Post on 30-Apr-2020
De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación
SupervisorJosé Luis Chicoma Lúcar
Coordinador Stephen Birtwistle
Equipo de TrabajoSofia Alessio, Aleithya Morales,
Ángeles Rodríguez e Ingrid Sada.
Agradecemos el apoyo en la realización y edición del
documento a Alejandra Brambila, Ana Dávila y Andrea
Huerta.
Ethos Laboratorio de Políticas Públicas agradece la
ayuda, generosidad e información de varios expertos que
contribuyeron a su desarrollo. En particular queremos
agradecer a Gregorio Arévalo (BID), Ernesto López (SHCP),
Nahuel Oddone (CEPAL), Ramón Padilla (CEPAL), Gonzalo
Rivas (Ex-Vicepresidente Ejecutivo de CORFO), Heidi Sada
(Universidad Iberoamericana) y Claudia Suaznabar (BID).
Este reporte se llevó a cabo gracias al generoso apoyo
de la Embajada Británica. El contenido y conclusiones son
responsabilidad de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas
y no representan los puntos de vista o las opiniones de
la Embajada Británica, del Gobierno del Reino Unido o
de los funcionarios públicos de los programas analizados.
Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación
ni partes de ella pueden ser reproducidas, almacenadas
mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier
forma o por cualquier medio, sea éste electrónico,
mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el
permiso previo de Ethos Laboratorios de Políticas Públicas.
Diseño y portadaCerca Diseño
Primera Edición: Marzo 2014.
Impreso en México.
D. R. © 2014 Avance-Análisis, Investigación y
Estudios para el Desarrollo, A.C.
Ethos Laboratorio de Políticas Públicas
Enrique Rebsamen 1108
Col. Del Valle 03100
México D.F.
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Twitter: @ethoslabmx
ISBN: 9-786079-512576
Acrónimos
APF Administración Pública Federal
APPs Asociaciones Público- Privadas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CyT Ciencia y Tecnología
CGICDTI Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación
CONACyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CI Centros de Investigación
CII Comité Intersectorial para la Innovación
CTA Comité Técnico de Administración
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
C&T Ciencia y Tecnología
ESIDET Encuesta sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico
EEUU Estados Unidos
FCCyT Foro Consultivo Científico y Tecnológico
FIT Fondo de Innovación Tecnológica
IES Instituciones de Educación Superior
ICTI Instituciones de Ciencia, Tecnología e Innovación
INADEM Instituto Nacional del Emprendedor
IPDP Instituciones Encargadas de Promover el Desarrollo Productivo
ITESM Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
I&D Investigación y Desarrollo
LAPP Ley de Asociaciones Público-Privadas
LCyT Ley de Ciencia y Tecnología
NAFIN Nacional Financiera
MIPYMEs Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
NGP Nueva Gestión Pública
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
OMPI Organización Mundial de la Propiedad Industrial
OT Oficina de Transferencia de Conocimiento
PECiTI Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PEI Programa de Estímulos a la Innovación
PND Plan Nacional de Desarrollo
PPS Proyectos para la Prestación de Servicios
PROSOFT Programa de Desarrollo del Sector de Servicios de Tecnologías de Información
RNGCI Red Nacional de Grupos de Centros de Investigación
SE Secretaría de Economía
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SNI Sistema Nacional de Innovación
SNInv Sistema Nacional de Investigadores
Contenido
Resumen Ejecutivo 9
Introducción 13
1. La innovación: un eje fundamental para
el crecimiento económico de los países 17
1.1 ¿Cómo se define? 18
1.2 ¿Cómo participa la innovación en el crecimiento económico? 19
1.3 ¿Cuáles son los beneficios de la innovación? 21
1.4 ¿Quién promueve la innovación en un país? 23
1.4.1 ¿Cómo se define un Sistema Nacional de Innovación? 23
1.4.2 El Sistema Nacional de Innovación de México 28
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) 30
¿Qué es y qué hace el CONACyT? 30
El desempeño de CONACyT 32
2. Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) 49
2.1 ¿Cuál es el trasfondo histórico de las APPs? 50
2.2 ¿Qué son las APPs? 51
2.3 ¿Por qué resulta importante el papel de las APPs en las economías nacionales y sub-nacionales? 65
3. APPs con fines de innovación 69
3.1 Instrumentos para la promoción de la CTI en el mundo 70
3.2 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI 76
3.3 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI en México 89
Conclusiones y recomendaciones 107
Anexo 1 Las patentes 113
¿Cómo se define una patente? 113
Razones para otorgar una patente 113
¿Quién se queda con la patente en proyectos financiados con recursos públicos? 115
Bibliografía 121
9De Hecho en México a Creado en México
Resumen Ejecutivo
Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) son instrumentos
que combinan recursos públicos y privados para alcanzar
metas que benefician a todos los actores que participan
en ellas. En México, hoy en día, las APPs se emplean
generalmente en proyectos de infraestructura o provisión
de servicios. Sin embargo, una de las disposiciones que
introdujo la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP)
de enero de 2012 fue la posibilidad de utilizar este tipo
de esquemas en proyectos de investigación aplicada e
innovación tecnológica.
De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación se gesta a partir de
la necesidad de estudiar el potencial que el uso de las
APPs con fines de innovación puede representar para
México y su economía, así como para los sectores público,
productivo y científico/tecnológico del país. Lo anterior,
con la intención de analizar esta ventana de oportunidad
abierta por la LAPP con base en la teoría y en ejemplos
exitosos a nivel internacional donde se han empleado
este tipo de esquemas.
El primer capítulo de la presente publicación expone las
definiciones más relevantes de innovación en el contexto
actual, así como su participación en el crecimiento
económico y sus beneficios. Posteriormente se presentan
los actores que elaboran las políticas públicas de innovación
en los países en general y en México en específico: se
explica a nivel teórico el concepto del Sistema Nacional de
Innovación (SNI), se examina el SNI mexicano, se analiza
el papel del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT), así como su desempeño y sus contrapartes
internacionales.
El capítulo siguiente se centra en el estudio de las APPs,
cómo surgen, su definición, composición y el papel que
desempeñan dentro de las economías nacionales y sub-
nacionales como instrumentos que pueden proveer
recursos para alcanzar diversos objetivos. El capítulo
concluye con la explicación de cómo se implementan en
México.
Las APPs con fines de innovación son el tema que ocupa el
tercer capítulo de la publicación. Para tal efecto, se exponen
los instrumentos comunes en el mundo para el fomento
de Ciencia Tecnología e Innovación (CTI), así como de qué
manera las APPs son herramientas complementarias a las
previamente expuestas. Se explican algunos ejemplos
de APPs con base en el tamaño de las empresas, con
el objetivo de demostrar cómo dichos instrumentos se
pueden llevar a cabo en la práctica. Asimismo, se analiza
de qué manera México apoya actualmente las actividades
de CTI y de qué manera las APPs pueden insertarse en
el SNI mexicano para complementar las herramientas
disponibles actualmente. Posteriormente se expone el
marco legal actual en México para las APPs con fines
de innovación, así como el Fondo para Inversiones en
Investigación, Desarrollo, Tecnología e Innovación, mismo
que tiene como objetivo el financiamiento de estos
mecanismos para fomentar la innovación en el país.
