, ruptura de presas y diques e incendios,
señalando que una misma amenaza tiene múltiples manifestaciones y formas
de afectar a la sociedad.
Para profundizar en este tema consultar en: http://www.oas.org/dsd/publications/unit/oea57s/ch0
05.htm http://www.crc.gov.co/files/ConocimientoAmbiental/POT/padilla/TITULO%203%20%20Zonificacion%20de%20
Amenazas%20NaturaleS.pdf
35
1.2. Concepto y Tipologías de la Vulnerabilidad
La vulnerabilidad se puede definir como la “predisposición o susceptibilidad
física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada y
de sufrir daños en caso de que se manifieste un fenómeno desestabilizador de
origen natural o antropogénico” (Cardona, 2001).
García (2003), plantea que la vulnerabilidad es la medida de la factibilidad o
susceptibilidad que tiene un sistema determinado de ser afectado estructural y
funcionalmente por el fenómeno que caracteriza la amenaza. Esta concepción
implica una mirada al territorio como sistema de relaciones ambientales
involucrando las interacciones entre subsistemas como la sociedad –
naturaleza con mediaciones en la tecnología.
Para Cardona (2001b), existen tres factores que originan la vulnerabilidad: la
exposición, la fragilidad social y la falta de resiliencia (capacidad de
recuperación).
La exposición se refiere a la susceptibilidad que tiene un asentamiento humano
debido a su fragilidad física, las características de resistencia de los materiales
en los que se construye o por la proximidad a la zona de influencia de
fenómenos peligrosos.
La fragilidad social, considera las condiciones de marginalidad, pobreza,
segregación social de un asentamiento humano, así como desventajas
originadas por sus condiciones socioeconómicas, culturales, institucionales y
políticas.
¿En qué consiste la vulnerabilidad de una sociedad? ¿Cuál es el papel de la Fragilidad Social, Exposición y
Capacidad de Respuesta?
36
La falta de resiliencia o la incapacidad de recuperación, hace referencia a las
limitaciones de acceso y movilización de recursos del asentamiento humano,
las dificultades para dar respuesta a las emergencias y las deficiencias para
absorber el impacto que estos sucesos generan.
De acuerdo con estos elementos, una sociedad o un elemento expuesto está
en condiciones de vulnerabilidad cuando se encuentra en la proximidad y área
de influencia a la ocurrencia de un fenómeno natural o antrópico; cuando su
infraestructura es frágil y no tiene las condiciones de resistencia necesarias;
cuando sus condiciones sociales, culturales, económicas, institucionales y
políticas señalan su fragilidad y condiciones de incapacidad para enfrentar una
emergencia; cuando no está en capacidad de reiniciar y recuperar la
normalidad de sus actividades una vez se ha concretado la situación de
desastre.
1.3. Estudios de Vulnerabilidad Global
Los estudios del territorio, así como los estudios del medio ambiente, tienen en
la primera parte del siglo XXI una concepción sistémica y compleja de las
relaciones que se dan entre los seres humanos y su entorno biofísico. La
construcción social y las actividades humanas en términos de economía,
cultura, ciencia, tecnología y política, entre otras, requieren de un análisis
multidimensional y de interacción entre estas dimensiones, lo que significa que
los procesos de desarrollo y de ordenamiento territorial requieren de un
enfoque amplio y global que trascienda el reduccionismo de algunos de los
enfoques de la ciencia o de radicalismos ideológicos y metodológicos.
En este sentido, una concepción holística relaciona los planteamientos de
Gustavo Wilches - Chaux (1989), quien concibe a la vulnerabilidad global como
la incapacidad de una comunidad para absorber, mediante el autoajuste, los
efectos de un determinado cambio en su medio ambiente, o sea su
37
inflexibilidad o incapacidad para adaptarse a ese cambio. Este concepto implica
que la vulnerabilidad se debe analizar como un sistema dinámico, desde la
interacción de diferentes ángulos; no existe un factor único que determine las
condiciones de susceptibilidad de una población determinada. Estas
condiciones se concretan en la interacción de diversos factores de orden
natural, físico, económico, social, político, ideológico, cultural, educativo e
institucional, que configuran una condición de vulnerabilidad global de la
población. Estos factores pueden ser tratados como “vulnerabilidades” y a
continuación se describen brevemente:
• Vulnerabilidad natural: Referida a las características de los ecosistemas,
evidenciados en aspectos orgánicos de los seres vivos y que determinan las
condiciones y relaciones para la estabilidad de la vida.
• Vulnerabilidad física: referida a las características de ubicación en áreas
propensas a deficiencias de resistencia de elementos expuestos. Por
ejemplo la sismoresistencia de una edificación o la ubicación de una
comunidad en área de influencia de un deslizamiento.
• Vulnerabilidad económica: referida a la situación de la sociedad en términos
de pobreza, ingresos, desempleo, dificultad de acceso a servicios. Así
mismo aborda características de la sociedad en cuanto a diversificación
económica, productividad, características comerciales.
• Vulnerabilidad social: referida a las condiciones de la sociedad que
determinan el grado de cohesión social y que favorecen la capacidad de
reacción como grupo organizado.
• Vulnerabilidad política: referida al nivel de autonomía que tiene una
comunidad para el manejo de sus recursos y la capacidad para la toma de
decisiones. Esta faceta de la vulnerabilidad determina dificultades para
tomar decisiones y para disponer de recursos en el momento en que se
38
requieren en la prevención o en la atención de una emergencia que se
presente.
• Vulnerabilidad ideológica: referida a las ideas o creencias que tienen
individual y colectivamente las personas sobre el devenir y los hechos el
mundo. Relaciona igualmente actitudes pasivas y fatalistas de la
comunidad, que limitan la capacidad de reacción y de preparación ante
factores amenazantes.
• Vulnerabilidad cultural: referida a los imaginarios simbólicos de la
comunidad y la manera como se ven los individuos en la sociedad y como
construyen colectividad. Este factor puede determinar la realización de
actividades asociadas con factores amenazantes o el establecimiento de
actividades humanas en cercanía a sitios con alto potencial de dinámica
natural, que hacen a las comunidades más susceptibles de ser afectados.
• Vulnerabilidad educativa: referid a las dificultades en la educación como
falta de cobertura, falta de calidad, la ausencia de conocimientos sobre
causas, efectos y razones por las que se presentan los desastres. Factores
como el desconocimiento de la historia, falta de socialización de la
información y la falta de preparación son aspectos que incrementan la
vulnerabilidad de una comunidad.
• Vulnerabilidad ecológica: referida a la explotación inadecuada de los
recursos naturales y del medio ambiente, que conduce a que estos pierdan
su capacidad de autoajustarse y de regularse por procesos de homeostasis
para compensar los efectos directos e indirectos de las actividades
humanas.
• Vulnerabilidad institucional: referida a la incapacidad de las instituciones
para realizar procesos de gestión del riesgo como falta de planes para la
39
preparación, mitigación o intervención a las condiciones de vulnerabilidad o
de la concreción del riesgo.
El concepto de vulnerabilidad global, se redimensiona con los planteamientos
de Wilches Chaux (2007), señalando a los factores de vulnerabilidad asociados
con el concepto de sostenibilidad territorial. Las condiciones básicas en el
territorio se refieren a condiciones de seguridad alimentaria, seguridad
institucional, seguridad económica, seguridad ecológica y seguridad social, que
en su interrelación e integración construya un esquema de seguridad
territorial, que definen la fortaleza o debilidad de un territorio frente a
condiciones de riesgo a desastre.
Importante: La vulnerabilidad de una comunidad, no es un tema asociado exclusivamente con sus condiciones físicas. La vulnerabilidad es una expresión de las condiciones sociales, ambientales, económicas, culturales, políticas, institucionales, ideológicas y educativas de una población.
Seguridad alimentaria: Capacidad de un territorio para garantizar a sus habitantes los alimentos básicos que requieren para disfrutar el derecho a la vida con calidad y dignidad. Seguridad ecológica: posibilidad de evitar que la dinámica de la naturaleza se convierta en una amenaza para la comunidad y que ésta se convierta en amenaza para los ecosistemas. Capacidad de los ecosistemas para soportar bienes y servicios ambientales que la comunidad demanda. Seguridad social: existencia en el territorio de condiciones para generar los recursos necesarios para garantizar el derecho a la vida con calidad y dignidad. Seguridad económica: capacidad del territorio, del estado y de la sociedad para ofrecer acceso a sus habitantes a la producción y distribución de riqueza y de bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades. Seguridad jurídica-institucional: capacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitantes un estado que tenga el carácter de servicio público, al cual puedan acceder todas las personas en condiciones de igualdad y equidad.
40
Para dimensionar el concepto de vulnerabilidad desde los factores mencionados
de seguridad territorial, se presenta el siguiente texto de Gustavo Wilches
Chaux, en el que se relacionan estos aspectos con las construcciones de
sostenibilidad de una sociedad:
“la complejidad del tejido social del sistema no se limita a los aspectos
organizativos de la comunidad, sino que comprende toda la red de relaciones e
interacciones con los distintos factores de los cuales dependen la vulnerabilidad
o la sostenibilidad del sistema. La sostenibilidad depende de la resistencia y de
la resiliencia de la telaraña, es decir de su capacidad para aguantar un
balonazo y para recuperarse de los efectos del mismo. Ese balonazo puede ser,
por ejemplo, un terremoto, una temporada invernal, una crisis económica
generalizada o un conflicto armado. Mas importantes que las características
independientes de cada uno de estos factores, son las relaciones que se
establecen entre ellos. Los factores son como clavos en la pared. Las
relaciones son las hamacas que colgamos en esos clavos” (En: “Un viaje por
los caminos de la comunicación social y la gestión participativa del riesgo” CISP
/ DIPECHO (Manabri – Los Rios Ecuador; Bogota, Colombia, 2005)
1.4. Caracterización y Gestión del Riesgo
En la última década del siglo XX, se aproxima el término Gestión del Riesgo,
para introducir en un nuevo paradigma de la prevención, que supera las
nociones de prevención y mitigación de desastres. Este es un término
Para profundizar en este tema consultar en: http://www.desenredando.org/public/libros/index.html
http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/html/cap2.htm
41
atribuible la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América
Latina Latinoamericana – LA RED1.
Un factor fundamental en la caracterización del riesgo, es el establecimiento de
una base conceptual de los términos amenaza, vulnerabilidad, riesgos y
desastre que permita establecer diferencias para una mejor aplicación efectiva
de los términos en los procesos de prevención y atención de desastres. Con
este objetivo es oportuno resaltar la diferenciación que realiza Cardona (2001),
anticipando que estos términos han sido utilizados como sinónimos, hecho que
disminuye la efectividad en su intervención y gestión.
En primer lugar, el riesgo se refiere al potencial de pérdidas que le pueden
suceder a un individuo, una comunidad o a un sistema expuesto y en
condiciones de vulnerabilidad, ante un fenómeno natural, antrópico o
tecnológico configurado como amenaza.
Los términos amenaza y vulnerabilidad anteriormente definidos, se pueden
relacionar recordando que, la amenaza es un factor de riesgo externo de un
sistema expuesto, en términos de la probabilidad de ocurrencia de un suceso
con intensidad especifica y referida a unas condiciones espacio-temporales
determinadas; a su vez la vulnerabilidad es un factor de riesgo interno del
sistema expuesto en términos de la factibilidad de que este sea afectado por la
amenaza.
En esta concepción del riesgo, se presenta convolución entre la amenaza y la
vulnerabilidad, esto significa un mutuo condicionamiento entre ambos: no se
puede ser vulnerable si no se está amenazado y no existe una condición de
amenaza si no se está expuesto a la acción potencial que esta representa. Esto
ha llevado a una expresión del riesgo según la cual:
1 Wilches – Chaux, 1998, Zilberth, Citado en Gestión Local del Riesgo. CEPREDENAC (2003)
Rie= f(Ai, Ve)
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Donde, Ai: amenaza conocida; Ve: vulnerabilidad o predisposición intrínseca
de un elemento e de ser afectado por evento de intensidad i. Esta expresión
señala la relación directamente proporcional entre amenaza y vulnerabilidad
con el riesgo.
El riesgo integra las condiciones de amenaza y de vulnerabilidad de un sistema
determinado, e igualmente se puede concebir como “las pérdidas potenciales
en términos cuantitativos y cualitativos del sistema, expresado
matemáticamente como la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias
sociales, naturales y tecnológicas (García, 2003).
Para autores como Velasques y Rosales del proyecto desinventar de La Red
Latinoamericana de Estudios Sociales en Prevención de Desastres, el riesgo se
asocia con el nivel de pérdidas ocurridas, y a su vez estas pérdidas están en
función directamente proporcional a la conjugación de las condiciones de
vulnerabilidad y de los factores detonantes de las amenazas y tienen una
relación inversamente proporcional con las medidas de mitigación que se han
implementado. Señalan los autores, un primer factor fundamental en la gestión
de riesgos, los procesos de mitigación de las amenazas y de las condiciones de
vulnerabilidad para disminuir la potencialidad de pérdidas asumidas como
riesgo. La expresión estaría representada por:
Perdidas ocurridas - PO = (condiciones de vulnerabilidad - V) (factores
detonantes - A) / (medidas de mitigación realizadas -MM)
Otra conceptualización del riesgo, involucra en su configuración el número
esperado de eventos por periodo de tiempo con la población expuesta y en
condiciones de vulnerabilidad asociadas al contexto social, político y
económico. Este concepto integrado por Peduzzi (2000), involucra la
P.O. = (A * V)/MM
43
concepción de riesgo total en sistemas con características naturales y sociales
complejas, estableciendo la vulnerabilidad frente a las diferentes amenazas
presentes.
Este planteamiento conduce a una concepción del riesgo total dado por la
valoración del riesgo en cada uno de los escenarios de las amenazas a las que
se expone una comunidad.
La prevención y reducción de riesgos se refiere al proceso que permita
disminuir las condiciones de alguno o de ambos factores involucrados en su
definición. De esta manera, la actuación integral sobre las amenazas y las
condiciones de vulnerabilidad, contribuyen decididamente al desarrollo de las
sociedades en las que se interviene (MAVDT, 2005).
En esencia la gestión de riesgos requiere: conocer y monitorear el riesgo;
determinar su nivel potencial de afectación; evaluar las medidas apropiadas
para corregirlo (mitigación), evitarlo (prevención) y asumirlo (preparativos
para emergencias, mecanismos de seguros y de transferencia); y el diseño de
acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción.
1.5. Prevención y Atención de Desastres
Un primer elemento es considerar que los desastres no son los fenómenos
naturales o antrópicos que se presenten, sino que son los efectos que se
producen en la sociedad (Alan Lavell, 1998). Este hecho señala la necesidad de
Riesgo = ∑(Riesgo por vulcanismo + riesgo por deslizamiento + … + Riesgo por N)
¿Qué es un desastre? ¿Qué elementos se consideran en prevención de desastres? ¿Qué elementos se consideran en la atención en situaciones de desastre?
44
existencia de una sociedad en condiciones de desarrollo caracterizadas por
deficiencias y susceptibilidades en aspectos sociales, económicos, de
infraestructura, que frente a la presencia de una amenaza, pone en peligro su
estabilidad. Las condiciones de intensidad, magnitud o duración se expresan en
términos del impacto y las pérdidas ocasionadas a los diferentes recursos de la
sociedad.
Para Cardona (2001) un desastre es: “una situación o proceso social que se
desencadena como resultado de la manifestación de un fenómeno de origen
natural, tecnológico o provocado por el hombre que, al encontrar condiciones
propicias de vulnerabilidad en una población, causa alteraciones intensas en
las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad”. También es
importante reconocer que los desastres se relacionan de una u otra forma con
una suma de prácticas humanas inadecuadas, como reflejo de las condiciones
en el desarrollo de la sociedad.
En el estudio de los desastres, es importante señalar que en la historia reciente
se ha diferenciado enfoques en las ciencias naturales, sociales y aplicadas que
han marcado reduccionismos en su comprensión y obviamente en la gestión
para avanzar en modelos de atención y prevención.
Este hecho señala la necesidad de avanzar en la construcción de una teoría
holística e integral del riesgo, de manera que permita trascender las miradas
parciales de las diferentes áreas del conocimiento e inclusive de las diferentes
La diferencia fundamental entre RIESGO y DESASTRE, es que el riesgo se refiere a un proceso que crea las condiciones para que suceda un desastre y éste se refiere a las consecuencias de no manejar o intervenir a tiempo las situaciones de riesgo. El Riesgo se puede intervenir o evitar con el objeto de que el desastre no se presente (MAVDT, 2005)
45
profesiones. Es importante recalcar, en primer lugar, que las ciencias naturales
hacen una lectura reducida de los desastres concibiendo a éstos como
sinónimo de amenaza, y enfrentando el riesgo exclusivamente asociado con la
probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural. En segundo lugar, las
ciencias aplicadas entre las que se encuentran la ingeniería y las tecnologías,
se centran en un análisis de los efectos del fenómeno sobre el sistema o los
elementos expuestos, hace énfasis en explicar el daño físico a la
infraestructura. Para el caso de las ciencias sociales, éstas abordan el concepto
de la vulnerabilidad desde una perspectiva social, económica, cultural, política;
distanciando su gestión de los estudios de las amenazas y sus fenómenos
detonantes. El análisis exclusivo desde cualquiera de estos campos, y desde
sus concepciones reduccionistas, dificulta la estimación del riesgo; es necesario
establecer el estudio de los desastres desde técnicas consistentes e integrales.
El manejo de los desastres implica la construcción de un sistema que involucre
los siguientes elementos siguiendo a Freeman y Martin (2001):
• Identificación del riesgo: Un primer elemento es la identificación del
riesgo en el que se consideran la determinación y evaluación de amenazas,
los estudios de vulnerabilidad y el análisis y clasificación del riesgo.
• Reducción del riesgo: Un segundo elemento se refiere a la mitigación y la
reducción del riesgo, que incluye la formulación y ejecución de políticas y
actividades que disminuyen la vulnerabilidad en cada una de sus facetas y a
la intervención de las amenazas en los casos en los que se pueda intervenir
los fenómenos, particularmente los sociales y tecnológicos.
Identificación de riesgos Reducción de riesgos Transferencia de riesgo Preparación, respuesta a emergencias Rehabilitación y reconstrucción
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• Transferencia del riesgo: El tercer elemento es la transferencia del
riesgo, concebido como el hecho de transferir una porción de las perdidas y
del riesgo a un tercero, que por lo general es una compañía de seguros.
Este es un elemento, que evidencia el papel de los gobiernos en la
prevención de los desastres y que tiene como objetivo incrementar la
capacidad de recuperación de la sociedad, y por ende disminuir sus
condiciones de vulnerabilidad.
• Preparación: El cuarto elemento es la preparación, implica el
establecimiento y elaboración de respuestas a las emergencias y las
condiciones para construir capacidad de manejo. Esta etapa se debe
desarrollar en condiciones previas a un desastre y busca tener una
respuesta consolidada y más efectiva en el caso que se presente la
emergencia.
Algunas acciones que se pueden contemplar en el momento de la preparación
son: programas de capacitación para personal de respuesta, ejercicios y
repasos de planes de emergencia, información a la ciudadanía mediante
programas educativos, detección de riesgos y sistemas de advertencia,
identificación de rutas de evacuación, mantenimiento de materiales de
emergencia y sistemas de comunicación.
• Respuesta a emergencias: la respuesta a emergencias se refiere a las
acciones que se realizan antes – durante y después de un desastre. Se
pueden relacionar algunas acciones como evacuación de poblaciones
amenazadas y en condiciones de vulnerabilidad, atención a damnificados,
atención médica de emergencia, atención de riesgos secundarios como
incendios, operaciones de búsqueda y rescate, clausura de puentes y vías,
y provisión de agua.
47
• Reconstrucción y rehabilitación establecida en términos de programas y
planes de ayuda a largo plazo con el objetivo de facilitar a las comunidades
afectadas restituir en lo posible las condiciones previas al desastre.
1.6. Planeación del Desarrollo, Ordenamiento
Territorial, Gestión Ambiental y Gestión del Riesgo.
• Planeación del desarrollo
Una primera concepción de la planeación del desarrollo, se refiere como un
proceso dirigido a orientar el cambio social, en el que intervienen
sistemáticamente diferentes actores sociales, para construir el futuro,
garantizando el logro del desarrollo deseado y posible; protegiendo las
opciones para las generaciones futuras. Este concepto encierra la dimensión de
la sostenibilidad en términos de la continuidad entre generaciones de las
condiciones de transformación social para la calidad de vida y el bienestar
social.
El desarrollo es un proceso de cambio social que se orienta al incremento de
las opciones de autorrealización de la población (Saavedra y otros, 1998), una
característica esencial del desarrollo es su centro en el ser humano y el
desarrollo de sus potencialidades y capacidades, como proceso para
comprender una sociedad en un territorio, es necesario la integración de
variables de orden ambiental, social y económico.
Todas las sociedades han experimentado la necesidad de organizar sus
actividades en los campos sociales y económicos, en las últimas décadas el
¿Cómo se concibe la gestión del riesgo y la prevención y atención de desastres en los procesos de planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión pública ambiental?
48
énfasis se ha dado a las variables sociales. Los antiguos imperios planificaban
la construcción de sus redes de caminos, la preparación de sus terrenos para la
agricultura, (Saavedra y otros, 1998). Los primeros procesos y métodos
sistemáticos de planificación del desarrollo se dieron en Rusia a partir de la
revolución de 1917, otras sociedades iniciaron procesos de planificación
especialmente posterior a la segunda guerra mundial y en procesos de
reconstrucción, el objetivo era perfeccionar métodos para usar el suelo y
recobrar su productividad, rehabilitar las áreas anteriormente habitadas,
reacomodar pobladores, construir centros industriales y expandir puertos,
había un factor muy importante en la zonificación del uso del suelo según su
vocación, aspecto que señala la importancia de los recursos naturales y de su
dinámica en los procesos de planificación del desarrollo y el papel de éste en la
recuperación y reconstrucción de la sociedad posterior a un desastre.
En Francia se establece la planificación de la sociedad para aplicar
conocimiento en asuntos públicos, ingresando en el concepto de planeación del
desarrollo la necesidad del conocimiento científico para la solución de
problemas de la sociedad (Saavedra y otros, 1998)
Sin lugar a dudas, la evolución del concepto de planeación del desarrollo,
atraviesa por varios enfoques que van desde miradas netamente físicas y
económicas, hasta las actuales consideraciones en términos de la prioridad en
el ser humano y la sociedad, y en el manejo de los recursos naturales y del
medio ambiente, desde una perspectiva científica.
Partiendo de las consideraciones, en primer lugar, del concepto de planeación
como proceso de construcción de un futuro posible y deseado, así como los
medios, objetivos y actividades para alcanzarlos; y en segundo lugar de la
concepción de desarrollo como proceso de transformación de la sociedad para
que sus individuos se autorrealicen en términos de satisfacción de sus
necesidades de toda índole, puede plantearse que la planeación del desarrollo
implica un proceso de anticipación y de prevención, para aprovechar las
49
oportunidades que el futuro puede tener y disminuir el impacto de amenazas
de orden natural, social y tecnológico, en función de las fortalezas de una
sociedad.
Los grandes retos de la humanidad en cuanto a la planeación del desarrollo, se
pueden abordar desde los 8 objetivos de desarrollo del milenio (ODM),
promovidos por las Organización de las Naciones Unidas, entre los que es
necesario resaltar el papel que cumple la decidida acción por luchar contra la
pobreza, buscar la educación primaria universal para generar desde allí un
mayor nivel de escolaridad en la población, disminuir el riesgo de población
infantil y de las maternas, así como garantizar condiciones de equidad de
género y de manera muy pertinente para los interese de la gestión ambiental y
de la atención y prevención de desastres, garantizar la sostenibilidad ambiental
para lo cual se han establecido tres metas:
• Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los
programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente.
• Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que
carezcan de acceso sostenible a agua potable.
• Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo
menos 100 millones de habitantes de tugurios.
La formulación de políticas y programas que busquen el desarrollo sostenible,
requiere de la incorporación de variables sociales, económicas y ambientales
en los planes de desarrollo. Es fundamental retomar el concepto de desarrollo
sostenible establecido en la ley 99 de 1993: “se entiende por desarrollo
sostenible aquel que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la
calidad de vida y el bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales
renovables en los que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente y el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
50
propias necesidades”. Se resalta de este concepto relación e interdependencia
entre crecimiento económico, equidad social y sostenibilidad del medio
ambiente, aquí es necesario establecer que las condiciones de equilibrio que
promueve el desarrollo sostenible, se pueden referir a una relación armónica
entre la sociedad y sus actividades con los recursos naturales y del medio
ambiente, desde una adecuada organización y planificación de las actividades
sociales; este se convierte en el reto fundamental de la planeación del
desarrollo.
La sostenibilidad del desarrollo en los términos en los que se ha planteado, se
ve comprometida con la permanente ocurrencia de desastres, dadas las
debilidades en los procesos de planeación, en las que no se incorpora un
conocimiento adecuado sobre las amenazas y las condiciones de
vulnerabilidad, así como el incremento en las problemáticas ambientales que
están acrecentando la ocurrencia de desastres a nivel mundial.
En esta medida es necesario que los procesos de planeación del desarrollo,
aborden de una manera sistemática, proactiva y anticipatoria los temas
relacionados con la gestión de riesgos, logrando trascender las actividades
coyunturales y reactivas.
• Riesgos y Ordenamiento Territorial
Para el Departamento Nacional de Planeación – DNP en Colombia, el
ordenamiento territorial tiene que ver, en primer lugar, con la organización
político administrativa que adopte el estado para gobernar las diferentes
territorialidades surgidas de la evolución económica, social, política y cultural,
en segundo lugar tiene que ver con los cambios en la ocupación física del
territorio, como resultado de la acción humana y de la misma naturaleza (DNP
– web site ordenamiento territorial).
51
Es importante considerar que ambas miradas al ordenamiento territorial son
interdependientes, ya que no se puede aislar la estructura administrativa de un
territorio, de sus condiciones sociales, económicas y ambientales, así como de
las necesarias transformaciones políticas e institucionales que se presentan en
la medida del proceso de evolución de la sociedad allí asentada y de la
dinámica natural y ecosistémica.
El ordenamiento territorial es la distribución espacial de la nación sobre el
territorio, de las configuraciones geográficas, las comunidades humanas, las
unidades político administrativas y los usos del suelo, urbanos y rurales,
existentes y propuestos. Incluye la regulación técnica, política y jurídica de los
elementos que ocupan el territorio2.
En el contexto europeo se plantean dos enfoques sobre el ordenamiento
territorial desde una perspectiva de planificación física en términos regionales,
subregionales o locales, el énfasis esta en el uso y ocupación del territorio; el
otro enfoque se centra en la planificación económica y social que procure el
equilibrio regional3.
En el caso latinoamericano, el enfoque del ordenamiento territorial se da desde
elementos que buscan una organización administrativa del territorio y la
relación de actividades económicas, sociales, culturales, ambientales y políticas
en función de las características físicas del territorio. Las diferentes teorías
sobre el desarrollo territorial han abordado de manera complementaria la
necesidad de integrar una nueva concepción geográfica de los territorios,
trascendiendo los enfoques netamente fisicalistas, mediante la relación de
aspectos sociales, económicos, políticos, culturales, e institucionales, en una
conceptualización más compleja y sistémica de territorio y en una redimensión
de las consideraciones ambientales territoriales.
2 Alberto Mendoza Morales. Sociedad Colombiana de Geografía. Ordenamiento Territorial: oportunidad para organizar a Colombia como un Estado regional. 2003. En www.sogeocol.edu.co/documentos/3otc.pdf 3 Citado en Gestion del Ordenamiento Territorial. Modulo Escuela Superior de Administración Publica. Jesús Camilo Bautista Beltrán, Olga Janet Malagon Devia. 2008.
52
El ordenamiento del territorio requiere, por tanto, de una conceptualización
decidida del medio ambiente como un sistema de interacción entre la sociedad
y la naturaleza mediada por la tecnología, en la cual se determinan dinámicas
de retroalimentación y de transferencia energética para su evolución, y que
tienen su máxima expresión en el territorio (García, 2003). De aquí, el
ordenamiento territorial tiene en su base una organización de los componentes
sistémicos del medio ambiente: social, natural y tecnológico.
Las dinámicas territoriales como expresión de la dinámica de los sistemas
sociales y naturales, desencadenan una serie de fenómenos que pueden alterar
el normal funcionamiento del territorio; en este sentido la relación amenazas,
vulnerabilidad y riesgo con el ordenamiento territorial, se da
fundamentalmente en la medida en que ordenar el territorio implica
necesariamente el reconocimiento de las amenazas de tipo natural o antrópico,
las condiciones de susceptibilidad de la sociedad ante estas amenazas y las
posibles pérdidas en términos territoriales, para promover su organización y
funcionalidad en condiciones económicas, sociales y ambientales sostenibles.
Un factor fundamental para el caso de Colombia se da a partir de los objetivos
del desarrollo y ordenamiento territorial dados por la Ley 388 de 1997, según
los cuales se busca promover el ordenamiento del territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural
y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo.
• Riesgos y Gestión Ambiental Territorial
Con el objetivo de establecer la relación entre la gestión de riesgos y la gestión
ambiental, se considera en primer lugar el papel que estos procesos tienen en
la gestión pública. Así la gestión ambiental debe entenderse como un proceso
social y político continuo en el que intervienen diversos actores (políticos,
económicos, sociales) y en el que se definen, formulan y ejecutan un conjunto
de acciones que tienen como finalidad el desarrollo sostenible de un territorio y
53
el mejoramiento de la calidad de vida de la población. (González, 2001).
De esta manera la gestión ambiental en el contexto de la gestión pública se
relaciona con las acciones que realiza la sociedad para conservar, recuperar,
mejorar, proteger o utilizar moderadamente el suelo y los recursos naturales
renovables y no renovables para ocupar racionalmente un territorio
transformándolo y adaptándolo de manera sostenible. (Ministerio del Medio
Ambiente 2002).
En la gestión ambiental territorial se da la conjunción de responsabilidades y
misiones que se asignan al sector oficial y a la ciudadanía organizada con el
objetivo fundamental de orientar, controlar y promocionar una adecuada
actuación en los recursos naturales y del medio ambiente de todos los actores
territoriales, conforme con los lineamientos de la política y objetivos
ambientales estatales.
En el nivel municipal se concibe la gestión ambiental como el ejercicio
consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de
orientar los procesos culturales al logro de la sostenibilidad, a la construcción
de valores y actitudes amigables con el medio ambiente y a revertir los efectos
del deterioro y la contaminación sobre la calidad de vida y la actividad
económica en el territorio rural y urbano del municipio (Ministerio del Medio
Ambiente. SIGAM 2002).
La estrecha relación entre los desastres y las condiciones de calidad de vida y
el bienestar de la sociedad, sus actividades económicas y culturales, han
permitido que se promuevan enfoques del desarrollo sostenible en los que éste
se podrá lograr, en la medida que la reducción y previsión del riesgo sea un
componente inherente de la planificación del desarrollo en los niveles
internacionales, nacionales, y locales, y en la planificación sectorial (entre
estos la gestión ambiental) y territorial. (Lavell, 1999).
Si se parte de la definición básica de gestión del riesgo como un proceso social
54
complejo cuyo fin último es la reducción o la previsión y control permanente
del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro
de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles
(CEPREDENAC, 2003); se infiere, el papel de la gestión del riesgo en las
concepciones medioambientales del desarrollo, dada la relación de los
conceptos de amenaza y vulnerabilidad con el uso y aprovechamiento de los
recursos naturales y del medio ambiente.
La dinámica de la naturaleza, así como las mismas actividades humanas,
generan condiciones que desestabilizan estructural y funcionalmente el medio
ambiente territorial. La ocurrencia de erupciones volcánicas puede ocasionar
incendios forestales que generan desequilibrios en los ecosistemas
circundantes, alterando las condiciones ambientales en las zonas adyacentes y
en el área de influencia del fenómeno. Las cenizas derivadas de la erupción
volcánica pueden depositarse en cauces de agua generando alteración de las
condiciones físicas y químicas del agua para consumo humano, afectando un
factor fundamental para la calidad de vida de la población. Igualmente, el
avanzado estado de deterioro medioambiental, causado por el uso irracional de
los recursos naturales puede desencadenar la ocurrencia de amenazas que
pueden poner en riesgo a la población.
Situaciones como el inadecuado manejo de los residuos sólidos; la
contaminación de fuentes de agua, el incremento en las emisiones
atmosféricas, la presión sobre bosques y fuentes de abastecimiento de
acueductos en áreas urbanas y rurales, el crecimiento desordenado de las
ciudades, entre otros problemas ambientales, se convierten en factores
detonantes de fenómenos que pueden tener el potencial de amenaza y poner
en riesgo a la población.
Las características de la gestión ambiental municipal - GAM se pueden resumir
desde los enfoques que esta tiene:
55
• Enfoque estratégico: La GAM permite contar con un proyecto de
municipio deseable y posible; definir metas y objetivos en el largo, mediano
y corto plazo; definir estrategias; identificar prioridades y asignación de
recursos de manera coherente; identificar caminos posibles y alternativas
de acción.
• Enfoque proactivo: La GAM permite la formulación de planes, programas
y proyectos en función del proyecto de futuro del municipio, la asignación
de recursos en función de prioridades, la incorporación de instrumentos de
medición.
• Enfoque Integral: La GAM busca que los análisis trascienden el ámbito
municipal y se proyectan a la región (Visión urbano – rural); los análisis son
realizados por distintos grupos de interés; se otorga prioridad a la
identificación de procesos y relaciones; cada problema o potencialidad se
asocia con una solución; se identifican potencialidades con criterio realista y
objetivo
• Enfoque participativo: La comunidad participa en diagnósticos y sus
implicaciones; es convocada para tomar decisiones en todos los momentos
de la gestión (planeación, ejecución y evaluación); creación de espacios
idóneos para la concertación y solución de impactos.
Bajo estos enfoques la prevención y atención de desastres encuentra en la
gestión ambiental, un factor estratégico clave para la integración de la
temática en la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial. El medio
ambiente en un escenario territorial para la calidad de vida y el bienestar social
se convierte en un elemento estratégico, integral, proactivo y participativo
necesario para comprender el funcionamiento de la naturaleza, del ser humano
y sus construcciones en perspectiva de determinar planes, programas y
proyectos que disminuyen impactos sobre la sociedad derivada de la
configuración de condiciones de desastre.
56
En esta medida, la gestión ambiental y la gestión de riesgos se promueven
integral y complementariamente para construir políticas publicas que
establezcan las respuestas y acciones necesarias para intervenir, controlar,
mitigar y prevenir situaciones de vulnerabilidad y amenaza, esenciales en la
sostenibilidad del desarrollo de los territorios.
Para profundizar en este tema consultar en:
www.dnp.gov.co www.minambiente.gov.co (Vice ministerio de Vivienda y
Desarrollo Territorial)
57
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
Actividad 1. De análisis y reflexión
En la revisión del plan de desarrollo municipal, el plan de ordenamiento
territorial: ¿Puede inferirse un modelo conceptual de la gestión
ambiental que involucre decididamente la gestión de riesgos?
Para dar respuesta a este planteamiento, realice una revisión al plan de
desarrollo y al plan de ordenamiento territorial y analice los programas y
proyectos ambientales, siguiendo los contenidos de la unidad, en la
perspectiva de encontrar fundamentos conceptuales que impliquen la
comprensión de la realidad del territorio desde su concepción y
apropiación en la sociedad. Elabore un documento de dos páginas que
refleje sus análisis para exponerlo en su grupo de trabajo y en la
plenaria del grupo general.
Actividad 2. Relación y diferenciación de conceptos
Siguiendo la fundamentación conceptual presentada en la unidad, revise
en el plan de emergencias y contingencias del municipio, el plan de
desarrollo, el plan de ordenamiento territorial o la agenda ambiental y
determine:
• ¿Existe diferenciación entre los términos amenaza, vulnerabilidad y
riesgo? Evidencias desde las actividades y proyectos enfocados para
su prevención, control o mitigación.
• ¿Se plantea diferencia en riesgo y desastre?
58
El tutor determina un relator que elaborara un documento general del
grupo que se incorpora como protocolo del grupo.
Actividad 3. El debate:
En la tutoría se abre un espacio presencial o por medio virtual sobre los
planteamientos de cada uno de los participantes frente a:
• Fundamento conceptual del riesgo, la amenaza y la vulnerabilidad en
los planes de desarrollo, los planes de ordenamiento ambiental, los
PLECs o las agendas ambientales. Análisis realizado desde cada
participante.
• Diferenciación conceptual entre amenaza, riesgo y vulnerabilidad en
los proceso de planeación del municipio.
59
AUTOEVALUACIÓN
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACION
A continuación se relacionan una serie de preguntas que tienen como objetivo
realizar un proceso auto evaluativo frente al proceso adelantado.
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1) La amenaza se puede conceptualizar como un fenómeno:
A. Natural o antrópico aislado y sin potencialidad de afectar a la
población.
B. Natural o antrópico con potencialidad de afectar a la población.
C. Natural o antrópico que busca la conservación de los recursos
ambientales.
D. Social y Tecnológico que genera calidad de vida
E. Tecnológico que mejora las condiciones de infraestructura.
2) Son ejemplos de amenazas naturales:
A. Fallas técnicas en industrias, incendios derivados de explosiones de
químicos.
B. La contaminación ambiental y la inadecuada gestión de riesgos.
C. Las erupciones volcánicas, los sismos, los vendavales y los huracanes.
D. Las guerras y los conflictos sociales
E. Derrames en ríos de hidrocarburos y sustancias toxicas por accidentes.
60
3) Las condiciones de vulnerabilidad de una sociedad desde una
perspectiva global se expresan en:
A. Condiciones dadas exclusivamente por la exposición en el área de
influencia de la amenaza.
B. Condiciones dadas exclusivamente por la debilidad de la infraestructura
civil.
C. Condiciones dadas por la no elaboración de un plan de desarrollo o de un
Plan de emergencias y contingencias.
D. Condiciones dadas por la exposición, fragilidad social y la incapacidad de
recuperación y respuesta de una comunidad expuesta a una amenaza.
E. Susceptibilidad dada por no tener asegurados todas las propiedades,
infraestructuras y recursos.
4) El riesgo se refiere al potencial de pérdidas que le pueden suceder a
un individuo o a un sistema expuesto y en condiciones de
vulnerabilidad, ante un fenómeno natural, antrópico o tecnológico
configurado como amenaza, este concepto significa que:
A. El riesgo se refiere exclusivamente a las amenazas.
B. El riesgo se refiere exclusivamente a las condiciones de vulnerabilidad.
C. El riesgo se refiere a la relación de la amenaza con condiciones de
vulnerabilidad.
D. El riesgo se refiere a la relación de la amenaza y sus factores detonantes
independiente de las condiciones de vulnerabilidad.
E. El riesgo se refiere a la vulnerabilidad de la población independiente de
si existe o no una amenaza con potencialidad de impacto.
61
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA
INSTRUCCIONES
MARQUE A Si opciones 1, 2, 3 son correctas
MARQUE B Si opciones 1 y 3 son correctas
MARQUE C Si opciones 2 y 4 son correctas
MARQUE D Si sólo la opción 4 es correcta
MARQUE E Si todas las opciones son correctas
1) La relación entre gestión de riesgos y gestión ambiental territorial
se puede explicar desde :
1. La gestión de riesgos busca reducir las condiciones de vulnerabilidad de
una población generadas por la degradación del medio ambiente
2. La gestión de riesgos es un proceso independiente de la gestión
ambiental, no se relacionan ya que tienen enfoques y áreas de interés
diferentes.
3. La gestión de riesgos reconoce las características de los fenómenos
naturales y sociales como potenciales amenazas, para buscar
mecanismos de control.
4. La gestión ambiental de los territorios implica reconocer que desastres
han ocurrido en el pasado para desde allí planear y ordenar
ambientalmente el territorio y con estos procesos se no se vuelven a
presentar nunca.
2) La prevención y atención de desastres implica una serie de
actividades encadenadas y secuenciales, entre las que se
encuentran medidas como:
1. Establecer estudios para la identificación de los riesgos y mecanismos
para su reducción.
62
2. Definir mecanismos para realizar transferencia de riesgos, buscando el
aseguramiento como una de las medidas.
3. Establecer medidas para la preparación y respuesta a emergencias, así
como para la rehabilitación y reconstrucción.
4. Trasladar el riesgo a la capacidad individual de reacción según sus
inversiones y ahorros.
63
SOLUCION A LA AUTOEVALUACIÓN
PREGUNTAS MULTIPLE SELECCIÓN UNICA RESPUESTA
1) B
2) C
3) D
4) C
SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA
1) B
2) A
64
HETERO Y COEVALUACIÓN
En trabajo grupal 3-5 compañeros, resuelva las siguientes preguntas
procurando un máximo de 100 palabras en las respuestas y resolver el
cuestionario en máximo 30 minutos. Posteriormente cada grupo socializa sus
respuestas en una plenaria.
PREGUNTAS ABIERTAS
1) Establezca una diferencia entre amenaza y vulnerabilidad y ejemplifique con
aspectos de la realidad de su municipio.
2) Que es esencia un plan de desarrollo?
3) Que es un plan de ordenamiento territorial?
4) Que es un plan ambiental o una agenda ambiental municipal?
5) Como se relacionan los tres procesos de planificación anteriores frente a la
prevención y atención de desastres.