Finalmente, se exponen los retos a futuro para este fondo
y posibles soluciones a ellos.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS10
Con base en el Capítulo 3, Ethos Laboratorio de Políticas
Públicas ha identificado que las APPs con fines de
innovación son ideales para:
• Creación de centros de investigación;
• avances tecnológicos significativos;
• desarrollo de proveedores;
• aumento de la inversión en procesos de
innovación asociativos;
• financiación de proyectos de desarrollo
tecnológico estratégico;
• formación de recursos humanos
especializados para la industria;
• áreas de investigación y desarrollo en la
industria;
• infraestructura en investigación, desarrollo e
innovación, y
• constitución de empresas de base
tecnológica.
En la última parte de la publicación se incluyen las
conclusiones que se desprenden de todos los capítulos
anteriores y, a partir de éstas, Ethos Laboratorio de Políticas
Públicas presenta una lista de recomendaciones con el
objetivo de apoyar el fomento de la innovación en México.
Entre las conclusiones más significativas que esta
investigación arrojó, se encuentran las siguientes:
• El CONACyT presenta un mandato
institucional débil, un presupuesto que
no apoya a los retos de la economía
mexicana y una estrategia organizacional
poco adecuada a las necesidades del país
(especialmente para el sector privado). Su
arreglo institucional no parece permitirle
ejecutar sus funciones de manera óptima.
• Las APPs permiten dar respuestas prácticas a
diversas dificultades que se deben encarar,
como la generación de infraestructura,
la provisión de servicios, el impulso a la
innovación y el desarrollo económico, entre
otros.
• El término alianza público-privada se refiere
a varias modalidades a través de las cuales
el sector público y el privado pueden
colaborar. Sin embargo, las APPs son la
versión más estricta del término, es decir, son
asociaciones en proyectos específicos entre
el sector público y el privado, en los cuales
existe una relación contractual entre ambos y
en donde existe inversión conjunta.
• En México, se cuenta con un marco
normativo y una estructura para la
implementación de proyectos de este tipo
en diferentes sectores.
• Las APPs con fines de innovación ofrecen
una eficiente y eficaz alternativa a los
instrumentos tradicionales de fomento al
sector, en particular para proyectos que
presentan altos riesgos y que involucran
empresas de tamaño significativo.
• México parece bien encaminado para
utilizar de la manera correcta las APPs
con fines de innovación, al contar con un
fondo específico. Asimismo, parece haber
establecido una gobernanza incluyente para
evaluar y aprobar los mejores proyectos que
fomenten la innovación en el país.
13De Hecho en México a Creado en México
Introducción
De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación nace por la
preocupación acerca del retraso tecnológico y en materia
de innovación que existe actualmente en el país. La
economía mexicana puede compararse con una “bella
durmiente” que, a pesar de su potencial, no aprovecha
los activos y habilidades con los que cuenta para mejorar
su situación.
Lo anterior adquiere aún más importancia en el contexto de
la crisis financiera y económica que comenzó en el 2008,
durante la cual varios países se han cuestionado acerca
de cuál sería el nuevo modelo económico a seguir para
garantizar el crecimiento en el largo plazo. De acuerdo con
la Organización de Cooperación y Desarrollo y Económico
(OCDE), en circunstancias de crisis los gobiernos deben
pensar en cómo garantizar la sustentabilidad de la
recuperación económica, es decir, existe la necesidad de
incluir en la política de estabilización aquellas variables
que apoyen el crecimiento económico en el largo plazo,
como por ejemplo la innovación.
La falta de estas políticas puede generar una recuperación
temporal, pues los orígenes macroeconómicos y
estructurales de la crisis se mantendrían (OCDE, 2009).
Esta situación toma ulterior importancia en América Latina,
debido a la tradicional dependencia de la mayoría de los
países a la exportación de materias primas, la cual los
hace particularmente vulnerables a las fluctuaciones de la
demanda mundial de recursos naturales.
Es necesario encontrar nuevos mecanismos para acelerar y fomentar la innovación, ya que en una situación de crisis la
inversión destinada a ésta, así como a la Investigación
y Desarrollo (I&D), suele experimentar recortes, y esta
última crisis no ha sido la excepción (OCDE, 2012). De
esta manera, los gobiernos y el sector privado necesitan
encontrar soluciones concertadas para hacer frente a este
problema, ya que los efectos negativos de una prolongada
sub-inversión en estos sectores pueden desencadenar
otros problemas socioeconómicos en el largo plazo.
En México, la situación en términos de innovación era grave
desde antes de la crisis económica de 2008 debido a que,
a lo largo del tiempo, el país ha presentado niveles de inversión en I&D por debajo del promedio de los países miembros de la OCDE, así como de países con un desarrollo
similar, como Brasil y Argentina (Banco Mundial, 2013).
Esto genera problemas de competitividad a nivel
microeconómico, pues las empresas nacionales pierden
su posición en el mercado respecto a las compañías
extranjeras al no invertir en innovación.
A pesar de que en México se han implementado
diversos apoyos para promover el desarrollo de ciencia,
tecnología e innovación (CTI), éstos no han contado con
los recursos financieros suficientes y la mayoría presenta
características de corto plazo, con periodos de apoyo entre
dos y tres años. En este contexto, las Asociaciones Público Privadas (APPs) asumen un papel
importante como apoyos complementarios para atender
las cuestiones antes mencionadas, ya que presentan alternativas eficientes a la falta de
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS14
capital financiero público y promueven la colaboración de largo plazo entre el sector público y privado. Notablemente,
como se explicará en la presente publicación, varios
países y bloques económicos están aprovechando a las
APPs para innovar y renovar sus economías.
México se ha unido recientemente a esta tendencia pues
ya cuenta con un marco normativo en materia de APPs,
moderno y alineado a buenas prácticas internacionales,
que además incluye la posibilidad de implementar APPs
con fines de CTI, las cuales se enfocarían en la creación
de centros de investigación, financiación de proyectos de
desarrollo tecnológico estratégico, formación de recursos
humanos para la industria, áreas de investigación y
desarrollo en la industria, infraestructura para CTI, así
como la constitución de empresas de base tecnológica.
Éstas estarán a cargo del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONACyT), quien los financiará con recursos
del Fondo para Inversiones en Investigación, Desarrollo
Tecnológico e Innovación.
Dicho fondo ha sido ya constituido y CONACyT ha
comenzado a dar pasos importantes para institucionalizar
el procedimiento de planeación, selección y ejecución de
estos proyectos. En el 2014 se iniciarán las primeras APPs
con fines de innovación. Por eso es importante determinar
y entender cómo estos instrumentos pueden fomentar las
actividades de CTI en el país, así como de qué manera
se insertan en el Sistema Nacional de Innovación (SNI)
mexicano y cómo se deben implementar.