65
RESUMEN
Los fundamentos conceptuales en la prevención y atención de desastres
permiten establecer comprensiones sobre los fenómenos de origen natural,
social y tecnológico que se convierten en amenazas por su potencial de
impactar negativamente a la sociedad.
Los impactos negativos están en función de las condiciones de exposición
física, de fragilidad social y de incapacidad para recuperarse que tenga la
población; esta susceptibilidad de ser afectado se conoce como la
vulnerabilidad e implica condiciones que trascienden la concepción netamente
física y de infraestructura de la sociedad, para integrar en el concepto
dimensiones de tipo social, ambiental, institucional, político, cultural,
ideológico, ecológico, natural, que determinan y dan connotaciones de
fragilidad frente a las amenazas identificadas en el territorio.
El riesgo se analiza desde la comprensión de los fenómenos que tienen
potencial de afectación a la población y el establecimiento de condiciones de
susceptibilidad de la comunidad, que configuran escenarios para que se
presenten pérdidas potenciales y probables. Estas pérdidas o esta
potencialidad de pérdidas, se denomina riesgo.
La planeación del desarrollo, el ordenamiento del territorio y la gestión
ambiental, complementan y se redimensionan con la gestión de riesgos, en la
medida en que la disminución de las condiciones de fragilidad de la sociedad y
la mitigación y control de factores que aceleran la ocurrencia de fenómenos
adversos, se convierten en la finalidad de todo proceso de planificación del
territorio: generar condiciones para la calidad de vida y el bienestar social.
Es fundamental la conceptualización, ya que permite al tecnólogo en gestión
pública ambiental establecer factores y variables diferenciadoras en amenazas,
66
vulnerabilidad y riesgo, y permitirán actuar en función de la claridad en
conceptos y enfoques en la prevención y atención de desastres.
67
BIBLIOGRAFÍA
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gestión radical de riesgos asociados con el fenómeno ENOS. La Red. 1ª. Edición.
Noviembre de 2007.
GLOSARIO
69
GLOSARIO
Alerta
Es un estado que se declara con el fin de tomar precauciones
específicas, a causa de la probabilidad y cercanía de un fenómeno
natural o antrópico con potencialidad de impacto adverso.
Amenaza
Probabilidad de que un fenómeno de origen natural o humano,
potencialmente capaz de causar daño y generar pérdidas, se produzca
en un determinado tiempo y lugar. Por su origen pueden ser naturales,
socio-naturales o antrópicas.
Análisis de vulnerabilidad
Es el proceso que permite determinar el nivel de exposición y la
predisposición a la pérdida de un elemento o grupo de elementos ante
una amenaza específica.
Convolución
Una convolución es un operador matemático que transforma dos
funciones en una tercera función que representa la magnitud de
superposición de las dos funciones base. Por extensión, se asocia a la
relación entre amenaza y vulnerabilidad como variables que conforman
el riesgo.
Desastre
Situación causada por un fenómeno de origen natural, tecnológico o
antrópico, dadas las condiciones de vulnerabilidad de la población, que
genera alteraciones intensas en los habitantes, recursos naturales y del
medio ambiente, infraestructura física y genera impactos significativos
sobre las actividades económicas, sociales e institucionales.
70
Desarrollo sostenible
Proceso que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la
calidad de vida y el bienestar social, sin agotar la base de recursos
naturales renovables en los que se sustenta, ni deteriorar el medio
ambiente y el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la
satisfacción de sus propias necesidades.
Emergencia
Situación generada por la ocurrencia real o inminente de un evento
adverso, que requiere de una movilización de recursos, sin exceder la
capacidad de respuesta.
Evaluación de amenazas
Proceso para determinar la probabilidad de ocurrencia, así como la
intensidad de un evento en una escala espacial y temporal determinada.
Evaluación del riesgo
Relación de la amenaza y las condiciones de vulnerabilidad en términos
de intensidad del fenómeno, nivel de exposición, fragilidad social y
capacidad de recuperación, con el fin de determinar las posibles
consecuencias sociales, económicas y ambientales, expresadas por
pérdidas totales que se pueden presentar por la ocurrencia del evento.
Gestión del riesgo
Conjunto de actividades organizadas que se realizan con el fin de
reducir, controlar, prevenir o mitigar las condiciones de riesgo o que
permiten enfrentar las situaciones de emergencia en caso de ocurrencia.
Mitigación
La mitigación es el resultado de una intervención enfocada a la
reducción de riesgos. Las intervenciones pueden ser de tipo estructural y
no estructural.
71
Preparación
Conjunto de medidas y acciones para disminuir la pérdida de vidas
humanas y la ocurrencia de impactos negativos sobre otros factores de
infraestructura, actividades económicas, mediante la organización
oportuna y eficaz para la respuesta y la rehabilitación.
Prevención
Medidas o acciones de anticipación tendientes a evitar o impedir los
desastres o reducir su impacto.
Resiliencia
Capacidad de un sistema para recuperarse y regresar a la normalidad
de acción, una vez ha sido afectado por un evento.
Rehabilitación
Todas las acciones realizadas para el restablecer en el corto plazo, los
servicios básicos como: agua potable, energía, comunicación,
transporte, etc.
Reconstrucción
Medidas para la recuperación de la infraestructura afectada
(edificaciones, viviendas, sistemas viales, puentes), que se dan en el
mediano y largo plazo.
Vulnerabilidad
Susceptibilidad que tiene la sociedad de ser afectada y sufrir daño o
pérdidas, en caso de que ocurra un fenómeno amenazante.
72
FUNDAMENTOS NORMATIVOS EN LA GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y
ATENCIÓN DE DESASTRES
73
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL
MÓDULO: GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE
DESASTRES
UNIDAD 2 FUNDAMENTOS NORMATIVOS EN LA GESTIÓN PARA LA
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo
74
ÍNDICE
Introducción………………………………………………………………………………………………. 75
Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 77
Ideas Clave………………………………………………………………………………………………… 78
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 79
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión.………………. 80
2. Fundamentos Normativos……………………………………………………………………. 82
5.0. Principios y políticas internacionales en la Atención y
Prevención de Desastres…………………………………………………………. 82
5.1. Marco legal para la planeación del desarrollo, ordenamiento
territorial y la gestión ambiental en Colombia……………………….. 85
5.2. Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.……………… 96
5.3. Análisis del sistema nacional para la atención y prevención
de desastres - SNPAD……………………………………………………………… 102
Actividades de Aprendizaje………………………………………………………………………. 108
Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 111
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 116
Hetero y coevaluación………………………………………………………………………………. 117
Resumen……………………………………………………………………………………………………. 118
Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 119
Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 121
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Grafico 1. Estructura general del Sistema Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres………………………………………………………… 104
75
INTRODUCCIÓN
La prevención y atención de desastres tiene una relación directa con la
planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial. Los procesos que
componen la gestión del riesgo, involucran directamente las interacciones de la
sociedad en su medio ambiente y le permiten adaptar condiciones sociales,
económicas y ambientales, para alcanzar la calidad de vida y el bienestar
social. El Estado organiza este proceso mediante una regulación normativa que
busca prevenir, controlar y mitigar los efectos adversos que pueden tener los
fenómenos naturales y antrópicos sobre la disposición territorial de las
comunidades.
El impacto sobre la sociedad humana que ha representado la ocurrencia de los
fenómenos naturales y antrópicos, es un problema no resuelto del desarrollo,
que ha estado en las agendas de trabajo de las reuniones de países afiliados a
organizaciones de carácter internacional y que han llegado a acuerdos y a
pronunciamientos que establecen directrices y lineamientos para que los países
involucrados profundicen su marco regulatorio en materia ambiental y
específicamente en el campo de la reducción de riesgos y la prevención y
atención de desastres.
En esta Unidad se presentan los principales acuerdos de orden internacional,
que han permitido integrar la prevención y atención de desastres en los
procesos de planeación del desarrollo, ordenamiento del territorio y gestión
ambiental, y que a la vez han permitido definir un marco normativo para la
gestión de riesgos, el cual se convierte en la referencia para establecer
condiciones que busquen el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar
social, al promover la disminución de las condiciones de vulnerabilidad de la
población.
76
Este marco normativo para la disminución de riesgos y prevención y atención
de desastres, es una herramienta fundamental para la gestión ambiental de
entes territoriales, dada su relación con procesos de tipo ambiental en
términos de la influencia de la dinámica natural y social, con las condiciones
de vulnerabilidad social, política, económica, ideológica, entre otras facetas,
para la configuración del riesgo. Un factor importante para los tecnólogos en
Gestión Pública Ambiental, es el conocimiento, la apropiación y el análisis
interpretativo y crítico del marco legal para avanzar en propuestas que
permitan profundizar los procesos de planeación del desarrollo y se puedan
involucrar en los ajustes a los procesos de ordenamiento territorial.
77
OBJETIVOS
Objetivo General
Relacionar el marco normativo para la prevención y atención de desastres en
Colombia en el marco de los acuerdos internacionales y en perspectiva de su
relación en la planeación del desarrollo, el ordenamiento del territorio y la
gestión ambiental.
Objetivos Específicos
Al finalizar la unidad el estudiante estará en capacidad de:
• Reconocer las principales conferencias y acuerdos internacionales en
materia de prevención y atención de desastres y la contextualización con la
gestión de riesgo en Colombia.
• Analizar la normatividad colombiana asociada con la planeación del
desarrollo, el ordenamiento del territorio y la gestión ambiental del
territorio, como escenario legal para la promoción de la gestión de riesgos y
la prevención y atención de desastres.
• Describir el marco legal para la prevención y atención de desastres en
Colombia y sus relaciones con la gestión ambiental territorial.
• Comprender el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de
Desastres, en perspectiva de su contextualización en la gestión ambiental y
la gestión de riesgos en el nivel regional y local.
78
IDEAS CLAVE
� La prevención y atención de desastres responde a iniciativas y esfuerzos
internacionales para consolidar programas y proyectos que busquen la
reducción de los impactos adversos sobre la humanidad.
� Los principales acuerdos a nivel internacional enfatizan en estrategias para
la difusión del conocimiento científico sobre amenazas de orden natural y
antrópico, la ejecución de acciones tendientes a disminuir las condiciones
de la vulnerabilidad de la población en áreas urbanas y rurales y la
prestación del apoyo técnico y económico para enfrentar las situaciones de
emergencia y la recuperación de las zonas afectadas.
� El marco legal en Colombia para la atención y prevención de desastres tiene
su referente fundamental en la Constitución Política Nacional, en la
normatividad para la elaboración de planes de desarrollo, planes de
ordenamiento territorial y planes para la gestión ambiental municipal.
� La prevención y atención de desastres en un país debe responder a una
estructura funcional que permita y facilite procesos de planeación, ejecución
y evaluación de actividades que conduzcan a la reducción de riesgos, así
como a la atención oportuna de situaciones de catástrofe. En Colombia el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) es la
herramienta para la canalización de esfuerzos y recursos en la gestión de
riesgos.
� La normatividad para la prevención y atención de desastres permite la
acción e intervención desde el nivel local, mediante la conformación de
Comités Regionales y/o Locales para la Prevención y Atención de Desastres.
79
MAPA CONCEPTUAL
Normatividad en la gestión
de riesgos
Sistema Nacional de Prevención y Atención de
Desastres. Ley 48/88 – Decreto 919/89
Fundamenta
SE
ARTICULA
CON
DNPAD. D93/98
Políticas
Programas
CREPAD
DInamiza
CLOPAD
Cumbres y acuerdos
internacionales
Ejecutan
Legislación en planeación
del desarrollo Ley 152/94
Legislación en desarrollo
territorial Ley 388/97
Legislación ambiental
Ley 99/94
Estrategias
80
DOCUMENTO DE CONTEXTUALIZACIÓN – ASUNTOS
PARA LA REFLEXIÓN
A continuación se relacionan apartes del informe nacional intermediario en la
implementación del Marco de Acción de Hyogo – MAH. Periodo 2007 – 2009,
presentado por el Ministerio del Interior y Justicia, Dirección Nacional de
Prevención y Atención de Desastres: Objetivo Estratégico 1 Área 1:
“Durante la última década y en especial en el lustro reciente se ha avanzado en el
desarrollo, actualización e implementación del marco normativo correlacionado con la
gestión del riego. Se tiene una plataforma legislativa que fortalece la gestión del riesgo
y su obligatoria inclusión en los procesos de planeación territorial y sectorial a nivel
nacional, regional y municipal, sin embargo el país se enfrenta a un reto de
articulación entre los múltiples planes que conduzcan al desarrollo y crecimiento del
país, es de destacar como hitos transcendentales desde lo normativo la Ley 46/88,
Ley99/93, Ley388/97, y decretos reglamentarios en el cual se destaca el Dec 919/89 y
Dec 93/98 en el cual se presenta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres. En el marco de las políticas, la Gestión del Riesgo se ha incluido desde los
diferentes documentos de Política Social y Económica del País, en especial en los
CONPES 3146/01 y 3318/04, de igual forma dentro de los últimos Planes Nacionales de
Desarrollo, en especial en el del 2006 - 2010¨Estado Comunitario - Desarrollo para
Todos¨, en su componente ambiental, donde se plantean directrices claras para
optimizar la aplicación de la gestión del Riesgo en el desarrollo del país. A nivel de la
Gestión Ambiental: Se han impulsado a nivel municipal y regional la estructuración de
Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCAS) y Planes
relacionados con temas de desarrollo ambiental. La anterior tarea busca la efectiva
incorporación de la Gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial y por
ende en los Planes de Desarrollo. Como elemento complementario se ha fortalecido a
los prestadores de los servicios públicos en especial los referentes a los de agua en
relación a la Gestión del Riesgo.
Finalmente se puede concluir que el país ha avanzado en el desarrollo e integración de
las políticas relacionadas con la Gestión del Riesgo desde el prisma de lo ambiental en
81
lo Nacional, Departamental y Municipal, estos procesos están continuamente en una
evolución para optimizar su implementación a todo nivel.”
• Cuestiones para reflexionar:
� Como se ha señalado en el documento de contextualización la gestión del
riesgo se ha incorporado en los procesos de planeación del desarrollo,
ordenamiento territorial y gestión ambiental. Como elemento de entrada en
la presente unidad, indague históricamente como se enfrentaban
situaciones de desastres o de emergencia en su municipio en la década de
los 60s, 70s y 80s, como se incorporaban en los Planes de desarrollo y
como se procedía en ausencia del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres y en especial de un Comité Local para la Prevención
y Atención de Desastres?
� Es importante reflexionar alrededor de las implicaciones de un desastre en
los planes de desarrollo y en los procesos de ordenamiento territorial, en la
medida en que se pueden alterar los programas y los objetivos de
desarrollo de un ente territorial ante la ocurrencia de un desastre. Sin
embargo que elementos se pueden considerar en un plan de desarrollo y en
un plan de ordenamiento territorial para que este tipo de situaciones tengan
un impacto menor sobre la población?
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2. FUNDAMENTOS NORMATIVOS EN LA PREVENCIÓN Y
ATENCIÓN DE DESASTRES.
2.1. Principios y Políticas Internacionales en la
Atención y Prevención de Desastres
En 1989 se estableció el “Decenio Internacional para la Reducción de Desastres
Naturales”, las Naciones Unidas buscaron que en la última década del siglo XX,
se definiera: una acción internacional para la aplicación de la ciencia y la
tecnología para mejorar la capacidad de cada país en la reducción de riesgos y
en la adopción de sistemas de alerta regional, nacional y local.
En el transcurso de esta década, tuvieron lugar una serie de cumbres y
reuniones internacionales, en los que se debatió la problemática ambiental y el
tema de los desastres. Entre las principales reuniones se pueden citar:
• La cumbre de Rio de Janeiro en 1992 sobre medio ambiente y desarrollo.
• I Conferencia mundial sobre la reducción de desastres naturales –
Yokohama (Japón) 1995.
� Principios y políticas internacionales en la Prevención y Atención de Desastres.
� Marco legal para la planeación del desarrollo, ordenamiento territorial y la gestión ambiental en Colombia.
� Análisis del sistema nacional para la atención y prevención de desastres.
� Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.
¿Cuál es la importancia que ha tenido la prevención y atención de desastres en el contexto internacional?
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• Protocolo de Kyoto 1997, sobre la reducción de emisiones atmosféricas.
• Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres - EIRD. Adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2000. Eje central
de las Naciones Unidas para la identificación de las causas de los desastres
que puedan afectar el desarrollo de los países.
• Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres. Decisión 591
de 2004. XIII Reunión del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores. Adoptan los lineamientos de la EIRD en los siguientes objetivos:
− Incrementar la concientización pública.
− Alcanzar compromisos por parte de las autoridades públicas.
− Estimular la formación de sociedades y redes multidisciplinarias e
intersectoriales.
− Fomentar el conocimiento científico.
− Continuar con la cooperación internacional para reducir los impactos
del niño y otras variaciones climáticas.
− Fortalecer capacidades para reducir los desastres a través de alertas
tempranas.
• Tercera Cumbre de las Naciones – Quebec 2001(Canadá), los presidentes
se comprometen a fortalecer la cooperación hemisférica para la reducción
de desastres y desarrollar un enfoque más integral de los desastres.
• El Marco de Acción de Hyogo – MAH - 2005 – 2015. Es el instrumento más
importante para la implementación de la reducción del riesgo de desastres
que adoptaron los Estados miembros de las Naciones Unidas en el 2005. Su
objetivo general es aumentar la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres al lograr, para el año 2015, una reducción
considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres, tanto en términos
84
de vidas humanas como en cuanto a los bienes sociales, económicos y
ambientales de las comunidades y los países.
De manera particular, en el caso de los países latinoamericanos han tenido el
apoyo de organizaciones internacionales como el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Panamericana de la Salud
(OPS/OMS), la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR),
el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Oficina de Ayuda
Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO). (CAPRADE, 2004).
Por otra parte, la temática de la prevención y atención de desastres se ha
incluido en las agendas de la Organización de Estados Americanos (OEA) y en
Agencias de cooperación internacional como GTZ de Alemania, JICA de Japón,
y AECI de España, entre otras.
Instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
Mundial (BM), el Banco Caribeño de Desarrollo (BCD), la Corporación Andina
de Fomento (CAF), el Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
(PNUMA), han hecho énfasis en sus programas sobre la prevención y atención
de desastres.
Como puede evidenciarse, existen acuerdos, programas y esfuerzos
internacionales que tienen su centro de reflexión, acción y apoyo en las
temáticas de la prevención y atención de desastres. En los respectivos sitios de
internet de estas organizaciones puede ampliarse la información.
Igualmente se ha definido un marco normativo relacionado con la prevención y
atención de desastres por parte de la comunidad internacional: referidos a
manuales de cancillería, acuerdos bilaterales, reglamentos aduaneros, el
Código de conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento
Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las Organizaciones No
Gubernamentales, la Carta Humanitaria del Proyecto Esfera, documentos
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referenciales de otras subregiones como Centro de Prevención y Atención de
desastres en América Central (CEPREDENAC) en Centroamérica, El Comité
Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales – CIRDN de la
Organización de Estados Americanos (OEA) (De Windt, 2007).
2.2. Marco legal para la planeación del desarrollo,
ordenamiento territorial y la gestión ambiental en
Colombia.
• Planeación del desarrollo
Los primeros antecedentes legales referidos al proceso de planeación en
Colombia se remontan a la década de los 50, cuando se creó el Comité de
Desarrollo Económico y la Oficina de Planeación como entes asesores de la
Presidencia de la República, mediante los Decretos 2838 de 1950 y 1928 de
1951. Fue hasta 1968 que se fortaleció el Departamento Nacional de
Planeación DNP y el Consejo de Políticas Económica y Social – CONPES,
resultado de las reformas constitucionales de este año, y se estableció la
necesidad de que el presidente presentara los planes y programa para el
desarrollo armónico de las diferentes regiones.
Se presenta, por tanto, en la década de los 70 del siglo XX, los primeros planes
de desarrollo nacional en los que se definían programas que involucraban
elementos para el crecimiento económico y su relación con el bienestar social.
Para profundizar en este tema consultar en:
www.comunidadandina.org/predecan/ www.rds.org.co
www.desenredando.org http://www.oas.org/es/
86
En la Constitución Política de 1991, se establece en su artículo 339 la
necesidad que los diferentes entes territoriales del país tengan un plan de
desarrollo, compuesto de una parte estratégica y de un plan de inversiones, en
los que se definen objetivos, programas y proyectos en materia social,
económica y ambiental. Un factor fundamental en la planeación del desarrollo
lo determina el Artículo 340, al asegurar la participación de la comunidad en la
discusión del Plan de Desarrollo Nacional o Territorial.
El desarrollo de los lineamientos constitucionales se concreta en la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo – Ley 152 de 1994. Esta ley establece los
ámbitos de aplicación de la planeación del desarrollo en la nación, los
departamentos y los municipios y describe los componentes del plan en
términos de una parte estratégica y un plan de inversiones como se señalo en
el artículo 339 de la CPN.
La parte estratégica el plan debe contener: Los objetivos nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del
diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos
sociales; Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y
largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; Las
estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la
acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;
El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y
armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional,
departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y
de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las
normas constitucionales vigentes.
Particularmente en materia ambiental, una de las políticas contundentes está
asociada con la formulación de planes de atención y prevención de desastres.
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Por otra parte la incorporación de la prevención y atención de desastres y la
reducción de riesgos en la planeación del desarrollo, se ha dado también desde
los planteamientos de la Ley 9ª de 1989: Ley de Reforma Urbana, que dispuso
por obligatoriedad la inclusión de acciones concretas para la intervención del
territorio y la definición de responsabilidades con respecto a la visión de
futuro; igualmente, el decreto 919 de 1989 desde su artículo 6º., planteo a los
organismos de planeación del orden territorial el tener en cuenta las
orientaciones y directrices del plan nacional de prevención y atención de
desastres planificación territorial.
El decreto 93 de 1998, que aprobó el Plan Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres - PNPAD, establece en su artículo 5, los principios que
orientan a las entidades del orden nacional y territorial frente al plan. En
primer lugar, se resalta que en la elaboración, ejecución y seguimiento, el
papel que juega la descentralización para que municipios y regiones asuman
autónomamente sus responsabilidades; en segundo lugar los ámbitos de
competencia a los que se debe recurrir entre entes territoriales guardando los
principios de complementariedad, subsidiariedad y concurrencia entre los
diferentes niveles de la estructura administrativa. En tercer lugar, el principio
de coordinación plantea la necesaria armonía, coherencia, consistencia y
continuidad de las actividades en prevención y atención de desastres entre las
entidades del orden nacional, regional y local; y en cuarto lugar, la
participación, las entidades deben garantizar en cada una de las etapas la
participación ciudadana según lo previsto por la ley.
Igualmente el decreto 93 de 1998, señala que en los planes de desarrollo de
las entidades territoriales se incorporen programas para la prevención y
reducción de riesgos en la planificación, mediante el establecimiento de
criterios preventivos y de seguridad, que estén incluidos como determinantes
en la toma de decisiones y sean considerados en los planes de inversión y de
gestión, garantizando así la asignación de recursos necesarios para su
cumplimiento.
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• Ordenamiento Territorial
Los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial se direccionan en
Colombia desde la Ley de Desarrollo Territorial – Ley 388 de 1997. Los
objetivos de la ley son:
• Establecer mecanismos que le permitan a los municipios promover el
ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural y la prevención
de desastres en asentamientos de alto riesgo.
• Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se
ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los
derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos
domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así
como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.
El artículo 3 de esta ley, señala que la función pública del urbanismo busca
entre otros: mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante riesgos
naturales.
Para la Ley 388 de 1997, el ordenamiento del territorio municipal y distrital
comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación
física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas
metropolitanas, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,
transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las
tradiciones históricas y culturales. El objetivo del ordenamiento del territorio
municipal y distrital es complementar la planificación económica y social con la
dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y
orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.
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Así mismo, entre la acciones urbanísticas determinadas en el artículo 8 se
señala: determinar zonas no urbanizables que presenten riesgos para la
localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales; localizar las
áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así
como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística;
identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del
municipio, para su protección y manejo adecuados.
Entre los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, el artículo
12 determina las relacionadas con la conservación y protección del medio
ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos
naturales.
El plan de ordenamiento territorial debe contener entre otros: la determinación
y ubicación en planes de las zonas que presentan alto riesgo para la
localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o
por condiciones de insalubridad.
El componente urbano del POT, como instrumento para la administración del
desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y
suelo de expansión urbana, integra políticas de mediano y corto plazo,
procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas. En este
componente se incluye: la delimitación, en suelo urbano y de expansión
urbana, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales,
paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, de conformidad
con la legislación general aplicable a cada caso. Igualmente, se deben incluir
las áreas expuestas a amenazas y riesgos.
En cuanto al componente rural del plan de ordenamiento territorial, articulo 14,
se considera que en este se incluyen: la delimitación de las áreas de
conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos
y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen
90
parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de
disposición final de desechos sólidos o líquidos.
En cuanto a los planes básicos de ordenamiento territorial que aplica en
municipios con una población entre 30.000 y 100.000 habitantes , se plantea
en el artículo 16 que estos deben presentar el inventario de las zonas que
presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por
amenazas naturales o por condiciones de insalubridad. Igualmente en el
articulo 17 se establece que entre los contenidos de un Esquema de
Ordenamiento Territorial – EOT (población menor a 30.000 habitantes) se
establece que deben contener como mínimo los objetivos, estrategias y
políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del
suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general del
suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la
determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de
protección, las zonas de conservación y protección de recursos naturales y
ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las actuaciones de
parcelación, urbanización y construcción.
Como se puede concluir, la concepción en el marco legal del ordenamiento
territorial está muy asociada con la gestión del riesgo, evidenciando que este
proceso requiere de una aplicación normativa amplia y que promueve en la
formulación de una visión futura del territorio, la consideración de la
prevención, el control y la mitigación de riesgos de origen natural o antrópico.
Entre los tipos de suelo, la ley plantea como suelo de protección, aquel que
esta constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de
cualquiera de los otros tipos: urbano, rural, suburbano y de expansión urbana,
que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por
formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de
infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las
áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos
humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.
91
En caso de riesgo físico inminente, la ley plantea el traslado de las poblaciones,
a zonas que pueden ser declaradas de utilidad pública.
El Decreto 3600 de 2007, establece los determinantes de ordenamiento y
del desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en el
suelo rural, de acuerdo con lo definido en la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de
1997. Entre las categorías de protección del suelo rural, se establecen las
áreas de amenaza y riesgo, en las que se incluye zonas que presentan alto
riesgo para la localización de asentamientos humanos por amenazas o
riesgos naturales o por condiciones de insalubridad, y sobre las cuales como
unidades de planificación rural, se deben establecer normas para el manejo y
conservación, en donde se limiten procesos de urbanización o de expansión
urbana, o el desarrollo de actividades que puedan contribuir a la
desestabilización o incremento de las condiciones de riesgo.
Así mismo y frente al ordenamiento de centros poblados rurales, se requiere
de la delimitación y definición de los usos principales del suelo, compatibles,
condicionados y prohibidos.
• Gestión Ambiental y Gestión de Riesgos
Para el análisis del marco normativo en la gestión ambiental y gestión de
riesgos, es necesario establecer dos ámbitos para aproximar una revisión
normativa de la gestión ambiental:
La gestión ambiental territorial: Concebida como la conjunción de
responsabilidades y misiones asignadas a la organización oficial y a la
organización ciudadana con el objetivo fundamental de orientar, controlar y
promocionar una adecuada actuación medioambiental empresarial conforme
con los lineamientos de la política y objetivos ambientales estatales.
Se incluye en esta dimensión la gestión ambiental municipal, como ejercicio
consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de
92
orientar los procesos culturales al logro de la sostenibilidad, a la construcción
de valores y actitudes amigables con el medio ambiente y a revertir los efectos
del deterioro y la contaminación de los sobre la calidad de vida y la actividad
económica4
La Gestión Ambiental Sectorial: Busca promover la implementación y el
seguimiento de las políticas, regulaciones y acuerdos de carácter ambiental en
los sectores de desarrollo. Busca: Diseñar y promover al interior de los
sectores productivos estrategias para la adopción de mejores prácticas
ambientales orientadas a mejorar la competitividad, productividad, autogestión
e internalización de costos ambientales.
Elementos internacionales para la normatividad ambiental en
Colombia: El marco normativo para la gestión ambiental en Colombia requiere
la relación de la dimensión internacional de la protección ambiental. Los
primeros indicios de la preocupación ambiental se encuentran en los protocolos
firmados entres Francia, Luxemburgo y Bélgica en 1950, para la protección de
aguas fronterizas; el Convenio de Londres para la prevención de la
contaminación del mar por hidrocarburos (1954). Una fuerte relación
ecológica se presenta a finales de la década de los 60; el consejo de Europa
adoptó la declaración sobre la lucha de la contaminación del aire en 1968, la
Carta europea del agua (1968), la Organización de la Unidad Africana adopto la
Convención Africana sobre protección de la naturaleza y los recursos naturales
(1968). De manera decidida, las cumbres y reuniones internacionales se dan
en los inicios de la década de los 70 en el siglo XX.
Conferencia de Estocolmo sobre el medio humano (1972): La
Organización de la Naciones Unidas (ONU) promovió una reunión sobre los
problemas ambientales y estableció la interconexión de los problemas
ambientales con asuntos como las disparidades del desarrollo y la efectiva
4 Ministerio del Medio Ambiente. Sistemas de Gestión Ambiental Municipal. Guía de Gestión Administrativa. 2002.
93
protección de los derechos humanos fundamentales, los instrumentos de la
política ambiental en procesos de planificación y gestión a escala nacional y la
necesaria cooperación internacional en materia ambiental. En esencia se
adoptaron elementos de un plan de acción para el medio ambiente relativo a
varios sectores que giran en torno a tres ejes: evaluación de los problemas,
medidas de gestión y medidas de apoyo5. Como aspecto fundamental se
estableció el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
(PNUMA).
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(Rio de Janeiro, 1992): Los resultados de esta Conferencia están enfocados
al logro del desarrollo sostenible, mediante la conciliación de las exigencias del
desarrollo económico con los imperativos de la protección del medio ambiente.
Básicamente los principios emanados de la conferencia centran su sentido en la
vinculación del desarrollo sostenible con la teoría de los derechos humanos al
señalar que los seres humanos tienen derecho a una vida saludable y
productiva en armonía con la naturaleza, y señala que el derecho al desarrollo
se ejerce de manera que responda a las necesidades de desarrollo y
ambientales de las generaciones presentes y futuras.
En esta reunión se aprobó el Programa 21, como plan de acción para el futuro
sostenible, un factor clave de la cumbre, fue crear conciencia sobre la
necesidad de integrar plenamente las consideraciones sociales y ambientales
en las políticas de desarrollo económico.
Normativas especificas para Colombia: Para Colombia, un hecho
anticipatorio en el manejo y en la gestión del medio ambiente, se refiere a los
lineamientos de la Constitución Política de 1991, que incluye en el artículo 79,
que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y en el
articulo 80, el deber del Estado en la planificación del manejo y
5 Juste Ruiz, José. Derecho Internacional del Medio Ambiente. Mc Graw Hill. Madrid. 1999. Pg 19.
94
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Este articulo soporta
los procesos de planificación ambiental en Colombia; de manera contundente
en la planeación y gestión del desarrollo, el artículo 339 de la CPN señala la
necesidad de un plan de desarrollo en el que se establezcan variables sociales,
económicas y ambientales como categorías para formular un plan de
desarrollo, dándole soporte constitucional a la política ambiental en la
planeación del desarrollo en Colombia.
Derivado de elementos constitucionales y de compromisos con el programa 21
derivado de la Cumbre de Rio de Janeiro, se establece la Ley 99 de 1993, por
medio de cual se creó el Ministerio de Medio Ambiente6 y se establecen los
principios generales y lineamientos para la gestión ambiental en Colombia y se
da un carácter institucional al medio ambiente en las políticas públicas a través
de la creación del Sistema Nacional Ambiental – SINA.
En cuanto a los principios ambientales generales, en el Artículo 1 numeral 10,
se alude de manera específica a la prevención de desastres como principio
ambiental, señalando que ésta es materia de interés colectivo y que las
medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de
obligatorio cumplimiento
El artículo 7 de la Ley 99 de 1993, señala un concepto importante en términos
de planeación del desarrollo territorial: EL ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL
TERRITORIO.
6 Desde el año 2002, reestructurado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. MAVDT.
IMPORTANTE ¡ El Ordenamiento Ambiental del Territorio se entiende como la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible.
95
Igualmente el artículo 17, crea el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales IDEAM y determina sus competencias en materia de
desarrollo territorial y gestión ambiental, el IDEAM, es el organismo encargado
del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los
ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como de
establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio
nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio.
El IDEAM obtiene, analiza, estudia, procesa y divulga la información básica
sobre hidrología, hidrogeología, meteorología, geografía básica sobre aspectos
biofísicos, geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y
aprovechamiento de los recursos biofísicos de la Nación y tiene a su cargo el
establecimiento y funcionamiento de infraestructuras meteorológicas e
hidrológicas nacionales para proveer informaciones, predicciones, avisos y
servicios de asesoramiento a la comunidad.
Un aspecto importante de señalar es la creación de las Corporaciones
Autónomas Regionales, señalándoles como funciones, entre otras, la
realización de actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de
desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas
en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias
y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales
programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como
control de erosión, manejo de cauces y reforestación.
Para la ejecución de una obra o actividad, se requiere de una licencia
ambiental que es una autorización que da la autoridad ambiental, en cuanto a
los requisitos para la prevención, mitigación, corrección, compensación y
manejo de efectos ambientales de la obra. Esta licencia ambiental se
reglamenta por el Decreto 1220 de 2005.
96
En cuanto a la planificación ambiental del territorio, esta se sujeta a los
principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario
(Decreto 1200 de 2004).
El Decreto 93 de 1998, que se amplía más adelante, establece entre los
programas fundamentales de articulación con los procesos de planeación
territorial, la articulación entre el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y el
Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres (SNPAD),
mediante la armonización de las políticas, los actores y los recursos en cada
uno de los campos. Es importante que los estudios de mitigación de riesgos se
incluyan en los estudios de impacto y en los planes de manejo ambiental de los
proyectos de infraestructura y a nivel de aptitud ambiental municipal,
considerando el riesgo como restricción o determinante para la planificación del
hábitat y del desarrollo urbano.
Se complementa la normatividad para la gestión ambiental en Colombia, con
los lineamientos dados en: la ley 152 de 1994, ley orgánica del plan de
desarrollo, ley 134 de 1994, mecanismos de participación de la comunidad en
procesos de planeación territorial, la ley 142 de 1994, ley de servicios públicos
y la ley 388 de 1997, ley de desarrollo territorial.
2.3. Marco legal para la gestión de riesgo en Colombia.
El marco legal en Colombia relacionado con la prevención y atención de
desastres es relativamente reciente y se desprende de la necesidad de
incorporar un marco regulatorio para la prevención, la atención y la
recuperación en situaciones de desastres, y de que se incorporara
decididamente en los procesos de planeación del desarrollo, en los inicios de la
década de los 90 del siglo XX.
Como actividad de clase: ¿En qué consisten estos principios y como se aplican en el municipio?
97
De acuerdo con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres, el principal marco legal relacionado con el tema es el siguiente:
El primer elemento es el Decreto 1547 de 1984, por medio del cual se crea
el Fondo Nacional de Calamidades (fue modificado por el artículo 70 del
Decreto 919 de 1989), que se concibe como una cuenta especial de la nación
sin personería jurídica con independencia patrimonial, administrativa, contable
y estadística, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la
atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre, o de
calamidad o de naturaleza similar.
Un avance significativo fue la Ley 48 de 1988, con la que se creó y organizó
el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD.
La reglamentación de esta ley se da en el Decreto 919 de 1989, Por el cual
se organiza el SNPAD, constituido como un conjunto de entidades públicas y
privadas que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas
para definir funciones y responsabilidades de las entidades en fases de
prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo en situaciones
de desastre; igualmente integra esfuerzos públicos y privados y garantiza el
manejo oportuno y eficiente de todos los recursos indispensables en la
prevención y atención de desastres. Los principales aspectos de esta ley se dan
en los siguientes puntos:
El capítulo I sobre planeación y aspectos generales conceptualiza el sistema,
determina integrantes y responsabilidades y promueve la formulación del plan
nacional para prevención y atención de desastres, y determina la necesidad
que los organismos de planeación de orden territorial tengan en cuenta las
orientaciones y directrices de dicho plan.
En el capítulo II sobre el régimen de situaciones de desastre, establece los
lineamientos para la declaratoria de situación de desastre por parte del
Presidente de la República, y establece la necesidad de elaborar planes de
98
acción para el manejo de la situación de desastre, tanto en el nivel nacional,
como departamental y municipal. Igualmente se establecen las condiciones y
procedimientos para la contratación en situaciones de desastre declarado, de
ocupación temporal y demolición de inmuebles, la imposición de servidumbres
y resolución de conflictos, la adquisición y expropiación; la moratoria o
refinanciación de deudas de afectados por desastres ante entidades públicas el
control fiscal y el manejo de las donaciones.
El capítulo III conceptualiza las situaciones de calamidad pública, establece los
efectos de la declaratoria, los procedimientos para declarar el retorno a la
normalidad.
El Capítulo IV sobre aspectos institucionales determina la estructura y
funcionalidad del Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres,
el Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres, la Oficina Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres, los Comités Regionales y Locales
para la Prevención y Atención de Desastres. Igualmente define las funciones de
las entidades territoriales y las entidades descentralizadas del orden nacional
en la materia.
Existen unas Directivas Presidenciales como la No. 33 de 1991 que
establece las responsabilidades de los organismos y entidades del sector
publico en el desarrollo y operación del SNPAD. La Directiva Ministerial No.
13 de 1992, establece las responsabilidades del sistema educativo como
integrante del SNPAD, parte de esta directiva se profundiza en la unidad V, con
la presentación de un plan escolar para la gestión de riesgos.
Mediante la Resolución 7550 de 1994, se definen las actuaciones del
sistema educativo nacional en la prevención de emergencias y desastres. Se
busca impulsar a través de las secretarías de educación a nivel departamental
y municipal, las acciones necesarias para incorporar la prevención y atención
de desastres dentro del proyecto educativo institucional, según las necesidades
de la región. Se busca que en el PEI y mediante dichas acciones se propicie el
99
conocimiento del entorno geográfico, cultural, ambiental y económico,
reconociendo el riesgo que presenta cada establecimiento educativo y su área
de influencia, a partir de estudios e investigaciones realizadas conjuntamente
con directivos, docentes y alumnos con la respectiva asesoría técnica.
Un factor fundamental de esta Resolución es la directriz en cuanto a la creación
del comité escolar de prevención y atención de emergencias y desastres, así
como de las brigadas escolares, que permitan el conocimiento del riesgo de la
institución y la realización de simulacros escolares ante posibles amenazas.
Así mismo, promueve la organización de un comité educativo en el municipio
para la prevención y atención de emergencias, quien podrá solicitar la asesoría
y el apoyo técnico, humano y logístico del comité local y/o regional, para la
prevención y atención de desastres, de los grupos de voluntarios y operativos
de la Cruz Roja, la Policía Nacional, Cuerpo de Bomberos, la Defensa Civil y
otras entidades del orden departamental y municipal.
En concordancia con los planteamientos de la Naciones Unidas, los
establecimientos educativos celebrarán el "Día internacional para la reducción
de desastres", el segundo miércoles del mes de octubre fecha en la cual se
sugiere la realización de eventos tendientes a reflexionar sobre la importancia
de la prevención y atención de emergencias y desastres que incentiven el
interés y participación sobre el mencionado tema.
El Decreto 2190 de 1995, ordena la elaboración y desarrollo del Plan
Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y
Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.
En el Decreto 969 de 1995, organiza y reglamenta la Red Nacional de
Centros de Reserva para la atención de emergencias, que tiene como objetivo
disponer en cada uno de los departamentos del país, suministros básicos para
las comunidades afectadas, así como equipos y elementos especializados para
apoyar a las entidades operativas en la realización de actividades de control de
eventos de origen natural o antrópico, de rescate y salvamento, así como de
100
primera respuesta frente a situaciones de emergencia que se presenten en el
territorio nacional.
Un elemento normativo importante es la Ley 322 de 1996, que crea el
Sistema Nacional de Bomberos, atribuye funciones a los cuerpos de bomberos
y establece el papel de las instituciones frente a incendios y otros tipos de
emergencias. Plantea que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente
del servicio a todos los habitantes, y como sistema busca articular los
esfuerzos públicos y privados para la prevención y atención de incendios,
explosiones y demás calamidades conexas.
Con la expedición del Decreto 93 de 1998, se adopta el Plan Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres y establece como objeto del PNPAD:
orientar las acciones del Estado y de la sociedad civil para la prevención y
mitigación de riesgos, los preparativos para la atención y recuperación en caso
de desastres, y de esta manera contribuir al desarrollo sostenible de las
comunidades vulnerables ante los eventos naturales y antrópicos.
Establece como objetivos del PNPAD, determinar las medidas para:
1) Reducción de riesgos y prevención de desastres. 2) Respuesta efectiva en
caso de desastre. 3) Recuperación rápida de zonas afectadas.