¿Cómo hacemos para innovar más?Para fomentarla innovación en México se necesitaFortalecer lasinstituciones
• Prevenir la captura política y empresarial
• Relación eficiente con sector privado
• Capital humano de calidad
• Independencia
• Menor brecha salarial entre sector público y privado
• Evaluación de desempeño
En específicoCONACYT necesita:
• Mayor autoridad
• Crear Secretaría
• Mayor presupuesto
• Experiencias internacionales SEBRAE en Brasil,
CORFO en Chile, TEKES en Finlandia y AGENCIA en Argentina
Se requiere mayorintegración entre:
Gobierno
Acad
emia
Sect
or Priv
ado
De Hecho en México a Creado en México
México por debajodel promedio(países de la OCDE)
Atraer más recursospara innovación
• APPs en innovaciónMejorarinstitucionalidad
Recomendaciones
Sector públicoInversión del sector público como %del PIB
Brasil1.16%
Argentina0.62%
China1.84%
Finlandia3.78%
México0.46%
Débil inversión en Ciencia y Tecnología
es un país con gran potencial
para innovary crecer, perono lo aprovecha
Méxicodurmiente es una bella
Sector privadoInversión del sector privado como %del total de inversión en CTI
39%
67%53%
62%
1/3
De Hecho en México a Creado en México
17De Hecho en México a Creado en México
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¿Cómo hacemos para innovar más?Para fomentarla innovación en México se necesitaFortalecer lasinstituciones
• Prevenir la captura política y empresarial
• Relación eficiente con sector privado
• Capital humano de calidad
• Independencia
• Menor brecha salarial entre sector público y privado
• Evaluación de desempeño
En específicoCONACYT necesita:
• Mayor autoridad
• Crear Secretaría
• Mayor presupuesto
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CORFO en Chile, TEKES en Finlandia y AGENCIA en Argentina
Se requiere mayorintegración entre:
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México por debajodel promedio(países de la OCDE)
Atraer más recursospara innovación
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Recomendaciones
Sector públicoInversión del sector público como %del PIB
Brasil1.16%
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Sector privadoInversión del sector privado como %del total de inversión en CTI
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De Hecho en México a Creado en México
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS18
1. La innovación: un eje fundamental para el crecimiento económico de los países
El potencial de las empresas radica en mantener su competitividad, la cual se define
como “el proceso mediante el cual la empresa genera valor
agregado a través de aumentos en la productividad, y ese
crecimiento en el valor agregado es sostenido, es decir, se
mantiene en el mediano y largo plazo” (CENCADE, 2013).
La innovación es uno de los factores que las puede apoyar
en esta tarea. Aunque las actividades que llevan al sector
privado a innovar residen dentro de las empresas mismas,
el gobierno juega un papel importante en fomentarlas.
Es así que existe la necesidad de consolidar instituciones
eficientes y eficaces para promover la innovación en un
determinado país. De esta manera, en este capítulo se
explicará brevemente qué se entiende por el concepto de
innovación, cuáles son sus beneficios y cómo un arreglo
institucional gubernamental adecuado puede apoyar al
sector productivo a invertir en actividades de este tipo.
1.1 ¿Cómo se define?
Aunque en la actualidad no existe un consenso a nivel
mundial respecto a cómo definir la innovación, a lo largo
del tiempo se le han atribuido ciertas características que
son aceptadas por la mayoría de académicos, gobiernos,
organizaciones internacionales y el sector privado. Entre
ellas se incluye la novedad de algo creado por primera
vez, producto de las actividades de I&D.
Figura 1. Definiciones de innovación
Ley de Ciencia y Tecnología”La innovación es la generación de un nuevo producto, diseño, proceso, servicio o método”.
Definiciones de innovación:Schumpeter“La innovación consiste en el reconocimiento de las oportunidades para realizar cambios que generen ganancias”.
Manual de Oslo:“la introducción de un nuevo,o significativamente mejorado,producto (bien o servicio)...”
19De Hecho en México a Creado en México
A continuación se presentan algunas de las definiciones
de innovación más relevantes para el contexto actual:
Una definición económica de la innovación:
Para Schumpeter (1935), la innovación consiste en el
reconocimiento de las oportunidades para realizar cambios
que generen ganancias, así como la búsqueda de tales
oportunidades hasta lograr su adopción en la práctica; en
particular, se reconocen las invenciones económicamente
viables, así como hacer lo que sea necesario para llevarlas
al mercado o para asegurar su uso efectivo.
Definición de la innovación de acuerdo con el Manual de Oslo:
De acuerdo con el Manual de Oslo, la innovación consiste
en “la introducción de un nuevo, o significativamente
mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso,
de un nuevo método de comercialización o de un
nuevo método organizativo, en las prácticas internas de
la empresa, la organización del lugar de trabajo o las
relaciones exteriores”. (OCDE, 2005, pág. 56)
Cualquier tipo de innovación debe contener algún grado
de novedad. El manual distingue tres tipos:
1. Novedad para una empresa o negocio.
2. Novedad para el mercado.
3. Novedad para el mundo.
La innovación se puede dar en cualquier sector de la
economía, lo cual incluye a los servicios gubernamentales
(ej. salud y educación, entre otros). (OCDE, 2005).
Definición de la innovación en México:
En México, la Ley de Ciencia y Tecnología (LCyT) (Cámara
de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2011)1 define
a la innovación como la generación de un nuevo producto,
diseño, proceso, servicio, método u organización o la
adición de valor a los existentes. Por otro lado, esta ley2
también distingue al desarrollo tecnológico como el uso
sistemático del conocimiento y la investigación, dirigido
hacia la producción de materiales, dispositivos, sistemas
o métodos incluyendo el diseño, desarrollo, mejora de
prototipos, procesos, productos, servicios o modelos
organizativos.
1.2 ¿Cómo participa la innovación en el crecimiento económico?
Como se ha mencionado, la innovación es considerada
un factor importante para el crecimiento económico,
lo cual es sustentado por teorías económicas como el
modelo de crecimiento de Solow (Rosemberg, 2005).
Hoy en día vivimos en un mundo de ideas, las cuales
se generan de actividades de investigación y son fundamentales para el desarrollo económico en el largo plazo (Mendes,
Duarte, Duarte, & Simoes, 2012). Efectivamente, los
sistemas económicos capitalistas que prevalecen
actualmente en la mayoría de los países del mundo
requieren de actividades innovadoras por parte de las
1 Definida en el artículo 4 Fracción IX de la LCyT, publicada en el DOF el 5 de junio de 2002 y reformada el 28 de enero de 2011.
2 En la Fracción X del artículo 4.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS20
empresas para poder mantener su dinamismo. Dichos
mercados son considerados eficientes cuando los deseos
de los consumidores son satisfechos, por lo tanto, de
acuerdo a Keat and Young (2000), las empresas que
logran lo anterior a través de procesos eficientes son las
que obtendrán las mayores ganancias. Este mecanismo
promueve la innovación de manera más enérgica, ya
que las empresas que sean superadas por los procesos
y productos innovadores de sus competidores tenderán
a desaparecer.
La economía capitalista puede ser vista como una máquina
cuyo producto principal es el crecimiento económico
y en donde la innovación es uno de los combustibles más importantes para la productividad de las empresas (Baumol,
2003). Son precisamente las presiones competitivas de
libre mercado las que fuerzan a estas empresas a invertir
regularmente en innovación, lo cual desencadena un
proceso de mejora en el desempeño de las mismas y, en
último término, en el crecimiento económico del sistema.
En este tenor, cabe resaltar las exitosas políticas de
innovación para detonar el crecimiento económico de
algunos países como Corea del Sur (Chung, 2011) y
Alemania (Keilbach, Pawan Tamvada, & Audretsch, 2009),
así como el progresivo interés en mejorar los indicadores
de I&D y CTI en algunos países que también han tenido
un buen desempeño económico en las últimas décadas,
entre los que se incluyen a Malasia (OCDE, 2013), China,
India y Brasil (Mendes, Duarte, Duarte, & Simoes, 2012),
entre otros.
Figura 2. La innovación como combustible
La innovación es el combustible de la productividad de las empresas.
21De Hecho en México a Creado en México
1.3 ¿Cuáles son los beneficios de la innovación?
De forma adicional al evidente resultado benéfico
que tiene la innovación en el crecimiento económico,
ésta también produce externalidades positivas para los consumidores, los cuales pueden gozar de mejores servicios (por
ejemplo los de salud), salarios más altos, tecnología de
telecomunicación y computación, precios más accesibles,
entre otros factores, que pueden mejorar su calidad de
vida (Libecap, 2009).