En la unidad V, sobre procesos de planeación se presenta con mayor nivel de
detalle la estructura y funcionalidad del Plan Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres
La Ley 400 de 1998, adopta normas sobre construcciones sismo resistentes y
establece criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y
Las estrategias que soportan el PNPAD son: el conocimiento de los riesgos de origen natural y antrópico; la incorporación de la PAD en planes de desarrollo municipal y departamental y en los POT; el fortalecimiento del desarrollo institucional y la socialización de la mitigación y prevención de desastres manera coordinada entre entidades del orden nacional y local.
101
supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas
indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la
ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y
otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean
capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas
producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y
defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos.
En el Documento CONPES 3146 de 2001, se establece la estrategia para
consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres —PNPAD- en el corto y mediano plazo.
La estrategia se centra en fortalecer las cuatro líneas programáticas: 1)
conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrópico, 2) Prevención y
mitigación de riesgos en la planificación del desarrollo territorial, sectorial y en
la planificación del ordenamiento territorial, 3) Fortalecimiento institucional del
SNPAD; 4) Socialización de la prevención y la mitigación de riesgos y
desastres.
En el Decreto 2480 de 2005, se establece el subsidio para la atención a
hogares que han perdido la totalidad de la vivienda o haya sido afectada como
consecuencia de una situación de desastre, situación de calamidad pública o
emergencia, que se presenten o puedan acaecer por eventos de origen natural
y para aquellos que por causa de estas situaciones queden en condición de alto
riesgo no mitigable.
Es importante resaltar el papel que juega en la gestión pública ambiental, el hecho de reconocer la normatividad asociada con la gestión de riesgos y sus relaciones con la legislación sobre planeación del desarrollo y el ordenamiento del territorio.
102
2.4. Análisis del sistema nacional para la atención y
prevención de desastres - SNPAD.
El SNPAD es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias
integradas con el objeto de dar solución a los problemas de seguridad de la
población que se presenten en su entorno físico por la eventual ocurrencia de
fenómenos naturales o antrópicos.
El surgimiento del SNPAD se asocia a la ocurrencia de diferentes desastres en
la década de los 80s del siglo XX en Colombia, con la necesidad de establecer
un mecanismo para la gestión y organización a nivel interinstitucional que
determinara los lineamientos y directrices en cuanto a la prevención y atención
de desastres (Ley 46 de 1988 – Decreto Ley 919 de 1989), es en estos marcos
legales que se establecen las funciones y responsabilidades de cada uno de los
actores del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. Con el
decreto 93 de 1998 se establece y regula las acciones del Sistema, con la
adopción del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –
PNPAD.
IMPORTANTE ¡¡¡¡ El SNPAD se caracteriza por su carácter Interinstitucional, Intersectorial, participativo, descentralizado
Para profundizar en este tema consultar en:
http://www.sigpad.gov.co/legislacion_buscar.aspx?tp=1
103
Estrategias del SNPAD:
Como estrategias el SNPAD, se establecen cuatro lineamientos que soportan la
estructura programática del Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres:
• Conocimiento sobre amenazas de origen natural y antrópico
Se promueve la investigación para obtener el conocimiento sobre las amenazas
de origen natural y social, desde énfasis en ciencias naturales, sociales y
tecnológicas e ingenierías, que permitan mayor capacidad para su
identificación.
• Incorporación de prevención y reducción de riesgos en la planificación (Plan
de desarrollo y planes de ordenamiento territorial)
La gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres, debe formar
parte activa en los programas y dimensiones de los planes de desarrollo
municipal, departamental y nacional; y debe ser el centro de los planes de
ordenamiento territorial.
• Fortalecimiento del desarrollo institucional
La gestión de riesgos requiere la constitución de organizaciones y de
instituciones que formalicen procesos, procedimientos y que tengan en sus
funciones la gestión en términos de planear, ejecutar y evaluar las acciones y
medidas emprendidas para la prevención y atención de desastres.
• Socialización de la prevención y mitigación de desastres.
Un factor fundamental en la prevención y atención de desastres es la
participación de todos los actores en el proceso de formulación, ejecución y
104
evaluación de los programas y proyectos que buscan la reducción de riesgos y
la prevención y atención de desastres.
La estructura del SNPAD:
En la estructura del SNPAD se tiene un Comité Nacional al cual se adscribe el
Fondo Nacional de Calamidades y la Dirección Nacional de Atención y
Prevención de Desastres. Desde la DNAPD se coordinan los Comités Regionales
para la Atención y Prevención de Desastres - CREPAD y los Comités Locales
para la Atención y Prevención de Desastres – CLOPAD.
El organigrama básico del SNPAD se muestra en la siguiente grafica:
Gráfico 1. Estructura general del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres.
Comité Nacional
Comité Técnico DGPAD Comité Operativo
CREPAD
FNC
CLOPAD
COMUNIDAD
105
Niveles de Responsabilidad a nivel Regional en el SNPAD
Gobernador:
• Conforma y apoya el CREPAD.
• Asigna en el presupuesto departamental recursos para las diferentes fases
que involucran la gestión de riesgos.
• Fortalece las instituciones operativas del departamento.
• Promueve que a nivel municipal se involucre políticas sobre atención y
prevención de desastres, ambiente, saneamiento básico, salud y educación
en los POT.
• Gestiona programas de sensibilización, divulgación y capacitación en la
población vulnerable.
CREPAD
• Adelanta estudios sobre amenazas, análisis de condiciones de
vulnerabilidad y evalúa riesgos potenciales en el departamento.
• Implementa sistemas de vigilancia, monitoreo y alerta de amenazas
potenciales en el departamento, con el apoyo de entidades técnicas.
• Promueve la integración de la reducción de riesgos en al ámbito local de las
políticas, la planificación del ordenamiento territorial, ambiente,
saneamiento básico, salud, educación y desarrollo sostenible entre las
entidades del sector público y privado.
• Formula e implementa el Plan Local de Prevención de Desastres y los Planes
de Emergencia y Contingencia.
• Desarrolla actividades de fortalecimiento comunitario e institucional para
mejorar capacidad de respuesta.
Alcalde:
• Conforma y apoya el CLOPAD
106
• Asigna en el presupuesto municipal recursos para las diferentes fases que
involucran la gestión de riesgos
• Fortalece las instituciones operativas del municipio para mejorar capacidad
de respuesta.
• Promueve la integración e inclusión en el POT de políticas sobre atención y
prevención de desastres, ambiente, saneamiento básico, salud y educación.
• Gestiona programas de sensibilización, divulgación y capacitación en la
población vulnerable del municipio.
CLOPAD
• Adelanta estudios sobre amenazas, análisis de condiciones de
vulnerabilidad y evalúa riesgos potenciales en el municipio.
• Implementa sistemas de vigilancia, monitoreo y alerta de amenazas
potenciales en el municipio, con el apoyo de entidades técnicas.
• Promueve la integración de la reducción de riesgos en al ámbito local de las
políticas, la planificación del ordenamiento territorial, ambiente,
saneamiento básico, salud, educación y desarrollo sostenible entre las
entidades del sector público y privado.
• Formula e implementa el Plan Local de Prevención de Desastres y los Planes
de Emergencia y Contingencia.
• Desarrolla actividades de fortalecimiento comunitario e institucional para
mejorar capacidad de respuesta.
COMUNIDAD
• Se informa oportunamente de las amenazas y riesgos en su lugar o zona de
vivienda.
• Dispone de elementos e insumos mínimos para apoyo de la familia ante
probables emergencias o desastres.
• Organiza planes familiares y comunitarios de emergencia ante probables
emergencias o calamidades.
107
• Aplica normas de prevención, atención, mitigación establecidas por los
CLOPAD´s y CREPAD´s.
• Efectúa la primera respuesta al interior de la familia ante posibles
situaciones de emergencias.
• Ofrece apoyo a las personas y familias afectadas en el vecindario.
• Informa oportunamente a los organismos operativos de la localidad sobre
situaciones de emergencia, calamidad y/o desastres.
• Apoya a las instituciones y entidades del SNPAD en las acciones sede
rehabilitación, recuperación y desarrollo posterior a las emergencias.
Funcionalidad del SNPAD
En la funcionalidad del SNPAD se consideran los planes sectoriales de
emergencia, que de acuerdo con lo establecido en el Decreto 919 de 1989
deben elaborar todas las entidades del orden nacional con responsabilidad en
situaciones de desastre. En los planes se tiene:
• Plan de Emergencia y Contingencias del Sector de Telecomunicaciones
• Plan Sectorial de Orden Público.
• Plan Sectorial de Emergencias de Accesibilidad y Transporte.
• Plan Sectorial de Emergencia de Búsqueda, Salvamento y Rescate.
• Plan Sectorial de Evaluación de Daños
• Plan Grupo Jurídico y Económico. Guía de actuación jurídica – económica
ante un desastre declarado de cobertura nacional.
108
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
Actividad de Aplicación
Las instituciones y su funcionalidad en materia de prevención y atención de
desastres es uno de los aspectos importantes que nos deja el recorrido por el
marco normativo en la reducción de riesgos y su relación con la planeación del
desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión ambiental.
En esta actividad, en grupos de tres a cinco estudiantes deben conseguir el
documento soporte y el plan de acción del respectivo Comité Local de
Prevención y Atención de Desastres del municipio de su jurisdicción, y realizar
el análisis soportado en los siguientes interrogantes:
• Existe un documento oficial que estructure y de funcionalidad al CLOPAD?
• Que actos administrativos soportan el funcionamiento del CLOPAD?
• Esta articulado el plan de acción con los lineamientos del Plan Municipal de
Desarrollo, el Plan de Ordenamiento Territorial y con el Plan Nacional para
la Prevención y Atención de Desastres?
• Cuál es el marco legal que se referencia en el Plan de Acción del CLOPAD?
• Cuál es el marco legal que se referencia en el programa o capítulo referido
a prevención y atención de desastres o a reducción de riesgos en el plan de
desarrollo del municipio y en el plan de ordenamiento territorial?
Con base en la solución de los anteriores interrogantes, elabore un documento
para ser entregado al docente y socializado en la sesión de tutoría.
109
Actividad de Investigación
Lea detenidamente el siguiente caso hipotético:
Si al amanecer de un día determinado, en su municipio se presenta una
avalancha que afecta directamente el acueducto y como consecuencia se
suspende el suministro de agua potable. ¿Cómo se activa el comité de
emergencias para dar respuesta oportuna a la situación?
Argumente su respuesta desde el marco legal.
Incorpore el documento de respuesta al portafolio individual.
Importante: El documento debe contener los elementos que permitan describir si en su municipio se dan o no las siguientes consideraciones: o Existencia de un marco legal y/o político institucional para la prevención
y atención de desastres. o Aplicación del marco legal revisado en la Unidad II. o Procesos para la aprobación del plan de acción y de su incorporación en
planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial. o Mecanismos de control y vigilancia del marco legal. o Elementos centrales del marco legal diferenciado por niveles de
intervención (alcaldía, secretarias, comunidad, sector hospitalario) o Características del marco legal en cuanto a financiación, aseguramiento
y provisión. o Organización de redes y actores involucrados en el nivel municipal y
departamental y su articulación en el nivel nacional. Realice un documento tipo ensayo complementario máximo de 2 páginas, en el que ustedes como grupo realicen un análisis y una propuesta de ajuste o de mejoramiento al marco legal y a la institucionalidad de la prevención y atención de desastres de su municipio.
110
Foro de discusión
Con base en los documentos aportados en la actividad 7.2. se realiza un foro
con los demás integrantes del grupo para discutir los planteamientos de cada
uno de los participantes.
El foro debe tener las siguientes características:
• Debe nombrarse un coordinador, que determinara el tiempo de intervención
de cada uno de los participantes.
• El coordinador nombrara un relator, quien elaborara un documento síntesis
para el portafolio grupal.
• Las participaciones se realizan por grupos.
• La orientación del foro se da alrededor de las situaciones de emergencia y
la activación de los diferentes planes de atención y de recuperación.
111
AUTOEVALUACIÓN
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACION
A continuación se relacionan una serie de preguntas que tienen como objetivo
realizar un proceso auto evaluativo frente al proceso adelantado
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1) La importancia del marco internacional en la incorporación de la
prevención y atención de desastres en las políticas colombianas, se
explica porque este:
A. Se convierte en la única fuente para acceder a recursos para financiar
planes de emergencias y contingencias.
B. Es el marco que permite establecer los lineamientos para la gestión
ambiental a nivel internacional.
C. Presenta el panorama mundial y regional para la definición y
coordinación de estrategias de reducción de riesgos en los planes de
desarrollo nacional, departamental y municipal.
D. Es un marco de referencia poco relevante para el desarrollo, no hay una
importancia que pueda derivarse de sus planteamientos.
E. Es un marco de referencia importante ya que no existe posibilidad de
definir un plan nacional o regional o municipal, si no ha sido formulado
el plan mundial de prevención y atención de desastres.
112
2) El desarrollo de un marco legal contundente en Colombia para
enfrentar desde un enfoque sistémico las situaciones de prevención
y atención de desastres se da porque:
A. La segunda guerra mundial genero una expresión de inseguridad que se
enfrento con la organización del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres.
B. Las situaciones presentadas a nivel mundial frente a las condiciones de
cambio climático han acelerado desastres en la primera década del siglo
XXI.
C. Situaciones como los movimientos sísmicos en Manizales (1979) y la
avalancha que afecto a la población de Armero (1985), evidenciaron que
no existía un sistema que promoviera la atención de desastres.
D. Situaciones como el terremoto de Armenia en 1999 y las olas invernales
de la primera década del siglo XXI evidenciaron que en Colombia no se
cuenta con sistema que promoviera la atención de desastres.
E. Colombia en atención a las directrices de la Cumbre de Rio de Janeiro
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, desarrollo la Ley 99 de 1993, por
medio de la cual se organizo el Sistema Nacional para la Atención y
Prevención de desastres.
3) La ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997) establece como
uno de sus objetivos: Establecer mecanismos que le permitan a los
municipios promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y
cultural y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo. Esto
significa que:
A. La ley da prioridad a la protección del patrimonio ecológico.
B. La ley da prioridad al uso racional de suelo para no generar procesos de
expansión de las actividades humanas.
C. La ley da prioridad a la prevención de desastres.
113
D. La ley da prioridad a una concepción sistémica del territorio buscando su
ordenamiento e integración de factores sociales, económicos y
ambientales, disminuyendo condiciones de vulnerabilidad y de riesgo.
E. La ley da prioridad a una concepción física del territorio, determinando,
la organización de las actividades sociales en zonas de protección del
patrimonio ecológico y en zonas con homogeneidad de las características
geográficas del suelo.
4) En la planificación ambiental se orienta el principio del rigor
subsidiario, el cual significa que a nivel municipal:
A. La ley se puede hacer más flexible y no más fuerte.
B. La ley se puede hacer más fuerte pero no más flexible.
C. Que la ley no se puede hacer ni más fuerte ni más flexible.
D. Que la ley debe tener rigor y permitir que los municipios den subsidios.
E. Que la ley para su cumplimiento requiere del rigor en los subsidios del
nivel nacional e internacional.
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA
INSTRUCCIONES
MARQUE A Si opciones 1, 2, 3 son correctas
MARQUE B Si opciones 1 y 3 son correctas
MARQUE C Si opciones 2 y 4 son correctas
MARQUE D Si sólo la opción 4 es correcta
MARQUE E Sí todas las opciones son correctas
114
1) La gestión de riesgos y su incorporación en los planes de desarrollo,
planes de ordenamiento territorial y planes de gestión ambiental en
Colombia tiene como marco normativo:
1. El decreto 919 de 1989 sobre el sistema nacional de prevención y
atención de desastres.
2. La ley 99 de 1993 sobre medio ambiente.
3. La Constitución Política Nacional, como marco general para la legislación
en Colombia.
4. La ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo) y la Ley 388 de
1997 (Desarrollo Territorial)
2) Los niveles de responsabilidad dados por la ley en materia de
prevención y atención de desastres en el nivel municipal,
departamental y nacional, se asignan respectivamente a:
1. CLOPAD, Corporación Autónoma Regional, Gobernaciones y Ministerio
de Educación.
2. CLOPAD, Alcaldía, Secretaria de Gobierno Departamental y Presidencia
de la República.
3. CREPAD, CLOPAD, Secretarias de Gobierno.
4. CLOPAD, CREPAD Y DNPAD.
(CLOPAD: Comité Local de Prevención y Atención de Desastres; CREPAD:
Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres; DNPAD: Dirección
Nacional de Prevención y Atención de Desastres)
115
PREGUNTAS FALSO – VERDADERO
1) La legislación en Colombia en materia de prevención y atención de
desastres es consecuencia y se derivo exclusivamente de los lineamientos
dados por la Constitución Política Nacional:
V______ F_______
2) El marco legal colombiano brinda las herramientas suficientes para el
desarrollo de planes y programas tendientes a disminuir el riesgo de
desastre en el nivel municipal, y particularmente la aplicación en Colombia
ha permitido que no se presenten desastres en los últimos 10 años:
V______ F_______
3) El Rigor subsidiario en la planificación ambiental significa que la ley y los
lineamientos regulatorios del orden nacional, se pueden hacer más
rigurosos pero no más flexibles en el orden departamental y municipal:
V_______ F_______
116
SOLUCIÓN A LA AUTOEVALUACIÓN
SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1. C
2. C
3. D
4. B
SELECCIÓN MULTIPLE MULTIPLE RESPUESTA
1. E
2. D
PREGUNTAS FALSO VERDADERO
1. F
2. F
3. V
117
HETERO Y COEVALUACIÓN
En trabajo grupal entre 3-5 compañeros, resuelva las siguientes preguntas
procurando un máximo de 100 palabras en las respuestas y resolver el
cuestionario en máximo 30 minutos. Posteriormente cada grupo socializa sus
respuestas en una plenaria.
PREGUNTAS ABIERTAS
1) Explique brevemente el principio ambiental según el cual: la prevención de
desastres es materia de interés colectivo y que las medidas tomadas para
evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio
cumplimiento.
2) Explique brevemente la relación entre el Sistema Nacional Ambiental, el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y los planes
de desarrollo.
3) Explique brevemente la relación entre el Sistema Nacional Ambiental, el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y los planes
de ordenamiento territorial.
118
RESUMEN
Los fundamentos normativos en materia de prevención y atención de desastres
tienen marco de referencia fundamental en los acuerdos internacionales en la
materia y aquellos asociados al medio ambiente. De ellos se desprenden
lineamientos importantes para su incorporación en las regulaciones del orden
nacional en el campo de la planeación del desarrollo y del ordenamiento
territorial.
Esencialmente, en Colombia el marco normativo en prevención y atención de
desastres involucra leyes y decretos que organizan un sistema nacional para la
prevención y atención de desastres y desarrollan un plan nacional para la
prevención y atención de desastres, Decreto 919 de 1989 y Decreto 93 de
1998, respectivamente.
Los lineamientos para la acción institucional y la definición de áreas
programáticas para la reducción de riesgos señalados en los decretos
anteriores, establecen los mecanismos para la articulación con los planes de
desarrollo nacional, departamental y municipal, regulados desde la ley 152 de
1994; igualmente, se articulan con los objetivos y lineamientos de la ley 388
de 1997, que promueve la formulación, ejecución y evaluación de planes de
ordenamiento territorial, que buscan esencialmente la organización del espacio
físico en función de sus características naturales y de las actividades humanas
asociadas.
La ley 99 de 1993, que define los principios ambientales generales para la
política ambiental en Colombia, señala las directrices para la funcionalidad del
Sistema Nacional Ambiental - SINA, y establece los procesos, instrumentos y
recursos para la gestión ambiental en los municipios y los departamentos en
coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales – CAR, entre los
lineamientos se establece la relación entre la gestión de riesgos y la gestión
ambiental.
119
BIBLIOGRAFÍA
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iniciativa orientada a la reducción de riesgos de desastres en los procesos de
desarrollo. Editorial Corporación Andina de Fomento. 2007.
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normativo de las Américas. Departamento de Desarrollo Sostenible.
Organización de Estados Americanos. OEA.
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Marco de Acción de Hyogo – 2005 – 2015. En: www.unisdr.org/hfa.
Juste Ruiz, José. Derecho Internacional del Medio Ambiente. Ediciones
McGraw Hill. Madrid. 1999.
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desarrollo territorial. República de Colombia. Serie Ambiente y desarrollo
territorial. Guía No.1: Guía metodológica para incorporar la prevención y
reducción de riesgos en los procesos de ordenamiento territorial. Mayo de 2005.
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Emergencia y Contingencias del Sector de Telecomunicaciones. 2008. En:
http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/PL
AN%20Sectorial%20de%20Emergencias%20Sector%20Telecomunicaciones.pd
f.
Ministerio de Transportes. República de Colombia. Plan Sectorial de
Emergencias de Accesibilidad y Transporte. Mayo de 2006. En:
http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/Pla
n%20sectorial%20accesibilidad%20y%20transporte.pdf.
120
Comité Operativo Nacional para la Atención de Desastres. SNPAD. Plan
Sectorial de Emergencia de Búsqueda, Salvamento y Rescate. Mayo de 2006.
En:
http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/Pla
n%20Sectorial%20de%20Busqueda%20y%20Rescate.pdf
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Plan Sectorial para la
Actuación en Caso de un Desastre Nacional de Carácter Súbito.
http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/PL
AN%20SECTORIAL%20EMERGENCIA%20AGRICULTURA%2026-05-06-3.pdf
Ministerio de Interior y Justicia. República de Colombia. Guía
Metodológica para la Formulación del Plan Local de Emergencias y
Contingencias - PLECs. Junio de 2008.
Comité Andino para la Atención y Prevención de Desastres (CAPRADE).
Guía de operación para asistencia mutua frente a desastres en los países
andinos. Septiembre de 2008. Países Andinos Miembros: Colombia, Perú,
Ecuador, Bolivia.
Comité Andino para la Atención y Prevención de Desastres (CAPRADE).
Decisión 591 de 2004. Estrategia Andina para la Prevención y Atención de
Desastres. Tomado de: http://www.caprade.org/caprade/doc_estrat/eapad.pdf
Acuerdos Internacionales para la atención y prevención de desastres: en
http://www.sigpad.gov.co/archivos/legislacion/RESOLUCIÓN%207550%20DE
%201994.doc
121
GLOSARIO
CLOPAD
Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres. Organismo del
orden municipal para la gestión de riesgos y la prevención y atención de
desastres.
CREPAD
Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres. Organismo del
orden departamental para la gestión de riesgos y la prevención y atención
de desastres.
DNPAD
Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
IDEAM
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales. Instituto
encargado del manejo de información asociada con hidrología, climatología
y sus relaciones con el medio ambiente.
PNUMA
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
POT
Plan de Ordenamiento Territorial. Regulado por la Ley 388 de 1997, que
busca esencialmente el ordenamiento de las actividades humanas en el
nivel urbano y rural en función de las características biofísicas del
territorio.
PRINCIPIO DE ARMONIA REGIONAL
Principio de la planificación ambiental según la cual las departamentos,
municipios y demás entidades territoriales ejercerán sus funciones legales
122
en materia de medio ambiente de manera coordinada y armónica, con
sujeción a las normas de carácter superior y las directrices de la política
nacional ambiental.
PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA
Principio de planificación ambiental que establece que en materia normativa
las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio
ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter
superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por
autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la
comprensión territorial de sus competencias.
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO
Principio de la planificación ambiental según el cual las normas y
medidas de política ambiental, podrán hacerse sucesiva y respectivamente
más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes
del nivel regional, departamental, distrital o municipal.
SINA
Sistema Nacional Ambiental. Sistema que integra políticas, actores,
instituciones y normatividad sobre medio ambiente en Colombia.
SNPAD
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
123
TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
124
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL
MÓDULO: GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE
DESASTRES
UNIDAD 3 TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGO Y LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo
125
ÍNDICE
Introducción………………………………………………………………………………………………. 126
Objetivos……………………………………………………………………………………………………. 127
Ideas Clave……………………………………………………………………………………………….. 128
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 129
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión……………….. 130
3. Técnicas y metodologías para la gestión del riesgo y la prevención
y atención de desastres ……………………………………….………………………….. 136
3.1. Modelos de evaluación de amenazas naturales, antrópicas y
tecnológicas. ……………………………………………………….…………………
136
3.2. Modelos de análisis de vulnerabilidad. Modelos matemáticos,
estructurales, técnicos y sociales……………………………………………. 146
3.3. Modelos para la estimación del riesgo. Variables
socioculturales, económicas, ambientales, políticas,
institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas…………………… 151
3.4. Integración de estudios de amenazas y vulnerabilidad en
la configuración y evaluación del riesgo en planes de
desarrollo y planes de ordenamiento territorial……………………. 153
Actividades de Aprendizaje………………………………………………………………………. 166
Autoevaluación…………………………………………………………………………………………. 169
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 173
Hetero y coevaluación……………………………………………………………………………… 174
Resumen…………………………………………………………………………………………………… 175
Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 177
Glosario……………………………………………………………………………………………………… 180
126
INTRODUCCIÓN
La relación de metodologías, herramientas e instrumentos para la gestión del
riesgo y para la prevención y atención de desastres, es un factor fundamental
que posibilita la operacionalización de los planes de desarrollo, los planes de
ordenamiento territorial y los planes ambientales en un territorio determinado.
La fundamentación conceptual y el marco legal, se concretan en los procesos
metodológicos que le permiten al tecnólogo en Gestión Pública Ambiental
participar de manera decidida y pertinente en grupos de trabajo
interdisciplinario, en la estimación del riesgo de una sociedad o comunidad
frente a una amenaza determinada y en el establecimiento de las medidas
necesarias para reducir el riesgo y prevenir los desastres.
La evaluación de las amenazas busca la identificación y la determinación de los
fenómenos naturales o antrópicos que pueden afectar a la sociedad. Así como
su ciclicidad y sus manifestaciones en el tiempo y el espacio geográfico. El
análisis de la vulnerabilidad permite el reconocimiento cualitativo y cuantitativo
de las condiciones de exposición, fragilidad y capacidad de recuperación que
una población tiene frente a fenómenos que los pueden afectar. En esta
medida se pueden estimar las pérdidas humanas, físicas, técnicas y
económicas a las que una población está expuesta; y así poder implementar
medidas para la prevención y disminución de condiciones de vulnerabilidad,
para la atención de situaciones de emergencia y para la recuperación y
reconstrucción de las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales de
la sociedad afectada.
El conocimiento y la relación de estos estudios sobre metodologías de
evaluación y análisis de amenazas, vulnerabilidad y riesgo, le permiten al
tecnólogo la comprensión del papel de la gestión de riesgos en la planeación
del desarrollo y el ordenamiento ambiental y territorial.
127
OBJETIVOS
Objetivo General
Relacionar metodologías y herramientas para la evaluación de amenazas, el
análisis de vulnerabilidad y la estimación del riesgo, que permitan el desarrollo
de competencias y capacidades para el diagnóstico y la integración de estudios
de gestión de riesgos en la planeación del desarrollo, el ordenamiento
territorial y la gestión ambiental territorial.
Objetivos Específicos
Con el desarrollo de la presente unidad el estudiante estará en capacidad de:
• Analizar las principales metodologías y técnicas para la evaluación de
amenazas naturales, antrópicas y tecnológicas
• Reconocer las herramientas para el análisis de la vulnerabilidad desde una
perspectiva multidimensional.
• Establecer las bases metodológicas para la estimación y valoración del
riesgo y su incorporación en los procesos de planeación, ordenamiento y
gestión ambiental territorial.
128
IDEAS CLAVE
� La evaluación de amenazas consiste en identificar el tipo de fenómenos
naturales o antrópicos que tienen potencial de afectación a una sociedad
determinada, así como su probabilidad de ocurrencia, su intensidad y la
extensión geográfica en la que tendría influencia.
� La evaluación de vulnerabilidad permite determinar las condiciones de
susceptibilidad de una población, de su entorno biofísico y de su
infraestructura.
� La valoración del nivel de exposición que tiene una sociedad a una
amenaza, su fragilidad social y su capacidad de recuperación, son variables
que permiten la incorporación del riesgo en los procesos de ordenamiento
territorial y planeación del desarrollo, cuyo objetivo esencial es incrementar
la calidad de vida y el bienestar social en condiciones de sostenibilidad.
� El avance de la ciencia y la tecnología ha permitido el desarrollo de
sistemas de información geográfico que facilitan el manejo de las amenazas
y la vulnerabilidad, para zonificar estos procesos y construir mapas de
riesgo y sistemas de alerta temprana que contribuyen decididamente a
disminuir el riesgo y a prevenir la ocurrencia de desastres.
129
MAPA CONCEPTUAL
Evaluación de Amenazas
desde
Evaluación
del Riesgo
Juicios de expertos
Métodos
cuantitativos
Se apoya en
Efectos Indirectos
Incorporación
Social
Ordenamiento
Territorial
Métodos
cualitativos
Análisis de Vulnerabilidad
Cuantificación y
modelación de
variables
Económica
Ambiental
Política
Institucional
Cultural
Física
E
x
p
o
s
i
c
i
o
n
F
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a
g
i
l
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d
a
d
R
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s
i
l
i
e
n
c
i
a
Efectos Directos
Planeación del
desarrollo
Planeación
Ambiental
Planeación
sectorial
130
DOCUMENTO DE CONTEXTUALIZACIÓN – ASUNTOS
PARA LA REFLEXIÓN
Texto de Contextualización.
En el siguiente texto de contextualización se presentan apartes del documento
preparado por el Centro de Administración de Desastres de la Universidad de
Winsconsin- Madison con soporte financiero de la Oficina de los Estados Unidos
de Asistencia de Desastres en el Extranjero, y la Agencia Internacional de
Desarrollo Internacional (OFDA/USAID). 1995
TECNOLOGIAS DE LA ADMINISTRACION DE DESASTRES
Los administradores de desastres deberían estar familiarizados con ciertas
tecnologías o conjuntos de información usados en administración de desastres.
Entre los más importantes están mapeo, interpretación de fotografías aéreas,
comunicaciones, administración de información, logística y aplicaciones de
computadores, epidemiología y medicina preventiva.
MAPEO
La administración de desastres se basa fuertemente en el uso de mapas y
técnicas de mapeo para control de desastres y para administración de la
respuesta. Como mínimo, los administradores de desastres deben estar
familiarizados con una variedad de diferentes tipos de mapas incluyendo
mapas topográficos, mapas de uso de tierras, mapas de peligros, mapas
geológicos, mapas de vegetación, mapas de distribución de poblaciones,
mapas sísmicos y mapas de seguimiento de huracanes. Los administradores de
desastres deben saber como leer mapas. Deben también conocer cómo dibujar
información de forma adecuada en los mapas y cómo interpretar las tendencias
a través de la lectura de mapas.
La introducción de los computadores al manejo de desastres incrementará el
uso de los mapas generados por computador. Los mapas esquemáticos
131
generados a través de gráficas de computadora están siendo usados para dar
información actualizada acerca de situaciones de desastres a medida que se
desarrollan. Por ejemplo, estos mapas pueden ser usados para monitorear las
inundaciones y guiar a un administrador de desastres quien debe decidir
cuando evacuar ciertas áreas. Al monitorear el flujo de los arroyos y los niveles
de los ríos en una localidad río arriba, un administrador de desastres puede
mapear la zona de inundación esperada y predecir las áreas amenazadas, la
extensión de las inundaciones y áreas que deberían ser evacuadas
prioritariamente. El administrador puede por tanto determinar donde enfocar
las actividades de control de inundaciones.
Los mapas generados por computador son usados en análisis de riesgo,
análisis de vulnerabilidad, planeación de evacuaciones, monitoreo de
inundaciones, evaluación de daños, y planeación de reconstrucción.
FOTOGRAFÍA AEREA Y SENSORES REMOTOS
La fotografía aérea es una herramienta valiosa para la administración de
desastres. Puede ser una herramienta demasiado cara si no se usa bien. Los
administradores de Desastres deben conocer como interpretar fotografía aérea
y como aplicarla a planeación previa al desastre y actividades de respuesta
post-desastre. Los usos posibles de la fotografía aérea incluyen análisis y
mapeo de peligros, los análisis de vulnerabilidad y mapeo, evaluación de
desastres, planeación de reconstrucción y administración.
Los sensores remotos es la adquisición de información para un sujeto que está
a distancia del dispositivo que recoge información. Los radares de clima,
satélites climáticos, sismógrafos, boyas sónicas, y videocámaras son ejemplos
de sistemas de sensores remotos. La fotografía aérea es una forma de sensor
remoto, pero en la administración de desastres el término generalmente se
refiere al uso de satélites con imágenes satelitales, que produce una imagen
generada por computador que parece una fotografía y con otros dispositivos de
132
monitoreo electrónico. La "foto" del huracán es una imagen generada por
computador hecha por los sensores de los satélites.
El uso de sensores remotos en la administración de desastres está
incrementando. El pre-desastre usa análisis de riesgos y mapeos; alerta de
desastres, especialmente el seguimiento de ciclones, monitoreo de sequías,
volcanes, fuegos a gran escala y producción agrícola; y evaluación de
desastres, especialmente monitoreo y evaluación de inundaciones, estimación
de daños a las siembras y bosques, y monitoreo en los cambios de uso de la
tierra posteriores a un desastre. Los satélites meteorológicos monitorean los
patrones de clima, detectan y siguen sistemas de tormentas, y monitorean
heladas e inundaciones.
COMUNICACIONES
Las comunicaciones electrónicas son una tecnología importante de
administración de desastres. Las comunicaciones electrónicas son usadas para
coordinación y control, evaluación, reporte, monitoreo y planeación de la
logística y reunificación y seguimiento de familias separadas. Un administrador
de desastres debe estar familiarizado con equipos de comunicaciones y sus
limitaciones y debe entender el uso efectivo de redes de comunicación tanto
para antes como después del desastre.
Un administrador de desastres debe sobre todo saber como comunicarse, qué
comunicar, y con quién comunicarse, usando las diferentes tecnologías
disponibles. Las comunicaciones electrónicas demasiado a menudo dan a los
administradores de desastres la impresión de que pueden controlar una
situación simplemente comunicándose. La información que viene a través de
comunicaciones electrónica puede a menudo agobiar y/o desinformar al
administrador. Entonces el administrados debe conocer acerca de los sistemas,
pero el o ella debe también saber cómo estructuras un sistema de
comunicaciones. La estructuración permitirá una comunicación rápida de
información vital y evaluación exacta de una situación en desarrollo.
133
ADMINISTRACION DE INFORMACION
La administración de desastres es altamente dependiente de la recolección e
interpretación de una información exacta. Los administradores de desastres
deben por eso estar familiarizados con cómo recolectar, estructurar y evaluar
la información en situaciones de emergencia. Esto es usualmente hecho al
establecer un sistema de administración de información. En los años recientes
los computadores han dado a los administradores de desastres una nueva
herramienta para estructurar información y datos y analizar patrones y
tendencias de la información. Los computadores son ahora usados de forma
rutinaria para planeación del programa, proyectos de planeación y monitoreo,
administración de logística, evaluación de daños, administración de víctimas,
comunicaciones, y administración de costos.
LOGISTICA
Todos los administradores de desastres eventualmente se involucran en la
logística. Por ello, el o ella debe estar familiarizado con la planeación de la
logística básica, administración de inventarios, procedimiento de control de
almacenamiento de bodegaje, métodos de distribución de materiales, y
procedimientos de contabilidad.
La planeación logística puede incluir, por ejemplo, evaluar la capacidad e
idoneidad para mover suministros a través del sistema de atención
identificando cuellos de botella y desarrollando soluciones alternativas. El
planear la logística en una ciudad golpeada por un desastres puede incluir la
estimación de la capacidad de recibir suministros por aire, y los puertos
marítimos descargar los suministros y recargarlos en camiones. Podría incluir
determinar la suficiencia de camiones del tipo y tamaño correctos, y la
disponibilidad de repuestos y combustible para los camiones. Otras
consideraciones podrían ser caminos adecuados al sitio de atención, albergues
adecuados, en los puntos de recolección, y un sistema de distribución con la
134
capacidad administrativa y los métodos para entregar las mercancías al punto
final de utilización.
EPIDEMIOLOGIA
La epidemiología es la rama de la medicina que investiga las causas y el
control de epidemias. En relación con la epidemiología de los desastres ha
tomado el sentido de la evaluación de todas las causas de ocurrencia y no
ocurrencia de una enfermedad (y más ampliamente de la muerte y lesiones)
resultantes de un desastre. La vigilancia epidemiológica luego de los desastres
y las crisis de refugiados incluyen la identificación de las enfermedades dentro
de vigilancia; la recolección, interpretación y utilización de datos; diagnósticos
de laboratorio de muestras; desarrollo de políticas y planes de programas de
salud pública; y el establecimiento de un programa para el control de
enfermedades transmisibles. Los últimos dos puntos coinciden con programas
en la administración de salud ambiental y la medicina preventiva.
135
Cuestiones para reflexionar
Con base en el documento anterior sobre tecnologías en la administración de
desastres de la Universidad de Wisconsin, se realizan los siguientes
planteamientos, alrededor de los cuales se debe realizar una reflexión previa
por parte de los estudiantes:
• ¿Cuál es el papel de la cartografía en el estudio de los fenómenos
naturales?
• En un proceso de planeación en un municipio, ¿Qué papel juega los mapas?
• Qué tipo de mapas conocen los integrantes del grupo y como los han
aplicado?
• Reflexione alrededor de la importancia de conocer e identificar las
amenazas por fenómenos naturales en su municipio. ¿Cómo se han
identificado? ¿Cómo se ha hecho difusión de los tipos amenazas
identificadas?
136
3. TÉCNICAS Y METODOLOGÍAS EN LA GESTION DE RIESGO Y LA
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
3.1. Modelos de Evaluación de Amenazas Naturales,
Antrópicas y Tecnológicas.
La evaluación de una amenaza consiste en pronosticar la ocurrencia de un
fenómeno natural o antrópico, con base en el estudio de su mecanismo
generador, el monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en
el tiempo. El pronóstico puede ser a corto plazo, generalmente basado en la
búsqueda e interpretación de señales o eventos premonitorios; a mediano
plazo, basado en la información probabilística de parámetros indicadores, y a
largo plazo, basado en la determinación del evento máximo probable en un
período de tiempo que pueda relacionarse con la planificación del área
potencialmente afectable (Cardona, 2001). En este sentido, la evaluación de la
amenaza busca establecer la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno con
potencial de afectación a una comunidad, así como su severidad en un periodo
de tiempo y en espacio geográfico determinado.
� Modelos de Evaluación de Amenazas Naturales y Tecnológicas.
� Modelos de Análisis de Vulnerabilidad. Modelos Matemáticos, Estructurales, técnicos, Sociales.
� Modelos para la Estimación del Riesgo. Variables Socioculturales, económicas, ambientales, políticas, institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas.
� Integración de Estudios de Amenazas y Vulnerabilidad en la Configuración y Evaluación del Riesgo en Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial.
¿Cómo se evalúa una Amenaza? ¿Qué herramientas y técnicas se utilizan para evaluar una amenaza?
137
Básicamente existen dos tipos de análisis en la evaluación de las amenazas:
• Análisis cualitativos:
La evaluación de los elementos y los factores de la amenaza se realiza
subjetivamente recurriendo al juicio de expertos, mediante la asignación de
rangos de intensidad con los que se establecen los niveles o los grados de la
amenaza.
El establecimiento de un sistema de expertos permite el desarrollo de una
metodología que integra en la actualidad algunas herramientas como la lógica
difusa, las redes neuronales y la construcción de indicadores relativos. Estos
sistemas se alimentan del conocimiento y la experiencia histórica en la
comprensión de amenazas naturales, antrópicas y tecnológicas, para definir
parámetros numéricos que permitan la descripción y posibilidad de ocurrencia
de un fenómeno reconocido como amenaza.
• Análisis cuantitativos
En los análisis cuantitativos las variables y los componentes de la amenaza se
estiman en términos físicos y matemáticos, que permiten no solo su
cuantificación sino su modelación matemática.
El análisis cuantitativo de un fenómeno natural, tipo una erupción volcánica o
un sismo, requiere de un estudio probabilístico de la ocurrencia del fenómeno,
en términos de su ciclicidad y periodos de retorno.
La dinámica terrestre se puede predecir realizando procesos de modelación y
de simulación de los fenómenos, no se considera viable en términos científicos
y técnicos la predicción con exactitud de las intensidades, magnitudes y
duración.
138
Para el caso de una amenaza de origen natural, la evaluación implica:
� El estudio de los factores internos.
� Los posibles eventos detonantes.
� El potencial de energía destructiva interna.
� La probabilidad de impacto sobre un sistema social o tecnológico
determinado.
• Los Sistemas de Información Geográfica - SIG y la evaluación de
amenazas
Uno de los avances significativos en ciencia y tecnología asociado a la gestión de
riesgos, está relacionado con la capacidad de las técnicas computarizadas para
manejar y sistematizar un volumen de información cada vez mayor. En este
sentido los Sistemas de Información Geográfica se convierten en una
herramienta valiosa para recolectar, organizar, analizar y presentar datos. Los
SIG son un medio que permite sistematizar la información sobre una entidad
territorial específica, en cada una de sus múltiples dimensiones de orden social,
ambiental, infraestructural, económico, entre otras.
Las características de un SIG en sus etapas de construcción se refieren a:
• Captura de datos: se puede dar por digitalización de la información
obtenida en trabajo de campo manual o electrónicamente, capturada con
GPS o por la generación de archivos digitales.
• Almacenamiento de datos: datos vectoriales y en formato raster; los
primeros se relacionan con puntos, líneas y polígonos representados con
coordenadas exactas, y los segundos se refieren a la representación de la
información digital por medio de cuadros (pixeles), provenientes de sensores
como imágenes satelitales, cámaras de video y fotografía digitales.