Por lo tanto, la inversión en innovación constituye una elección de vital importancia para las empresas y la economía en general, incluyendo a los
consumidores y trabajadores. Aunado a esto, el que esta
inversión se realice de manera habitual como cualquier
otra inversión de la empresa, ya sea para adquirir
nueva maquinaria, estrategias de mercadeo u otras,
facilitará la medición del impacto de dicha inversión en
la productividad de la empresa en cuestión, así como el
efecto que tal inversión tenga en su ventaja comparativa y
competitiva en los mercados.
Figura 3. Procesos de innovación en las empresas3
Aumenta larentabilidad
Aumenta lacompetitividadCrea empleo
Baja los costosde producción
Abre nuevosmercados
Aumenta laparticipaciónde mercado yel crecimiento
Procesos deInnovación enlas empresas
3 Elaboración propia con base en: http://www.innosupport.net/index.php?id=6049
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS22
Figura 4. Círculo virtuoso de la innovación
Beneficios Beneficios
Inversión eninnovación
Inversión eninnovación
Además, las empresas que obtienen beneficios de la
innovación cuentan con un incentivo para seguir realizando
estas acciones. Por consiguiente, se genera un círculo
virtuoso de innovación, el cual puede verse potenciado con
fuentes alternativas de capital, tales como las que pueden
proveer nuevos inversionistas (privados o públicos) que
también busquen beneficiarse de estas virtudes.
Sin embargo, las actividades de I&D e innovación en general conllevan un alto riesgo, lo cual desincentiva la inversión en
dichas actividades por parte del sector privado. Es así
que las políticas públicas resultan de vital importancia
para el apoyo a las empresas de cualquier tamaño para
que puedan destinar recursos a la innovación con el fin
de volverse más productivas y competitivas. Asimismo,
una parte del apoyo del gobierno debe dirigirse hacia
instituciones académicas que han implementado
programas de I&D con enfoques de aplicación práctica en
los sectores productivos.
23De Hecho en México a Creado en México
1.4 ¿Quién promueve la innovación en un país?
La innovación juega un papel transversal en las economías
de los países, pues prácticamente cualquier sector
se puede beneficiar de ella. Por lo tanto, identificar de
manera general los actores en materia de CTI que un país
adopta es importante, ya que de ellos se derivan en gran
medida muchas de las fortalezas y áreas de oportunidad
que experimenta el sistema de CTI de dicho país. Las
páginas siguientes servirán para describir el concepto de
Sistema Nacional de Innovación (SNI),4 su funcionalidad y
los actores que participan en dicho sistema. Asimismo, se
presentará el caso del SNI mexicano. Lo anterior brindará
una perspectiva general sobre los aspectos positivos y las
áreas de oportunidad que existen dentro del sistema de
CTI de México, así como proveerá una explicación sobre el
funcionamiento de ciertas políticas en esa materia.
1.4.1 ¿Cómo se define un Sistema Nacional de Innovación?
Existen varias definiciones sobre el concepto de SNI,
pero de acuerdo con Niosi (Feinson, 2003, pág. 17),
“es un sistema de interacción entre empresas públicas y
privadas (grandes o pequeñas), universidades y agencias
de gobierno que aspiran a la producción de Ciencia y
Tecnología (C&T) en un país. Dicha interacción puede ser
técnica, comercial, legal, social y financiera, en la medida
en que el objetivo de la interacción sea el desarrollo,
4 En esta publicación, SNI y el sistema de CTI se utilizarán como sinónimos.
protección, financiamiento o regulación de nuevas
ciencias y tecnología”.5 Este sistema es un conjunto de actores e interacciones complejas, el cual constituye un mecanismo con diferentes flujos de información y acciones para poder lograr avances en el sistema
de CTI nacional, ya que, debido a la complejidad de esta
última, se requieren diferentes insumos y habilidades
como capital humano, financiamiento e infraestructura,
entre otros.
En los países en vías de desarrollo, como lo son los
latinoamericanos, dichos insumos dictan la capacidad
de adquirir, absorber y diseminar la tecnología moderna
(Feinson, 2003). Con el surgimiento de la economía
del conocimiento, los SNI de dichos países enfrentaron
la necesidad de colocarse en el escenario internacional
y desarrollar habilidades absorbentes con el objetivo de
alcanzar, en algún momento, a los países más avanzados
en CTI (Da Motta e Albuquerque, 1999). Cabe destacar
que dichos insumos y habilidades son una precondición
necesaria para el desarrollo de cualquier país, lo cual
vuelve al SNI un factor clave para el desarrollo económico
de las naciones. En términos generales, las funciones
principales de un SNI se pueden resumir en los siguientes
puntos, entre otros (Feinson, 2003):
5 Traducción propia.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS24
Figura 5. Funciones principales de un SNI
Funcionesde un SNI
Crearconocimiento
nuevo
Crearmercados
Facilitarla regulación
Crearcapital
humano
Facilitarla formaciónde mercados
Facilitarla formación deexternalidades
positivas
Guiarel proceso deinvestigación
Proveerlos recursosnecesarios
25De Hecho en México a Creado en México
• Crear conocimiento nuevo;
• guiar el proceso de investigación;
• proveer los recursos necesarios;
• facilitar la creación de externalidades
positivas;
• facilitar la formación de mercados;
• crear capital humano;
• facilitar la regulación para tecnologías,
materiales y productos que podrían tener
la capacidad de expandir el mercado y
mejorar el acceso al mismo;
• crear mercados, difundir el conocimiento, y
• facilitar el financiamiento.
Es así que surge la necesidad de responder la siguiente
pregunta: ¿cómo se debería aprovechar y fortalecer el SNI
para elaborar políticas públicas eficientes y eficaces en este
tema? El enfoque sobre el SNI enfatiza la importancia de
las relaciones y su intensidad entre instituciones, personas
y políticas públicas que fungen como mediadores del
conocimiento entre países e industrias (Feinson, 2003).
Actores, instituciones y vínculos en un Sistema Nacional de Innovación
Como se ha mencionado antes, cualquier SNI es un
universo complejo en el cual interactúan diversos actores.
Por lo tanto, es necesario distinguir entre dos sistemas,
el “SNI estrecho” y “SNI amplio”, esto con el objetivo de
entender de mejor manera como se desenvuelve el SNI.
El Sistema Nacionalde Innovación estrecho
De acuerdo con Adeoti, este sistema se puede definir de la
siguiente manera: “un sistema integrado por agentes económicos e institucionales que promueven directamente la generación y el uso de la innovación en la economía nacional” (Feinson, 2003,
pág. 25). Asimismo, en el SNI estrecho se encuentran
aquellos actores que están más cercanamente vinculados
a la toma de decisiones, elaboración de políticas públicas
y a aquellos entes que juegan un papel fundamental en
las actividades prácticas de la innovación (como institutos
de investigación y empresas).
No obstante las economías de los países difieran y los
sistemas sean complejos, la OCDE ha identificado cuáles
son los actores principales del SNI estrecho (Feinson,
2003):
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS26
• Gobiernos (nacional, regional y municipal);6
• instituciones intermediarias (asociaciones y
consejos de investigación);
• empresas privadas y los institutos de
investigación que ellas financian;
• universidades e instituciones vinculadas
a ellas que proveen conocimiento y
habilidades claves;
• otras organizaciones públicas y privadas.