• La información geográfica: los datos geográficos se componen de datos
espaciales (gráficos) y datos tabulares descriptivos; que permiten sobre un
139
mapa tener símbolos y textos que describen los elementos de un mapa
especifico.
• Despliegue de datos: el SIG puede desplegar datos e información desde la
misma pantalla del computador o pueden ser utilizados para generar mapas a
partir de la relaciones entre los datos.
• Consulta de datos: consultas específicas a las bases de datos de los
elementos cartográficos y geográficos. La información puede encontrarse en
forma gráfica o en forma tabular.
• Ejecución de análisis espacial geográfico: en el SIG se encuentran bases
de datos independientes correspondientes con categorías geográficas o
cartográficas especificas, para realizar análisis se requiere de unir e integrar
diferentes capas o temas específicos, de manera que se permita relacionar
información de tipo geológica con información asociada a otra capa en cuanto
a infraestructura o usos del suelo.
En un SIG se puede encontrar los siguientes tipos de información referente a las
amenazas:
• Información de fenómenos naturales: su ubicación, su intensidad, su
distribución geográfica y las probabilidades de ocurrencia.
• Información de ecosistemas naturales: información de tipo geomorfológico,
hidrológico, biológico y atmosférico, que permiten determinar los bienes y
servicios ambientales que puede ofrecer un ecosistema determinado.
• Información sobre las actividades humanas en términos sociales,
económicos, culturales, institucionales e infraestructurales que permiten
establecer la relación de los fenómenos naturales con las actividades
humanas y viceversa, para establecer las condiciones de las amenazas.
Como se ha planteado el SIG se convierte en una herramienta de análisis
geográfico, con la capacidad de almacenar, acceder, analizar, manipular,
desplegar e integrar información territorial en un único sistema, desde variables
140
sociales, económicas y ambientales. Asociado el uso de SIG con la gestión de
riesgos, se puede señalar que el beneficio que tiene el SIG está en:
• La posibilidad de realizar superposición de datos, para poder y confrontar y
comparar información que permita presentar cambios territoriales en
escalas temporales.
• Permite realizar ajustes en la escala para realizar análisis locales y
regionales de la información
• Obtención de datos de la relación de factores conocidos en los planos.
• Integración de información de ciencias sociales, naturales y tecnológicas.
• Incorporación de datos obtenidos del uso de sensores remotos: imágenes
de satélite.
• Modelación de procesos sociales y naturales con propósitos de simulación y
predicción.
La utilidad de los SIG en la gestión del riesgo se puede encontrar en su
contribución en los siguientes aspectos (Villalobos, 2009):
• Determinación de poblaciones o elementos vulnerables, de acuerdo con las
amenazas identificadas.
• Superposición de datos para fines comparativos.
• Generación de modelos para la predicción del alcance de un determinado
evento natural. Por ejemplo se pueden predecir zonas afectadas por
posibles avalanchas, profundidad y extensión de posibles inundaciones y
zonas con diferentes grados de amenaza en el área de influencia de una
erupción volcánica.
• Actualización de información que ilustre cambios en el tiempo a partir de
datos sociales y físicos.
141
• Generación de escenarios o patrones de crecimiento de centros urbanos
con el fin de analizar los cambios en la vulnerabilidad de su población en
función del crecimiento demográfico.
• Modelado de procesos sociales para efectos de simulación y predicción.
• Generación de escenarios de zonificación y uso potencial de la tierra, con el
fin de identificar amenazas, reducir vulnerabilidades y recomendar medidas
de mitigación y prevención en los casos en que sea necesario.
• Monitoreo de amenazas naturales, por ejemplo: deslizamientos, con el fin
establecer patrones de comportamiento y brindar sistemas de alerta
temprana.
En síntesis, los sistemas de información geográfica (SIG) se utilizan en la
aplicación de estrategias de gestión del riesgo, entre las que se incluyen: el
ordenamiento del territorio, la prevención de desastres, la gestión ambiental,
el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y el aumento de la
capacidad de respuesta para la atención de emergencias7.
Desde una perspectiva institucional, los SIG permiten centralizar e integrar
información normalmente dispersa y que se encuentran en diferentes formatos,
y que ha sido obtenida por diferentes organizaciones, y de esta manera permite
obtener nueva información, en función de los requerimientos y necesidades de
los usuarios y de sus aplicaciones (Maskrey, 1998).
En la evaluación de amenazas, los SIG facilita la integración de información
derivada de investigaciones de diversas áreas del conocimiento como la
geología, climatología, hidrología, que normalmente han estado parcializadas
según el interés de la disciplina; el hecho significativo es la posibilidad de
superponer estos planos con la información de los usos del suelo por la sociedad
7 Para mayor ampliación se recomienda visitar el sitio http://www.ceagi.org/
142
en términos de actividades económicas, sociales, culturales y la disposición de la
infraestructura y de las obras civiles facilitando la relación entre amenazas
naturales y características de la sociedad; así como de amenazas antrópicas y
sus relaciones en áreas urbanas y rurales y sus posibilidades de impacto sobre
los recursos naturales y del medio ambiente. En tal sentido los SIG son una
poderosa herramienta para evaluar integralmente las amenazas.
Sistemas de Monitoreo, Sensores Remotos y Evaluación de Amenazas
El avance de la ciencia y tecnología ha permitido el desarrollo de sistemas
especializados para el estudio de los fenómenos naturales y de las características
geográficas, sociales y económicas de los territorios. Estos avances se han
incorporado en los procesos de planeación y de manera específica en la gestión
de riesgos, utilizando técnicas como los sensores remotos, las redes de vigilancia
y los sistemas de monitoreo. A continuación se realiza una breve descripción de
estas tecnologías, con información obtenida de INGEOMINAS y del IDEAM.
Los sensores remotos son instrumentos ubicados en un avión o en un satélite
que permiten grabar información de la superficie terrestre. Entre las técnicas y
sistemas aéreos se cuenta con: las fotografías aéreas, los radares aéreos y los
sensores térmico infrarrojos.
Las fotografías aéreas son imágenes en blanco y negro o en color que muestran
las características de la superficie terrestre y tienen limitaciones en el tiempo en
que se toman y en las condiciones climáticas que pueden generar espacios
vacios y sin información; los radares aéreos son sensores que producen su
propia luz y no tienen dificultades por el tiempo y las condiciones climáticas; los
sensores térmicos infrarrojos producen imágenes basadas en las características
térmicas del terreno.
143
Los sensores remotos satelitales, tienen en la actualidad un avance significativo
dado el nivel de precisión de la información obtenida y la continuidad en la
información referenciada.
Aplicaciones en la evaluación de amenazas naturales
Inundaciones: las imágenes derivadas de sensores remotos permiten
identificar planicies de inundación y áreas propensas a inundaciones. El uso mas
significativo es la obtención de una base cartográfica de las áreas susceptibles,
así como el seguimiento que puede realizarse antes, durante y después de la
inundación. En tierra se utilizan estaciones automáticas o estaciones
hidrométricas que envían información en tiempo real por radio y teléfono y
permiten establecer aviso o alertas oportunas.
Huracanes: se utilizan imágenes satelitales de alta resolución, para determinar
áreas de nubes organizadas alrededor de un núcleo con un centro de baja
presión, concentradas en la atmosfera que desencadenan en huracanes y se
puede calcular su dirección y velocidad, así como hacer simulación de su
comportamiento.
Sismos: los sensores remotos ofrecen información sobre zonas de fallas
geológicas, sobre depósitos de material no consolidado y permiten delinear áreas
en las que un sismo puede generar deslizamientos. Pueden utilizarse imágenes
en color infrarrojo producidas por satélites en escalas de hasta 1:100.000 para
definir zonas de fallas activas en la superficie.
El estudio de la actividad sísmica se refiere a la realización de estudios de
predicción científica que permiten especificar: posibles zonas epicentrales,
magnitudes estimadas de sismos potenciales y el intervalo de tiempo en el que
puede ocurrir cada sismo.
144
Algunos factores que permiten evaluar la amenaza sísmica pueden ser (con
información de www.geofisica.cl/Predicc_Sismos.htm):
- Cambios topográficos: dilatación de la corteza terrestre.
- Anomalías infrarrojas: calor generado en la corteza.
- Anomalías magnéticas: variaciones en el campo magnético de la corteza.
- Estadísticas sísmicas.
- Monitoreo de vulcanismo.
- Estudios de relieve de las placas tectónicas cerca de zonas de subducción.
- Otros aspectos tenidos en cuenta: anomalías gravitatorias, potencial sísmico,
periodos de recurrencia sísmica, efectos piezoeléctricos.
Actividad Volcánica: los sensores térmicos infrarrojos son una herramienta
que permite estudiar las características geotérmicas de un volcán. Se pueden
detectar el calor y su flujo en el interior y áreas subyacentes de un volcán.
En el seguimiento a la actividad volcánica se implementan redes de vigilancia
que encadenan una serie de técnicas que permiten la valoración de las
condiciones y características de evolución del proceso y generar las alertas
respectivas. Entre las técnicas que se incorporan a una red de vigilancia se
pueden tener (INGEOMINAS, 2009):
- Red de monitoreo sísmico
- Red de monitoreo en deformación. Red de inclinómetros telemétricos
electrónicos: permiten medir deformaciones del terreno.
- Red de monitores de emisiones en suelos de isotopos Radón Rn-222
- Red de monitoreo de emisiones de Dióxido de Azufre
- Red de monitoreo de campo electromagnético
- Red de monitoreo de potenciales eléctricos espontáneos
- Monitoreo de actividad superficial y cambios geomorfológicos.
145
- Monitoreo aéreo de actividad superficial – cambios geomorfológicos y
térmicos.
- Monitoreo satelital de emisiones volcánicas
En los últimos años, la vigilancia sobre la actividad volcánica ha permitido la
incorporación de avances científicos y tecnológicos, como los enunciados y
permiten generar sistemas de alerta temprana favoreciendo medidas de
prevención para evitar fuertes impactos sobre la población.
Deslizamientos: los sensores remotos específicamente las fotografías aéreas
permiten identificar las evidencias de procesos de movimiento en masas
anteriores y ubicar áreas con potencial de deslizamiento.
En la evaluación de las amenazas se han incorporado avances científicos que
permiten observar la evolución de los fenómenos en pequeñas medianas y
grandes escalas, en periodos cortos o largos de tiempo. La importancia de la
incorporación de avances científicos, radica en el desarrollo de esquemas de
pronóstico y alerta, fundamentales para formular planes y establecer medidas
que disminuyan impacto y efectos negativos por la ocurrencia de estos
fenómenos.
En el caso de fenómenos hidrometeorológicos como: huracanes, tormentas,
tornados, inundaciones, ventiscas, sequia, fenómeno del niño, calentamiento
global; se han desarrollado modernos sistemas de observación como satélites
meteorológicos que proveen información que permiten registrar actividades
de convección en la atmósfera, temperatura en la superficie del mar, color de
Para profundizar en este tema consultar en:
http://intranet.ingeominas.gov.co/pasto/Red_de_vigilancia www.ideam.gov.co http://www.desastres.org/page.php?id=satelite http://www.ceagi.org/portal/?q=node/140 http://www.igac.gov.co/
146
la vegetación, caudales en ríos, entre otros; los radares meteorológicos,
permiten estimar la intensidad de los fenómenos hidrometeorológicos como
tormentas o granizadas, basados en estudio de la precipitación para generar
pronósticos en el corto plazo; las boyas, redes de instrumentos ubicados en
los océanos que permiten detectar los cambios en la estructura térmica del
mar y en la atmosfera (Magaña, 2001)
3.2. Modelos de Análisis de Vulnerabilidad. Modelos
Matemáticos, Estructurales, técnicos y Sociales.
El análisis de la vulnerabilidad consiste en un estudio de la capacidad que tiene
un sistema, comunidad o territorio de resistir los efectos posibles por la
concreción de una amenaza. Este análisis establece las posibilidades de cada uno
de los componentes del sistema o del territorio para resistir, responder y
recuperarse ante los efectos de un fenómeno natural o antrópico.
La esencia de la evaluación de la vulnerabilidad es determinar la propensión de
sufrir daños y medir las dificultades de una sociedad para recuperarse del daño
sufrido (Lavell, 2000). Bajo una concepción integral de la vulnerabilidad, su
evaluación implica un análisis de medidas a tomar en elementos sociales (falta
de resiliencia, aspectos económicos, educativos, culturales) y técnicos
(cuantificables) del sistema en procesos de preparación, prevención, resistencia,
atención y recuperación frente a un fenómeno, en este sentido la evaluación de
la vulnerabilidad implica el estudio de las condiciones de susceptibilidad antes,
durante y después de un desastre.
En cuanto a estudios técnicos en evaluación de vulnerabilidad, un ejemplo es el
estudio de las propiedades de sismoresistencia en edificaciones e infraestructura,
en sistemas de transporte, de comunicaciones, de acueducto y alcantarillado,
estudios técnicos del suelo, obras de ingeniería para estabilización de terrenos.
Los estudios técnicos no se limitan exclusivamente a evaluaciones físicas y de
147
resistencia de infraestructura, se incluye en estos estudios el análisis de la
exposición o la ubicación en área de influencia del fenómeno.
Los criterios sociales implican la valoración de las condiciones de la sociedad
humana en cuanto a aspectos ideológicos, educativos, políticos, culturales,
institucionales que determinan aspectos cualitativos de la sociedad.
Para la OEA (2000), las metodologías de evaluación de la vulnerabilidad deben
responder a una estructura y una funcionalidad. La estructura incluye factores
como población, amenazas naturales, sectores involucrados, las medidas de
impacto, el foco geográfico ubicación e infraestructura asociada. La funcionalidad
incluye: impactos posibles y condiciones relativas de la población como la
pobreza; condiciones de desarrollo; planes y políticas; información; existencia de
fondos comunes; información pertinente para la asistencia en la reconstrucción
postdesastre.
Metodologías para evaluar la vulnerabilidad.
En reuniones de expertos realizadas por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo - PNUD en los primeros años del siglo XXI, se han presentado
los principales avances en la formulación de metodologías para la evaluación de
vulnerabilidad:
En el caso de Centro América, la universidad de Costa Rica planteó la necesidad
de integrar los avances en Sistemas de Información Geográficos (SIG) y la
cartografía de riesgos, como herramientas para el suministro de información
sobre medidas espaciales y geográficas, y con la inclusión de criterios de orden
social. La base está en la determinación de un modelo espacial multicriterio,
reforzado con la combinación de métodos inductivos y deductivos. Los métodos
inductivos involucran estudios técnicos y de mapeo de factores geodinámicas; en
los métodos deductivos se refieren a estudios históricos de fenómenos y de
impacto de los desastres sobre la comunidad (Girot, 2000).
148
Los elementos fundamentales en cualquier estrategia para el diseño e
implementación de un SIG que permita la evaluación de la vulnerabilidad según
los escenarios de riesgo son:
� Definir una estructura conceptual, lógica y real.
� Acceder al conocimiento de los usuarios y la estructura de la información
demandada.
� Tener el inventario sistemático de datos e información existente.
� Diseñar un modelo espacio – temporal para el análisis de datos que
contemple una adecuada estrategia de manejo de error e incertidumbre.
En el modelo se incluye información sobre el origen de los datos (fuentes,
medidas, sistemas de clasificación usados en su recolección y procesamiento),
así aplicaciones de métodos de simulación capaces de ponderar variables con
diferentes pesos en la ecuación de riesgo.
En el caso de amenaza sísmica, Cardona y Hurtado (2000), desarrollaron un
índice compuesto para la evaluación del riesgo sísmico, en el que se considera
un índice sísmico duro y un índice sísmico blando. En este índice se relacionan
descriptores como el área destruida, número de muertos y heridos, daños en
líneas vitales y para el segundo se consideran como descriptores, la amenaza
sísmica del contexto y la vulnerabilidad sísmica del contexto en términos
de exposición, fragilidad social y la falta de resiliencia. La importancia de
este modelo es la visión holística con la que se construyen los indicadores,
relacionando variables de tipo cuantitativo y cualitativo, particularmente en la
evaluación de condiciones de vulnerabilidad de la población.
En la evaluación del riesgo es necesario considerar no solo las características de
las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad, sino que se deben considerar
las medidas de mitigación, para lo cual es necesario retomar diferentes
interpretaciones para la vulnerabilidad: vulnerabilidad material, económica,
149
social, ecológica, educacional, actitudinal y motivacional, política, cultural y física
(Wisner, 2000).
En el estudio de las condiciones de vulnerabilidad, un factor fundamental es la
medida que se realice a partir de indicadores en la preparación y respuesta a
desastres naturales que reflejan la capacidad institucional que los países tienen.
Palm (2000)8, en el informe de la Comisión para el Desarrollo Sostenible de las
Naciones Unidas, plantea que en la construcción de indicadores es necesario
establecer: 1) El nombre, una breve definición y unidad de medida. 2) Políticas
relevantes, propósito, acuerdos y convenciones internacionales, estándares
internacionales registrados y recomendados, conexiones con otros indicadores.
3) Descripción metodológica, conceptos y definiciones involucradas, métodos de
medida, limitaciones del indicador, estado de la metodología, definiciones
alternativas del indicador. 4) Establecimiento de los datos, datos requeridos para
conformar el indicador, fuentes y disponibilidad de datos nacionales e
internacionales, referencias de los datos. 5) Instituciones y agencias
involucradas en el desarrollo de los indicadores, liderazgo y otras organizaciones
contribuyentes. 6) Referencias, lecturas y sitios en internet.
Un modelo que permite determinar un índice de vulnerabilidad compuesto por
elementos económicos y ambientales, fue propuesto por Briguglio (1999): en
primer lugar, se considera el índice de vulnerabilidad económica que determina
las características de producción, balance importación – exportación; y en
segundo lugar el índice de vulnerabilidad ambiental en términos de las
características ecosistémicas y de exposición a fenómenos naturales. La
propuesta en la construcción de modelos para calcular el índice de vulnerabilidad
se soporta en tres métodos: normalización, elaboración de mapas y métodos de
regresión. La normalización como un método para estandarizar las diferentes
unidades de medida de los componentes del índice y que permite establecer
promedios, conocidos como índices compuestos.
8 Secretariado para La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (ISDR - International Strategy for Disaster Reduction) de las Naciones Unidas
150
Como se ha señalado, la vulnerabilidad debe ser analizada desde una
perspectiva global, con este objetivo Chardon (2002), presentó una herramienta
que permite: 1) Realizar un estudio espacial cualitativo y cuantitativo de los
factores de vulnerabilidad que pertenecen a campos de acción diferentes, 2)
Integrar los factores y demostrar sus interrelaciones, y 3) que los resultados
obtenidos deben demostrar de manera detallada la situación de riesgo. En la
selección de los campos de pertenencia de los factores de vulnerabilidad, se
trabajo con factores naturales y factores socioeconómicos. Entre los factores
naturales se relacionan: experiencias pasadas (deslizamientos y/o sismos),
procesos erosivos, pendientes, la intensidad registrada anteriormente en sismos,
los rellenos, las zonas inundables y los trabajos de corrección geotécnica. Entre
los factores socioeconómicos se tienen: los barrios subnormales y zonas por
reubicar, el nivel socioeconómico, la densidad poblacional neta, la organización
comunitaria, materiales y puesto de socorro, el nivel de accesibilidad, las zonas
educativas y la ubicación de las estaciones de gasolina y gas. A cada uno de los
factores se le asignó un valor o un puntaje de acuerdo con el conocimiento que
se tenía de la zona y se construyeron los cuadros respectivos para ingresar los
datos ligados a los factores naturales y a los factores socioeconómicos.
El análisis de componentes principales (ACP), puso en evidencia las principales
variables indicadoras de la vulnerabilidad para cada uno de los factores. En los
factores naturales: las experiencias pasadas, la pendiente, los procesos erosivos
y los rellenos y en el campo socioeconómico: el grado de subnormalidad, el nivel
socioeconómico, la densidad neta, la organización comunitaria, la organización
funcional y el nivel de accesibilidad.
En síntesis, la evaluación de la vulnerabilidad permite tener la referencia de los
aspectos susceptibles de la sociedad o la comunidad ante la ocurrencia de un
fenómeno con potencial de afectación. En esta medida, se puede determinar el
riesgo y definir las medidas necesarias para su reducción, en la Unidad V se
presenta una metodología que permite tener una referencia de la vulnerabilidad
en un municipio, para formular e implementar medidas tendientes a reducir
151
aspectos de susceptibilidad por exposición, fragilidad y dificultad de recuperación
de elementos físicos, políticos, sociales, económicos, culturales, entre otros, e
intervenir con efectividad mediante la elaboración del plan para la prevención y
atención de desastres.
3.3. Modelos para la Estimación del Riesgo. Variables
Socioculturales, económicas, ambientales, políticas,
institucionales, ideológicas, técnicas y biofísicas
La estimación del riesgo implica la relación de factores objetivos y subjetivos, la
estimación del riesgo desde criterios objetivos se soporta en la cuantificación y
medición de daños y pérdidas probables bajo determinadas condiciones de
amenaza y vulnerabilidad. La estimación del riesgo se expresa en valor o costo
de infraestructura y actividades económicas perdidas o se refiere al número en
términos cuantitativo de elementos dañados o perdidos.
Es obvio que la cuantificación de elementos en riesgo está en función de la
calidad de la información que se posea sobre las características de la amenaza y
sobre las condiciones de vulnerabilidad en términos de elementos expuestos,
reflejados en inventarios y en cartografía especifica que de cuenta de los
recursos de una comunidad y sus condiciones de exposición, fragilidad y
capacidad de recuperación.
Desde una perspectiva subjetiva, la estimación del riesgo es producto de
percepciones diferenciadas, representaciones sociales distintas, imaginarios
diversos que corresponden a grupos sociales distintos (CEPREDENAC, 2003). Se
estiman criterios más asociados con procesos mentales relacionados con formas
de existencia, dinámica de la cultura y el acontecer histórico de la población.
Este es un hecho relevante, ya que el nivel de riesgo desde esta perspectiva está
en función de las condiciones ideológicas y culturales que señalaran grupos
152
distintos y percepciones de riesgo como producto de procesos individuales,
sociales y culturales.
Una concepción que integre ambas perspectivas es necesaria, si se considera
que un factor del riesgo es la vulnerabilidad y que la evaluación de ésta implica
la valoración de condiciones de tipo social, cultural, político, institucional y
económico, integradas a condiciones físicas de la sociedad.
Además la estimación del riesgo no solo se da en términos de las pérdidas
directas sino de las indirectas, que se pueden dar por efectos secundarios en la
ocurrencia de amenazas y aquí interviene la capacidad de la sociedad de
reacción y de recuperación. Así el riesgo se evalúa en término de los daños y
pérdidas que pueden presentarse en caso de que se presente un fenómeno
detonante del evento, los cuales se relacionan con fuerza y magnitud (energía
liberada) y con la capacidad de la sociedad para soportar y sobreponerse del
impacto ocasionado por tal fenómeno (MAVDT, 2005). Estos factores han sido
los condicionantes para que el riesgo haya tenido una estimación reducida a la
cuantificación de daños físicos, dado las dificultades de evaluar condiciones de
vulnerabilidad de la sociedad en términos cuantitativos.
En síntesis, una estimación del riesgo debe implicar la valoración objetiva y
subjetiva de los efectos sobre la población, de manera que como plantea el
CEPREDENAC, 2003 “la gestión del riesgo no puede prescindir de la participación
de los sujetos del riesgo en su dimensionamiento y en las decisiones sobre su
reducción y control. El éxito de la gestión descansará muchas veces en la
capacidad de actores externos-técnicos de interactuar con los sujetos de riesgo,
respetando los imaginarios y valoraciones que hagan del riesgo de desastre, y
fomentando su participación activa en los procesos de análisis y de decisión”.
153
3.4. Integración de Estudios de Amenazas y
Vulnerabilidad en la configuración y evaluación del
riesgo en planes de desarrollo y planes de
ordenamiento Territorial.
La integración de estudios de amenazas, de vulnerabilidad y de riesgo en la
planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión ambiental
municipal, implican la determinación de condicionantes para la realización de las
actividades humanas en el territorio, para que se realicen en coherencia con las
potencialidades físicas y así evitar la ocupación de terrenos no aptos para
urbanizar dado la presencia de amenazas naturales y de origen antrópico.
La incorporación del tema busca reducir condiciones de vulnerabilidad,
estrechamente ligadas a las condiciones de calidad de vida de la población,
además la prevención y disminución de riesgos se convierte en un factor
potenciador del desarrollo sostenible, dada la disminución de inversiones para
enfrentar situaciones de desastre o en procesos de recuperación por la
anticipación a estos sucesos, y que permite generar condiciones de armonía
entre procesos naturales y sociales.
A continuación se presentan algunas orientaciones metodológicas para la
incorporación de la gestión de riesgos en procesos de planeación territorial:
• Orientaciones metodológicas para la incorporación de la gestión de
riesgos en la planeación del desarrollo.
El Departamento Nacional de Planeación en su documento: el proceso de
planificación de las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus
instrumentos de gestión (DNP. ESAP, 2007), incluye como uno de los insumos
para la formulación del plan de desarrollo: el tema de la gestión del riesgo como
instrumento de desarrollo.
154
Señala en sus orientaciones que, “resulta importante que durante la elaboración
del plan de desarrollo exista conciencia de la necesidad de comprender el origen
y la relación del desastre con el desarrollo, con el fin de garantizar la
sostenibilidad de los niveles de bienestar alcanzados” (DNP, ESAP, 2007).
Es necesario, por tanto, la identificación de los riesgos existentes en la entidad
territorial, así como las medidas de prevención y/o reducción; como base para
evitar la ocurrencia de desastres o la reducción de su magnitud. Ya que el riesgo
se construye socialmente, es susceptible de reducirse implementando medidas
de control social.
Por lo tanto, se resalta la importancia de incluir en el plan de desarrollo, las
estrategias y recursos para la gestión del riesgo. Teniendo en cuenta que este es
el proceso que permite que una localidad intervenga los niveles de
susceptibilidad frente a amenazas a las que se puede enfrentar.
Una de las etapas del proceso de planeación es la elaboración del diagnóstico, en
este se debe presentar la información disponible relacionada con el Plan Local de
Emergencias y Contingencias y aquella relacionada con la gestión de riesgos;
igualmente cuando se utiliza alguna herramienta para elaborar una relación de
factores internos y externos del municipio, se relacionan fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas, asunto estrechamente relacionado con la
Importante¡¡¡¡ La Gestión del Riesgo se constituye en un instrumento de desarrollo, en tanto contribuye a mejorar las condiciones de seguridad actuales de la población frente a la ocurrencia futura de posibles desastres y también a generar condiciones sostenibilidad en los procesos que buscan mejorar las condiciones de vida de las personas. (DNP. ESAP, 2007)
155
determinación de condiciones de vulnerabilidad y riesgo, sobre las cuales se
establecen las acciones necesarias enmarcadas en programas de desarrollo.
En la formulación de objetivos estratégicos del plan de desarrollo, definidos
como las actuaciones necesarias para alcanzar el objetivo general del desarrollo
en un municipio, en términos de calidad de vida y bienestar de la población, se
incluyen formulaciones asociadas con la gestión ambiental y la gestión del riesgo
como ejemplos que se profundizan en la medida en que se formulan los
objetivos específicos, los objetivos programáticos y se definen las metas
sectoriales.
• Orientaciones metodológicas para la incorporación de la gestión de
riesgos en el ordenamiento territorial.
La incorporación de la gestión de riesgos en la planificación y ordenamiento
territorial permite determinar los tratamientos urbanísticos o las actuaciones en
áreas rurales necesarias para reducir el potencial de pérdidas en recursos
humanos, físicos, económicos en zonas clasificadas de alto riesgo, igualmente
permite la determinación de medidas de fortalecimiento de condiciones sociales
y de infraestructura en zonas con bajos niveles de riesgo.
Uno de los objetivos del ordenamiento territorial se relaciona con establecer
acciones sobre el territorio para prevenir desastres y reducir riesgos, además se
convierte en la herramienta para establecer mejoramientos en la calidad de vida,
por la implementación de acciones que reducen la vulnerabilidad como:
mejoramiento de vivienda, adecuación de suelos, cualificación y preparación en
todos los actores sociales, e incremento de la seguridad de los componentes
infraestructurales.
En los siguientes párrafos se presentan los requerimientos de la Ley 388/97, ley
de desarrollo territorial, en materia de prevención y reducción de riesgos de
156
origen natural9, y que se incorporan en la formulación de un plan de
ordenamiento territorial:
• En primer lugar se requiere tener en cuenta las políticas, directrices y
regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el
señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos
humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a
amenazas y riesgos naturales, que constituyen normas de superior jerarquía.
• En segundo lugar, en el componente general del plan de ordenamiento se
requiere: determinar y ubicar en mapas las zonas que presenten alto riesgo
para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos
naturales, así como las estrategias para su manejo (entendidas como los
mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados
en zonas de alto riesgo y para evitar su nueva ocupación).
• En tercer lugar se requiere incluir en el componente urbano del plan de
ordenamiento la delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las
áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales.
Es importante resaltar que en la clasificación del suelo, dada en la ley, el suelo
de protección es aquel que está constituido por las zonas y áreas de terrenos,
que por diversas circunstancias tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. La
incorporación del riesgo en el ordenamiento territorial implica tres pasos
esencialmente: la identificación de amenazas en el municipio, evaluación y
zonificación de amenazas, y la evaluación de la vulnerabilidad y el riesgo.
De acuerdo con lineamientos del MAVDT, este proceso tiene las siguientes
características:
Es necesario determinar en que etapa se encuentra el POT del municipio:
9 Tomado de Guía Metodológica para la incorporar la prevención y reducción de riesgos en los procesos de ordenamiento territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Mayo de 2005.
157
Formulación, Concertación, Adopción, Implementación o Evaluación y Revisión.
Si el POT se encuentra en etapa de diagnóstico, se incorpora la temática en la
identificación de amenazas, la evaluación y caracterización de las amenazas,
análisis de vulnerabilidad y riesgo:
En la identificación de las amenazas, se realizan las investigaciones que
permitan documentar los principales fenómenos naturales que tienen un
potencial peligroso (deslizamiento, inundaciones, terremotos, tornados, entre
otros, se incluyen aquellos que tienen un periodo de evolución muy lento como
la salinización del suelo y la desertificación).
En la identificación de amenazas es importar considerar tres elementos: el
territorio debe ser estudiado de manera integral; los fenómenos naturales son
procesos dinámicos y los procesos por su dinámica, pueden desencadenar
fenómenos secundarios (por ejemplo un terremoto puede desencadenar
deslizamientos y en áreas urbanas producir incendios por el colapso de sistemas
de conducción energética).
Evaluación y caracterización de las amenazas: Como se señaló
anteriormente, en esta etapa se determina la forma de distribución espacial de
las amenazas, se estima la probabilidad de ocurrencia y/o su magnitud e
intensidad potencial.
Es importante resaltar que esta evaluación de las amenazas requiere de estudios
técnicos y de mayor profundidad, debido a que es necesario la evaluación de
periodos de retorno de los fenómenos, se requiere la relación del conocimiento
de estudios de geología, hidrología, meteorología, así como estudios tecnológicos
más detallados que permitan la elaboración de mapas de amenaza en los que se
identifiquen zonas con amenaza alta, media o baja, según el fenómeno
especifico.
158
El objetivo de esta evaluación es obtener conocimiento científico de las causas
de los fenómenos y de sus posibles manifestaciones en el futuro, que permiten
definir áreas con restricciones para la urbanización o para la ubicación de algún
otro tipo de actividad humana. El conocimiento dado por la evaluación de los
fenómenos, busca igualmente definir criterios como:
• Ámbito de la amenaza (tipo de la amenaza)
• Manifestaciones y efectos (directos y secundarios)
• Severidad (tamaño del evento)
• Extensión (área geográfica de exposición)
En esta etapa es muy importante: generar un mapa base. (Que parta de
cartografía oficial: en áreas urbanas se recomienda cartografía escala 1:2000 o
1:5000 en sectores rurales escala 1:10000) y conocer la información existente.
(antecedentes históricos, geología y geomorfología, suelos, hidrología,
meteorología y climatología, vegetación y formaciones vegetales, otros estudios
realizados por universidades y centros de desarrollo tecnológico).
De manera que con esta cartografía e información se pueda: realizar estudios
básicos y mapas temáticos. En función del fenómeno que se estudia se toma la
información existente (secundaria) y se construye la información que no existe
(primaria) a partir de estudios especializados, análisis de imágenes satelitales,
con verificación dada por trabajo de campo; y se favorezca la construcción del
modelo para la evaluación y zonificación de la amenaza.
Con la aplicación de SIG, se facilitan la realización de superposiciones de mapas
temáticos, combinando factores que agudizan los fenómenos. Por ejemplo
pendientes, formaciones superficiales, usos del suelo.
Análisis de vulnerabilidad y riesgo: El primer elemento que se debe resaltar
es que el abordaje de esta etapa debe ser interdisciplinario; dada la necesidad
159
de integrar las amenazas identificadas y evaluadas con la sociedad y con los
elementos expuestos en términos de recursos físicos, infraestructurales, de la
economía, culturales, entre otros.
En el análisis de vulnerabilidad los pasos básicos son:
• Clasificación de los elementos expuestos.
• Definición de prioridades. De acuerdo con los niveles de susceptibilidad de los
elementos.
• Definición del grado de precisión y criterios de medición. De acuerdo con el
tiempo, la información disponible y el presupuesto.
• Cálculo de la vulnerabilidad. De acuerdo con los diferentes fenómenos y su
intensidad.
• Evaluación y cálculo de riesgo. Cuantificación de los impactos sobre las
personas, daños a infraestructura, impactos sobre actividades
socioeconómicas y culturales del territorio y que se relacionan en mapas,
matrices y cuadros que representan los niveles de riesgo.
Si el POT se encuentra en etapa de formulación: es necesario recordar que
esta etapa consiste en la toma de decisiones sobre el ordenamiento del
territorio, representadas por el desarrollo del contenido estructural del plan, los
componentes general, urbano y rural, y las acciones que se incorporaran en el
plan de ejecución.
En la formulación se integra la prevención y atención de desastres y la reducción
de riesgos, realizando las siguientes acciones:
• La incorporación de la evaluación de amenazas en la elaboración de mapas de
aptitud que se deben caracterizar por: la confiabilidad en la información
utilizada; sencillez, precisión y claridad de las categorías de zonificación
160
utilizadas; economía en tiempo y dinero; evaluabilidad y flexibilidad en
términos de sus modificaciones en el tiempo. A partir de este plan se
determinan áreas con restricción, potencialidad o aptos para ubicar
actividades de urbanización o de otra índole.
• Definición de manejo de sistemas estructurantes, considerando amenazas y
riesgos: el modelo territorial se compone de sistemas la estructura urbana,
rural y ecológica principal. Para el manejo de estos sistemas es necesario, el
conocimiento de amenazas y riesgos, como determinantes de factores
fundamentales como la seguridad y sostenibilidad de los sistemas.
• Establecimiento de limitaciones al patrón de crecimiento por amenazas y
riesgos: la identificación de amenazas, la evaluación de vulnerabilidad y
riesgos, establece limitaciones a las posibilidades de crecimiento del
municipio en varios sentidos; un caso específico es la densificación, la
urbanización de nuevas áreas, que estarían en función de las condiciones de
riesgo evaluadas en estos sectores.
• Establecimiento de clases de suelos en zonas seguras. Estas zonas pueden
ser consideradas como de alta prioridad para procesos de urbanización y de
expansión urbana. Es importante considerar el nivel de riesgo y determinar si
este es mitigable.
• Utilización de las zonificaciones de amenazas para restringir y/o condicionar
el uso del suelo en las diferentes clases de suelo.
• Utilización de análisis del riesgo: Los análisis de riesgo, dado que involucran
análisis detallados, permiten la definición de acciones de intervención y
permiten la toma de decisiones en cuanto a la necesidad de adelantar obras
de mitigación, reubicación o proyectos específicos.
161
Si el POT se encuentra en etapa de Implementación, se pueden considerar
dos aspectos: el desarrollo reglamentario de las normas y el seguimiento.
Ajustando las normativas en materia ambiental y en prevención y atención de
desastres.
Si el POT se encuentra en etapa de Evaluación, la incorporación de la
prevención y reducción de riesgos en esta etapa, involucra el análisis y la
ponderación de los resultados de gestión del POT, con el seguimiento realizado a
las acciones y proyectos (estructurales y no estructurales) de prevención de
desastres y de mitigación de riesgos. Un factor determinante en este sentido es
la participación de todos los actores: autoridades, funcionarios, técnicos y
representantes de la comunidad, en todas las etapas del proceso: propuesta,
elaboración hasta su implementación. Para valorar la incorporación de la
reducción de riesgos y la prevención de desastres el instrumento pertinente para
realizar el seguimiento se denomina: expediente municipal.
• Orientaciones metodológicas para la incorporación de la gestión de
riesgos en la gestión ambiental municipal.
La incorporación de la gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres
en la gestión ambiental territorial, se puede analizar desde la Guía para la
Formulación de Agendas Ambientales Municipales (MAVDT, 2004).
Un primer elemento es que la agenda ambiental municipal se compone de un
perfil ambiental y un plan de acción ambiental municipal. El perfil ambiental
consiste en el diagnóstico y análisis de la situación ambiental actual del
municipio, describiendo la oferta ambiental y los problemas o conflictos
ambientales en áreas urbanas y rurales. En el plan de acción se define: una
visión ambiental municipal concertada de futuro deseable y posible; las áreas o
líneas temáticas prioritarias y sus objetivos; las acciones inmediatas, a mediano
y largo plazo.
162
Los objetivos de la agenda ambiental municipal se centran en mejorar la calidad
ambiental urbana y rural, orientar los procesos culturales y sociales hacia la
sostenibilidad y fortalecer la administración municipal para una mejor gestión
ambiental.
Entre los objetivos específicos de la agenda ambiental municipal, relacionados
con la gestión de riesgos se tienen:
• Conocer la ubicación, dimensión, causas, responsables de los procesos de
deterioro, agotamiento, peligro, contaminación de los recursos naturales, y
sus efectos en la salud humana.
• Conocer las condiciones y lugares que presenten riesgo natural o antrópico y
amenacen la vida humana o los bienes de los ciudadanos.
Para la elaboración del perfil ambiental municipal, se establecen a nivel
municipal susbistemas para facilitar la recolección de la información: medio
físico – biótico, socio cultural, económico y productivo, institucional y de
gestión.
En el subsistema físico biótico se incluyen las dinámicas naturales, las
características biológicas y geográficas, la ubicación, cantidad y calidad de los
recursos naturales del municipio, la ubicación y el estado de los ecosistemas
estratégicos, las potencialidades productivas, los procesos de pérdida o
contaminación de los recursos naturales. También se pretende conocer el
estado y cobertura de las infraestructuras construidas, las limitaciones y
conflictos ambientales urbanos y rurales, los asentamientos humanos y la
ubicación de sitios con riesgos potenciales naturales y antrópicos.
163
El objetivo del componente de riesgos en la Agenda Ambiental Municipal es
determinar el riesgo por amenazas de origen antrópico y natural, procurando
la identificación de:
• Riesgos por actividades humanas: incendios forestales, riesgos
tecnológicos, eventos masivos, accidentes de transito, terrorismo,
presencia de grupos armados y guerra.
• Riesgos por fenómenos naturales: derivados de procesos fluviales, riesgos
geológicos, riesgos sísmicos, volcánicos y tsunamis.
Un factor importante en la incorporación de la gestión de riesgos en la gestión
ambiental municipal es la propuesta de indicadores que se presentan:
Indicadores sugeridos para riesgos por causas humanas
• Presencia de actividades con materiales químicos que generen peligro.
• Almacenamiento y manipulación de materiales combustibles.
• Exigencia de planes de manejo y planes de contingencia a actividades que
originen algún tipo de riesgo
• Distancia de bosques a asentamientos humanos, riesgo de incendios.
• Manejo de lugares de disposición de residuos domésticos, industriales y
peligrosos
• Lugares con mayor incidencia de asaltos y atracos.
• Lugares con mayor incidencia de accidentes de tránsito.
• Control y prevención en eventos con asistencia masiva de personas.
• Población con presencia de conflictos armados.
• Población en riesgo en todos los casos.
• Conflictos por uso inadecuado del Territorio.
164
Indicadores sugeridos para riesgos por fenómenos naturales:
• Posibilidad de ocurrencia de eventos naturales.
• Ubicación de lugares en riesgo en el POT.
• Tamaño y localización de población en riesgo.
• Organización para la prevención del riesgo.
• Infraestructura hospitalaria para hacer frente a emergencias.
• Campañas de prevención e información sobre cómo actuar ante posibles
desastres.
Estos indicadores y toda la información que representan se incluyen en los
productos esperados del subsistema físico biótico, en materia de gestión de
riesgos se espera mapas que contengan:
• Áreas de riesgo natural: erosión, inestabilidad de suelos, remoción en
masa, deslizamientos, inundaciones, microzonificación sísmica,
desertización, sedimentación, tormentas, rayos, heladas, sequías, etc.
• Áreas de riesgo antrópico: posibles explosiones, agotamiento de agua,
riesgo en la interrupción del suministro de servicios básicos como agua,
energía y comunicaciones, lugares donde se produce contaminación de
acuíferos, contaminación atmosférica, lugares o edificaciones estratégicas y
vulnerables como puentes, edificios institucionales, ubicación de
asentamientos humanos en zonas de riesgo.
En el subsistema sociocultural y económico productivo se identifica y recolecta
información relacionada con las condiciones de fragilidad social y capacidad de
recuperación de la población frente a problemas ambientales, sin embargo es
necesario reconocer esta información en términos de su asociación con la
vulnerabilidad del municipio desde una faceta social, cultural y económica.
165
En el subsistema de capacidad institucional se busca evaluar la capacidad de
gestión ambiental del municipio en función de sus características y dinámicas
económicas, sociales y ambientales particulares. Uno de los criterios para
determinar esta capacidad es la funcionalidad de los planes de gestión de
riesgos y su articulación con los otros procesos planificadores del municipio.
Igualmente se busca evaluar la participación de la sociedad, los gremios y las
autoridades locales en la gestión ambiental.
Finalmente, después de determinar en coordinación con los actores locales, las
prioridades de intervención y de asignación de recursos, se formulan los
proyectos para mejorar la gestión ambiental del municipio y se asigna los
mecanismos, incluyendo indicadores, para la evaluación y seguimiento a la
agenda.
166
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
Actividad de investigación y análisis
El objetivo de esta actividad es que los estudiantes reconozcan en la práctica,
la incorporación de la gestión de riesgos y la prevención y atención de
desastres en los procesos de planificación territorial. Con este fin se conforman
5 grupos de trabajo, cada uno de los cuales se les asigna una de las cinco
opciones siguientes:
• Revisión del plan de ordenamiento territorial del municipio y de los procesos
de incorporación de la gestión de riesgos en la formulación, la
implementación y en los ajustes.
• Revisión y análisis del plan de desarrollo municipal y de los procesos de
incorporación en la planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión de
riesgos como fundamentos de la gestión publica territorial.
• Revisión y análisis del plan de desarrollo departamental y de los procesos
de incorporación en la planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión
de riesgos como fundamentos de la gestión publica territorial.
• Revisión y análisis del plan nacional de desarrollo y de los procesos de
incorporación en la planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión de
riesgos como fundamentos de la gestión publica territorial.
• Revisión y análisis de la Agenda Ambiental Municipal o del Plan de Acción
Ambiental Local – PAAL, y de los procesos de incorporación en la
planeación, la ejecución y la evaluación de la gestión de riesgos como
fundamentos de la gestión publica ambiental.
Cada grupo elabora un documento tipo informe, y en un conversatorio
organizado y coordinado por el tutor se presentan socializaciones de cada caso
y de los resultados grupales.
167
Al finalizar el conversatorio cada estudiante estará en capacidad de reconocer
en su realidad territorial los mecanismos que han facilitado o dificultado la
incorporación de la gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres
en los procesos de planificación y que coordinación tienen con lineamientos de
orden departamental y nacional.
Actividad de Aplicación
La evaluación de amenazas y la estimación de la vulnerabilidad y el riesgo,
según lo planteado en la presente unidad, son procesos que requieren de un
soporte científico y tecnológico que permita mejorar los niveles de precisión
para determinar posibles amenazas, nivel de vulnerabilidad y estimar el riesgo
en términos de pérdidas y afectaciones a los recursos de la sociedad.
Para el caso del municipio en el que habita cada grupo de trabajo, es necesario
que se reconozcan los siguientes elementos:
• ¿Qué modelos se han utilizado para evaluar las amenazas identificadas bien
en el PLEC, el POT o el Plan de desarrollo?
• ¿La evaluación ha sido soportada en herramientas tecnológicas y existe una
base de datos de soporte a un SIG municipal?
• En la evaluación de la vulnerabilidad ¿se ha trabajado con una técnica
específica que permita medir las condiciones de vulnerabilidad de aspectos
físicos y de aspectos sociales, económicos, ambientales, culturales,
institucionales o políticos?
• Se ha construido un escenario de riesgo frente a cada una de las amenazas
identificadas y las condiciones de vulnerabilidad del municipio?
En cada uno de los planteamientos anteriores, es necesario dar una respuesta
en la que se relacionen las técnicas y metodologías utilizadas y el impacto en el
mejoramiento de la gestión de riesgos en el municipio.
168
Se sugiere que estas preguntas se conviertan en un instrumento para
entrevistar al coordinador de la oficina municipal de prevención y atención de
desastres, o del CLOPAD, o del secretario de Planeación.
Los resultados de estos ejercicios se pueden presentar simultáneamente en el
desarrollo de los contenidos de la unidad, con el objetivo de realizar
retroalimentación del tutor como actividad evaluativa y como actividad
complementaria y de contextualización de la temática.
169
AUTOEVALUACIÓN
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1) La evaluación de amenazas es un proceso que permite:
A. Conocer más a profundidad las condiciones de vulnerabilidad de la
población.
B. Estimar el nivel de pérdidas que una población puede tener frente a la
ocurrencia de un fenómeno o amenaza.
C. Establecer las condiciones que permiten la reconstrucción y la
recuperación económica de la población.
D. Conocer aspectos cuantitativos y cualitativos de los fenómenos naturales
y antrópicos con potencialidad de impacto negativo en la población.
E. Revisar las características de los bomberos y la defensa civil para
enfrentar una situación de emergencia.
2) Los Sistemas de Información Geográfica – SIG, tienen un amplio
margen de aplicación en la gestión de riesgos, una de estas
aplicaciones es:
A. Capturar información demográfica para simular crecimiento poblacional
y estructuración de pirámides poblacionales.
B. Modelación de procesos sociales y naturales con propósitos de
simulación y predicción de amenazas.
C. Incorporación de información sobre sismos recientes para evaluar
intensidad según escala de Richter.
D. Determinar el régimen de lluvias mínimo, previo al desbordamiento de
un rio en una llanura de inundación.
E. Determinar el epicentro, la intensidad y área de influencia de los sismos,
así como las condiciones de vulnerabilidad por sismoresistencia de las
170
edificaciones y el total de afectaciones a la infraestructura y la economía
de una población.
3) El análisis de vulnerabilidad en la gestión de riesgos busca
esencialmente:
A. Conocer las amenazas del municipio.
B. Revisar los factores detonantes que potencian la ocurrencia de un
fenómeno natural o antrópico.
C. Estimar las perdidas posibles frente al fenómeno y establecer los
mecanismos para la recuperación.
D. Establecer las posibilidades de los actores del sistema para reducir la las
amenazas y el riesgo de desastre.
E. Establecer las posibilidades de cada uno de los componentes del sistema
o del territorio para resistir, responder y recuperarse ante los efectos de
un fenómeno natural o antrópico.
4) La estimación del riesgo permite:
A. Estimar pérdidas y afectaciones posibles y probables a la sociedad.
B. Estimar pérdidas y afectaciones futuras por fenómenos secundarios
sobre la sociedad.
C. Estimar impactos sobre la sociedad en términos cuantitativos y
cualitativos.
D. A y B son correctas.
E. A, B y C son correctas.
171
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA
INSTRUCCIONES
MARQUE A Si opciones 1, 2, 3 son correctas
MARQUE B Si opciones 1 y 3 son correctas
MARQUE C Si opciones 2 y 4 son correctas
MARQUE D Si sólo la opción 4 es correcta
MARQUE E Sí todas las opciones son correctas
1) La gestión de riesgos y su incorporación en los planes de desarrollo,
planes de ordenamiento territorial y planes de gestión ambiental
permite:
1. Identificar las amenazas de origen natural y antrópico con potencial de
afectación a la población.
2. Definir un marco de acción para disminuir el déficit fiscal por las
transferencias asociadas al sector eléctrico y su potencialidad de
amenaza por incendio.
3. Evaluar condiciones de vulnerabilidad de la población en aspectos físicos
y sociales para establecer planes de acción tendientes a disminuir el
riesgo.
4. Definir los criterios de asignación de subsidios en función de programas
de asistencia a desplazados.
2) El sismógrafo es instrumento que registra el movimiento de la tierra
y de sus diferentes capas, en este sentido puede ser utilizado para
estudiar:
1. Las inundaciones y los niveles de precipitación de fuertes lluvias.
2. La amenaza volcánica dada la deformación geomorfológica.
172
3. La intensidad y extensión de los incendios desencadenados por actividad
sísmica.
4. El comportamiento de la corteza terrestre por la liberación de energía
acumulada.
PREGUNTAS FALSO – VERDADERO
1) Los SIG son herramientas que permiten el manejo de grandes volúmenes
de información de la naturaleza y de la sociedad, para construir nueva
información y para simular procesos de la misma naturaleza y sociedad:
V______ F_______
2) La estimación del riesgo solo es posible realizarla en términos cuantitativos,
la inclusión de variables de orden cualitativo como las costumbres,
ideologías y convicciones ideológicas no se consideran en dicha estimación:
V______ F_______
3) Únicamente la formulación y ejecución de los planes de ordenamiento
territorial permiten a una sociedad avanzar en la reducción de riesgos y la
prevención y atención de desastres:
V_______ F_______
173
SOLUCIÓN A LA AUTOEVALUACIÓN
SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1. D
2. B
3. E
4. E
SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA
1. B
2. C
PREGUNTAS DE FALSO Y VERDADERO
1. V
2. F
3. F
174
HETERO Y COEVALUACIÓN
En trabajo grupal entre 3-5 compañeros, resuelva las siguientes preguntas
procurando un máximo de 100 palabras en las respuestas y resolver el
cuestionario en máximo 30 minutos. Posteriormente cada grupo socializa sus
respuestas en una plenaria.
PREGUNTAS ABIERTAS
1) Cuál es la relación entre la dimensión ambiental de un plan de desarrollo y
la gestión de riesgos? Argumente su respuesta desde las técnicas y
metodologías utilizadas en cada uno de estos procesos territoriales.
2) Cuales herramientas tecnológicas se utilizan para hacer seguimiento a una
actividad volcánica.
3) Es posible asociar deslizamientos e inundaciones con la ocurrencia de un
evento sísmico.
175
RESUMEN
En esta unidad se hace un recorrido por las principales metodologías,
herramientas e instrumentos para la gestión del riesgo, así como de los
mecanismos que permiten su incorporación en los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial y los planes ambientales en una localidad
determinada.
En un primer momento se aborda la evaluación de las amenazas como proceso
que permite identificar y determinar los fenómenos naturales o antrópicos que
pueden afectar negativamente a la sociedad.
Los estudios de la vulnerabilidad tienen como fundamento la valoración de las
condiciones de exposición, fragilidad y capacidad de recuperación que una
población presenta ante fenómenos que los pueden afectar. En esta medida es
necesario integrar estudios de las condiciones físicas asociadas a la
infraestructura y su ubicación, a la cuantificación de actividades económicas, la
densidad poblacional, entre otras, con estudios de las condiciones culturales,
ideológicas y políticas de la comunidad.
La estimación del riesgo implica la relación de los estudios de tipo cuantitativo
y cualitativo, así como se pueden estimar las pérdidas humanas, físicas,
técnicas y económicas a las que una población está expuesta; se pueden
estimar los impactos sobre la cultura y las condiciones psicológicas de la
población. De esta manera es posible implementar medidas tendientes a la
prevención y reducción de condiciones de vulnerabilidad.
Las metodologías y técnicas utilizadas en la gestión de riesgos, evaluación de
amenazas y estimación de vulnerabilidad y riesgo, son herramientas
fundamentales para realizar estudios de diagnostico en la formulación de
planes de desarrollo en municipio, planes de ordenamiento territorial y
176
procesos de planificación de la gestión ambiental. La incorporación de esta
temática en estos procesos territoriales permite avanzar en el fin de la gestión
pública en términos de elevar niveles de calidad de vida y de bienestar social.
177
BIBLIOGRAFÍA
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180
GLOSARIO
Análisis de vulnerabilidad
El análisis de la vulnerabilidad consiste en un estudio de la capacidad
que tiene un sistema, comunidad o territorio de resistir, responder y
recuperarse ante los efectos posibles por la concreción de una amenaza.
Evaluación de amenaza
Proceso mediante el cual se busca establecer la probabilidad de
ocurrencia de un fenómeno con potencial de afectación a una
comunidad, así como su severidad en un periodo de tiempo y en espacio
geográfico determinado.
Estimación del riesgo
Determinación de las posibles pérdidas en recursos humanos, técnicos,
económicos, sociales, institucionales y de infraestructura que puede
sufrir una sociedad con condiciones de vulnerabilidad por la ocurrencia
de un fenómeno con potencial de afectación.
Periodo de retorno
Periodo de tiempo en el que un fenómeno natural vuelve a suceder,
estableciendo ciclos.
Sensores remotos
Son instrumentos ubicados en un avión o en un satélite que permiten
grabar información de la superficie terrestre. Entre las técnicas y
sistemas aéreos se cuenta con: las fotografías aéreas, los radares aéreos
y los sensores térmico infrarrojos.
SIGAM
Sistema de Gestión Ambiental Municipal
181
SIG
Sistema de Información Geográfico: herramienta que permite recolectar,
organizar, analizar y presentar datos. Los SIG son un medio que permite
sistematizar la información sobre una entidad territorial específica, en
cada una de sus múltiples dimensiones de orden social, ambiental,
infraestructural, económico, entre otras.
Sistemas de alerta temprana
Sistema que permite detectar señales previas a la ocurrencia de un
fenómeno natural o antrópico y que ayuda en la preparación de una
sociedad para enfrentar y disminuir la condición de desastre.
182
Formulación e Implementación de Planes para la Gestión de Riesgos y Prevención y Atención de Desastres.
183
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA
TECNOLOGIA EN GESTION PÚBLICA AMBIENTAL
MODULO: GESTIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE
DESASTRES
UNIDAD 4 FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE PLANES PARA
LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES.
Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo
184
ÍNDICE
Introducción……………………………………………………………………………………………… 186
Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 188
Ideas Clave…………………………………………………………………………………… ………… 189
Mapa Conceptual………………………………………………………………………………………. 190
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión.………………. 191
4. Formulación e Implementación de Planes para la gestión de
Riesgos y la Prevención y Atención de Desastres………………… …………. 193
4.1. Formulación de Políticas, Programas y Proyectos en
Atención, Prevención de Desastres…………………………………………. 193
4.1.1. En el contexto internacional………………………………………. 193
4.1.2. En el contexto nacional………………………………………………. 196
4.1.3. En el contexto municipal……………………………………………. 201
4.2. Estrategias para la reducción de riesgos y la prevención y
atención de Desastres……………………………………………………………… 206
4.3. Procesos de Planeación, Participación y Socialización en la
Gestión de Riesgos…………………………………………………………………… 218
4.4. Evaluación de Respuestas Efectivas en Casos de
Emergencia………………………………………………………………………………
223
4.4.1. Estimación de daños ocasionados en un desastre……. 223
4.5. Recuperación Sostenible (Económica, Social y Ambiental) de
Áreas Afectadas………………………………………………………………………. 228
Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………… 229
Autoevaluación……………………………………………………………………………… ………….. 230
Solución a la autoevaluación…………………………………………………………………… 233
Hetero y coevaluación……………………………………………………………………………… 234
Resumen…………………………………………………………………………………………………… 235
Bibliografía………………………………………………………………………………………………… 236
Glosario……………………………………………………………………………………………………… 238
185
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla No. 1. Áreas prioritarias del Marco de Acción de Hyogo y
sus actividades esenciales. Adaptada con información
de Conferencia mundial sobre la reducción de desastres
Kobe, Hyogo Japón 2005 (EIRD,
2005)…………………………………………………………………………………. 207
Tabla No. 2. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza remoción en
masa………………………………………………………………………………… 212
Tabla No. 3. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza por procesos
erosivos…………………………………………………………………………….. 213
Tabla No. 4. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza de
inundación……………………………………………..………………………….
214
Tabla No. 5. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza por avenidas
torrenciales………………………………………………………………………. 214
Tabla No. 6. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
amenaza por incendios
forestales………………………………………………………………………….. 215
Tabla No. 7. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por
reforzamiento estructural de
edificaciones………………………………………………………………………. 215
Tabla No. 8. Acciones para la reducción de vulnerabilidad en
sistemas urbanos. (Fuente García,
2003)………………………………………………………………………………. 216
186
INTRODUCCIÓN
La fundamentación conceptual y normativa en prevención y atención de
desastres que se ha desarrollado a lo largo del presente modulo, ha permitido
establecer un marco de referencia para la comprensión del riesgo como factor
de análisis del desarrollo, el ordenamiento y la gestión ambiental territorial.
Como ha sido discutido, los desastres se convierten en problemas no resueltos
del desarrollo, por sus posibilidades de afectación de las características
sociales, económicas y ambientales de un territorio determinado.
Sin lugar a dudas, la reducción del riesgo permite relacionar variables
esenciales para construir condiciones de calidad de vida y bienestar social de la
población, considerando que las condiciones de vulnerabilidad de una sociedad
están dadas por sus características sociales, económicas y ambientales, que en
esencia se convierten en el centro de intervención no solo en procesos de
prevención de los desastres, sino en los momentos de preparación, atención y
recuperación ante una emergencia. En el desarrollo de la presente unidad, se
consideran proyectos, acciones y estrategias, que consolidan políticas para el
desarrollo territorial y la gestión ambiental que se incluyen como programas
para la prevención y la atención de desastres en los diferentes procesos de
planificación de los entes territoriales.
En primer lugar se realiza una aproximación a las estrategias y acciones de
orden mundial, que se concretan en lineamientos de orden continental y, en
segundo lugar se relacionan procesos para la formulación de planes
estratégicos y planes de acción para prevención y atención de desastres en el
contexto nacional y específicamente en orden de los municipios y
departamentos.
Para la Gestión Pública Ambiental, la inclusión de herramientas y estrategias
de intervención en la reducción del riesgo, permite establecer un marco de
intervención sobre las condiciones territoriales, tendiente a promover el
187
desarrollo sostenible como uno de los fundamentos de las políticas territoriales
en Colombia. Así mismo, el Tecnólogo en Gestión Publica Ambiental se
encuentra frente a un escenario para la acción interdisciplinaria en la
formulación, ejecución y evaluación de planes para prevención y atención de
desastres y la reducción del riesgo.
188
OBJETIVOS
Objetivo General
Relacionar los principales lineamientos de orden internacional, nacional y local
para la formulación, ejecución y evaluación de planes y proyectos para la
prevención, control y mitigación de riesgos naturales y antrópicos, en el marco
de procesos de ordenamiento territorial, planeación del desarrollo y gestión
ambiental.
Objetivos Específicos
Al finalizar la unidad el estudiante estará en capacidad de:
• Relacionar las políticas y estrategias internacionales que permiten
contextualizar la gestión de riesgos en las políticas territoriales
colombianas.
• Identificar los principales factores y variables necesarios para la elaboración
de un plan en la gestión de riesgos.
• Conocer las metodologías y procesos en la elaboración de diagnósticos
territoriales para la formulación de planes en prevención y atención de
desastres.
• Profundizar en la articulación de la prevención y atención de desastres en
los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.
• Conocer herramientas para la ejecución y evaluación de programas y planes
en gestión de riesgos.
189
IDEAS CLAVE
� La implementación de un plan para la gestión del riesgo no se limita a
situaciones de coyuntura y de emergencia, ni a intervenciones puntuales en
los casos y situaciones de desastre; la gestión del riesgo es un proceso
permanente que permite la reducción de las condiciones de vulnerabilidad y
de factores detonantes de las amenazas, integrado a los procesos de
planeación del desarrollo y ordenamiento del territorio.
� La planificación ambiental se convierte en una herramienta para un ente
territorial, que le permite incorporar los determinantes ambientales y
culturales en las decisiones de uso y ocupación del territorio, y a su vez
incorporar y manejar el riesgo de origen natural y antrópico en
los procesos de ordenamiento.
� La incorporación de los planes para la prevención y atención de desastres
en la planeación del desarrollo busca consolidar programas y proyectos
tendientes a la evaluación de las amenazas y a la reducción de las
condiciones de vulnerabilidad de la sociedad.
190
MAPA CONCEPTUAL
Políticas y programas
Estrategias
Medidas para la
reducción
Socialización y
participación
Internacional
Nacional
Local
MAH -Merca
Acción Hyogo
PREANDINO
EIRD
SNPAD
PGLR
Reducción riesgo prioridad nacional
Identificar y evaluar riesgos
Utilizar conocimiento y educar
Reducir factores subyacentes
Fortalecer preparación
Conocimiento riesgos
Prevención riesgos
Fortalecimiento institucional
Socialización
Conocimiento riesgo
Gestión correctiva y prospectiva
Fortalecimiento organizaciones
Preparación para atención emergencias
Transferencia del riesgo
Seguimiento y control
• Incremento conciencia pública
• Compromiso autoridades locales
• Formación de la sociedad
• Fomentar conocimiento científico
• Cooperación internacional
• Alertas tempranas para reducir desastres
Estructurales
No
Estructurales
• Estabilización terrenos
• Control drenajes
• Estructuras confección
• Revegetalización
• Caudalización escorrentías
• Reforzamiento estructural
• Planeación
• Ordenamiento territorial
• Organización institucional
• Educación
• Información pública y participación
Capacitación y formación
Comunicación e información
Concientización ciudadana
191
DOCUMENTO DE CONTEXTUALIZACIÓN – ASUNTOS
PARA LA REFLEXIÓN
Análisis de un plan de gestión local de riesgos en un municipio.
Cada grupo de trabajo revisara el plan de gestión local de riesgos y/o el plan
de emergencias y contingencias del municipio, o en su defecto los
planteamientos del plan municipal de desarrollo y revisará sus diferentes
programas y proyectos. Alrededor de estos análisis elaboraran un documento
en el que se expresen reflexiones alrededor de:
• ¿Cómo se relaciona los objetivos del PGLR con los planes de desarrollo y
planes de ordenamiento territorial?
• ¿las estrategias y programas incluidos en materia de prevención y atención
de desastres si son coherentes con las problemáticas del municipio?
• Están identificados las amenazas y se presentan evaluaciones de
vulnerabilidad y riesgo en el plan?
Aspectos claves para avanzar en la reflexión:
• Los planes municipales están en coordinación con el plan de desarrollo
departamental y el plan nacional de desarrollo. Un primer aspecto es
establecer esta relación en materia de gestión de riesgos.
• Cuál es el papel del PGLR en el plan de desarrollo de un municipio? Como
contribuye al mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social?
Cuestiones para reflexionar:
¿Qué dificultades pueden existir en la no consideración de estrategias y acuerdos
internacionales en las políticas nacionales y en los planes locales?
¿Cuál es la relación entre la formulación de un proyecto que busca la reducción
192
del riesgo en un municipio con su Plan de Ordenamiento Territorial?
¿El incremento de los desastres y la profundización en las condiciones de
vulnerabilidad de una comunidad se pueden asociar con una débil capacidad de
gestión y reducción de los riesgos desde las instituciones públicas y privadas y de
los gobiernos en los diferentes niveles de la administración pública?
193
4. Formulación e Implementación de Planes para la
Gestión de Riesgos y Atención y Prevención de
Desastres.
4.1. Formulación de Políticas, Programas y Proyectos
en Prevención y Atención de Desastres
En este aparte se hará una revisión a planes y programas que se han
propuesto desde el ámbito internacional, nacional y local, que se convierten en
lineamientos fundamentales para avanzar en la construcción de herramientas y
la implementación de medidas que promuevan la reducción de riesgos y la
prevención y atención de desastres.
4.1.1. En el contexto internacional
Uno de los referentes internacionales se revisa desde el contexto de los países
andinos, en los que se ha definido un plan estratégico andino para la
prevención y atención de desastres, en dicho plan se recopilan los
fundamentos legales y los acuerdos logrados entre los países miembros
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
� Formulación de Políticas, Programas y Proyectos en Atención, Prevención de Desastres.
� Estrategias para la reducción de riesgos y Atención y Prevención de Desastres.
� Procesos de Planeación, Participación y Socialización en la Gestión de Riesgos.
� Evaluación de Respuestas Efectivas en Casos de Emergencia.
� Recuperación Sostenible (Económica, Social y Ambiental) de Áreas Afectadas.
194
Para los intereses específicos de esta unidad, se relaciona la estructura del
señalado plan, básicamente consta de un diagnostico situacional, una
formulación estratégica de principios, misión y visión, definición de
lineamientos estratégicos, objetivos y metas, estrategias, identificación de
proyectos y la determinación de un sistema de monitoreo e indicadores:
• Diagnóstico situacional de la región andina: establece las
características sociodemográficas, económicas, geográfico territoriales,
principales amenazas de tipo natural, marco geotectónico y climatológico,
las condiciones de vulnerabilidad socioeconómicas, políticas, institucionales.
• Diagnóstico interno de los subsistemas de la subregión: subsistema
de recursos naturales, subsistema de recursos poblacionales, subsistema de
recursos tecnológicos y productivos, subsistema de recursos institucionales
y legales.
• Análisis del entorno externo y análisis interno. Análisis DOFA:
Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de cada una de los
subsistemas.
• Identificación de problemas de la subregión: Problemas asociados con
prevención y atención de desastres, utilizando la Matriz de Identificación de
Problemas.
• Valores y Principios: Autonomía, transparencia y estabilidad, Flexibilidad,
participación, integralidad, honestidad, trabajo en equipo, eficiencia,
solidaridad, compromiso, subsidiaridad.
• Formulación de la Visión
• Formulación de la Misión
• Lineamientos Estratégicos: los principales lineamientos estratégicos
buscan en esencia:
− Que las políticas nacionales, regionales y locales incluyan la relación
entre prevención y atención de desastres, desarrollo sostenible y
pobreza.
− Descentralizar la gestión de riesgos para promover mayor participación.
195
− Mantener y fortalecer los sistemas nacionales para la reducción de
riesgos y la prevención y atención de riesgos.
− Promover la planificación para la prevención y atención de desastres
como un instrumento que nutre la planeación del desarrollo.
− Transversalizar la gestión del riesgo en todos los actores de la
planeación del desarrollo.
− Potenciar la capacidad de respuesta en la atención de desastres con un
adecuado marco legal y optimizando el uso de recursos.
− Fomentar la creación de redes de cooperación.
− Impulsar el sistema de ayuda mutua entre los países.
− Fomentar una cultura de prevención y atención de desastres con
participación y responsabilidad social.
− Promover políticas, planes, programas, proyectos multisectoriales para
orientar planes de rehabilitación y reconstrucción postdesastre.
− Promover el desarrollo de mecanismos o instrumentos para el
monitoreo, análisis y evaluación de riesgos y alerta temprana.
• Definición de Objetivos y Metas: Objetivo estratégico general, objetivos
específicos; Metas.
• Estrategias: Se desprenden de la Estrategia Andina para la prevención y
atención de desastres, descrita en la Unidad II.
• Identificación de actividades y proyectos. Matriz de Identificación de
actividades y proyectos.
• Programación de actividades y proyectos: elaboración de planes de
acción específicos.
• Sistema de Monitoreo e Indicadores: establecimiento de un sistema de
indicadores que permita hacer monitoreo y seguimiento permanente a los
programas y proyectos.
La propuesta para los países andinos se soporta en los principios de la gestión
estratégica: diagnóstico interno y del entorno, valores y principios del proceso,
formulación de misión y visión, formulación de objetivos y metas, formulación
196
de estrategias, formulación de proyectos y planes de acción y definición de un
sistema propio de indicadores para la gestión, los resultados y el impacto. Esta
es una perspectiva para una planeación eficiente que permite reconocer los
aspectos fuertes y débiles en la prevención y atención de desastres en una
localidad determinada, así como establecer un marco relacional con aspectos
del entorno que se pueden convertir en oportunidades o en amenazas para la
planeación y para el territorio. Factores asociados a la economía, a sociedad y
la política internacional. Otro elemento importante, es la definición de objetivos
y de metas concretas para avanzar en la reducción de riesgos en un territorio y
el establecimiento de un sistema de indicadores que permita la evaluación
permanente de la gestión.
4.1.2. En el contexto nacional
A nivel nacional, en Colombia el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres - SNPAD estableció la elaboración del Plan Nacional para
la Prevención y Atención de desastres - PNPAD, definido por el Decreto 93 de
1998. Su consolidación se da en el año 2001 con la expedición del documento
CONPES 3146 (Consejo Nacional de Política Económica y Social), mediante el
cual se estableció la estrategia para el fortalecimiento de la ciencia y la
tecnología en la atención y prevención de desastres. Esta estrategia se soporta
en 4 aspectos fundamentalmente:
• Conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrópico
• Prevención y mitigación de riesgos en la planificación
• Fortalecimiento institucional del SNPAD y,
• Socialización de la prevención y mitigación de riesgos y desastres.
En el contexto de los procesos de planeación en Colombia, la prevención y
atención de desastres tiene un papel fundamental. En los planes de desarrollo
nacional, departamentales y municipales, se considera el tema como factor
197
fundamental asociado en todas las dimensiones, más específicamente en la
dimensión ambiental.
En los procesos de planeación del desarrollo el objetivo es establecer las
condiciones para el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social. La
incorporación de los planes para la prevención y atención de desastres en la
planeación del desarrollo busca consolidar programas y proyectos tendientes a
la evaluación de las amenazas y a la reducción de la vulnerabilidad. La
coordinación entre la planeación del desarrollo y la prevención y atención de
desastres tiene ventajas representadas por:
• Los programas y proyectos relacionados con la evaluación de amenazas y
reducción de vulnerabilidades y que se incluyen en los planes de desarrollo
adquieren mayor viabilidad de ser ejecutados. Igualmente, la incorporación
de estudios previos de evaluación de riesgos en los proyectos de desarrollo
se convierte en una herramienta fundamental para ser incorporada en los
planes de desarrollo y disminuir el riesgo ante fenómenos naturales y
antrópicos. Un proyecto en el que se incluye el tema de la reducción de
riesgos, permite generar mayor posibilidad de impacto en la calidad de vida
de la población objeto del citado proyecto. Igualmente, los costos en la
gestión de riesgos incluidos en los presupuestos de los proyectos, establece
unas mejores condiciones en términos de acceso a recursos para la
atención de situaciones de emergencia.
• Una de las dificultades en la planeación del desarrollo es el acceso a
información y conocimiento científico para realizar proyecciones en materia
económica, social y ambiental, sin lugar a dudas los estudios de amenazas
y de vulnerabilidad, se convierten en conocimiento clave para la toma de
decisiones en los programas de desarrollo. Igualmente el intercambio de la
información relacionada con amenazas y vulnerabilidad es clave para los
planes de acción de los diferentes sectores de la economía, ya que permite
tener el conocimiento de factores que pueden afectar el funcionamiento
normal.
198
• La investigación sobre amenazas y condiciones de vulnerabilidad, es un
factor fundamental sobre el cual los organismos de planeación pueden
apoyar a centros de investigación científica y universidades como fuente
importante de conocimiento para definir prioridades en los programas de
intervención social, económica y ambiental.
La planeación del desarrollo tiene un enfoque territorial, esto significa que:
bajo este enfoque, la planeación es un proceso integral que articula las
diferentes políticas públicas socioculturales, económicas, ambientales, políticas
e institucionales, que buscan en esencia alcanzar territorios sostenibles,
competitivos, equitativos y gobernables, este enfoque refleja la manera como
los agentes económicos, sociales y gubernamentales logran moldear los
elementos geográficos y naturales, agregándoles valor y transformándolos en
bienes y servicios públicos y privados. (DNP, 2007).
La gestión de políticas públicas en la planeación del desarrollo, requiere antes
de cualquier consideración, del reconocimiento del territorio como construcción
social y de la incidencia de dichas políticas en las condiciones de vida de los
habitantes; así mismo las políticas públicas deben contextualizarse mundial y
localmente para que conduzcan efectivamente a crear ventajas competitivas y
reducir los riesgos e impactos de situaciones adversas que se pueden
presentar en el territorio.
En la elaboración de un plan de desarrollo, es importante considerar el papel
que juega el diagnóstico de las condiciones sociales, económicas, ambientales,
de infraestructura, culturales, institucionales y políticas para determinar las
condiciones de vulnerabilidad de una población determinada en áreas urbanas
y rurales de un ente territorial determinado.
La metodología para la elaboración de un plan de desarrollo, siguiendo las
orientaciones del Departamento Nacional de Planeación es la siguiente:
199
• Diagnóstico estratégico: busca conocer e identificar la realidad del objeto
de planeación, en este caso un ente territorial determinado. En cuanto a
aspectos de orden social, económico y ambiental.
• Formulación estratégica
− Construcción de un escenario deseado: Se describe el futuro deseable y
viable para la entidad territorial, de ser alcanzado en el mediano y largo
plazo. Este futuro está basado en principios, ideales y valores
compartidos por todos los actores de la entidad territorial.
− Formulación de la Misión: se convierte en la razón de ser de la entidad
territorial, que está definida constitucionalmente.
− Determinación de ejes estratégicos, dimensiones, objetivos estratégicos.
Los objetivos son propósitos generales o específicos que se esperan
lograr mediante la ejecución del plan de desarrollo. Establecen precisión
de competencias, responsabilidades y resultados; a su vez Identifican
lineamientos de política y directrices definidos en otros niveles de
gobierno. En este caso es fundamental, la incorporación de directrices
en materia ambiental y en prevención y atención de desastres; teniendo
en cuenta con que los objetivos estratégicos tienen que ver con las
dimensiones estratégicas del plan de desarrollo.
− Formulación de objetivos específicos: sectoriales.
− Programas: Unidades lógicas de acción para alcanzar el logro de los
objetivos específicos o sectoriales.
− Subprogramas: Unidad lógica de acciones que contribuyen a logro de los
programas.
− Proyectos: Conjunto de actividades por realizar en un tiempo
determinado con combinación de recursos humanos, físicos, financieros
y con costos definidos orientados a producir cambios con la concreción
de las metas.
200
La gestión de riesgos y la prevención y atención de desastres, se convierte en
un objetivo específico o sectorial de la dimensión ambiental de un plan de
desarrollo, aunque guarda estrecha relación con las demás dimensiones, la
relación entre gestión ambiental y gestión de riesgos, en esencia debe
promover el desarrollo sostenible, mediante la articulación e interacción entre
las dimensiones económica, social y ambiental. En la perspectiva de los planes
de desarrollo hacia la sostenibilidad, la relación con la gestión ambiental,
permite consolidar una gestión del riesgo cuyo énfasis es la atención y
la prevención.
En esta medida, la planificación ambiental se convierte en una herramienta
para un ente territorial que le permite incorporar los determinantes
ambientales y culturales en las decisiones de uso y ocupación del territorio; y a
su vez, incorporar y manejar el riesgo de origen natural y antrópico en
los procesos de ordenamiento. En este sentido, es necesario que se fortalezca
la participación de manera que se convoque y cohesione la voluntad de todos
los actores y autoridades étnicas locales, nacionales y regionales.
Es importante la inclusión de criterios ambientales y de gestión de riesgos en
las políticas sectoriales y de manera específica en la gestión territorial, estos
criterios deben apuntar a establecer programas y proyectos que busquen la
prevención y control de la contaminación ambiental y la degradación de los
recursos naturales. Fortaleciendo instrumentos y herramientas que atiendan
las causas y que promuevan una cultura de la prevención y control de las
características medioambientales del territorio.
La degradación ambiental se convierte en un factor acelerador del aumento de
las condiciones de vulnerabilidad y del incremento de las características de
fenómenos que se pueden convertir en amenaza para la población, en esta
medida la incorporación de la gestión ambiental y del riesgo en los procesos de
planeación de los diferentes sectores económicos y sociales, es una necesidad
201
sobre la cual se debe avanzar para mejorar la calidad de vida y el bienestar
social de la población.
En el plan nacional de desarrollo de Colombia 2006 – 2010, se fortalecen las
políticas públicas para la gestión del riesgo con los siguientes objetivos:
• Aumentar el conocimiento, monitoreo, análisis y evaluación de las
amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo.
• Aumentar el conocimiento, monitoreo, análisis y evaluación de las
amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo.
• Mejorar la información sobre el riesgo y su divulgación.
• Incrementar las medidas para la prevención y mitigación del riesgo.
• Fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres (SNPAD).
• Aumentar la capacidad de respuesta financiera, no solo ante la ocurrencia
de un evento adverso, sino en acciones de prevención.
Para la concreción de estos objetivos se requiere tomar medidas como la
incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial
y en los planes sectoriales; igualmente se requiere que se elaboren
lineamientos que promuevan el mejoramiento integral de asentamientos en
zonas de riesgo mitigable y el reasentamiento de población en zonas de riesgo
no mitigable; es indispensable que en los planes municipales de gestión del
riesgo y planes de contingencia para la infraestructura indispensable.
4.1.3. En el contexto municipal
En el contexto de los municipios, un instrumento que permite la articulación
entre el plan de desarrollo municipal y el plan de ordenamiento territorial, se
denomina Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR). Este plan es un
componente del plan municipal de desarrollo y en él se ordena la reflexión y
las intervenciones del municipio en la gestión del riesgo desde una perspectiva
202
de corto, mediano y largo plazo y permite la integración con otros procesos
municipales de planeación, su característica fundamental de acuerdo con el
DNP, es que interviene el riesgo, controlándolo, atacando sus causas y
evitándolas.
En el PGLR, se incluyen las medidas e intervenciones para la preparación,
mitigación y la prevención del riesgo, así como la atención, la rehabilitación y
reconstrucción posterior a la emergencia.
Los componentes esenciales del PGLR son (DNP, 2005):
• Conocimiento y monitoreo del riesgo: incluye estudios sobre amenazas,
vulnerabilidad y riesgo; sistemas técnicos de monitoreo del riesgo; sistemas
participativos de alerta temprana; establecimiento de bases de datos,
centros de documentación y sistemas de información sobre el riesgo.
• Gestión correctiva y gestión prospectiva del riesgo. De tipo correctivas:
intervenciones integrales e intersectoriales; obras de mitigación (definidas y
adoptadas en el POT). De tipo prospectivas: educación preventiva,
modificaciones al POT.
• Fortalecimiento de las organizaciones para la gestión del riesgo:
capacitación, formación, comunicación para la gestión del riesgo, apoyo a
organizaciones.
• Preparación para la atención de emergencias y desastres (Plan Local de
Emergencias y Contingencias).
• Transferencia del riesgo a través del mercado de los seguros.
Aseguramiento colectivo de bienes públicos, negociación de pólizas,
promoción de una cultura de aseguramiento en el sector privado.
• Seguimiento y control de la gestión del riesgo. Mecanismos comunitarios e
institucionales de seguimiento y control del riesgo.
Como se planteo, el PGLR tiene como uno de sus componentes el PLEC. En
Colombia, la Dirección Nacional para la Prevención y Atención presento la Guía
203
para la formulación de estos planes de emergencia y contingencias a nivel
local.
Un PLEC es una herramienta utilizada como referencia temática y
procedimental sobre la cual se articulan las acciones acordadas por el gobierno
municipal y las instituciones para efectuar preparativos y organizar la
respuesta ante posibles emergencias y desastres que se puedan presentar en
el municipio10. Todos los municipios deben tener un PLEC de acuerdo con lo
establecido en el Decreto 919 de 1989. En esencia el PLEC le permite al
municipio realizar planes, programas y proyectos que orientan la gestión local
del riesgo y su incorporación en la planificación en el corto, mediano y largo
plazo.
A continuación se presenta de manera sintética la estructura del PLEC, de
acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Interior y Justicia a
través de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres y
siguiendo lo establecido en la Guía Metodológica para la Formulación del Plan
de Emergencias y Contingencias:
• CONTEXTO DEL MUNICIPIO
• ORGANIZACIÓN PARA LA EMERGENCIA
• ORGANIZACIÓN PARA LA CONTINGENCIA
• ARTICULACION Y SOSTENIBILIDAD DEL PLEC
• GLOSARIO DE REFERENCIA
En la unidad V se profundiza y desarrollan las etapas de las que se compone el
PLEC.
El PLEC, permite la organización de la sociedad, los recursos y de todos los
esfuerzos públicos y privados ante una posible situación de emergencia. Para
10 Guía Metodológica para la Formulación de los PLECs. Sistema Nacional para la Atencion y Prevencion de Desastres. 2008
204
un municipio contar con el PLEC le permite actuar oportunamente previniendo
condiciones que pueden conducir a desastres y generando perdidas y
afectaciones a las condiciones de desarrollo de la sociedad.
Es importante señalar que el ámbito de aplicación de los PLECs es tanto en
áreas urbanas y rurales, y que su implementación busca definir acciones y
estrategias antes de la ocurrencia de un desastre, durante y después de la
situación de emergencia.
Una propuesta específica presentada por el Área Metropolitana del Valle del
Aburra11 (Antioquia, Colombia), desarrolla una “Metodología para la
elaboración de planes de emergencia y planes de contingencia para los comités
ambientales”12 . Esta metodología presenta una estrategia para los comités
ambientales barriales y veredales y se convierte en un instrumento
administrativo y operativo para potenciar los recursos de los que dispone una
comunidad para la atención de eventos de emergencias y desastres en cada
uno de los municipios del área metropolitana. A continuación se presentan los
elementos básicos de un plan de emergencia y un plan de contingencias
siguiendo los lineamientos de la guía metodológica
Las etapas básicas del plan de emergencia:
• Diagnóstico
• Planeación
• Formulación
• Apropiación
• Validación y evaluación.