El Sistema Nacionalde Innovación amplio
Al hablar de innovación toma importancia el contexto, es
decir, los sistemas o sub-sistemas con los cuales el SNI estrecho interactúa para desarrollar la innovación (Rojo, 2011). Es así
que el SNI amplio incluye, aparte de los componentes
del SNI estrecho, aquellos agentes económicos, políticos
y sociales que influyen en las actividades de aprendizaje,
investigación y exploración de la innovación, como el
sistema financiero, las políticas monetarias, la organización
interna de las empresas y las instituciones regulatorias,
entre otras. Como se puede notar en la figura 6, el SNI
estrecho resulta ser un componente del SNI amplio.
Aunque cualquiera de los agentes que conforman los
dos sistemas es importante, se debe hacer hincapié
en que la intensidad de los flujos de
6 De acuerdo a expertos internacionales, cabe resaltar la importan-cia de las agencias ejecutoras de apoyo a la innovación en las empresas dentro del SNI estrecho.
conocimiento entre los actores de cada SNI
determina la eficiencia y eficacia del mismo. Por ello,
cabe destacar que los tomadores de decisiones deberían
enfocarse en las interacciones entre los diferentes actores
dentro y fuera de su país para fortalecer el SNI (Feinson,
2003). De esta manera, los vínculos entre ellos reflejan
la capacidad de absorción de información del sistema,
los cuales son determinados por el modo en el cual el
conocimiento y los recursos fluyen entre el SNI estrecho
y el amplio.
Asimismo, cabe destacar que la eficiencia del
funcionamiento de un SNI puede verse afectada por
muchos factores, entre otros (Rojo, 2011):
• Organizaciones o instituciones que resultan
inapropiadas;
• objetivos inadecuados del sistema;
• débil coordinación entre los actores
principales;
• leyes inadecuadas;
• número limitado de instituciones claves;
• carencia de flujo de información.
En conclusión, el SNI es una pieza clave para el desarrollo económico de un país. Dicho sistema presenta una variedad compleja
de actores, instituciones e interacciones, la cual vuelve la
identificación de sus debilidades una tarea difícil. En este
tenor, dicho sistema no debe mostrar espacios entre los
bloques de actores que lo conforman, ya que significaría
27De Hecho en México a Creado en México
Figura 6. Figura de Feinson sobre integración de SNI
Contextomacroeconómico
y regulatorio
Desempeño del paíscrecimiento, empleos, competitividad
Generación, difusión y uso del conocimiento
Redes globalesde innovación
Sist
em
asre
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s d
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Clú
ste
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de
ind
ustr
ias
Sistema nacionalde innovación
Capacidadesy redes
de la empresa
Sistemacientífico
Institucionesde apoyo
Otrasentidades deinvestigación
Capacidad nacionalde innovación
Sistema decapacitación y
educación
Condicionesdel mercadode productos
Infraestructurade
comunicación
Condicionesdel mercado de
factores productivos
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS28
un nivel bajo de interacción entre ellos, lo que causaría
problemas en el flujo de información en el SNI con
consecuencias negativas en el desarrollo de CTI en el país.
1.4.2 El Sistema Nacionalde Innovación de México
Las políticas de innovación en México se desprenden
en gran medida de la eficiencia y eficacia del SNI. Sin
embargo, la política en materia de CTI en el país ha
transitado de un esquema bajo el cual el crecimiento
de la infraestructura científica y tecnológica era
responsabilidad única del Estado, donde la relación entre
academia y sector privado no se fomentaba, hacia uno
progresivamente más vinculado a las necesidades de la
industria nacional y valorado de acuerdo al impacto que
los resultados obtenidos por dicha infraestructura puedan
tener en los niveles de competitividad y productividad del
país. A continuación, se ilustrarán algunos de los actores,
sistemas y dinámicas más relevantes del SNI de México,
con el objetivo tanto de resaltar aspectos positivos como
algunas de las áreas de oportunidad.
El arreglo institucional de México para la innovación
Aunque existan varios actores involucrados en el diseño e
implementación de la política pública de CTI, cabe resaltar
la existencia de seis actores y un programa que conforman
principalmente el SNI de México a nivel institucional. La
LCyT establece que el Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo
Tecnológico e Innovación (CGICDTI)7 es el
designado y encargado de elaborar la política de Estado
en materia de CTI (Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión, 2011), cuyo secretario técnico es el Director
del CONACyT. Este último resulta ser el principal brazo
asesor y operativo de dicha política de Estado, la cual se
basa en el Programa Especial de Ciencia y Tecnología e Innovación (PECiTI).
El PECiTI representa el programa del Ejecutivo Federal
para avanzar en estas materias (CONACYT, Programa
Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012,
2008) y de ahí se desprenden los Programas Sectoriales
que presentan los sectores principales de la economía
mexicana en los cuales se busca concentrar los esfuerzos
para fomentar CTI8 (CONACYT, Programa Especial de
Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012, 2008). De
la misma manera, se desglosan los Programas Regionales,
cuyos objetivos son fomentar la CTI en las regiones para
lograr un desarrollo equilibrado a nivel nacional (Comité
Intersectorial para la Innovación , 2011).
7 El Presidente de la República preside el Consejo y lo confor-man los titulares de nueve secretarías de estado (SRE, SHCP, SEMARNAT, SENER, SE, SAGARPA, SCT, SSA y SEP), el director general del CONACYT, el coordinador general del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, el presidente de la Academia Mexicana de Ciencias y representantes del sector productivo, del Sistema de Centros Públicos de Investigación, y el secretario general ejecutivo de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES).
8 En el PECiTI 2008-2012, último publicado, se identificaron 12 sectores estratégicos.
29De Hecho en México a Creado en México
Figura 7. Arreglo Institucional para la Innovación en México
CII CONACyT
asesor
PECiTI
Política Pública CTI
ProgramasSectoriales
ProgramasRegionales
CGIDTI
FCCyT
RNGCIConferencia
Nacional
INNOVACIÓN
ejecutor
ejecutor
Además, cabe resaltar la existencia del Comité Intersectorial para la Innovación (CII), cuyo
propósito es desarrollar un enfoque exhaustivo hacia la
innovación a través de una mayor coordinación entre
secretarías de Estado; también funge como instancia
especializada en el diseño y operación de la política
pública de innovación (Diario Oficial de la Federación,
2009). Dicho Comité está encabezado por la Secretaría de
Economía (SE), el CONACYT y la Secretaría de Educación
Pública (SEP), y cuenta con otros representantes de los
gobiernos Federal y Estatales, empresas, científicos y
académicos.
Asimismo, es importante mencionar al Foro Consultivo Científico y Tecnológico
(FCCyT), el cual forma parte del CGICDTI pero actúa como
instancia autónoma encargada de analizar el desarrollo de
la CTI en el país, y lo conforman 21 representantes de la
investigación, tecnología y el sector empresarial. A su vez,
es entidad asesora del Poder Ejecutivo, del CONACyT y del
propio CGICDTI en lo que se refiere al diseño y evaluación
de políticas así como la construcción del presupuesto
diseño de políticas, construcción del presupuesto y
evaluación de políticas.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS30
La Conferencia Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, instancia
permanente de coordinación entre el CONACyT y las
dependencias competentes en materia de CTI en los
31 estados y el Distrito Federal, tiene voz para opinar
en la formulación de las políticas en la materia y la
elaboración del PECiTI, entre otras, lo cual garantiza que
los gobiernos estatales participen dentro del diseño de
las políticas, mediante sus respectivas instancias a cargo
de CTI en la materia. Por último, se encuentra la Red Nacional de Grupos de Centros de Investigación (RNGCI), cuya función principal es
definir estrategias y programas, articular acciones, propiciar
intercambios y concentrar esfuerzos en áreas relevantes
para el desarrollo nacional. En dicha red participan centros
sectoriales (de CONACYT y privados), así como grupos
temáticos e independientes, entre otros.