• Revisión y ajuste. 11 Un área metropolitana es una aglomeración urbana institucionalizada y regulada jurídicamente su definición y limites (Ley 128 de 1994). El área metropolitana del Valle de Aburra esta conformada por los municipios antioqueños de Medellín, Bello, Barbosa, Caldas, Copacabana, La Estrella, Girardota, Itagui y Sabaneta. 12 Área Metropolitana del Valle del Aburra: Metodología para la elaboración de planes de emergencia y planes de contingencia para los comités ambientales. Universidad Eafit – Área de Comunicaciones del Área Metropolitana. 1ª. Edición. 2007
205
En la formulación del plan de emergencia se tiene:
Descripción de información básica: características internas del comité
ambiental, datos del área de influencia del comité, organización administrativa
municipal.
Inventario de recursos: humanos, logísticos y de dotación, físicos.
Análisis de Riesgo: identificación y evaluación de amenazas, análisis de
vulnerabilidad, análisis de riesgo por escenarios de acuerdo con los tipos de
amenazas plan de acción con actividades a desarrollar.
Plan de evacuación: determinación de rutas de evacuación y puntos de
encuentro para trasladar a las personas a zonas de menor riesgo.
El plan de contingencia por escenarios tiene como objeto: convertirse en una
herramienta de planeación para enfrentar eventos de los cuales se tiene
certeza de su ocurrencia o eventos denominados fortuitos con aquellos
generados por fenómenos naturales o antrópicos. Entre los eventos
manifiestos están: las ferias o fiestas en los barrios, los conciertos, los desfiles,
temporada navideña, semana santa, votaciones y cualquier tipo de evento
masivo. Entre los eventos fortuitos, los eventos que ya se han venido
señalando: paro de transporte, movimientos en masa, atentado terrorista,
inundación sismo, paro sector salud o educativo, avenida torrencial.
Los elementos generales de un plan de contingencias y de respuestas son:
• sistema de alerta y aviso según tipo evento.
• Aspectos organizativos y esquemas de coordinación de acciones.
• Inventario de recursos: humanos, materiales, capacitación.
• Principales procesos que deben desarrollarse en caso de un evento:
evacuación de personas, auxilio a víctimas, evaluación de daños,
recuperación.
206
Como puede inferirse de los planes para la gestión de riesgos y para la
atención de emergencias, existe en el ámbito municipal, planes específicos que
permiten disminuir las condiciones de riesgo de una población determinada,
basados en la planificación de acciones tendientes a intervenir la
susceptibilidad o debilidad de un territorio determinado.
4.2. Estrategias para la reducción de riesgos y la
prevención y atención de Desastres
Las estrategias para la reducción de riesgos y la prevención y atención de
desastres se revisan desde contextos internacionales, nacionales y locales. El
objetivo es establecer un marco de acción coordinado a nivel de los municipios
y los diferentes sectores sociales y económicos con el contexto nacional e
internacional.
En el orden internacional, se han realizado diferentes reuniones en las que se
ha establecido lineamientos y estrategias para disminuir y reducir los efectos
de los desastres ocasionados por fenómenos naturales y antrópicos.
La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), es el eje
fundamental de las Naciones Unidas para orientar y guiar las acciones de sus
diferentes agencias y de los países miembros. Entre los objetivos de la
estrategia se tiene:
� Incrementar la concientización publica
� Alcanzar compromisos por parte de las autoridades públicas.
� Estimular la formación de sociedades y redes multidisciplinarias e
intersectoriales.
� Fomentar el conocimiento científico.
� Continuar con la cooperación internacional para reducir los impactos del
niño y otras variaciones climáticas.
207
� Fortalecer las capacidades para reducir los desastres a través de alertas
tempranas.
De manera particular se ratifica los lineamientos del Marco de Acción de Hyogo
– MAH 2005 – 2015. (ver unidad II) que representa los siguientes áreas
prioritarias mostradas en la tabla 1:
Área Prioritaria del MAH Actividades esenciales
Marcos institucionales y legislativos nacionales: definición de
sistemas nacionales en la temática, incorporar el tema en políticas de
desarrollo, adoptar o modificar la legislación que favorezca la reducción
del riesgo, descentralizar responsabilidades y recursos para la gestión
del riesgo.
Recursos: Evaluar necesidades de recursos para la reducción de
riesgos, y definir capacidades, asignar recursos en elaboración e
implementación de políticas y programas de desarrollo.
1. Velar por que la
reducción de riesgo de
desastre, constituya
una prioridad nacional
y local dotada de una
sólida base institucional
de aplicación.
Participación de la comunidad: promover la participación de la
comunidad
Evaluación de riesgos a nivel nacional y local: actualizar y difundir
mapas de riesgos e información conexa, preparar sistemas de
indicadores de riesgo de desastre y de vulnerabilidad, registrar analizar
y divulgar estadísticas sobre desastres que ocurren.
Alerta temprana: crear sistemas de alerta temprana centradas en la
población teniendo en cuenta sus características culturales, étnicas, etc,
establecer y examinar permanentemente los sistemas de información de
las alertas tempranas, integrar los sistemas de alerta temprana en
políticas y programas de desarrollo.
Capacidad: apoyar creación y mantenimiento de infraestructura,
capacidad técnica, científica, tecnológica e institucional, creación de
bases de datos, mejoramiento de métodos y capacidades científicas y
tecnológicas de evaluación de riesgos, vigilancia y alerta temprana.
2. Identificar, evaluar y
vigilar los riesgos de
desastres y potencias
las alertas tempranas.
Riesgos regionales y emergentes: cooperar a nivel regional e
internacional para evaluar y vigilar riesgos transfronterizos, elaborar
estudios, análisis e informes sobre cambios a largo plazo y análisis de
situaciones emergentes que puedan incrementar vulnerabilidad.
Gestión e intercambio de la información: proporcionar información
clara sobre riesgos, generar redes de expertos y comunidades
científicas, utilizar conocimientos especializados,
3. Utilizar los
conocimientos,
innovaciones y la
educación para crear
una cultura de
seguridad y resiliencia
Enseñanza y formación: Incluir la gestión de riesgos en planes
escolares en todos los niveles, implementar programas locales de
evaluación de riesgos en escuelas e instituciones de educación superior,
208
formar a planificadores, administradores públicos y a la comunidad en
general en la temática,
Investigación: generación de conocimiento sobre amenazas y
vulnerabilidad y aplicación en sistemas de prevención, vigilancia y alerta
temprana.
a todo nivel.
Concientización publica: promover participación de medios de
comunicación y la vinculación de la comunidad en campañas de
educación en la gestión de riesgos.
Gestión del medio ambiente y los recursos naturales: fomentar el
uso sostenible de los ecosistemas, incorporar la gestión del riesgo en un
enfoque integrado de gestión ambiental implementando medidas
estructurales y no estructurales, incluir estrategias para la reducción del
riesgo asociadas a la variabilidad climática y a los efectos futuros del
cambio climático.
Practicas de desarrollo social y económico: promover la seguridad
alimentaria, integrar la gestión de riesgos en la planificación de la salud,
proteger y mejorar instalaciones e infraestructuras publicas, fortalecer
redes sociales de ayuda a ancianos, discapacitados, y otros grupos
vulnerables, promover el seguro y reaseguro ante desastres
(transferencia de riesgos),
4. Reducir los factores de
riesgo subyacentes
Planificación del uso de la tierra y otras medidas técnicas: incluir
la gestión de riesgos en la planificación urbana - rural y el ordenamiento
territorial, incluir la gestión de riesgos en la planificación de grandes
proyectos de infraestructura, revisar normas y reglamentos de
construcción y de prácticas de rehabilitación y reconstrucción
5. fortalecer la preparación
para casos de desastre a fin
de lograr una respuesta
eficaz.
Fortalecer la capacidad normativa, técnica e institucional, fortalecer el
dialogo interinstitucional, promover sistemas de regionales de
comunicación y planificación en gestión de riesgos, preparar
periódicamente ejercicios de evacuación, preparación ante desastres y
simulacros, promover fondos de emergencia para apoyar medidas de
respuesta, recuperación y rehabilitación.
Tabla No.1. Áreas prioritarias del Marco de Acción de Hyogo y sus actividades esenciales. Adaptada con
información de Conferencia mundial sobre la reducción de desastres Kobe, Hyogo Japón 2005 (EIRD, 2005)
En años posteriores a la reunión de Hyogo, se han realizado evaluaciones a los
avances del MAH a nivel regional, centroamericano y el Caribe, en 2009 se
realizo informes para la Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo de
Desastres en las Américas, parte de la OEA. Evento realizado en la ciudad de
Panamá (Panamá). Las principales conclusiones se centran en las dificultades
que se han tenido en la inclusión de la temática de la gestión de riesgos en los
procesos de planeación del desarrollo.
209
Para la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna
Roja, La reducción de desastres incluye todas las medidas diseñadas para
evitar o limitar el impacto adverso de los peligros naturales, sociales o
tecnológicos, así como los desastres ambientales asociados con ellos. Se
señala la importancia de reducir las condiciones de vulnerabilidad de una
población en la perspectiva de mejorar sus condiciones de calidad de vida y
bienestar social; mediante un proceso en el que todos los actores involucrados
tienen en cuenta los factores que disminuyen el riesgo.
Entre las estrategias a las que se hace referencia en cumbres y organizaciones
mundiales, a continuación se describen estrategias enfocadas a los conceptos
de prevención, mitigación y reducción, para el MAVDT (2005):
La prevención se conceptualiza como el conjunto de acciones y medidas
dispuestas con anticipación con el fin de evitar la ocurrencia de desastres
derivados de eventos naturales o antrópicos.
Como medidas de prevención se pueden citar:
• El ordenamiento del territorio en el que se incluya reglamentación sobre los
asentamientos humanos teniendo en cuenta sus amenazas.
• El control de fenómenos naturales o antrópicos por acciones del hombre,
como construcción de diques, mantenimiento de taludes, entre otras.
La mitigación es la toma de medidas y de acciones para reducir el nivel de
perdidas esperado ante la ocurrencia del desastre. La mitigación del riesgo
implica mínimo dos aspectos; en primer lugar reducir la vulnerabilidad de los
elementos en riesgo y en segundo lugar, modificar la exposición del lugar ante
el peligro.
La mitigación y la prevención se pueden concretar en medidas de tipo no
estructural y estructural:
210
Las medidas no estructurales corresponden a la aplicación de medidas
legislativas u organizativas que permiten mitigar o reducir el riesgo, se
relacionan con la legislación y la planificación como formulación de políticas,
elaboración de planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo,
códigos de construcción; igualmente en términos organizativos, se tienen
medidas de mitigación como la educación, el fortalecimiento institucional, la
información publica y la participación.
Entre las medidas no estructurales se pueden relacionar:
A nivel de planificación territorial:
• La incorporación de la gestión de riesgos en la planificación territorial:
planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial y planes locales de
emergencias y contingencias. Implican lineamientos, programas, proyectos
en la atención y prevención de desastres.
• Apoyo desde los ministerios y las DNPAD a las entidades territoriales:
departamentos y municipios.
• Actualización de mapas temáticos de amenazas en el país, los
departamentos y los municipios.
• Estudios detallados de riesgo y de vulnerabilidad en zonas críticas. Como
los estudios de microzonificación en áreas urbanas y estudios asociados a
riesgos por deslizamientos, inundaciones y avalanchas tanto en sectores
urbanos como rurales.
• Normas de regulación y preparación ante emergencias en sitios de afluencia
masiva de público.
211
A nivel de la planificación sectorial:
• Estudios de transferencia de riesgos buscando las condiciones para el
aseguramiento de los bienes públicos y privados frente a impactos por
fenómenos naturales y antrópicos.
• Estudios de vulnerabilidad y reforzamiento de construcciones y edificaciones
vulnerables frente a amenaza sísmica.
• Inclusión del tema de la gestión de riesgos en los estudios de prefactibilidad
y factibilidad de las inversiones públicas.
• Los diferentes sectores económicos, educativos, de salud,
telecomunicaciones, entre otros, deben realizar análisis de amenazas y
vulnerabilidades en cada sector.
• Estudios de impactos socioeconómicos de los eventos que han afectado en
el pasado a los deferentes sectores.
• Identificación de los riesgos que cada sector puede generar en su
funcionamiento
• En los sectores industriales y de transporte la aplicación de normas técnicas
para el manejo adecuado de sustancias químicas, residuos peligrosos y
combustibles.
Las medidas estructurales, se refieren a la realización de obras de
ingeniería, de infraestructura en general, de reforzamiento de estructuras, de
mejoramiento tecnológico y reubicación de población expuesta.
Las medidas estructurales de prevención y mitigación de riesgos se pueden
catalogar como correctivas, preventivas o de control (MAVDT, 2005). A
continuación y siguiendo la guía propuesta por el MAVDT se relacionan las
principales medidas estructurales según algunos tipos de amenazas:
212
Tipo de amenazas Medidas estructurales
Remoción y/o reconformación del perfil del terreno o talud con el fin
de incrementar su estabilidad, tipos de medidas: tendido del talud,
construcción de bernas o rellenos de contrapeso, construcción de trincheras
estabilizantes, terraceo, remoción y reemplazo de material.
Control de drenaje e infiltración para disminuir la presión del agua sobre
la roca o el suelo, facilitando su circulación y evacuación rápida a través del
talud. Tipos de medidas: Cunetas, Divisorias de Agua, Explanación del Talud
para eliminar apozamientos, revestimientos, revegetalizacion. Algunas obras
de drenaje para aguas subsuperficiales son: filtros en trinchera, drenes
horizontales, lechos drenantes, pozos verticales, galerías drenantes.
Estructura de contención para suelos: previenen fallas de taludes y
empuje de suelos. Permiten corregir movimientos de pequeña magnitud y
controlar movimientos en taludes con alta pendiente en la base. Tipos de
estructuras: muros de contención; tierra reforzada; Muro en Gaviones;
Muros Anclados; Pilotes y Caisson.
Estructura de contención para rocas: para controlar masas rocosas
fracturadas y evitar el colapso del talud y el desprendimiento de bloques.
Tipos de medidas: Anclaje en rocas; Revestimiento flexible con mallas;
Concreto lanzado;
Protección de la Superficie del Talud con Vegetación: siembra de
especies arbustivas de poca altura que cubran el suelo del impacto directo de
la lluvia. La vegetación disminuye la velocidad, disipa la energía y actúa
como filtro superficial. Tipos de Medidas: Conformación del sustrato; Siembra
de semillas; Siembra por estacas, estolones y ramas.
Protección de la superficie del talud con revestimiento: las funciones
del revestimiento son la disminución del a infiltración y mantenimiento de la
humedad del suelo. Los tipos de revestimiento pueden ser: concreto lanzado;
suelo cemento; gaviones; enrocados; mampostería o piedra pegada.
Remoción en masa
Obras de control de materias caído o deslizado: detienen o desvían la
masa de suelo o las rocas en su movimiento ladera abajo. Se usan: escudos
contra caída rocas; cunetas o bermas de intersección; mallas metálicas;
muros o gaviones.
Tabla No.2. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza remoción en masa
213
Tipo de amenazas Medidas estructurales
Tratamiento de regulación de la escorrentía superficial:
Construcción de canales que recogen la escorrentía y la conducen a un
drenaje natural. Se usan en laderas con procesos erosivos avanzados.
Los canales pueden ser: de desviación, transversales y longitudinales.
Incremento de infiltración Sistemas de infiltración que reducen la
velocidad del agua de escorrentía, disminuyendo por ende la energía del
potencial erosivo de estas; sirven para acumular aguas para el riego,
Tipos de medidas; Zanjas de infiltración; microterrazas forestales
(laderas con pendientes moderadas)
Tratamientos lineales: barreras para encausar escorrentía hacia
canales de evacuación. Disminuyen la erosión, disipan la escorrentía
sobre el talud, reducen la velocidad de flujo, acumulan sedimentos (que
deben ser removidos periódicamente). Los tipos de tratamientos lineales
están en función del material utilizado: Revestimiento con neumático;
con madera o ramas; con sacos rellenos de tierra; con postes de
madera; con especies vegetales de bajo porte y alta densidad.
Cubiertas superficiales: proteger el suelo con coberturas vegetales
para evitar impacto de la lluvia; disminuir el flujo superficial del agua de
escorrentía; evitar el secamiento superficial del suelo; evita el arrastre
de sedimentos.
Tratamientos de regulación de flujo hídrico en cauces:
construcción de diques transversales en los cauces para el control de la
erosión fluvial, con el fin de detener y controlar la socavación de
cárcavas; estabilizar la pendiente longitudinal del cauce y crean
procesos que aceleran procesos de sucesión vegetal. Los diques pueden
ser de: postes de madera; gaviones y sacos rellenos.
Control de la erosión
Los procesos erosivos
denudan el suelo,
aumentando procesos de
sedimentación y
contribuyen a incrementar
procesos de remoción en
masa.
Reforestación: siembra de especies arbustivas de crecimiento rápido y
de forma estratificada, dirigida a construir barreras vivas que sirven de
cortinas rompe vientos; retención de agua, aumento de infiltración y
refuerzo del suelo.
Tabla No.3. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza por procesos Erosivos
214
Tipo de amenazas Medidas estructurales
Ampliación de cauces: Dragado de sedimentos del cauce o rectificación
de márgenes. Usada en zonas de desembocadura.
Diques; controlan y contienen las crecientes, la barrera amplia la
capacidad hidráulica del cauce y disminuye el poder erosivo del mismo.
Pueden ser longitudinales en la dirección del cauce y transversales de
manera perpendicular a este.
Muros de retención: contienen localmente la creciente y protegen la
infraestructura urbana y vial. Pueden ser en gaviones o en concreto
Canalización: utilizada principalmente en zonas urbanas para controlar la
dinámica de las corrientes o para desviar cursos principales. En la
construcción de los canales se utilizan materiales de revestimiento en
concreto, gaviones y materiales geosinteticos.
Embalses de regulación o reservorios: construcción de presas de tierra
o de concreto en la parte alta o media de la cuenca. Captan, regulan y
controlan el caudal evitando inundaciones en la partes bajas de la cuenca.
Sirven para la generación hidroeléctrica o en sistemas de abastecimiento en
acueducto. Estas obras se pueden convertir en una amenaza con potencial
de inundaciones en función de su mantenimiento, igualmente implican
transformaciones microclimáticas y alteraciones de la hidrobiota.
Inundaciones
Las inundaciones son
proceso que se dan por
el desbordamiento de las
corrientes naturales, en
sectores en los que la
pendiente es baja.la
principal medida es el
manejo, recuperación y
ordenamiento ambiental
de las cuencas
hidrográficas.
Red pluvial o sistemas de desagües en áreas urbanas: Sistemas de
canalización de aguas lluvias hacia los cauces naturales. En ocasiones se
asocian con el sistema de alcantarillado y se mezclan con aguas residuales.
Se utilizan: tuberías, canales en concreto y zanjas con revestimiento.
Tabla No.4. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza de inundación
Tipo de amenazas Medidas estructurales
Obras transversales: diques transversales en cauces torrenciales con
alto transporte de materiales. Buscan la retención de sedimentos y
disminuye proceso de erosión en las márgenes.
Obras longitudinales; complementarios a diques transversales.
Controlan el aporte de materiales al cauce..
Avenidas torrenciales
Fenómenos caracterizados
por flujos de agua con
material de arrastre,
detritos o lodos sobre los
cauces como consecuencia
de las lluvias intensas.
Reforestación y protección de la cuenca: Controlan la producción de
sedimentos. Protegen y recuperan la cobertura vegetal. Se realiza en
toda la cuenca o en los márgenes de los drenajes.
Tabla No.5. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza por avenidas
torrenciales.
215
Tipo de amenazas Medidas estructurales
Calles o pistas de acceso: Red de vías en las zonas boscosas que
actúan como contrafuegos, permitiendo la circulación entre estas zonas.
Su uso favorece: vigilancia móvil, acceso de vehículos, brigadas y
equipos, se constituye en línea de defensa para el manejo de la
emergencia
Puntos de agua o reservorio: almacenamientos naturales o artificiales
de agua determinados para uso en caso de emergencia. Sirven de
aislantes en caso de incendio.
Zona aislante o de seguridad: Franjas aislantes en áreas urbanas
perimetrales entre zonas habitadas y zonas boscosas
Silvicultura: Cambiar la estructura boscosa con material con diferentes
condiciones de humedad y estructura.
Incendios forestales
Contrafuegos: Cambio en la estructura vegetal con especies de menor
biomasa y menos inflamable. Detienen el avance del frente del
incendio.
Tabla No.6. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por amenaza por incendios forestales.
Tipo de amenazas Medidas estructurales
El incremento de la capacidad resistente o la rigidez del
sistema estructural con pórticos y muros.
Uso de aislamientos en la base como dispositivos para
disipar energía.
Reforzamiento estructural
Con el objetivo de reducir la
susceptibilidad de la
infraestructura de sufrir daño
por un sismo o por un evento de
dinámica estructural del suelo.
El reforzamiento estructural
debe responder al código
colombiano de construcciones
sismoresistentes (Ley 400 de
1997 – NSR – 98)
Revisiones periódicas para cambiar soportes o laterales
que estén afectados
Tabla No.7. Medidas estructurales para mitigación de riesgo por reforzamiento estructural de edificaciones.
En una propuesta elaborada por García (2003), se presentan planes de acción
y estrategias para la disminución sistémica de condiciones de vulnerabilidad
teniendo en cuenta condiciones de
216
• Exposición social, tecnológica y natural.
• Fragilidad social, tecnológica y natural.
• Capacidad de recuperación social, tecnológica y natural
SISTEMA
AMBIENTAL
CONDICIONES DE
VULNERABILIDAD
ACCIONES PARA REDUCCION
Exposición sistema
natural
- Recuperación de taludes y establecimiento de
Zonas de Reserva Urbana
- Planes de recuperación cuerpos de agua.
- Establecimiento de corredores biológicos en
ambientes urbanos.
Fragilidad del sistema
natural
- Red de monitoreo atmosférico.
- Estudios de Microzonificación Sísmica.
- Estudios detallados sobre geología e hidrología en
el orden local y regional. Uso de informática,
- SIGs y Mapeo.
- Estudio de capacidad de uso del suelo basado en
limitaciones y restricciones.
- Planes de Ordenamiento de las cuencas
hidrográficas
Natural
Capacidad de
recuperación del
sistema natural
- Planes de inversión en proyectos ambientales,
conservación de cuencas, control de la erosión y
control de la contaminación.
Exposición del sistema
tecnológico
- Procesos de planeación para la ubicación de
infraestructura física.
Fragilidad del sistema
tecnológico
- Planes de Mejoramiento de vivienda urbana.
- Planes de Reforzamiento estructural de
edificaciones, hospitales y escuelas.
- Planes de Monitoreo y Mantenimiento a la red de
acueducto y alcantarillado.
- Planes de Mejoramiento y actualización de la red
eléctrica y de gas domiciliario.
- Programa de control y verificación al cumplimiento
de códigos y estándares de construcción.
- Planes de mantenimiento a obras de estabilidad de
taludes y laderas.
TECNOLOGICO
Capacidad de
recuperación del
sistema tecnológico
- Elaboración de planes de mejoramiento y
actualización de redes en lineas vitales. Þ
Establecimiento presupuestal para el
mejoramiento de la infraestructura en servicios
públicos,
- mejoramiento de vivienda y de equipamientos
217
colectivos.
- Transferencia del riesgo. Polizas y Seguros
Exposicion del sistema
social
- Planes de Control a la expansión urbana en áreas
con suelos inestables y/o vulnerables y/o
altamente expuestos.
- Aseguramiento de empresas. Industrias y de sus
recursos técnicos, materias primas e inventarios.
Fragilidad del sistema
social
- Planes de capacitación en APD para los actores
sociales y de concientización sobre las amenazas.
- Implementación de Sistemas de Alerta
- Plan de mitigación de vulnerabilidad y riesgos
amarrados a Planes de Ordenamiento Territorial y
Planes de Desarrollo de la unidad territorial.
- Planes de fortalecimiento de la investigación
científica sobre desastres.
- Capacitación en redes de medición, recolección,
almacenamiento e interpretación de datos. Uso de
la informática.
- Fortalecimiento de los procesos de comunicación
del conocimiento obtenido a todos los actores de
la sociedad.
- Planes de incentivos para financiación de
proyectos de mejoramiento y reforzamiento de
edificaciones.
- Integración de la sociedad con el estado, el sector
educativo y el sector productivo para capacitación
adecuada sobre el tema de las amenazas
naturales y sus impactos, formulación de
- planes de emergencia y de evacuación.
- Participación de la sociedad civil en los procesos
de planeación de la unidad territorial.
SOCIAL
Capacidad de
recuperación del
sistema social
- Planes de mejoramiento para la operatividad y
funcionalidad de los CLOPAD y CREPAD.
- Planes de inversión en capacitación de recursos
humanos en APD.
- Planes de Inversión en mejoramiento de la
capacidad instalada en equipos y maquinaria para
la APD.
- Fortalecimiento de Cruz Roja, defensa civil y otros
organismos de rescate y socorro.
- Plan de Aseguramiento de las edificaciones y del
sector industrial y comercial.
- Establecimiento de una red de información entre la
sociedad, la alcaldia, la gobernación y la
218
presidencia a través del Sistema Nacional de APD
y con el Comité Interamericano sobre la reducción
de desastres naturales.
- Elaboración de planes de restauración y
repotenciación de las actividades económicas en
alto riesgo.
Tabla No.8. Acciones para la reducción de vulnerabilidad en sistemas urbanos. (Fuente García, 2003)
Los sistemas de alerta temprana se convierten en un avance científico y
tecnológico que buscan en esencia “facultar a los individuos y a las poblaciones
amenazadas por peligros naturales o similares, para actuar con suficiente
tiempo y de una manera apropiada, de tal manera que se reduzca la
posibilidad de daño personal, pérdida de una vida, daño a propiedad o daño al
medio ambiente cercano y frágil.”13
4.3. Procesos de Planeación, Participación y
Socialización en la Gestión de Riesgos.
La participación de la sociedad y de todos los actores en general en la
planeación, aporta articulación y coordinación con las demandas y condiciones
de la misma población. El enfoque en la preparación de desastres con la
participación de la comunidad es integral y señala como factor fundamental
que los procesos de planeación y gestión de riesgos sea participativo.
La intervención organizada en torno a la Gestión del Riesgo, la contribución
que distintos actores pueden hacer a la construcción del riesgo significa que la
gestión tiene que fundamentarse en el concurso articulado, consensuado y
coordinado de diversos actores organizados e institucionalizados del desarrollo,
de los sectores humanitarios y de seguridad humana, tanto del sector público,
como el sector privado, y de la sociedad civil en general. Esto, contando con la
13 Guía de principios de las Naciones Unidas para una alerta temprana efectiva,(citado en Hall, 2006).
219
participación y colaboración de individuos, familias y comunidades humanas
(CEPREDENAC, 2003).
El documento CONPES 3146 de 2001, establece la estrategia para consolidar la
ejecución del Plan Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, y entre
las líneas de acción se establece la socialización de la prevención y la
mitigación de riesgos y desastres. Esta socialización se compone de tres
estrategias:
• Capacitación y formación a funcionarios y comunidad
Aspectos que se deben resaltar en esta estrategia están relacionados con:
− Incluir el tema de la gestión de riesgos en la política nacional de
educación ambiental.
− Promover la inclusión del tema en los Proyectos Ambientales Escolares –
PRAES y los Proyectos Educativos Institucionales – PEI, como factor de
desarrollo de la cultura la prevención desde el sector educativo.
− Incluir la gestión de riesgos en los programas de educación superior y
del SENA.
− Capacitación de funcionarios de todos los ministerios.
• Comunicación de información para la toma de decisiones
Basada en los siguientes elementos:
− Difusión de mapas e información sobre amenazas a través de internet.
− Comunicación de las alertas generadas en las redes de monitoreo y de
vigilancia.
− Fomentar las campañas sobre uso racional del agua, prevención de
incendios forestales.
220
• Concientización ciudadana
Basada en los siguientes elementos:
− Formulación y desarrollo de una estrategia de comunicación pública y
masiva para elevar el nivel de conciencia.
− Socialización de planes desde los niveles regionales y locales.
La comunicación, socialización y apropiación de estrategias y programas en
gestión de riesgos se convierten en una herramienta fundamental para la
preparación y atención de desastres, como se pudo ver la inclusión del tema
en procesos de educación formal e informal, asi como el papel que juegan los
medios de comunicación en el manejo de la información y del conocimiento,
buscan esencialmente elevar los niveles de concientización y conocimiento de
la sociedad civil, las organizaciones, las instituciones, el sector empresarial.
Este hecho facilita y fortalece la participación de la comunidad y su inclusión en
los procesos de planeación, ejecución y evaluación de programas y proyectos
orientados a la gestión de riesgos, factor fundamental para la disminución de la
vulnerabilidad de la población.
La inclusión de la comunidad en procesos de planeación permite la
identificación de las amenazas y la vulnerabilidad, generando mayor
compromiso en la ejecución y evaluación de programas y proyectos en
términos de la pertinencia de las acciones que se van a implementar.
La gestión social es otro elemento que requiere de consideración especial, en
este sentido, el Programa Regional Andino para la Mitigación de Riesgos de
Desastres – PREANDINO14 (CAF, 2004), relaciona un modelo de gestión social
para la prevención y reducción de riesgos de desastres, que gira alrededor de
5 estrategias:
14 Para ampliar información en www.caf.com/preandino
221
• Participación de la sociedad en la prevención.
• Desarrollo de conciencia nacional sobre prevención y reducción de riesgos.
• Incorporación de prevención y manejo de riesgos en la planificación del
desarrollo.
• Desarrollo de conocimiento científico y aplicado para prevención y manejo
de riesgos.
• Aplicación del conocimiento para la disminución de vulnerabilidades.
Para ampliar información en www.caf.com/preandino
La participación de todos los actores sociales es fundamental en la gestión de
riesgos y se comprende ésta, en todas las etapas antes, durante y después de
una situación de desastre o emergencia. De manera especial la participación en
procesos de planeación es un factor clave, ya que no solo se refiere a su
participación en comités o en la recolección de información, o en su papel en
rescate y ayuda en evacuaciones, sino en la participación en procesos de
generación de conocimiento y de aplicación, así como de su incorporación en
procesos de formación y capacitación.
La gestión de riesgos es un tema que atraviesa todas las disciplinas y por tanto
su incorporación en todos los niveles educativos se convierte en una
herramienta para consolidar una cultura de la prevención y facilita procesos de
socialización de la temática, ya que se avanza significativamente en la
investigación y en la proyección o incorporación del conocimiento en la
sociedad.
Divulgación, Comunicación y participación en la gestión de riesgos
Por otra parte la divulgación de la información sobre atención y prevención de
desastres permite que todos los actores puedan participar de manera eficaz en
las distintas decisiones y actividades en las fases de prevención, mitigación y
222
respuesta (Cardona, 2003). Un Sistema de Divulgación e Información Pública
está compuesto por el conjunto de conceptos, objetivos, protocolos, canales,
instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de
base, medios de comunicación y demás actores sociales que intervienen en el
proceso de generación, difusión, procesamiento y retroalimentación de
información pública, con el fin de alcanzar los objetivos de la prevención,
mitigación y respuesta frente a los desastres y las emergencias (Cardona,
2003).
Un sistema de divulgación e información pública se compone básicamente de:
• Comunicación: definida como un proceso complejo, permanente,
multilateral y recíproco de intercambio de información entre actores
institucionales y actores y sectores sociales, que mediante la generación de
confianzas mutuas, la identificación de intereses compartidos y la
construcción de un lenguaje común, contribuye a sembrar y a consolidar la
incorporación de la prevención en la cultura, lo que también se conoce
como la Cultura de la Gestión del Riesgo15.
• Participación: De acuerdo con Cardona (2003), la participación busca en
esencia la apropiación, interiorización y puesta en práctica por parte de la
sociedad de los conceptos de la gestión de riesgos, esto permite que un
proceso sea participativo fundamentando la participación de la sociedad en
todos las etapas de la gestión de riesgos, en le entrega de información, en
la toma de decisiones, en la ejecución de programas y proyectos planeados.
• Información: el flujo de la información es un factor que determina la
participación realmente eficaz. Para este fin la información debe
caracterizarse por ser oportuna, precisa, clara, con pertinencia a la cultura
15 ^Plan de Emergencias de Manizales. Alcaldía de Manizales – Ompad. Omar Darío Cardona. Enero de 2003.
223
especifica lo que significa ubicada en el contexto, accesible y con posibilidad
de ser retroalimentada.
4.4. Evaluación de Respuestas Efectivas en Casos de
Emergencia.
Las naciones unidas a través el PNUD y la CEPAL realizo una evaluación del
impacto socioeconómico del desastre en la zona cafetera, con el sismo ocurrido
en 1999 y que tuvo mayor influencia en la ciudad de Armenia (Quindío) y su
área de influencia. Derivado de este estudio se desprenden tres elementos
esenciales para la evaluación:
• Determinación de Efectos Directos: Pérdidas causadas de manera inmediata
por el fenómeno natural o antrópico.
• Determinación de Efectos Indirectos: Pérdidas ocasionadas por la
interrupción de flujos normales de la economía
• Determinación de efectos macroeconómicos: Expresión de los efectos
directos e indirectos en la sociedad y en la economía de la nación.
La estimación de los daños directos y de los indirectos se convierte en un
primer paso para la determinación de las respuestas necesarias en casos de
emergencia, a continuación se relacionan diferentes tipos de efectos por
algunos de los sectores y las respuestas requeridas:
4.4.1. Estimación de daños ocasionados en un desastre
La estimación de los daños ocasionados por un desastre es una herramienta
que permitirá evidenciar las respuestas que se esperan dar ante una situación
de emergencia, con el objetivo de implementar medidas efectivas que
permitan recuperar la normalidad en un territorio en condiciones de
postdesastre. Estas evaluaciones se relacionan con aspectos de tipo cualitativo
y cuantitativo.
224
• Efectos en la agricultura, ganadería, minería y otras actividades
primarias: Destrucción de cultivos por acción de la amenaza, destrucción
de la infraestructura asociada a plantas de procesamiento, la perdida de
materias primas asociadas a las actividades agrícolas, ganaderas y
mineras; destrucción de la infraestructura asociada con actividades mineras
de explotación y beneficio; perdida de ganado.
Respuestas requeridas
Es importante considerar los daños causados a las actividades primarias,
dado la necesidad de cuantificar las pérdidas en materias primas agrícolas,
ganaderas, mineras y forestales, que pueden afectar el desarrollo de la
industria y pueden generar condiciones de desempleo y de disminución de
la productividad. En este sentido se requiere de la determinación de
condiciones para la exportación de materias primas.
• Efectos en los sectores sociales:
Sector educativo, cultural, religioso y deportivo: Daños sobre las
edificaciones de escuelas, colegios, universidades, centros de desarrollo
tecnológico, centros culturales, planteles de formación técnica y de
capacitación; daños en museos, casas culturales y comunales; escenarios
deportivos, entre otras.
Es necesario considerar efectos relacionados con la perdida de talento
humano valioso para las actividades educativas, culturales, religiosas y
deportivas, así como la perdida de información, libros, bases de datos,
sistemas informáticos, equipos y desarrollos tecnología, obras de arte,
esculturas, entre otras.
Respuesta requeridas: reforzamiento estructural demolición y/o
reconstrucción, que permitan reiniciar las actividades afectadas. Además es
225
importante considerar que en la mayoría de casos estos equipamientos se
convierten en sitio de albergues temporales para víctimas del desastre, que
pueden dificultar las necesarias intervenciones infraestructurales. Es
necesario considerar, las condiciones de resistencia que se requieren para
su reforzamiento.
Sector salud: daños ocasionados a la infraestructura hospitalaria, el
recurso humano y la tecnología asociada. Es importante realizar esta
estimación, de manera que se pueda realizar los requerimientos de apoyo y
colaboración nacional e internacional.
Respuestas requeridas: el sector salud es uno de circuitos que se
requiere restablecer en el inmediato plazo, dadas las condiciones de
atención y manejo de victimas y la recuperación de condiciones de salud de
la población afectada, en termino de las condiciones de higiene personal en
el hacinamiento de los albergues y la aplicación de vacunas, acciones de
saneamiento y control epidemiológico.
• Vivienda y afectación urbana: número de viviendas afectadas, déficit
habitacional generado, afectación de edificios públicos, comerciales,
bancarios, perdida de mobiliario y equipamiento.
Respuestas requeridas: recursos para reparación de viviendas, mano de
obra, remoción de escombros y materiales, reconección de servicios
públicos, albergues temporales, enseres domésticos.
Daños en la infraestructura vial y de comunicaciones: daños
asociados a la red vial, terminales de transporte terrestre, vial,
aeroportuario, fluvial y marítimo; igualmente daños en la infraestructura de
telecomunicaciones como plantas transmisoras de radio y televisión,
telefonía móvil y fija. El análisis se realiza sobre la vialidad no urbana
(deslizamientos, daños en puentes, grietas y fisuras en las vías); la vialidad
226
urbana (calidad de escombros sobre la vías, congestión vehicular, daños en
la infraestructura de los terminales)
Respuestas requeridas: ante una emergencia uno de los factores de
respuesta es la capacidad de la movilidad de las autoridades respectivas
para rescate, atención, evaluación y recuperación; así mismo se requiere
del restablecimiento de las comunicaciones, no solo por el objetivo mismo
de la información, sino por las posibilidades de acceso a recursos según
requerimientos específicos.
• Daños en la infraestructura de las líneas vitales:
Acueducto y alcantarillado. Daños ocasionados en bocatomas de
acueductos, plantas de potabilización, sistemas de conducción, sistemas de
evacuación de aguas residuales, plantas de tratamiento de aguas
residuales, tanto en áreas urbanas como rurales.
Energía: daños ocasionados en centrales energéticas (eléctricas, nucleares,
eólicas, gas domiciliario y vehicular), redes de conducción energética
Respuestas requeridas: el suministro de agua potable es esencial en los
procesos de atención y recuperación de la emergencia, así mismo junto al
manejo de las aguas residuales conforman un plan de recuperación de la
red de saneamiento básico, fundamental para disminuir el riesgo a
enfermedades derivadas del consumo o contacto con aguas contaminadas.
En función del tipo de fenómeno ocurrido, las redes de conducción de agua
potable y de evacuación de aguas residuales pueden ser afectadas por
daños en tuberías, en algunos casos en cercanías a ríos se presentan
reflujos que regresan las aguas residuales por las tapas de alcantarillado.
El sistema de energía, es sin lugar a dudas, uno de los sistemas que
requiere de respuestas inmediatas por el riesgo a explosiones, cortos
227
circuitos, contaminación de fuentes de agua por vertimiento de
hidrocarburos por el daño causado a sistemas de conducción.
• Daños al medio ambiente: impactos ambientales derivados del desastre
sobre el agua, aire, suelo, flora y fauna y sobre la población. Representados
por contaminación de fuentes de agua, emisiones atmosféricas derivadas de
incendios o erupciones volcánicas, destrucción de sistemas de saneamiento,
perdidas de biodiversidad por afectación a ecosistemas, incremento de
residuos sólidos derivados de escombros, entre otros.
Respuestas requeridas: se requiere de la implementación de un plan de
contingencias en saneamiento ambiental enfocado en manejo y suministro
de agua potable, control y tratamiento de aguas residuales, control de
vectores, gestión integral de residuos sólidos y residuos peligrosos,
revegetalizacion de zonas afectadas. Estas acciones deben estar incluidas
en los planes ambientales incluidos en los planes de desarrollo municipal y
departamental, así como en los planes de las corporaciones autónomas
regionales.
• Daños sobre la industria, el comercio, el turismo y otros servicios:
impactos asociados con la afectación al sector económico y productivo, en
su infraestructura y funcionalidad. Impactos sobre la dinámica de la
industria en términos de abastecimiento de materias primas y dificultades
en la comercialización por afectación de sistemas de transporte; afectación
sobre el comercio y el turismo que disminuye la dinámica económica del
municipio o de la región por disminución de visitantes; afectación sobre el
sector financiero que disminuye el acceso de dinero de población afectada.
Respuestas requeridas: se requiere de un plan de reconstrucción y
rehabilitación de infraestructura física y electrónica, que recupere la
movilidad y la dinámica económica y productiva del municipio y la región.
Planes de contingencia para situaciones de emergencia con énfasis en
228
incentivos para la inversión en la localización de actividades productivas de
bienes y servicios.
4.5. Recuperación Sostenible (Económica, Social y
Ambiental) de Áreas Afectadas.
La recuperación sostenible de las zonas afectadas por un desastre, permite
definir un conjunto de acciones para la rehabilitación de las actividades de
índole social y económica, permitiendo el fortalecimiento de las capacidades
locales y regionales para la rehabilitación, reactivación económica y generación
de empleos e ingresos.
Cobra importancia en estos procesos de recuperación temprana como eslabón
entre la ayuda humanitaria y la recuperación a mediano y largo plazo. De
acuerdo con la estrategia de recuperación temprana de las Naciones Unidas: La
recuperación temprana es un proceso multidimensional guiado por principios
de desarrollo que se originan en un entorno cuyo propósito es construir sobre
programas humanitarios y catalizar oportunidades de desarrollo sostenible.
Aspira a generar y/o reforzar los procesos nacionales existentes para que la
recuperación post-crisis sea resistente y sostenible. Aborda la restauración de
los servicios básicos, medios de vida, vivienda, gobernabilidad, seguridad y
normas legales, medio ambiente y otras dimensiones socioeconómicas,
incluyendo la reintegración de poblaciones desplazadas. Fortalece la seguridad
humana y tiene como propósito orientar la atención hacia las causas
subyacentes de la crisis.