No obstante, resulta importante mencionar que, aunque
los titulares de varias dependencias de gobierno sean
miembros del CGICDTI, paradójicamente el marco
normativo del cual éstos son responsables incluye sólo
tangencialmente u omite los conceptos de CTI. Por
ejemplo, en leyes fundamentales como las de Educación9
y Propiedad Industrial,10 apenas se mencionan dichos
conceptos y en la Ley de Inversión Extranjera no se
mencionan en lo absoluto.
9 Por ejemplo, en la Ley General de Educación y en la Ley para la Coordinación de la Educación Superior las menciones sobre innovación son escasas y generales.
10 En el artículo 1 se menciona la innovación de manera general.
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT)
¿Qué es y qué hace el CONACyT?
En lo que respecta a la parte de la aplicación de las políticas
en materia específica de ciencia, tecnología e innovación,
dentro de la estructura de la Administración Pública
Federal (APF), el CONACyT se encuentra como cabeza del sector. Dicho consejo se
creó a partir del año 1970 bajo la responsabilidad de
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En los
años ochenta la posicionaron bajo la de Programación
y Presupuesto, para terminar en la de Educación Pública
(SEP) a partir de la década de los noventa. Fue hasta
2002, con la promulgación de una nueva LCyT que se
modificó formalmente el diseño institucional en materia
de CyT como resultado de la de-sectorización del
CONACyT de la SEP. Lo anterior, además de proveerle
de mayor autonomía, desencadenó la promulgación
de la Ley Orgánica del CONACyT que brindó a éste el
carácter de órgano coordinador del sector y repercutió en
la creación de un ramo presupuestal especial para CyT
(CEPAL, 2011).
El CONACyT tiene por objeto “ser la entidad asesora
del Ejecutivo Federal y especializada para articular las
políticas públicas del Gobierno Federal y promover el
desarrollo de la investigación científica y tecnológica, la
innovación, el desarrollo y la modernización tecnológica
del país” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la
Unión , 2012). Entre otras, cabe mencionar algunas de
sus funciones principales (Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión , 2012):
31De Hecho en México a Creado en México
• Formular y proponer las políticas nacionales
en materia de ciencia y tecnología.
• Apoyar la investigación científica básica y
aplicada y la formación y consolidación de
grupos de investigadores en todas las áreas
del conocimiento.
• Impulsar la innovación y el desarrollo
tecnológico, así como el fortalecimiento de
las capacidades tecnológicas de la planta
productiva nacional.
• Formular, integrar y proponer al Consejo
General de Investigación Científica y
Desarrollo Tecnológico el programa especial
de ciencia y tecnología, así como coordinar
su ejecución y evaluación.
• La conducción y operación del Sistema
Nacional de Investigadores (SNInv) .
• Formular y financiar programas de becas
y en general de apoyo a la formación de
recursos humanos.
Como se puede observar, el CONACyT presenta un objetivo ambicioso y funciones variadas, las cuales no son de fácil alcance y
requieren instrumentos y recursos significativos para su
cumplimiento. De esta manera, es importante mencionar
algunas de las herramientas principales de las cuales
dispone para llevar a cabo dichas funciones. Primero,
este Consejo cuenta con los Fondos CONACyT,11
11 Éstos se clasifican en siete fondos: Fondos Sectoriales, Fondo Internacional, Fondos Mixtos, Apoyos Institucionales, Fondos Insti-
los cuales permiten a la institución colaborar con las
secretarías de estado, las entidades federativas y el DF.
Asimismo, dichos fondos apoyan al Consejo en su
interacción con las instituciones del ámbito académico y
científico y las empresas privadas que componen el SNI
del país. El objetivo de estos fondos es “el otorgamiento de
apoyos y financiamientos para actividades directamente
vinculadas al desarrollo de la investigación científica y
tecnológica; becas y formación de recursos humanos
especializados; realización de proyectos específicos de
investigación científica y modernización, innovación y
desarrollos tecnológicos, divulgación de la ciencia y la
tecnología; creación, desarrollo o consolidación de grupos
de investigadores o centros de investigación, así como
para otorgar estímulos y reconocimientos a investigadores
y tecnólogos, en ambos casos asociados a la evaluación
de sus actividades y resultados” (CONACyT, 2013).12
La segunda herramienta es el programa de
Formación de Capital Humano, el cual
presenta 13 modalidades diferentes para apoyar a los
ciudadanos en fortalecer su formación y habilidades.13
En general, su objetivo es otorgar becas y apoyo a la
formación de capital humano científico y tecnológico.
tucionales, Programa de Estímulo a la Innovación e Información Fondos y Fideicomisos CONACyT.
12 Los fondos están dirigidos a las universidades e instituciones de educación superior públicas y particulares, centros, laboratorios, empresas públicas y privadas y demás personas que se encuen-tren inscritas en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas.
13 Becas Nacionales, Becas en el Extranjero, Programa Nacional de Posgrados de Calidad, Programa de Fortalecimiento Académico para Indígenas, Formación para la Administración Pública, Estancias Posdoctorales Nacionales, Estancias Posdoctorales y Sabáticas en el Extranjero, Retenciones y Repatriaciones, Centro de Apoyo al Pos-grado, Jóvenes Talentos, Madres Solteras, Enlace Laboral, Programa de Cooperación de Posgrado.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS32
Adicionalmente, es la plataforma donde se instauran las
políticas para llevar a cabo los programas que empujen
el fomento, la formación, el desarrollo y la vinculación
de recursos humanos de alto nivel en el país, con base
en las prioridades locales y regionales a través de las
herramientas establecidas en la LCyT (CONACyT, 2013).
Con base en la información proporcionada anteriormente,
cabe analizar la labor de este Consejo y definir si resulta
habilitado para cumplir con su objetivo, pues la ejecución
de la política pública es una tarea complicada.
El desempeño de CONACyT
Como se ha mencionado en las secciones anteriores, la
inversión en CTI e innovación en México suele presentar
cifras bajas. Para entender esta problemática, se debe
analizar tanto el diseño institucional del CONACyT y
sus respectivas facultades, con especial énfasis en la
capacidad ejecutora de la institución, como el presupuesto
disponible para la implementación de las políticas públicas
por dicho Consejo.
A través de la evolución que ha experimentado a lo largo
de los años, este órgano se ha posicionado como el
coordinador de las políticas públicas de CTI en el país.
Este Consejo ha logrado asesorar al Poder Ejecutivo de
tal manera que ha podido, por un lado volver el SNI de
México un sistema plural y vinculado a la competitividad
nacional, y por el otro, direccionar la política pública
hacia resultados mesurables y evaluables (Cabrero,
Valadés, & López-Ayllon, 2006). Cabe subrayar que
el CONACyT ha logrado fomentar la formación de capital humano calificado en el país y crear una extensa red de investigadores de alto nivel.
Figura 8. Herramientas de CONACYT
Objetivos de
CONACyT
Fondos
CONACyTFormación de
Capital humano
Herramienta Herramienta
33De Hecho en México a Creado en México
Además, se debe reconocer el esfuerzo para asesorar
y llevar a cabo el PECiTI, así como para apoyar la
descentralización del sector y comenzar programas para
empujar la competitividad del sector productivo de México.
No obstante, el CONACyT presenta retos importantes que
le han impedido impulsar de una manera eficiente y
eficaz la CTI de México.