229
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
ACTIVIDAD 1
1) Con sus compañeros de trabajo identifique una amenaza natural o
antrópica en su municipio. Puede apoyarse del POT, la Agenda
Ambiental o el plan de desarrollo de su municipio.
1. Determine las condiciones de vulnerabilidad en términos de exposición
de elementos (sociales, tecnológicos, actividades económicas e
infraestructura)
2. Determine cuáles son todos los potenciales riesgo en términos de
pérdidas posibles (estructurales, sociales, económicas, ambientales).
2) Identifique todas las capacidades existentes en la comunidad y las que se
requieren para enfrentar la amenaza.
3) Identifique las necesidades inmediatas en caso de ocurrir el evento
desastroso
4) Identifique las acciones de mitigación frente a la amenaza.
5) Identifique las medidas estructurales y no estructurales en su municipio y
realice una presentación en su grupo, apoyado en imágenes y videos.
El grupo de trabajo puede apoyarse con videos trabajos de campo o imágenes
que representen las diferentes medidas para que el estudiante se familiarice.
230
AUTOEVALUACIÓN
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1) Los efectos directos de un fenómeno natural sobre una sociedad se
caracterizan por:
A. El efecto sobre flujos sociales como el desarrollo de la cultura.
B. El efecto sobre flujos económicos que limitan el crecimiento del
Producto Interno Bruto.
C. Generar perdidas inmediatas en la sociedad.
D. Generar perdidas a largo plazo en la sociedad.
E. Disminuir el flujo de turistas al territorio en el mediano plazo.
2) La secuencia lógica en la elaboración de un plan de desarrollo es:
A. Definir programas y proyectos – formular una visión – elaborar un
diagnóstico.
B. Formular una visión – formular programas y proyectos – elaborar un
diagnóstico.
C. Elaborar un diagnóstico – formular programas y proyectos – formular
una visión.
D. Elaborar un diagnóstico – formular una visión – formular programas y
proyectos.
E. Formular programas y proyectos – formular una visión – elaborar un
diagnóstico.
3) El Plan Local de Gestión de Riesgos permite:
A. Establecer las medidas e intervenciones para la preparación,
mitigación y la prevención del riesgo, así como la atención, la
231
rehabilitación y reconstrucción posterior a la emergencia en un
municipio.
B. Establecer las medidas e intervenciones para la disminución total de
las amenazas, especialmente las amenazas naturales.
C. Establecer las medidas e intervenciones necesarias para el
ordenamiento del territorio.
D. Establecer las medidas e intervenciones necesarias para definir un
plan maestro de acueducto y alcantarillado.
E. Establecer las condiciones para incrementar la vulnerabilidad
institucional de un municipio.
4) Un concepto de prevención para ser incorporado en un plan para la
gestión de riesgos es:
A. Un proceso de transferencia del riesgo a terceras personas.
B. Un proceso de regulación y normatividad que limite la ocurrencia de
fenómenos naturales.
C. Un proceso exclusivamente referido a la educación y a la cualificación
como factor privilegiado para enfrentar los fenómenos naturales
D. Un conjunto de acciones y medidas dispuestas con anticipación con
el fin de evitar la ocurrencia de desastres derivados de eventos
naturales o antrópicos
E. Ninguna de las anteriores.
PREGUNTAS FALSO VERDADERO
1) La gestión social es una herramienta fundamental en la prevención y
atención de desastres, ya que fundamentalmente permite la
participación de la sociedad en el proceso de planeación, ejecución y
evaluación de los objetivos, metas y estrategias para reducir el riesgo de
desastre.
V______ F_______
232
2) La realización de un inventario de los recursos que tiene una sociedad
para prevenir y atender los desastres, básicamente permite reconocer
las amenazas y los medios que se tiene para prevenir su ocurrencia.
V______ F_______
233
SOLUCIÓN A LA AUTOEVALUACIÓN
SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1. B
2. D
3. A
4. D
PREGUNTAS DE VERDADERO Y FALSO
1. V
2. F
234
HETERO Y COEVALUACIÓN
En trabajo grupal entre 3-5 compañeros, resuelva las siguientes preguntas
procurando un máximo de 100 palabras en las respuestas y resolver el
cuestionario en máximo 30 minutos. Posteriormente cada grupo socializa sus
respuestas en una plenaria.
PREGUNTAS ABIERTAS
1) ¿Cuál es la importancia de los procesos de planeación en gestión de
riesgos en relación con la calidad de vida y el bienestar social de la
población?
2) ¿Qué relación existe entre el plan municipal de desarrollo, el plan de
ordenamiento territorial y el plan de gestión local de riesgos? Establezca
un concepto de cada uno de estos procesos de planificación y a partir de
estos conceptos establezca las relaciones.
3) Establezca posibles relaciones entre medidas estructurales y no
estructurales, en un proceso relacionado con mitigar y disminuir riesgos
frente a una amenaza por incendio.
235
RESUMEN
La formulación de planes para la gestión de riesgos y para la prevención y
atención de desastres a nivel local y sectorial, es un proceso que requiere de la
contextualización y de la coordinación con las dinámicas nacionales e
internacionales.
La reducción de riesgos, en términos de disminuir las condiciones de
vulnerabilidad de la población, es necesario que se establezcan medidas
tendientes a la intervención directa a dichas condiciones en términos del
reforzamiento estructural de edificaciones, mejoramiento de condiciones de
vida de la población, así como medidas no estructurales en términos de
procesos de planeación y de ordenamiento, que permitan la preparación y la
prevención frente a la ocurrencia de fenómenos naturales y antrópicos y que
permitirán disminuir las condiciones de riesgo de una sociedad.
En la implementación de las medidas para la reducción del riesgo, un aspecto
fundamental es la participación de la comunidad en los procesos de gestión:
planeación, ejecución y evaluación. Como estrategias que se consideran en
este campo, se presentan procesos como la capacitación y la comunicación,
que busca generar mayores niveles de conciencia en la población, que
permitan mayor capacidad para enfrentar situaciones de emergencia y
potencie la capacidad de la población para su recuperación y el
restablecimiento de las condiciones sociales, económicas, ambientales y
culturales, posterior a la ocurrencia del desastre.
236
BIBLIOGRAFÍA
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elaboración de planes de emergencia y planes de contingencia para los comités
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en Colombia: Impacto Socioeconomico del Desastre en la Zona del Eje
Cafetero. Documento de distribución limitada.
238
GLOSARIO
Análisis de Riesgo
Proceso integral que permite la identificación y evaluación de amenazas
y el análisis de vulnerabilidad, para determinar las posibles pérdidas e
impactos sobre una sociedad determinada en situación de emergencia y
frente a determinados escenarios de amenaza.
CONPES
Consejo Nacional de Política Económica y Social. Encardo del
establecimiento de documentos que se convierten en lineamientos para
las políticas públicas en materia social y económica.
Inventario de recursos
Diagnostico de recursos humanos, logísticos y de dotación, físicos y
financieros con los que cuenta un ente territorial o una institución para
atender un plan de gestión de riesgos y de prevención y atención de
desastres.
Medidas estructurales
En gestión del riesgo se refieren a la realización de obras de ingeniería,
de infraestructura en general, de reforzamiento de estructuras, de
mejoramiento tecnológico y reubicación de población expuesta.
Medidas no estructurales
En gestión del riesgo corresponden a la aplicación de medidas
legislativas u organizativas que permiten mitigar o reducir el riesgo, se
relacionan con la legislación y la planificación como formulación de
políticas, elaboración de planes de ordenamiento territorial, planes de
desarrollo, códigos de construcción, entre otros.
239
OEA
Organización de Estados Americanos.
PREANDINO
Programa Regional Andino para la Mitigación de Riesgos de Desastres.
Programa de la Corporación Andina de Fomento en el que se relaciona
un modelo de gestión social para la prevención y reducción de riesgos de
desastres en la región andina.
Plan de Gestión Local de Riesgos
Proceso de planificación en el nivel municipal en el que se incluyen las
medidas e intervenciones para la preparación, mitigación y la prevención
del riesgo, así como la atención, la rehabilitación y reconstrucción
posterior a la emergencia.
Plan de evacuación
Proceso de planificación encaminado a la determinación de rutas de
evacuación y puntos de encuentro para trasladar a las personas a zonas
de menor riesgo en el caso de concretar una situación de emergencia o
de desastre.
RRD
Reducción del Riesgo de Desastres. Termino aplicado en la
implementación de estrategias para la reducción del riesgo de desastres
TRANSFERENCIA DEL RIESGO
Proceso que permite el aseguramiento colectivo de bienes públicos,
negociación de pólizas y la promoción de una cultura de aseguramiento
en el sector público y privado.
240
UNISDR
Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de
Desastres.
241
Unidad V
PLANES PARA LA GESTION EN PREVENCIÓN Y ATENCION DE DESASTRES
“PLANES ESPECIFICOS”
242
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA
TECNOLOGIA EN GESTION PÚBLICA AMBIENTAL
MODULO: GESTION PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE
DESASTRES
UNIDAD 5 PLANES PARA LA GESTION EN PREVENCIÓN Y
ATENCION DE DESASTRES
“PLANES ESPECÍFICOS” Carlos Eduardo García López Catedrático Titular ESAP – Territorial Caldas Geólogo Especialista en Docencia Universitaria Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo
243
ÍNDICE
Introducción……………………………………………………………………………………………… 245
Objetivos…………………………………………………………………………………………………… 246
Ideas Clave………………………………………………………………………………………………. 247
Mapa Conceptual……………………………………………………………………………………… 248
Documento de contextualización – Asuntos para la Reflexión………………… 249
5. Procesos de Planeación en la Prevención y Atención de
Desastres…………………………………………………………………………………………… 251
5.1. Plan Nacional para Prevención y Atención de Desastres………… 252
5.2. Plan Local de Emergencias y Contingencias……………………………. 254
5.3. Plan Escolar para la Gestión de Riesgos ……………………………….. 272
5.4. Planes empresariales de emergencias y contingencias………… 275
Actividades de Aprendizaje……………………………………………………………………. .. 280
Autoevaluación………………………………………………………………………………………….. 283
Solución a la autoevaluación……………………………………………………………………. 287
Hetero y coevaluación……………………………………………………………………………… 288
Resumen…………………………………………………………………………………………………… 290
Bibliografía……………………………………………………………………………………………….. 291
Glosario…………………………………………………………………………………………………….. 293
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla No. 9. Antecedentes de emergencias y desastres del municipio
(Basada en información de Guía Metodológica para
elaboración del PLEC – DNPAD,
2008)………………………………………………………………………………. 255
Tabla No. 10. Justificación del PLEC (Basada en información de
Guía Metodológica para elaboración del PLEC –
DNPAD, 2008)………………………………………………………………….. 256
Tabla No. 11. Objetivos (Basada en información de Guía Metodológica
244
para elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)……………………. 256
Tabla No. 12. Aspectos Generales del Municipio (Basada en
información de Guía Metodológica para elaboración
del PLEC – DNPAD, 2008)………………………………………………… 256
Tabla No. 13. Estimación del Riesgo (Basada en información de
Guía Metodológica para elaboración del PLEC –
DNPAD, 2008)…………………………………………………………………… 256
Tabla No. 14. Listado de referencia para identificar principales
amenazas. Fuente: Guía Metodológica para elaboración
de PLECs. DNPAD. 2008………………………………………………….. 258
Tabla No. 15. Vulnerabilidad en la organización institucional para
emergencias………………………………………………………………………
260
Tabla No. 16. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la
población…………………………………………………………………………… 261
Tabla No. 17. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos…… 262
Tabla No. 18. Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del
municipio…………………………………………………………………………... 262
Tabla No. 19. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico………………… 263
Tabla No. 20. Organigrama local para la gestión de riesgo…………………… 265
Tabla No. 21. Organigrama del CLOPAD…………………………………………………. 265
Tabla No. 22. Coordinación en emergencias y contingencias………………… 265
Tabla No. 23. Inventario de recursos……………………………………………………… 265
Tabla No. 24. Organigrama de áreas funcionales…………………………………… 266
Tabla No. 25. Descripción de funciones por áreas funcionales……………… 266
Tabla No. 26. Parámetros para elaborar los planes de contingencia
frente a principales amenazas del municipio…………………… 270
Tabla No. 27. Formación permanente de los integrantes del
CLOPAD……………………………………………………………………………… 271
Tabla No. 28. Información y divulgación de los PLECs…………………………… 271
Tabla No. 29. Evaluación y seguimiento…………………………………………………. 271
Tabla No. 30. Simulación y simulacro……………………………………………………… 272
Tabla No. 31. Actualización de contenidos……………………………………………… 272
245
INTRODUCCIÓN
La formulación de planes específicos para la prevención y atención de
desastres son una herramienta fundamental para generar una cultura que
permita la preparación para disminuir condiciones de susceptibilidad y de
mejorar la capacidad de atención de situaciones de emergencia, este es un
factor de relevante importancia en la gestión ambiental para el desarrollo
sostenible.
La formulación e implementación de planes para la prevención y atención de
desastres por parte de diferentes actores de una comunidad: la sociedad, las
empresas y el mismo gobierno, organizados y coordinados desde el nivel
estatal, permite consolidar, para el caso colombiano, el sistema nacional para
la prevención y atención de desastres y el plan nacional para la prevención y
atención de desastres.
En el desarrollo de esta unidad, el estudiante de gestión pública ambiental se
familiarizará con la estructura de cuatro planes para la prevención y atención
de desastres: el plan nacional para la prevención y atención de desastres, Los
planes locales de emergencia y contingencias, los planes escolares en gestión
de riesgos y los planes empresariales de emergencias y contingencias; de
manera que le permitirá identificar el papel que cumple como profesional en el
mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social.
246
OBJETIVOS
Objetivo General
Relacionar planes para la gestión en prevención y atención de desastres en
contextos nacionales, municipales y sectoriales, que permitan la comprensión
de las dinámicas de planificación, ejecución y evaluación de medidas para
reducir riesgos de desastre.
Objetivos Específicos
Al finalizar la unidad el estudiante estará en capacidad de:
• Identificar la estructura y funcionalidad del Plan Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres.
• Reconocer los aspectos metodológicos en la formulación de un Plan Local de
Emergencias y Contingencias en un municipio.
• Establecer los mecanismos que permiten la formulación de un plan sectorial
para la gestión de riesgos. Caso plan escolar y plan empresarial.
247
IDEAS CLAVE
� La estructura general de un plan para la prevención y atención de desastres
involucra la identificación de las condiciones de riesgo: amenazas y
vulnerabilidad, la identificación de los recursos disponibles: humanos,
tecnológicos, económicos, físicos e institucionales; y la determinación de las
acciones necesarias para disminuir las condiciones de vulnerabilidad y para
prevenir los efectos negativos en caso de desastre.
� Un elemento fundamental de la planeación en la gestión de riesgos y en la
prevención y atención de desastres es la determinación de una organización
con responsabilidades definidas para cada uno de los actores involucrados.
� Los planes locales de emergencia y contingencia son una herramienta para
el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social en una
comunidad. Establece los riesgos de origen natural y antrópico, y anticipa
acciones necesarias para reducirlos.
� La planeación para la gestión de riesgos y la prevención y atención de
desastres es un proceso fundamental en cada uno de los sectores de la
sociedad: el sector empresarial, el sector de los servicios públicos, el sector
educativo y de salud, entre otros, manifiestan gran parte de su
responsabilidad con la sociedad al establecer planes de acción para la
prevención y reducción de condiciones de riesgo.
248
MAPA CONCEPTUAL
Gestión del Riesgo
Contexto colombiano
Implica
Articulan
PNPAD
Planeación
Estrategias
PGLR Municipio PLEC
Componente
Planes Sectoriales Sector Productivo
Sector Social
Sector Ambiental
Plan Escolar G.R.
Identificación de Factores de Riesgo
Inventario de Recursos
Análisis de vulnerabilidad
Compone
Elaboración Plan de Acción
Plan Empresarial G.R.
Identificación de peligros y amenazas
Análisis de vulnerabilidad por amenaza
Evaluación del Riesgo
Definición de escenarios de Riesgo
Programas
Contexto del Municipio
Organización para la Emergencia
Organización para la Contingencia
Articulación y Sostenibilidad
Glosario de Referencia
249
DOCUMENTO DE CONTEXTUALIZACIÓN – ASUNTOS
PARA LA REFLEXIÓN
• Caso para la reflexión grupal:
La cotidianidad de las actividades humanas implica las múltiples relaciones
sociales como el comercio, la asistencia a espectáculos públicos, asistencia a
centro educativos, visitas a museos y centros culturales. En cada una de estas
actividades se puede tener una posibilidad determinada de la ocurrencia de
una situación de emergencia generada por un sismo, un incendio, una
explosión o un atentado. El hecho importante es que estos espacios tanto
públicos como privados, cuenten con un plan que permita prevenir hechos e
impactos que afecten a la vida humana y las condiciones económicas,
tecnológicas de una población.
Inicie en el grupo de trabajo una reflexión sobre las características de los sitios
mas frecuentados en la cotidianidad: el sitio de trabajo, la escuela, la
universidad, un supermercado, las instalaciones bancarias y en si el contexto
del municipio; establezca un conversatorio alrededor de los siguientes
planteamientos:
• Se tiene conocimiento de un plan para enfrentar emergencias en los sitios
que más se frecuentan? Que evidencias recuerdan de este plan: un volante,
rutas de evacuación, videos, perifoneo, publicaciones del plan en las
instalaciones.
• Ha estado en alguna situación de emergencia en alguno de estos sitios? Si
la respuesta es positiva, relacione la experiencia en términos de la situación
vivida, medidas y coordinación para atender afectaciones, heridos,
situaciones de pánico, etc.
250
Cuestiones para reflexionar:
A partir de la revisión del caso anterior establezca un dialogo grupal alrededor
de los siguientes cuestionamientos:
• ¿Cuál es la importancia de un plan para la gestión de riesgos, la prevención
y atención de desastres en un municipio?
• En el caso de una institución educativa o de una empresa, ¿qué papel tiene
la planeación para la gestión de riesgos y como se relaciona con los planes
en el orden municipal?
• ¿Qué etapas debe tener un plan para la prevención y atención de desastres
en un municipio, en una institución educativa o en un sitio para la
realización de espectáculos públicos?
251
5. Procesos de Planeación en la Prevención y Atención
de Desastres
La planeación es un proceso que permite a una sociedad construir un futuro
posible y deseado, así como establecer los objetivos, metas, estrategias y
acciones necesarias para aprovechar oportunidades y disminuir el impacto de
posibles amenazas, anticipando situaciones futuras que puedan afectar la
calidad de vida y el bienestar social.
En la prevención y atención de desastres, la planeación es un proceso que
permite determinar las condiciones de susceptibilidad de una población ante la
probabilidad de ocurrencia de una amenaza y permite formular planes de
acción para controlar, mitigar y prevenir impactos sobre las personas y sus
recursos, así como a la sociedad y su estructura económica, cultural e
institucional. Desde estos planteamientos se puede relacionar que la
planeación puede disminuir la incertidumbre que el riesgo puede traer y
disminuye la probabilidad de afectación a la sociedad.
En esta unidad se relacionan cuatro procesos de planeación: el plan nacional,
el plan local y dos planes sectoriales para la prevención y atención de
desastres, con el fin de familiarizar al tecnólogo en gestión pública ambiental
con estos procesos y con el papel que cumplen en grupos interdisciplinarios
que formulen y ejecuten dichos planes.
� Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
� Plan Local de Emergencias y Contingencias � Plan Escolar para la Gestión de Riesgos � Plan empresarial para la prevención y atención de
emergencias.
252
5.1. Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres.
Como se presentó en los fundamentos normativos, el Decreto 93 de 1998,
adoptó el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - PNPAD,
estableciendo como objeto: orientar las acciones del Estado y de la sociedad
civil para la prevención y mitigación de riesgos, los preparativos para la
atención y recuperación en caso de desastres, y de esta manera contribuir al
desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventos
naturales y antrópicos.
De esta manera el PNPAD establece las medidas para:
1) Reducción de riesgos y prevención de desastres. A través del conocimiento
de las amenazas naturales y antrópicas, el análisis del grado de
vulnerabilidad de asentamientos y la determinación de zonas de riesgo.
2) Respuesta efectiva en caso de desastre, mediante fortalecimiento de
instituciones y la elaboración de metodologías e instructivos para el
desarrollo de planes de emergencia y contingencia.
3) Recuperación rápida de zonas afectadas, con coordinación interinstitucional
y el fortalecimiento de la capacidad técnica a nivel local.
El PNPAD señala los principios que orienta la acción de los entes territoriales
asociados directamente con la prevención y atención de desastres: la
descentralización, las competencias, la coordinación y la participación.
Las estrategias que soportan el PNPAD son: el conocimiento de los riesgos de origen natural y antrópico; la incorporación de la PAD en planes de desarrollo municipal y departamental y en los POT; el fortalecimiento del desarrollo institucional y la socialización de la mitigación y prevención de desastres manera coordinada entre entidades del orden nacional y local.
253
Los principales programas que se deben ejecutar son:
• Programas para el conocimiento de riesgos de origen natural y antrópico:
1) instalación y consolidación de redes, procedimientos y sistemas de
detección para vigilancia y aviso oportuno a la población; 2) Evaluación de
riesgo: elaboración de metodologías; inventarios de amenazas y riesgos con
fines de zonificación, reglamentación y planificación.
• Programas para la incorporación de la prevención y reducción de riesgos en
la planificación: 1) Incorporación de criterios preventivos y de seguridad en
los planes de desarrollo, incluidos como determinantes en la toma de
decisiones y para ser considerados en los planes de inversión y de gestión,
garantizando así la asignación de recursos. 2) Manejo y tratamiento de
asentamientos humanos y de infraestructura localizados en zonas de riesgo.
Acompañado de programas de mejoramiento, reubicación y protección de
viviendas. 3) articulación de la política ambiental y la política de prevención
de desastres. Este hecho implica la articulación del SINA con el SNPAD y la
incorporación de la información asociada con amenazas, vulnerabilidad y
riesgos en los perfiles ambientales.
• Programas de fortalecimiento del desarrollo institucional: 1) Fortalecimiento
de entidades del nivel nacional, regional y local del SNPAD; 2)
Fortalecimiento de las entidades operativas: bomberos, cruz roja, defensa
civil, fuerzas armadas; 3) medidas de protección y contingencia en obras de
infraestructura: especialmente en servicios públicos, líneas vitales y
proyectos civiles asociados a la industria y tecnología. 4) desarrollo y
actualización de planes de emergencia y contingencia interinstitucionales.
5) Diseño de mecanismos eficientes y tratamiento preferencial de proyectos
de reconstrucción: desarrollo de proyectos productivos económicos y
sociales. 6) Sistema integrado de información.
• Programas para la socialización de la prevención y mitigación de desastres:
1) información pública para la prevención y reacción adecuada de la
comunidad en caso de desastre. 2) incorporación de los conceptos de
prevención de desastres y protección ambiental en la educación formal; 3)
desarrollo de un sistema nacional de capacitación de funcionarios y de
254
capacitadores comunitarios. 4) Desarrollo de actividades con las
organizaciones de la sociedad civil.
Los lineamientos del PNPAD, se convierten en la herramienta para la
formulación de planes regionales, municipales y sectoriales. De manera,
que soporten el principio de coordinación de la planeación en el nivel
territorial. A partir de estas directrices del orden nacional se puede pasar a
presentar los fundamentos de planes específicos a nivel municipal,
institucional y empresarial, que bajo la lógica señalada se soportan en
factores que permitan su articulación.
5.2. Plan Local de Emergencias y Contingencias
El sistema de planificación municipal es el principal mecanismo para generar
desarrollo local. Este sistema se sostiene en dos pilares fundamentales: el Plan
de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal (DNP, 2005).
Para cumplir con las competencias municipales, el sistema de planificación
municipal debe incluir otros planes sectoriales y generales, dentro de los que
es necesario considerar planes para la reducción y prevención de riesgos de
tipo natural, social y ambiental.
El municipio es la primera instancia del gobierno con responsabilidad de
orientar, articular y poner en marcha acciones tendientes a garantizar la
integralidad del desarrollo en el corto, mediano y largo plazo, y para ello se
hace necesario la incorporación de elementos estratégicos de la gestión del
riesgo (DNP, 2005). Igualmente a nivel del municipio se puede dar mayor nivel
de cercanía con la comunidad, permitiendo mayor nivel de compromiso y de
intervenciones más efectivas y se facilita la articulación con el POT y el plan de
desarrollo municipal.
255
Como se planteo en la unidad IV, el Plan de Gestión Local de Riesgo incluye la
formulación del PLEC, en el que se articulan las acciones para efectuar
preparativos y organizar la respuesta ante posibles emergencias y desastres.
En las siguientes tablas se especifica la descripción de las etapas del PLEC y se
relacionan elementos metodológicos, como referencia para la formulación de
planes en prevención y atención desastres integrados en planes de desarrollo
y/o de ordenamiento territorial.
Etapas del Plan Local de Emergencias y Contingencias.
Los componentes para la formulación de un PLEC son:
• Descripción del contexto del municipio:
En esta etapa se relacionan los antecedentes que tiene el municipio en cuanto
a eventos de emergencia y de desastres, se realiza una justificación del PLEC,
se definen los objetivos y se realiza la estimación del riesgo. En las siguientes
tablas se especifican los componentes de esta etapa:
Descripción Metodología
Se relacionan históricamente los eventos de
emergencia y de desastres que han sucedido en
el municipio y se reseña el estado actual de la
planificación y las medidas de preparación y
mitigación ante los desastres.
Recolección de información histórica de emergencias
o desastres ocurridos
Tabla No.9. Antecedentes de emergencias y desastres del municipio (Basada en información de Guía
Metodológica para elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)
• Contexto del municipio • Organización para la emergencia • Organización para la contingencia • Articulación y sostenibilidad del PLEC • Glosario de referencia
256
Descripción Metodología
Se involucran los elementos legales en los que
se soporta el PLEC y se presentan los factores
por los cuales es importante la formulación del
PLEC.
Explicación de las razones legales para la elaboración
del PLEC.
Relacionar de manera breve las amenazas de mayor
prioridad para el municipio, por su potencialidad y
frecuencia, y que se convierten en las razones para
la formulación del PLEC
Tabla No.10. Justificación del PLEC (Basada en información de Guía Metodológica para elaboración del PLEC
– DNPAD, 2008)
Descripción Metodología
Incluye objetivos general y específicos, de
acuerdo con la estructura del municipio y
orientando la organización municipal para la
emergencia, la contingencia y la articulación y
sostenibilidad del PLEC.
Formular los objetivos del PLEC basados en los
escenarios de riesgo y el estado del municipio en la
atención de emergencias.
Articular los objetivos con la realidad del municipio y
las características de su contexto.
Tabla No.11. Objetivos (Basada en información de Guía Metodológica para elaboración del PLEC – DNPAD,
2008)
Descripción Metodología
Información básica sobre ubicación y límites
municipales, cifras de población, clima, relieve,
hidrología, actividades productivas, vías de
acceso.
Incluir un detalle breve de la información básica del
municipio basada en información del POT y del plan
de desarrollo.
Tabla No.12. Aspectos Generales del Municipio (Basada en información de Guía Metodológica para
elaboración del PLEC – DNPAD, 2008)
Descripción Metodología
Identificación de la Amenaza
Relación de las amenazas existentes en el
municipio, estableciendo prioridades y la
correlación entre ellas.
Identificar amenazas basados en trabajo de campo
e información histórica disponible sobre eventos
ocurridos a la fecha.
Incluir datos sobre estudios, documentos u otra
información disponible frente a las amenazas del
municipio.
257
Evaluación y prioridad de las principales
amenazas en el municipio:
Evaluación en conjunto para determina
prioridad con base en: frecuencia de la
amenaza, potencialidad de afectar al municipio,
escenarios específicos de afectación, relación
con otras amenazas.
Evaluación y priorización de amenazas con el
apoyo y colaboración de entidades técnicas
establecidas en el municipio.
Revisión del POT y consideración de los aspectos
técnicos allí establecidos con el objetivo de tener
una categorización objetiva de las amenazas y sus
características.
Análisis de vulnerabilidad
Descripción global de la vulnerabilidad
orientada a identificar condiciones
susceptibilidad del municipio.
Recolección y gestión de la información frente
organización institucional, contexto social y cultural
de la población, aspectos económicos y
productivos, infraestructura y líneas vitales del
municipio, salud y saneamiento básico.
Realizar una evaluación de vulnerabilidad de
acuerdo con la información obtenida.
Estimación de riesgo de desastre en el
municipio.
Estimación y proyección de escenarios de riesgo
asociados a cada una de las amenazas
potenciales. En cada escenario se debe incluir la
descripción de las probables afectaciones sobre
la población, el ambiente, la infraestructura y
líneas vitales.
Cada amenaza requiere de la descripción de un
escenario de riesgo especifico.
Indicadores para evaluar escenarios de riesgo:
La proyección de escenarios de riesgo se realizan
con base en las amenazas y las condiciones de
vulnerabilidad encontradas y con base en
información histórica.
Convocatoria al CLOPAD y organizaciones públicas
y privadas para establecer principales condiciones
de riesgo de acuerdo con cada una de las
amenazas identificadas.
Tener en cuenta los siguientes indicadores:
1. Número probable de fallecidos, lesionados o
desaparecidos. 2. Estimación de familias afectadas.
3. Discriminación por edades de la población
afectada. 4. Número probable de viviendas
afectadas y/o destruidas. 5. Probables afectaciones
de la infraestructura vial. 6. Pérdida o deterioro de
puentes vehiculares o peatonales. 7.
Incomunicación vial. 8. Afectación en Hospitales y
Centros de Salud. 9. Afectación en centros y/o
establecimientos educativos. 10. Afectación en
escenarios de afluencia masiva de público.11.
Pérdida o deterioro de redes de transmisión
eléctrica. 12. Perdida de la infraestructura de
acueducto y alcantarillado.13. Interrupción de
servicios públicos esenciales. 14. Perdidas del
258
sector productivo (insumos o alimentos).15.
Desabastecimiento alimentario
Tabla No.13. Estimación del Riesgo (Basada en información de Guía Metodológica para elaboración del PLEC
– DNPAD, 2008).
En la estimación del riesgo uno de los referentes importante es la
identificación de amenazas, a continuación en la tabla 6 se relaciona la lista de
referencia presentada por la Guía Metodológica para la elaboración del PLEC,
(2008)
PRIORIDAD ESTIMADA Amenaza
I II III *
Accidente de tránsito aéreo
Accidente de tránsito ferroviario
Accidente de tránsito fluvial
Accidente de tránsito marítimo
Accidente de tránsito terrestre
Ataque o toma armada a la población
Atentado terrorista urbano o rural
Avalancha (flujo torrencial por cauce)
Congregación masiva de personas
Deslizamiento
Desplazamiento forzado de población
Erosión
Erupción Volcánica
Explosión
Fenómeno cálido del pacifico
Huracán
Incendio estructural
Incendio forestal
Incendio en estación de combustible
Incendio con materiales peligrosos
259
Inundación lenta
Inundación súbita
Marc ha campesina
Paro armado
Protesta civil
Protesta indígena o sindical
Sequia
Sismo o terremoto
Tormenta eléctrica
Tsunami (Maremoto)
Vendaval (viento fuerte)
Voladura torre de conducción eléctrica
Voladura de puentes viales o peatonales
Voladura de tramos de oleoducto
Tabla No.14. Listado de referencia para identificar principales amenazas. Fuente: Guía Metodológica para
elaboración de PLECs. DNPAD. 2008
Para definir la prioridad de las amenazas se utilizan los siguientes criterios:
• Prioridad I: Amenazas que pueden afectar en gran medida la salud de las
personas, la infraestructura o las redes de servicios del municipio. Se
conocen su potencialidad, su cobertura y sus antecedentes históricos.
• Prioridad II. Amenazas que por sus características asociativas a eventos
desencadenantes primarios, puedan potenciar mayores afectaciones en el
municipio.
• Prioridad III. Amenazas de efecto limitado, baja potencialidad o área de
afectación pequeña que por sus características sólo producirían afectaciones
parciales o temporales en la población e infraestructura.
* Amenazas improbables en el municipio.
Actividad de Clase: Reunido en sus respectivos grupos de trabajo, se resuelve y da valoración a las amenazas en sus municipios de acuerdo con los criterios establecidos. Señale las amenazas de las cuales considera que carece de información y establezca una actividad de campo para recolectar la información necesaria.
260
Formato evaluación de vulnerabilidad:
La guía metodológica establece un formato específico para la evaluación de la
vulnerabilidad que a continuación se presenta como un referente valido para
valorar condiciones de susceptibilidad, en torno a los siguientes factores:
• Vulnerabilidad en la organización institucional para emergencias.
• Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la población.
• Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos.
• Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del municipio.
• Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico.
1. Vulnerabilidad en la organización institucional para emergencias
a) El CLOPAD está conformado oficialmente, se reúne periódicamente con una agenda definida
y sus instituciones han acordado y coordinado procedimientos para emergencia y
contingencias.
b) El CLOPAD, se reúne sólo por una situación de emergencia, no dispone de planes de
contingencia definidos, pero sus instituciones se activan y acuden a atender la situación.
1.1
c) El CLOPAD municipal no está plenamente conformado, no se ha reunido en los últimos 6
meses y sus instituciones no han coordinado como atenderán probables emergencias.
a) El municipio dispone de un PLEC´s, elaborado por el CLOPAD adoptado y apoyado por la
Administración Municipal y las instituciones han definido procedimientos coordinados de
respuesta.
b) El municipio, sólo dispone de una versión preliminar del PLEC´s, la cual está en
perfeccionamiento, las instituciones no tienen un sistema coordinado para la atención de las
emergencias.
1.2
c) No se dispone actualmente ni de un PLEC´s en el cual se hayan establecido y coordinado
procedimientos de respuesta ante posibles afectaciones en el municipio, ni de un sistema
eficiente para la coordinación de las instituciones operativas ante situaciones de
emergencia.
a) En el municipio se han efectuado acciones de preparativos para emergencia y gestión del
riesgo, con el apoyo de las instituciones del CLOPAD, orientadas a prevenir y mitigar
posibles desastres.
b) Sólo se tiene conocimiento de acciones aisladas de preparativos para desastres, las cuales
no son recientes, ni se conocen sus resultados e impacto en la reducción del riesgo.
1.3
c) A la fecha de esta evaluación no se han efectuado en el municipio acciones de preparativos
para emergencia o gestión del riesgo frente a probables emergencias o desastres.
a) En general las instituciones que conforman el CLOPAD disponen de los recursos técnicos,
logísticos económicos y materiales necesarios para la atención de emergencia o desastres
en el municipio.
1.4
b) Sólo algunas instituciones disponen parcialmente de recursos y equipos básicos para la
261
atención de desastres y son apoyadas desde su nivel seccional o nacional..
c) Las instituciones que conforman el CLOPAD en su gran mayoría no disponen de ningún
recurso logístico o equipo para efectuar acciones de Prevención o Atención de Desastres,
requiriendo por lo general apoyo de la Administración Municipal..
Tabla No.15. Vulnerabilidad en la organización institucional para emergencias
2. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la población
a) La población del municipio en general recibe información de las instituciones sobre las
amenazas existentes, las identifica y comprende el riesgo que de ellas se deriva.
b) Sólo algunas personas reciben esporádicamente alguna información sobre las amenazas en
el entorno municipal, reconocen algunas amenazas en particular y aceptan que pueden
estar en riesgo de probables afectaciones.
2.1
c) La población en el municipio no recibe ninguna información de parte de las entidades, no
identifica las amenazas existentes ni asocia un riesgo de afectación con estas.
a) La comunidad expuesta a las amenazas en el municipio ha definido planes básicos de acción
y ha efectuado ejercicios y entrenamientos para mejorar la respuesta ante posibles
emergencias.
b) Sólo algunas personas o grupos aislados de población han efectuado ejercicios de
entrenamiento y conocen las acciones a seguir en caso de emergencia.
2.2
c) La comunidad que habita zonas de riesgo en el municipio no dispone de planes de acción en
caso de emergencia y no ha desarrollado ningún ejercicio al respecto en los últimos 6
meses.
a) Todos los planteles educativos en el municipio han efectuado acciones de preparativos y
gestión del riesgo para emergencia y han organizado planes de respuesta con la
participación de alumnos y educadores.
b) Sólo algunos planteles han dispuesto preparativos para emergencia y han entrenado a los
alumnos y educadores para situaciones de emergencia.
2.3
c) Un número alto de planteles educativos en el municipio no disponen de planes de respuesta
ni han efectuado acciones de preparativos para la gestión del riesgo ante posibles
emergencias.
a) Las familias en el municipio han recibido información sobre cómo organizar el plan familiar
para emergencias y disponer de los elementos mínimos sugeridos para una emergencia
(agua, linterna, botiquín y alimentos no perecederos).
b) La información sobre organización familiar para emergencia sólo se ha divulgado
parcialmente en el municipio o se efectuó hace mas de 6 meses y ya no se recuerda con
claridad.
2.4
c) Son muy pocas las familias que se sabe han implementado un plan familiar para
emergencia y disponen de los elementos sugeridos para afrontar situaciones críticas.
Tabla No.16. Vulnerabilidad en el contexto social y cultural de la población.
262
3. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos
a) El municipio en general presenta una actividad productiva y comercial estable que involucra
a la mayoría de sus habitantes.
b) En el último año se ha evidenciado una disminución progresiva de la actividad comercial en
el municipio.
3.1
c) Es muy notorio el descenso en las actividades productivas y comerciales del municipio así
como un aumento en el desempleo o subempleo de sus habitantes.
a) El municipio no tiene zonas subnormales.
b) Son muy pocas las zonas subnormales del municipio.
3.2
c) Se reconoce en el municipio amplias zonas subnormales en las cuales no se disponen los
servicios esenciales para la población.
a) No se observa indigencia ni se encuentran habitantes o familias en situación de calle.
b) Eventualmente se observan algunos habitantes de la calle.
3.3
c) Se reconocen y encuentran indigentes habituales del municipio y familias en situación de
calle o desplazamiento.
a) El municipio dispone de productos agrícolas de reserva para apoyar los aspectos
alimentarios de familias afectadas por posibles emergencias.
b) Sólo se dispone de algunos productos en reserva alimentaria o la cantidad sólo cubriría la
demanda parcialmente.
3.4
c) En caso de interrumpirse la comunicación con otros municipios o resultar afectado el sector
agrícola en el municipio, no se dispone de reserva alimentaria y se requiere el apoyo
externo para garantizar la sostenibilidad alimentaria.
Tabla No.17. Vulnerabilidad en aspectos económicos y productivos
4. Vulnerabilidad en la infraestructura y líneas vitales del municipio
a) Las viviendas y edificaciones en el municipio son sismo resistentes y están construidas con
parámetros técnicos y material adecuado.
b) Algunas viviendas familiares o algunos edificios esenciales en el municipio no son
construidas con parámetros sismo resistentes ni materiales adecuados.
4.1
c) La gran mayoría de viviendas y edificaciones no son construidas con parámetros sismo
resistentes ni materiales adecuados.
a) Los escenarios para desarrollar eventos de afluencia masiva de público, están construidos o
son implementados con normas técnicas adecuadas según el decreto 3888 de 2007 y por lo
tanto son seguros para los asistentes.
b) Sólo para algunos eventos y en algunos escenarios se aplican normas de seguridad y se
verifican las condiciones de riesgo de las instalaciones antes del espectáculo.
4.2
c) No todos los escenarios utilizados en el municipio para eventos públicos son seguros,
algunos son provisionales de construcción precaria o presentan deterioro importante
generando una condición insegura para su uso, no se aplica el decreto 3888 de 2007.
a) El municipio cuenta con un acueducto y alcantarillado en buen estado con capacidad para
resistir, fenómenos como sismos vendavales o inundaciones que se presenten con magnitud
media baja.
4.3
b) Sólo el acueducto o sólo el alcantarillado resistirían el impacto de fenómenos de media o
263
baja magnitud.
c) El acueducto y alcantarillado del municipio son fácilmente afectados por eventos naturales
incluso de baja magnitud interrumpiéndose el suministro de agua y generándose
condiciones insalubres por las aguas negras.
a) Las redes de distribución de gas energía eléctrica y telefonía, están diseñadas e
implementadas de forma segura y su afectación sería mínima en caso de una emergencia.
b) Sólo algunas redes o parte de ellas serian afectadas por una emergencia, ocasionando
cortes parciales del servicio.
4.4
c) Las redes esenciales del municipio gas, electricidad y telefonía pueden ser afectadas
seriamente debido a su precaria construcción e implementación (ejemplos, acometidas y
tendidos eléctricos subnormales, acometidas ilegales).
a) La infraestructura vial del municipio (puentes peatonales, vehiculares, carreteras y vías
urbanas) presentan una condición adecuada de mantenimiento y no se verían afectados en
mayor medida por posibles emergencias
b) Algunas vías o puentes en particular serían afectados debido a su condición particular de
mantenimiento o deterioro.
4.5
c) La infraestructura vial puede resultar seriamente afectada a causa de eventos como sismos,
deslizamientos, inundaciones o vendavales.
Tabla No.18. Vulnerabilidad en infraestructura y líneas vitales del municipio
5. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico
a) Los centros asistenciales en el municipio disponen en su totalidad de recurso humano
entrenado y planes hospitalarios para emergencia.
b) Sólo algunos centros asistenciales en el municipio han implementado un Plan Hospitalario
para Emergencia y su personal ha recibido entrenamiento reciente al respecto.
5.1
c) Ningún centro asistencial está preparado o tiene planes para controlar situaciones de
emergencia internas o externas.
a) Toda la población dispone habitualmente de los servicios básicos de agua, alcantarillado, y
disposición de residuos.
b) Los servicios esenciales de agua alcantarilladlo y disposición de residuos sólo llegan a una
parte de la población.
5.2
c) El municipio no dispone de agua potable, alcantarilladlo y sistema para disposición
adecuada de residuos.
a) La cobertura de los programas de vacunación y salud pública en el municipio es de más del
80% de la población.
b) Se sabe que la cobertura de necesidades básicas en salud y los programas de vacunación
de la población es sólo parcial en el municipio.
5.3
c) Menos del 50% de la población tienen cubierto el esquema de vacunación y las necesidades
básicas de salud.
Tabla No.19. Vulnerabilidad en salud y saneamiento básico.
264
La valoración de los niveles de vulnerabilidad del municipio se realiza una vez
se evalúen y califiquen los aspectos sugeridos seleccionando a), b) o c), de
acuerdo con el criterio de los expertos; cada respuesta tiene una valoración
numérica así: respuesta a) 5 puntos; respuesta b) 1.5 puntos; respuesta c)
0,5 puntos.
Después de realizar la respectiva evaluación y calificación se realiza la suma
aritmética y se obtiene un puntaje total que significa:
- 0 a 70 Puntos Vulnerabilidad alta
El municipio presenta una vulnerabilidad alta; los aspectos calificados con b) o
c), se convierten en elementos prioritarios para definir y desarrollar acciones
de preparación y mitigación en la formulación del PLEC.
- 70 a 90 Puntos Vulnerabilidad media
El municipio presenta una vulnerabilidad intermedia y tiene relación con los
aspectos calificados con b) o c) para establecer las acciones de preparativos y
mitigación que correspondan.
- 90 a 100 Puntos Vulnerabilidad baja
La vulnerabilidad es baja, se deben tener en cuenta los aspectos evaluados con
b), c) para medidas de fortalecimiento.
Actividad de Clase: Reunido en sus respectivos grupos de trabajo, se realiza la evaluación de la vulnerabilidad con base en la información disponible del municipio. Señale los aspectos de los cuales considera que carece de información y establezca una actividad de campo para recolectar la información necesaria y desarrollar por completo la evaluación
265
• Organización para Emergencias
En esta etapa se define y analiza la organización local para la gestión del
riesgo y se estructura el Comité Local para la Prevención y Atención de
Desastres (CLOPAD). Igualmente se estructura y se da funcionalidad a los
comités operativo, técnico y educativo y se coordina la elaboración de un
inventario de recursos disponibles en el municipio.
Organigrama local para la gestión del riesgo:
Descripción Metodología
Relación de comisiones técnica,
operativa y educativa para la
gestión del riesgo en el municipio
Conformar las comisiones técnica: , operativa y educativa de
acuerdo con la estructura del CLOPAD.
Tabla No.20. Organigrama local para la gestión de riesgo
Conformación del CLOPAD:
Descripción Metodología
Se conforma de acuerdo con lo
establecido en el Articulo 60 del
decreto 919 de 1989 yu mediante
acto administrativo de la alcaldía.
Se establecen las Comisiones Técnica, Operativa y Educativa y sus
respectivas funciones.
Tabla No.21. Organigrama del CLOPAD
Coordinación en emergencias y contingencias
Descripción Metodología
El PLEC debe permitir la
coordinación entre las diferentes
comisiones.
Se conforman como grupos de trabajo, según requerimientos y
disponibilidad de recursos humanos para efectuar trabajos
específicos en la gestión de riesgo del municipio.
Tabla No.22. Coordinación en emergencias y contingencias.
Inventario de recursos:
Descripción Metodología
Relación de recursos
institucionales disponibles para la
respuesta del municipio ante
emergencias: recursos humanos,
vehículos, equipos de asistencia
El inventario debe actualizarse periódicamente (cada semestre). Es
importante realizar el inventario de los recursos inexistentes, que
pueden llegar a ser necesarios.
Las instituciones presentan al CLOPAD la información referente a:
266
en incendios, equipos de
telecomunicaciones, insumos y
elementos humanitarios, .
La disponibilidad real del recurso en el municipio. • El estado
funcional del recurso. • Las condiciones requeridas para
mantenimiento y sostenibilidad del recurso. • Los trámites o
requerimientos para disponer del recurso en emergencia.
Tabla No.23. Inventario de recursos
• Organización para la contingencia
En esta etapa se definen los responsables por áreas específicas, se describen
los procesos por áreas funcionales y se definen los elementos para la
formulación de planes de contingencia y protocolos por cada uno de los
eventos específicos.
Organigrama de áreas funcionales
Descripción Metodología
Determinación de
responsabilidades: general, por
áreas funcionales, por
procedimientos
Definición de mecanismos para poner en práctica procedimientos
operativos en contingencia de cada una de las instituciones, así
como los aspectos de coordinación relacionados con otras
entidades que participen. Igualmente se requiere acordar y definir
responsabilidades en procedimientos frente a contingencias.
Tabla No.24. Organigrama de áreas funcionales
Descripción de procedimientos por áreas funcionales
Descripción Metodología Área de salvamento:
Encargada de efectuar las
acciones de aislamiento,
búsqueda, rescate y
evacuación de la población
afectada por emergencias y/o
desastres.
Procedimiento: Aislamiento y Seguridad. 1. Identificar y delimitar
áreas afectadas. 2. Definir anillos de seguridad. 3. Acordonar áreas y
anillos requeridos. 4. Controlar acceso a personal no autorizado. 5.
Controlar flujo vehicular en la zona afectada. 6. Controlar orden
público. 7. Vigilar zonas afectadas. 8. Verificar riesgos asociados.
Procedimiento: Búsqueda y Rescate: 1. Ubicar personas atrapadas. 2.
Evaluar la escena del accidente o zona de impacto. 3. Evaluar
condiciones estructurales. 4. Aislar y asegurar la escena o zona de
impacto. 5. Apuntalar estructuras inestables. 6. Ingresar a espacios
confinados. 7. Estabilizar e inmovilizar lesionados. 8. Clasificar los
lesionados en el sitio (TRIAGE). 9. Rescatar lesionados. 10. Trasladar
a Centros Asistenciales.
Procedimiento: Evacuación de Zonas en Riesgo o Afectadas: 1.
Identificar las zonas afectadas. 2. Identificar zonas seguras para
evacuación. 3. Definir y señalizar rutas seguras de evacuación. 4.
267
Controlar flujo vehicular. 5. Vigilar áreas afectadas. 6. Verificar
riesgos asociados.
Área de salud:
Encargada de coordinar en el
marco del sistema local de
salud, las acciones para
mantener y mejorar la salud
de la comunidad afectada y el
saneamiento de su entorno
Procedimiento: Atención en Salud. 1. Identificar el tipo de afectación
y el número aproximado de lesionados. 2. Clasificar los lesionados en
el sitio (TRIAGE). 3. Implementar módulos para estabilización y
clasificación de lesionados en el sitio. 4. Remitir los lesionados a
centros asistenciales. 5. Activar los planes de preparativos
hospitalarios para emergencia. 6. Informar a familiares y medios de
comunicación, sobre personas atendidas.
Procedimiento: Saneamiento Ambiental. 1. Verificar condiciones del
acueducto y disponibilidad de agua segura. 2. Verificar la calidad del
agua para consumo. 3. Verificar y asesorar el proceso de eliminación
de excretas de la comunidad afectada. 4. Asesorar el proceso para el
manejo de residuos sólidos. 5. Identificar riesgos de contaminación
ambiental asociados al evento ocurrido. 6. Establecer la disposición
final de residuos y escombros derivados de la emergencia.
Procedimiento: Vigilancia Epidemiológica. 1. Identificar las posibles
afectaciones en salud y su tendencia después del evento. 2.
Establecer la cobertura en vacunación al momento de la emergencia.
3. Implementar actividades para control de vectores.4. Promover las
normas de higiene en la población afectada.
Procedimiento: Manejo de Cadáveres. 1. Implementar las condiciones
de bio-seguridad que sean necesarias para el personal que
manipulara los cuerpos. 2. Recuperar los cadáveres. 3. Etiquetar y
almacenar los cadáveres. 4. Identificar los cuerpos mediante
procedimientos forenses. 5. Gestionar y disponer la información para
familiares y medios de comunicación. 6. Disponer finalmente de los
cuerpos.
Área de hábitat y sustento:
Organización y participación
institucional para la
implementación de
alojamientos temporales así
como la gestión de la
sostenibilidad alimentaria e
insumos humanitarios para la
subsistencia de las personas
afectadas.
Procedimiento: Alojamiento Temporal. 1. Seleccionar el mecanismo de
alojamiento temporal mas adecuado a la situación. 2. Seleccionar
sitios seguros con condiciones de acceso y saneamiento básico. 3.
Establecer mecanismos para la administración de los alojamientos
temporales. 4. Adecuar una red básica para almacenamiento y
distribución de agua segura. 5. Adecuar un sistema de letrinas, para
niños, niñas y adultos. 6. Implementar un mecanismo y un sitio para
disposición final de residuos sólidos. 7. Establecer las normas de
convivencia del alojamiento temporal. 8. Organizar las actividades de
bienestar y áreas sociales del alojamiento.
Procedimiento: Sostenibilidad Alimentaria. 1. Evaluar el impacto del
evento sobre cultivos y reservas alimentarias. 2. Establecer las
268
necesidades alimentarias de la población afectada en función de las
reservas disponibles y el consumo proyectado para la fase crítica. 3.
Gestionar los insumos alimentarios y complementos nutricionales
necesarios para población vulnerable (niños, niñas, ancianos,
embarazadas). 4. Organizar procedimientos para almacenamiento y
distribución de alimentos.
Procedimiento: Elementos para la Asistencia Humanitaria.
1, Evaluar el nivel de afectación de la población y sus necesidades
esenciales. 2. efectuar el censo de necesidades humanitarias durante
la fase crítica de la situación. 3. Apoyar la movilización de los insumos
y la organización de centros de acopio. 4. Proporcionar elementos e
insumos para la asistencia humanitaria como vestuario y paquetes de
aseo e higiene para las familias afectadas. 5. Proporcionar elementos
de cocina y menajes personales a las familias afectadas.
Área social humanitaria:
Encargada de coordinar las
acciones de atención
psicosocial, el censo de
afectados, el mecanismo para
mantener informada a la
comunidad y desarrollar las
actividades de trabajo
comunitario orientadas a
superar la crisis en el contexto
social de la población.
Procedimiento: Atención Psicosocial. 1. Identificar afectaciones
sicológicas en la población. 2. Iniciar procesos de apoyo sicológico a
personas y familias. 3. Identificar necesidades de acompañamiento y
apoyo sicológico del personal de socorro que atiende la emergencia.
Procedimiento: Censo. 1. Organizar con las entidades operativas los
grupos de encuestadores de acuerdo con las áreas afectadas y el
personal disponible. 2. Establecer un mecanismo de actualización del
censo para eventos que van afectando paulatinamente a la
comunidad. 3. Identificar y relacionar la población afectada de
acuerdo con el formato vigente para censo de familias afectadas del
SNPAD. 4. Establecer las características básicas de la población
afectada, para la toma de decisiones en la organización de la
atención. 5. Efectuar el censo de población ubicada en alojamientos
temporales.
Procedimiento: Información a la Comunidad. 1. Recopilar y
sistematizar la información sobre población afectada que pueda ser
útil a familiares y medios de comunicación. 2. Establecer puntos
específicos e identificados para proporcionar información a la
población afectada. 3. Establecer e implementar un sistema para
recolectar, organizar y actualizar la información esencial durante el
manejo de la emergencia. 4. Efectuar los reportes requeridos sobre la
evolución de la emergencia.
Procedimiento: Trabajo Comunitario. 1. Identificar y organizar a los
líderes comunitario s que puedan apoyar labores de contingencia. 2.
Establecer con los lideres identificados que actividades podrán ser
asumidas de forma segura por la comunidad. 3. Establecer un sistema
269
para identificación, visualización y protección personal a los líderes
que apoyaran actividades de contingencia.
Área infraestructura y
servicios:
Encargada de establecer las
responsabilidades y
participación de las empresas
prestadores de servicios
domiciliarios e instituciones
del municipio en relación a la
evaluación de daños, el
monitoreo y control del
evento, la remoción de
escombros, el manejo de
sustancias peligrosas y la
gestión de servicios esenciales
para la implementación de las
acciones de contingencia por
evento.
Procedimiento: Evaluación de Daños y Necesidades. 1. Efectuar la
evaluación preliminar (primera hora). 2. Efectuar la evaluación
complementaria (según evolución de la situación). 3. Efectuar
evaluaciones sectoriales de daños y necesidades. 4. Actualizar la
información sobre daños y necesidades según sea necesario.
Procedimiento: Monitoreo y Control del Evento. 1. Implementar el
sistema de alerta temprana que sea requerido para cada evento. 2.
Establecer acciones complementarias de monitoreo a fenómenos en
desarrollo. 3. Definir códigos de alarma y socializarlos para su
aplicación en el contexto de la población. 4. Efectuar el control de
eventos y amenazas que por sus características puedan ser
intervenidos mediante acciones directas (ejemplo, derrames,
incendios o riesgos asociados entre otros).
Procedimiento: Remoción de Escombros. 1. Determinar el tipo de
escombro a remover. 2. Establecer el volumen y peso aproximado de
los escombros a remover. 3. Determinar las condiciones de remoción,
demolición y cargue del escombro. 4. Coordinar las condiciones de
seguridad para demolición, cargue y movilización de los escombros en
la zona afectada. 5.
Definir las condiciones de reciclaje clasificación y disposición final de
los escombros removidos.
Procedimiento: Manejo de Sustancias Peligrosas. 1. Identificar el tipo
de sustancia que pueda estar asociada al evento de emergencia. 2.
Efectuar las acciones de aislamiento inicial y acción protectora
respecto a la sustancia involucrada. 3. Aplicar la Guía de Respuesta
en caso de Emergencia GREC primer respondiente para
materiales peligrosos para establecer los peligros de la sustancia
identificada. 4. Aplicar las condiciones de seguridad del personal de
socorro.
Procedimiento: Servicios Básicos. 1. Establecer la afectación del
servicio de acueducto y alcantarillado. 2. Establecer la afectación del
suministro de energía eléctrica y alumbrado público. 3. Implementar
la reposición temporal de los servicios esenciales en particular para
edificaciones críticas como Hospitales, alojamientos temporales, etc
Área Institucional Sectorial
Encargada de establecer los
mecanismos de coordinación
institucional para emergencia,
Procedimiento: Coordinación Interinstitucional. 1. Establecer una
cadena de llamado, ante la inminente ocurrencia de un evento. 2.
Organizar un puesto de mando unificado (PMU) para la reunión y
coordinación de las instituciones operativas (con acceso a
270
el procedimiento para
suministrar la información al
público y la forma como se
solicitará apoyo externo al
municipio
comunicaciones, disponibilidad de material para manejo de la
información, mapas, etc.). 3. Activar el esquema de coordinación
previsto en el PLEC´s, designando de inmediato un “Coordinador de
Emergencia”. 4. Designar igualmente los coordinadores de las áreas
funcionales y facilitar la información de base para la organización de
los equipos en el terreno. 5. Implementar una red local de enlace
radial (VHF ó UHF) gestionando de ser posible la integración temporal
de canales y frecuencias institucionales.
Procedimiento: Apoyo Mutuo. 1. Determinar las necesidades
prioritarias que no puede cubrir el municipio con sus instituciones y
recursos. 2. Definir concretamente cual es el apoyo requerido. 3.
Solicitar y gestionar el apoyo necesario.
Procedimiento: Soporte Logístico. 1. Determinar las necesidades de
soporte logístico derivadas de la situación. 2. Implementar el soporte
logístico para las acciones de contingencia. 3. Gestionar insumos y
elementos de soporte logístico.
Tabla No.25. Descripción de funciones por áreas funcionales
Parámetros para elaborar los planes de contingencia frente a
principales amenazas del municipio.
Descripción Metodología
Cada uno de los planes de
contingencia debe contener:
1. Descripción del evento o
amenaza desencadenante. 2.
Activación institucional y
comunitaria. 3. Evaluación
del evento. 4. Acciones de
contingencia sugeridas para
la comunidad. 5.
Procedimientos de
contingencia institucional. 6.
Responsables y coordinación.
7. Implementación logística
requerida.
Determinar las características de las amenazas
Implementar acciones de monitoreo sencillas y seguras
Definir en cada plan como se efectúa la evaluación de daños la
primera hora
Establecer las acciones mas seguras y pertinentes para poner en
práctica por la comunidad ante probable impacto de amenazas.
Designar por le CLOPAD los responsables de dirigir, coordinar, dar
soporte y efectuar los procedimientos de contingencia requeridos.
Establecer en cada plan los recursos existentes, las necesidades y
el apoyo entre instituciones.
Tabla No.26. Parámetros para elaborar los planes de contingencia frente a principales amenazas del
municipio.
271
• Articulación y sostenibilidad de los PLECs
En esta etapa se establecen las actividades que permiten procesos de
formación permanente de los integrantes del CLOPAD, los mecanismos de
difusión y divulgación del plan, así como los procesos y simulacros que ponen a
prueba la estructura y funcionalidad del plan.
Formación continuada de las instituciones que integran el CLOPAD.
Descripción Metodología
Programación y ejecución de
actividades para la formación y el
entrenamiento de los integrantes
del CLOPAD, y de los
responsables de garantizar el
soporte y funcionalidad por parte
de la Administración Municipal.
Establecer las actividades de capacitación y entrenamiento
Cada institución reconoce sus necesidades de capacitación.
Las instituciones deben utilizar el recurso local disponible de
instructores, facilitadores, técnicos o expertos para promover
actividades de corta duración en las cuales se pueda lograr el
reforzamiento de un tema específico por sesión.
Tabla No.27. Formación permanente de los integrantes del CLOPAD
Información y divulgación de los PLECs
Descripción Metodología
La consolidación del PLEC,
requiere de su difusión en todas
las instancias que participaron en
su formulación, aplicación y
sostenibilidad.
Presentación del PLEC haciendo énfasis en amenazas prioritarias.
Resaltar las actividades y procedimientos operativos en los que
hubo dificultad en definir los responsables o la forma de ser
resueltos.
Tabla No.28. Información y divulgación de los PLECs
Evaluación y seguimiento
Descripción Metodología
Evaluaciones periódicas del PLEC
con el fin de determinar si lo
planeado corresponde con la
situación real y con las
condiciones de las amenazas
actuales del municipio.
Evaluación anual del plan.
Actualización de datos de las personas con responsabilidades en
plan.
Revisión del inventario de recursos disponibles y su estado
funcional.
Tabla No.29. Evaluación y seguimiento
272
Simulación y simulacro
Descripción Metodología
Organizar un simulacro y una
simulación cada año, con el fin de
probar los términos generales del
plan así como las
responsabilidades y acciones
propuestas.
Determinar una amenaza como referencia para el simulacro y la
simulación.
Definir los objetivos del ejercicio y la forma clara como se van a
lograr.
Elaborar guión para distribuir acciones y responsabilidades.
Evaluación final del simulacro definiendo plan de mejora.
Tabla No.30. Simulación y simulacro
Actualización de contenidos
Descripción Metodología
Actualización del PLEC, de
acuerdo con los nuevos conceptos
y enfoques que establezca el
SNPAD.
Establecer los adelantos técnicos u operativos en cuanto al control
y manejo de situaciones y eventos particulares.
Integrar los términos actualizados de nuevas metodologías para el
manejo de emergencias y/o desastres al PLEC.
Tabla No.31. Actualización de contenidos
5.3. Plan Escolar para la Gestión de Riesgos
De acuerdo con los planteamientos de la Resolución 7550 de 1994, en la que
se definen las actuaciones del sistema educativo nacional en la prevención de
emergencias y desastres, se establecen las acciones necesarias para incorporar
la prevención y atención de desastres dentro del proyecto educativo de
instituciones educativas, según las necesidades de la región. Se busca que en
el PEI y mediante dichas acciones se propicie el conocimiento del entorno
geográfico, cultural, ambiental y económico, reconociendo los riesgos que
presenta cada establecimiento educativo y su área de influencia, a partir de
estudios e investigaciones realizadas conjuntamente con directivos, docentes,
alumnos y con la respectiva asesoría técnica.
El Plan Escolar para la Gestión de Riesgos se concibe desde los fundamentos
de la ley, como un conjunto de acciones que se deben desarrollar en las
instituciones educativas y que tienen como objetivo la prevención y mitigación
de las condiciones de riesgo y que pueden ser originadas por fenómenos
naturales o antrópicos.
273
Los pasos básicos para la elaboración del plan son:
• Identificación de los factores de riesgo.
• Inventarios de recursos humanos, económicos y logísticos.
• Análisis de vulnerabilidad de la planta física
• Elaboración de Plan de Acción.
Una vez elaborado el plan se requiere de la conformación de un comité interno
que básicamente se conforma por el rector, profesores, estudiantes, personal
administrativo y de servicios generales, padres de familia y comunidad en
general. El comité tendrá como funciones: la coordinación y ejecución de la
elaboración del plan; la difusión y actualización del plan, la conformación de
brigadas de emergencia y la realización de pre y simulacros para poner a
prueba el plan.
• Identificación de los Riesgos
Un primer proceso es la identificación de los riesgos asociados con
diferentes fenómenos con posibilidad de ocurrencia: temblores de tierra,
erupciones volcánicas, inundaciones, huracanes, deslizamientos y erosión,
explosiones, concentraciones de personas.
• Inventario de Recursos:
Identificación de áreas: parques, zonas verdes y polideportivos; canchas
de fútbol y baloncesto y zonas de parqueo.
Identificación de recursos: reconocer los recursos con los que se cuenta
para realizar actividades de prevención y para atender las situaciones de
emergencia.
- Listado de números telefónicos de emergencia
274
- Identificación de servicios públicos. Ubicar en un plano de la institución:
teléfonos públicos y privados, ubicación de megáfonos y otros sistemas
de comunicación; puntos de abastecimiento de agua (hidrantes, pozos);
formas y sistemas alternativos de energía (linternas, plantas).
Análisis del grado de vulnerabilidad:
Con el análisis de vulnerabilidad se determina el grado de preparación que
tiene la institución para enfrentar una situación de emergencia y determinar
las acciones que deben emprenderse para prevenir un desastre.
En esta actividad se identifica.
− El estado, resistencia y funcionalidad de las edificaciones y de la planta
física.
− Peligro de equipos inadecuadamente ubicados y asegurados como
lámparas, estanterías, equipos en laboratorios, entre otros que tienen la
potencialidad de ocasionar accidentes.
− Ubicación de postes, muros, árboles u otros elementos que puedan
colapsar.
− Identificación de focos de explosiones como pipas de gas, recipientes
para el almacenamiento de combustibles; así como el estado de redes,
instalaciones y aparatos eléctricos que puedan causar cortos circuitos.
− Evaluación de los elementos que se pueden utilizar para la atención de
situaciones de emergencia como botiquines, extintores de incendio,
camillas, mangueras, entre otros.
• Elaboración del Plan de Acción:
En el plan de acción se registran las actividades preventivas para evitar
desastres específicos en las instalaciones de la institución educativa. En el
275
plan se señalan las actividades, tareas y responsabilidades de la comunidad
educativa frente a una situación de emergencia.
Una característica que debe tener el plan de acción es la inclusión de
actividades enfocadas a la prevención de desastres, a la atención de
actividades de emergencia como el manejo de alertas y alarmas, coordinación
de la evacuación, socorro, rescate, primeros auxilios y a la formulación de
acciones para la recuperación y reconstrucción en caso de concretarse el
desastre; entre estas actividades se pueden dar: administración de
alojamiento temporal, suministro de víveres, servicios, seguridad y
comunicaciones.
Un elemento estratégico en la gestión del plan es la conformación de las
brigadas educativas que tienen como objetivo fundamental brindar
capacitación y entrenamiento a estudiantes y docentes en áreas de la
prevención y la atención de emergencias (DGPAD, 2008). Algunas actividades
de capacitación y entrenamiento se refieren a: capacitación en
comunicaciones, instrucción en incendios, primeros auxilios, rescate y
evacuación.
5.4. Planes empresariales de emergencias y
contingencias
Un plan de emergencias y contingencias para el sector empresarial tiene los
siguientes componentes:
Realización del análisis de riesgos: tiene las siguientes etapas:
• Identificación y caracterización de los peligros y las amenazas:
identificación de los peligros de orden natural, social o tecnológico a los que
está expuesta la empresa, para determinar la probabilidad de ocurrencia y
de configuración de la amenaza.
276
• Análisis de la vulnerabilidad por amenaza: se requiere evaluar en la
empresa aspectos como:
− La ubicación de la organización con respecto al entorno, si esta ubicado
en zona industrial, residencial, su proximidad a sitios como escuelas,
colegios, hospitales.
− Facilidad de acceso a las instalaciones: ancho de vías, tráfico vehicular,
características topográficas. Cercanía a cuerpos de bomberos, policía,
centros hospitalarios.
− Recursos externos para el control de emergencias: cercanía de hidrantes
públicos y otro tipo de equipos dispuestos para la prevención de
desastres.
− Características de las instalaciones: características de diseño en cuanto
a sismoresistencia, vías de salida y entrada, redes eléctricas,
ascensores, redes hidráulicas, escaleras de uso común. Información que
requiere ser presentada en mapas y diagramas que permitan la
ubicación.
− Actividades que se desarrollan en la empresa haciendo énfasis en las
que pueden generar algún peligro.
− Descripción de la ocupación de la empresa: en términos del número de
personas que ocupan la empresa en términos de funcionarios, clientes y
contratistas.
− Recursos físicos: recursos con los cuales cuenta la empresa como
extintores, sistemas de detección de alarma y control de incendios,
sistemas de alerta de evacuación, luces de emergencia, equipos de
comunicación, botiquín de primeros auxilios, señalización de
emergencia, sistemas de monitoreo de concentración de gases, equipos
de control de derrames y descontaminación, herramientas y equipos
varios como linternas, megáfonos, etc.
• Evaluación del riesgo: se determina el nivel de riesgo y se establecen los
planes de acción específicos para prevenir la ocurrencia de una emergencia.
277
• Definición de los escenarios de riesgo: En los escenarios de riesgo se
debe describir e identificar los tipos de daños y de pérdidas que se pueden
generar en caso de presentarse un evento peligroso, dadas unas
condiciones de vulnerabilidad determinadas en la empresa. En este
escenario se determinan el número de personas expuestas, posibles
afectaciones de líneas vitales y servicios básicos de las empresas,
afectaciones a la infraestructura productiva, sobre el medio ambiente,
impactos financieros.
Organización de la empresa para la prevención y atención de
emergencias y contingencias.
En este componente se tiene en cuenta el conjunto organizado de políticas,
procedimientos, acciones y recursos humanos y técnicos, que le definen a la
empresa una estrategia para prevenir y controlar situaciones de emergencia.
Este elemento se refiere a la formulación de un plan de emergencias en el que
se definen: lineamientos de políticas, planes de acción, objetivos de la
empresa, criterios de responsabilidad, estructura organizacional y los
procedimientos para desarrollar el plan.
Una vez se han definido los escenarios de riesgo, se elaboran planes de acción
específicos denominados planes de contingencia frente a posibles peligros que
se puedan presentar. En la organización de la empresa es importante
establecer los siguientes procesos:
• Modelo de funciones en la estructura organizacional: en el que se define el
grupo coordinador del plan y sus funciones especificas, la conformación de
brigadas de emergencias y de evacuación y la definición de sus funciones
especificas.
• Estrategias de implementación del plan: en la implementación del plan es
necesario incluir: adquisición de recursos físicos, sensibilización y
278
capacitación de los actores involucrados, realización de entrenamientos
específicos y de simulacros.
Revisión, evaluación y actualización del plan de emergencia y
contingencias.
Esta etapa permite la actualización permanente del plan empresarial y permita
incorporar los ajustes necesarios de acuerdo con los cambios de la empresa y
de su entorno. Para la revisión y actualización del plan se plantea la necesidad
de implementar un proceso de auditoría basado en: medir y evaluar el plan,
identificar fortalezas y oportunidades de mejoramiento, generar acciones a
seguir en un plan de mejoramiento, presentación de resultados de procesos de
ajuste y mejoramiento.
Algunos parámetros a evaluar en la auditoria se relacionan con el avance en la
capacitación del personal, estado de los recursos, disponibilidad de las
instalaciones, ejecución de procedimientos y actividades y logro de objetivos.
Integración del plan empresarial en prevención y atención de
desastres con el PLEC del municipio.
La integración del plan empresarial, así como cada plan institucional y
organizacional requiere de su articulación con los lineamientos y estrategias
del plan local de emergencias y contingencias del municipio en el que tiene
asiento la organización, la empresa o la institución. El objetivo de la
integración es determinar niveles de compatibilidad
La guía para formulación de planes empresariales sugerida por DNPAD,
recomienda los siguientes pasos en la integración:
1) Identificar participantes en las respuestas a una emergencia y definir sus
funciones y responsabilidades.
2) Identificar y evaluar los peligros y riesgos que pueden generar una
emergencia en la comunidad. El objetivo es identificar riesgos internos y
279
externos y que como se consideran en los planes respectivos de la
organización y de los sectores en área de influencia y en el ámbito
territorial.
3) Revisar los respectivos planes para determinar respuestas en coordinación
ante eventuales emergencias.
4) Identificar tareas de respuesta que no se han considerado en planes
existentes.
5) Armonizar las tareas identificadas con los recursos disponibles de los
participantes.
6) Realizar los ajustes necesarios para mejorar planes existentes e incluirlos
en un plan global de la comunidad.
7) Documentar un plan de la comunidad y buscar aprobación por autoridades
locales.
8) Hacer difusión del plan integrado entre los participantes.
9) Definir procedimientos para evaluar y ajustar los planes de emergencia de
manera periódica.
10) Información y divulgación entre los miembros de la comunidad para la
utilización del plan integrado.
280
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
Actividad de Aplicación
Mediante esta actividad se busca el reconocimiento de los procesos de
planeación en la gestión de la prevención y atención de riesgos en tres
escenarios específicos:
• El Plan Local de Emergencias y Contingencias
• El Plan Escolar de Gestión de Riesgos
• EL Plan Empresarial para la Prevención y Atencion de Emergencias y
Contingencias.
Objetivo de la actividad:
Revisar, analizar y profundizar en tres procesos de planeación para la
prevención y atención de desastres en el contexto del grupo de estudiantes.
Se deben conformar tres grupos de trabajo, uno de ellos revisara y analizara el
plan local de emergencias y contingencias y el otro grupo revisara el plan para
la gestión de riesgos de una institución educativa del municipio.
En el análisis es importante responder a las siguientes preguntas:
• Está documentado el plan?
• Están claramente determinadas las amenazas, la vulnerabilidad y las
condiciones de riesgo?
• Se ha activado el plan en el último año?
• Se tiene claramente definido el inventario de recursos para la prevención y
atención de desastres?
• Funciona adecuadamente el (los) comité(s)?
281
• Está definido el plan de acción y existe la asignación presupuestal específica
para su cumplimiento.
Actividad de investigación y aplicación
¿Existe un plan para la prevención y atención de desastres en la institución en
las que se desarrolla el actual modulo?
El grupo en pleno debe formular o profundizar el plan para la gestión de
riesgos en la institución e instalaciones en las que desarrolla el modulo y
articulado con el PLEC.
Se establecen 4 grupos de trabajo:
• 1 grupo coordinador
• 1 grupo evalúa posibles amenazas y condiciones de vulnerabilidad frente a
las amenazas.
• 1 grupo evalúa el riesgo
• 1 grupo documenta el plan de acción determinando las medidas para
prevenir y atender situaciones de emergencia y manejo de simulacros.
Importante: La revisión del plan debe incluir: o Revisión a la cartografía o los planos específicos o Revisión de campo de las condiciones de riesgo señaladas en el
plan. o Entrevista con el coordinador del plan a nivel municipal o nivel
institucional para reconocer avances y mejoramientos. o Documento de informe de la revisión y análisis. o Formulación de proyectos para profundizar medidas estructurales y
no estructurales
282
Foro de discusión
LA socialización de las actividades se realiza en un foro en el que se socializa
los resultados del análisis a los planes.
Se socializa ante el tutor la propuesta de plan que se elaboro.
283
AUTOEVALUACIÓN
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACION
A continuación se relacionan una serie de preguntas que tienen como objetivo
realizar un proceso auto evaluativo frente al proceso adelantado
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1) La importancia de un plan para la prevención y atención de
emergencias en un municipio, una institución educativa y en una
empresa radica en:
A. El plan permite identificar amenazas, vulnerabilidad y riesgos de las
organizaciones.
B. El plan permite evaluar que tan preparada se encuentra la organización
para atender una emergencia.
C. El plan permite reconocer los responsables y las funciones para prevenir
y atender una situación de emergencia.
D. El plan permite que las amenazas no se presenten, con el plan se evitan
los peligros.
E. Todas las opciones son validas excepto D.
2) Una secuencia lógica en la formulación de un plan de emergencias y
contingencias es:
A. Identificar factores de riesgo; realizar inventarios de recursos; analizar
la vulnerabilidad; elaborar planes de acción.
B. Realizar inventarios de recursos; identificar factores de riesgo; analizar
vulnerabilidad; elaborar planes de acción.
284
C. Elaborar planes de acción; inventariar recursos; analizar vulnerabilidad;
identificar factores de riesgo.
D. Identificar factores de riesgo; analizar vulnerabilidad; elaborar planes de
acción; inventariar recursos.
E. Inventariar recursos; elaborar planes de acción; identificar factores de
riesgo; analizar vulnerabilidad.
3) La articulación de planes de emergencias y contingencias en una
organización y/o institución, con el PLEC, buscaría básicamente:
A. Búsqueda de recursos de cada institución para la operatividad de cada
plan.
B. Conformar un grupo de expertos interinstitucional.
C. Establecer compatibilidades entre los planes para concretar un plan
integrado.
D. Evitar que las amenazas se presenten.
E. Construir un marco de reflexión y conceptualización sobre la
vulnerabilidad interinstitucional.
4) En la elaboración de un plan de emergencias y contingencias de una
institución: ¿que sería prioritario para tomar decisiones en cuanto a
prevención y atención?:
A. El inventario de recursos que tiene la institución.
B. La conformación de una brigada de emergencias.
C. La definición de la logística para operar simulacros de evacuación.
D. La identificación y análisis de las amenazas y las condiciones de
vulnerabilidad de la institución.
E. La elaboración de planes de acción.
285
PREGUNTAS SELECCIÓN MULTIPLE RESPUESTA
INSTRUCCIONES
MARQUE A Si opciones 1, 2, 3 son correctas
MARQUE B Si opciones 1 y 3 son correctas
MARQUE C Si opciones 2 y 4 son correctas
MARQUE D Si sólo la opción 4 es correcta
MARQUE E Sí todas las opciones son correctas
1) Para la concreción y consolidación de un plan de emergencias y
contingencias en un municipio, es importante incluir una revisión a:
1. El plan de ordenamiento territorial.
2. El plan de desarrollo municipal.
3. Los planes sectoriales de emergencia y contingencia.
4. Los planes escolares y empresariales de emergencia y contingencias.
2) Técnicamente un plan de emergencias se dinamiza cuando:
1. Sucede un fenómeno interno que representa peligro para la institución.
2. Se determinan condiciones de vulnerabilidad, que no habían sido
consideradas.
3. Sucede un fenómeno en el exterior que representa peligro para la
institución.
4. Se dan capacitaciones a brigadas de emergencia y se realizan
simulacros.
PREGUNTAS FALSO – VERDADERO
1) Un plan de emergencias y contingencias en un municipio reemplaza la
elaboración del plan de ordenamiento territorial: V______ F_______
286
2) Si una institución no tiene recursos físicos, humanos, financieros; no puede
elaborar su plan de emergencia y contingencia:
V______ F_______
3) Por medio de un plan empresarial de emergencias y contingencias se puede
disminuir el riesgo y mejorar niveles de rentabilidad por la disminución de
perdidas:
V_______ F_______
287
SOLUCIÓN A LA AUTOEVALUACIÓN
SELECCIÓN MULTIPLE UNICA RESPUESTA
1. E
2. A
3. C
4. D
SELECCIÓN MULTIPLE MULTIPLE RESPUESTA
1. E
2. E
PREGUNTAS DE VERDADERO Y FALSO
1. F
2. F
3. V
288
HETERO Y COEVALUACIÓN
En trabajo grupal entre 3-5 compañeros, resuelva las siguientes preguntas
procurando un máximo de 100 palabras en las respuestas y resolver el
cuestionario en máximo 30 minutos. Posteriormente cada grupo socializa sus
respuestas en una plenaria.
PREGUNTAS ABIERTAS
1) Describa brevemente la estructura básica que debe tener un plan de
emergencias y contingencias de una Institución de Educación Superior.
2) Explique brevemente en qué consiste la identificación de factores de riesgo
para la elaboración de un plan de emergencias en una empresa.
3) La evaluación de la vulnerabilidad en un municipio, es un componente
fundamental ya que se determina condiciones de susceptibilidad en los
siguientes factores: organización institucional para emergencias; en el
contexto social y cultural de la población; en aspectos económicos y
productivos; en infraestructura y líneas vitales del municipio y en salud y
saneamiento básico. Establezca diferencias metodológicas entre estos
aspectos de vulnerabilidad frente a dos amenazas posibles: sismos e
inundaciones. Utilice el siguiente cuadro para representar su respuesta:
4)
Condiciones Vulnerabilidad Amenaza Sísmica Amenaza por Inundaciones
Organizacional
Contexto social y cultural
Aspectos económicos y
productivos
289
Infraestructura y líneas vitales
Salud y saneamiento básico
290
RESUMEN
La elaboración de planes para la prevención y atención de emergencias y
contingencias es un proceso enfocado en a) la identificación de riesgos
expresado por la evaluación de las amenazas y de las condiciones de
vulnerabilidad de un municipio, de una institución escolar y una empresa, b) la
determinación de una estructura organizacional para definir responsables; c) la
definición de programas y proyectos enfocados a controlar, mitigar y disminuir
los riesgos; d) la elaboración de planes de acción.
Un aspecto importante de los planes de emergencia y contingencias es la
articulación que deben tener estos procesos realizados entre las autoridades
municipales, departamentales y nacionales; y a su vez la articulación con
planes de emergencias y contingencias sectoriales, entre los que se pueden
relacionar planes escolares y planes empresariales.
Un modelo de gestión de riesgos debe responder a procesos de planeación,
ejecución y evaluación, que de manera integrada se articulen con planes
sectoriales promoviendo el incremento de la capacidad de preparación y
respuesta ante emergencias en una localidad determinada.
291
BIBLIOGRAFÍA
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elaboración de planes empresariales de emergencias y contingencias y su
integración con sistema nacional para la prevención y atención de desastres.
1ª. Edición. 2003.
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orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo a nivel municipal.
Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental. Agosto de 2005.
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desarrollo territorial. República de Colombia. Serie Ambiente y desarrollo
territorial. Guía No.1: Guía metodológica para incorporar la prevención y
reducción de riesgos en los procesos de ordenamiento territorial. Mayo de 2005.
Ministerio de Comunicaciones. Republica de Colombia. Plan de
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http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/PL
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f.
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Emergencias de Accesibilidad y Transporte. Mayo de 2006. En:
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Sectorial de Emergencia de Búsqueda, Salvamento y Rescate. Mayo de 2006.
En:
292
http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/Pla
n%20Sectorial%20de%20Busqueda%20y%20Rescate.pdf
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Plan Sectorial para la
Actuación en Caso de un Desastre Nacional de Carácter Subito.
http://www.sigpad.gov.co/archivos/documentos/PLANES%20SECTORIALES/PL
AN%20SECTORIAL%20EMERGENCIA%20AGRICULTURA%2026-05-06-3.pdf
Ministerio de Interior y Justicia. Dirección Nacional para la Prevención
y Atencion de Desastres. República de Colombia. Guía Metodológica para
la Formulación del Plan Local de Emergencias y Contingencias - PLECs. Junio
de 2008.
Comité Andino para la Atención y Prevención de Desastres (CAPRADE).
Guía de operación para asistencia mutua frente a desastres en los países
andinos. Septiembre de 2008. Países Andinos Miembros: Colombia, Perú,
Ecuador, Bolivia.
Comité Andino para la Atención y Prevención de Desastres (CAPRADE).
Decisión 591 de 2004. Estrategia Andina para la Prevención y Atención de
Desastres. Tomado de: http://www.caprade.org/caprade/doc_estrat/eapad.pdf
Acuerdos Internacionales para la atención y prevención de desastres: en
http://www.sigpad.gov.co/archivos/legislacion/RESOLUCIÓN%207550%20DE
%201994.doc
293
GLOSARIO
CLOPAD
Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres
CREPAD
Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres
DNPAD
Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
PNPAD
Plan Nacional para la Atención y prevención de Desastres.
PLEC
Plan Local de Emergencias y Contingencias. Componente del Plan Local de
Gestión de Riesgos. Prepara y anticipa las acciones necesarias para atender
situaciones de emergencia y contingencia.
SNPAD
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.