El arreglo institucional
En términos generales, existen principios básicos que se
deben observar en el arreglo de cualquier institución, con
el objetivo de prevenir la captura política y empresarial,
promover una eficiente y eficaz relación con el sector
privado, garantizar la calidad de su capital humano, entre
otros factores. En este tenor, cabe señalar el riesgo de captura política, la cual se define como
los esfuerzos que realizan los políticos para influir y
delinear las reglas básicas del juego (legislación, leyes,
reglamentos, etc.) sea para obtener más votos o beneficios
monetarios y mercantiles. Éste puede ser enfrentado con
reguladores y funcionarios públicos profesionales con
relativa autonomía del Poder Ejecutivo y con tribunales
de justicia cada vez más especializados que puedan
defender el cumplimiento de las leyes y de los derechos
constitucionales de todos los actores (Bitrán, 1999).
Por otro lado, la institución debe ser también independiente de las empresas a las que regula, con el propósito de evitar el riesgo de
captura del regulador o captura empresarial. Es decir, la
empresa puede influir de tal manera que la institución
llegue a anular parcial o totalmente su eficacia o actuar a
favor de ciertos intereses mercantilistas del sector privado.
Con el fin de potenciar la independencia de la institución
sería recomendable que tuviera un perfil lo más técnico
posible. Para ello, deberían adoptarse las medidas para
garantizar tal resultado, como la selección de consejeros
entre prestigiados expertos, la renovación secuencial de
consejeros y su desajuste al ciclo político, entre otras.
Además, la financiación debe presentar niveles suficientes
para contar con aquellos medios que permitan agilizar la
toma y ejecución de decisiones (Pampillón, 2007).
En este tenor, la capacitación constante para los servidores públicos toma un papel
importante de forma que adquieran conocimientos y
cualidades imprescindibles para llevar a cabo su trabajo
y cimentar una carrera profesional. De esta manera,
esquemas de formación para ellos son cruciales. Asimismo,
se vuelve significativo elaborar estrategias que incluyan la
creación de alianzas con el sector privado para aprender
del mismo y que de tal manera, se logre entender el
universo entero del tema. Además, cabe mencionar que
la profesionalización del servidor público se obtiene con
el paso del tiempo, por lo cual es importante incentivar
una menor rotación del personal y premiar el buen
desempeño (OCDE, 1997).
Es así que, primeramente, es importante contar con
procesos de ascensos ágiles, pues el sector público suele
ser demasiado burocrático en este aspecto, provocando
una disminución en la motivación de los trabajadores.
También, es significativo acortar la brecha salarial entre el
sector público y el privado, de tal manera que el talento
no prefiera migrar a este último. Asimismo, debido a las
escasas posibilidades de aumentos salariales significativos
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS34
Figura 9. Principios básicos institucionales para ayudar a la innovación
Principiosbásicos
institucionales
Relación fluida con
sector privado
Evaluación de desempeño
Evitar captura política
Alta calidad decapital humano
Evitar captura empresarial
en el gobierno, un mecanismo de bonos podría resultar
eficiente y eficaz para aumentar la motivación de los
empleados (Henry Espinoza; Franklin Huaita, 2012).
Cabe mencionar que dos terceras partes de los miembros de la OCDE han introducido algunos vínculos entre el pago y la evaluación del desempeño en
sus funciones públicas, aunque sólo un puñado de ellos
presente un sistema de Pago Relacionado a Desempeño
(PRD) formalizado. Los países que han desarrollado
los vínculos más fuertes entre las evaluaciones de
desempeño y remuneración son aquellos que presentan
una mejor retención de recursos humanos y gestión
presupuestaria, así como una mejor fijación de metas y,
por ende, un mejor desempeño. Por ejemplo, en Chile la
introducción de sistemas de PRD se inició en 1998, como
parte de la reforma de la función pública. Esto permitió
un crecimiento regulado de tarifas de pago, creando
modernización en el proceso de los aumentos de sueldos
(OCDE, 2005).
En México, los órganos descentralizados como CONACyT
se encuentran regidos por la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales en la cual se establece la constitución,
organización y funcionamiento de los organismos
descentralizados. Al gozar de autonomía técnica, operativa
y administrativa, los responsables de su administración
son la Junta de Gobierno y el Director General (Cámara
de Diputados Del H. Congreso de la Unión , 2012), siendo
quienes establecen en el Manual de Organización del
CONACyT las funciones de las Direcciones, incluyendo la
Dirección Adjunta de Administración y Finanzas, la cual
tiene a su cargo la Dirección de Recursos Humanos.
35De Hecho en México a Creado en México
Dentro del Manual se establecen las funciones de esta
última, adjudicándosele el desarrollo de estrategias que
optimicen la administración y el desarrollo del personal,
así como la gestión del cambio que asegure una cultura
de calidad, competitividad y orientación de resultados.
Este documento incluye también la autorización del
modelo de administración de recursos humanos por
competencias que favorezcan el desarrollo humano y el
cumplimiento de objetivos institucionales (Diario Oficial,
2011). De esta manera, se considera importante que el
CONACyT se base en lo anteriormente mencionado para
formar servidores públicos de calidad.
Por otro lado, el CONACyT no dispone de la autoridad necesaria para llevar a cabo de manera adecuada y decidida las políticas públicas de CTI (OCDE, 2009).
Aún cuando se admite la dificultad de aumentar su estatus
a Secretaría de Estado, cabe mencionar la importancia de
considerar la creación de dicha Secretaría para el gobierno
de México, ya que una entidad de este tipo podría obtener
la confianza para definir el presupuesto entero de CTI
del país y supervisar a los actores responsables de la
implementación de dicha política.14 El CONACyT debería
llevar a cabo estas tareas, pero no se le han otorgado
las herramientas adecuadas para hacerlo. Esta situación
desencadena una serie de obstáculos en la gobernanza del
SNI, porque la falta de un líder con fortaleza institucional en
el sector provoca una desarticulación en el sistema y una
dirección tenue (Cabrero, Valadés, & López-Ayllon, 2006).
14 Actualmente, el CONACyT supervisa sólo una parte del presu-puesto nacional, ya que los recursos disponibles están fracturados entre dicho Consejo y las Secretarías de Estado, INADEM, entre otros actores.
Esto dejaría a una entidad como CONACyT, u otra
más concentrada en la innovación empresarial, con
la tarea, netamente técnica, profesional y operativa,
de implementar los apoyos a la innovación lejos de la
influencia política y empresarial, así como de las labores
demandantes de tiempo de coordinación burocrática y
política y planeación estratégica.
Además, a pesar de su evolución hacia una institución
más independiente e incluyente, el Consejo no ha logrado actualizar los sistemas de coordinación, regulación, seguimiento y de evaluación del trabajo en este sector. Lo anterior ha provocado tensión entre los
agentes del SNI (academia, empresas, gobierno, entre
otros), a causa de la poca claridad de las funciones de los
actores principales, lo cual ha desincentivado el trabajo
en red y la vinculación entre dichos agentes (Cabrero,
Valadés, & López-Ayllon, 2006).
El presupuesto para la implementación de las políticas públicas
Los recursos escasos y la ineficiencia en el ejercicio de los mismos complican ulteriormente la implementación de las políticas públicas de CTI en México. Primero, los recursos asignados no parecen dirigirse
hacia la raíz de los problemas o hacia las fallas sistémicas
y de mercado que deberían resolver (OCDE, 2009).
Además, en el presupuesto para programas sustantivos
del CONACyT 2013 se puede observar que las Becas y el
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS36
SNInv reciben el 36 y el 16% respectivamente, dejando
solamente un 48% para los otros programas. Esta
situación se complica aún más, debido a la multiplicación
de los fondos en los últimos años (OCDE, 2009) y la falta
de un incremento significativo del presupuesto general, lo
cual implica que casi los mismos recursos se han dividido
en más fondos. Es así que se puede deducir que el apoyo
a las empresas en términos de innovación no parece una
prioridad del CONACyT a nivel presupuestal.
Por otro lado, la división de los programas que dicho Consejo maneja resulta en tres grandes rubros de naturalezas disímiles: los tradicionales (SNInv y las Becas); los
reformados (Programa de Posgrado y el de Incentivos);
y los nuevos instrumentos (Fondos Mixtos, Fondos
Sectoriales y los Fondos Institucionales, entre otros).
Debido a que dichos programas presentan objetivos
distintos y necesidades administrativas y técnicas
diferentes, resulta difícil entender por qué los maneja
la misma institución. La administración de programas
específicos de becas, posgrados académicos y similares
requieren un equipo administrativo y técnico diferente
al que se necesita para manejar fondos y programas
destinados a fomentar la innovación en las empresas.
De esta forma, resulta importante cuestionar esta organización institucional en
términos de eficiencia, eficacia y pertinencia, sobre todo
cuando existen ejemplos fuera y dentro de la región
latinoamericana como Chile, Argentina y Brasil, los
cuales presentan arreglos institucionales, estratégicos y
presupuestarios más exitosos y adecuados que el caso
mexicano (OCDE, 2009). En este tenor, a continuación se
incluyen dos tablas en las cuales se explican brevemente
los ejemplos antes mencionados, con un especial énfasis
en el caso argentino.
Figura 10. Presupuesto del CONACyT
48%36%Otros programas
Becas
16%SINV
37De Hecho en México a Creado en México
Tabla 1. Las agencias ejecutoras de innovaciónempresarial de Brasil, Chile y Finlandia
Brasil
El Servicio de Apoyo a Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE por sus siglas en portugués) se
crea en 1972 con varios objetivos entre los cuales se encuentran fomentar la innovación en las
PYMEs, ampliar el acceso a ella y, de esta manera, aumentar la competitividad empresarial. SEBRAE
es una entidad privada con interés público que tiene como principal línea de financiamiento las
contribuciones recibidas por el sector privado. SEBRAE apoya directamente con financiamiento y/o
conocimiento técnico a las PYMEs y/o incubadoras de PYMEs. Además, cabe resaltar que la línea pilar
de la filosofía de SEBRAE es la difusión del conocimiento, por lo tanto existen actividades que ofrecen
flujo continuo de información mediante cursos, servicios de consultoría, capacitación, conferencias y
seminarios, entre otros, en diferentes temas.
Chile
La Corporación de Fomento Productivo (CORFO) en Chile es el organismo ejecutor de las
políticas públicas de innovación y emprendimiento, creado en 1939. Hasta los años 90 se enfoca
en expandir la oferta tecnológica generada por la academia e institutos públicos bajo la premisa de
que el conocimiento es un bien público. Después de 1990, se adopta una nueva visión hacia el
desarrollo científico y tecnológico como necesidad de modernizar las plantas productivas. Es así que
surge la exigencia de crear un sistema nacional de innovación cuyo principal programa sería el Fondo
Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC- actualmente llamado INNOVA Chile), el
cual es una de las herramientas gubernamentales más representativas para apoyar la innovación
empresarial a través de cofinanciamiento. Actualmente, CORFO cuenta en su mayoría con programas
para empresas, pero también para incubadoras, instituciones y desarrollo de recursos humanos.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS38
Finlandia
En Finlandia, en los años ochenta se adquiere la visión de basar la economía en nuevas industrias
y en la innovación. De esta manera, se crea la Agencia Financiadora Finlandesa para Tecnología
e Innovación (TEKES por sus siglas en finlandés), la cual se convierte en la organización más
importante para financiar investigación, desarrollo e innovación en el país. TEKES impulsa actividades
de gran alcance como avances tecnológicos en las comunidades de investigación, industria, sectores
de servicios, entre otros. Anualmente dicha agencia financia alrededor de 1,500 proyectos de I&D del
sector privado y 600 proyectos públicos de investigación en universidades, institutos de investigación
y universidades de ciencias aplicadas. El financiamiento de los proyectos se basa en su capacidad
para crear a largo plazo los beneficios de mayor impacto para la economía y para la sociedad. Cabe
señalar que TEKES no obtiene ningún beneficio económico de sus actividades ni reclama derechos
de propiedad intelectual.
Elaboración propia con base en: (SEBRAE, 2013) (Muñoz, y otros, 2009) (TEKES, 2013)
39De Hecho en México a Creado en México
Tabla 2. Estudio de caso: Implementaciónde las Políticas Públicas de CTI en la Argentina
En 2007, se crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el cual se posiciona
como el encargado de la política pública en términos de CTI en Argentina. Dentro de su estructura,
cabe resaltar la existencia de dos organismos importantes, los cuales se dividen las labores de CTI
en el país:
• Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), y
• Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica
El CONICET tiene un enfoque marcado hacia el impulso de la investigación científico-tecnológica y
el desarrollo de capital humano. Entre los apoyos que destacan se encuentran organizar y financiar
institutos, laboratorios y centros de investigación, fomentar la cooperación y el intercambio científico-
tecnológico y asesorar a entidades públicas o privadas en el ámbito de su competencia. Además, otras
de sus funciones son el perfeccionamiento de egresados universitarios, otorgamiento de pasantías y
sustento para la investigación. Se observa que la línea que sigue es un camino específico y angosto,
donde el abanico de apoyos es amplio pero comparten el mismo fin científico-tecnológico.
La Agencia Nacional sigue el camino de la innovación productiva y tecnológica al tener apoyos
orientados en su mayoría al sector empresarial siendo complemento del CONICET. Dentro de esta
última se encuentran cuatro fondos que definen sus funciones:
• Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR): Apoyo al sector productivo en
financiamiento para proyectos de innovación y fortalecimiento a instituciones en su
asociación con el sector productivo.
• Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT): Creación de nuevos
conocimientos científicos y tecnológicos por investigadores pertenecientes a
instituciones públicas y privadas sin fines de lucro radicadas en el país.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS40
• Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (FONSOFT):
Fortalecimiento en la producción de software.
• Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC): Apoyo a proyectos y actividades para
desarrollar capacidades en áreas de alto impacto potencial y de transferencia al
sector productivo.
El FONTAR representa un componente particularmente importante para el sector productivo
argentino, ya que su objetivo principal es mejorar la competitividad de las empresas argentinas a
través de la promoción de la innovación tecnológica. Asimismo, su responsabilidad primordial es
otorgar asistencia a la implementación de proyectos de innovación. Los instrumentos de este Fondo
cubren los diferentes estadios del ciclo de innovación, utilizando subsidios para atender proyectos con
una complejidad tecnológica elevada y menor utilización de recursos. De manera diferente, se usan
créditos de devolución obligatoria en las etapas más cercanas al momento de la comercialización, ya
que representan un riesgo menor y necesitan de un monto de inversión más importante.
Como se puede notar, en los cuatro países se encuentran
agencias especializadas en innovación en PYMEs, las
cuales rinden cuentas a las secretarías que las fondean
(OCDE, 2009) y complementan la labor de los encargados
de CTI en el país, es decir las contrapartes del CONACyT.
Dichas agencias toman una importancia particular en
la implementación de la política pública de CTI en sus
países, debido a las siguientes razones, entre otras:
• especialización del trabajo con empresas
para temas de innovación;
• conocimiento técnico que reparten entre los
beneficiarios;
• experiencia sobre el tema de innovación
empresarial, y
• dinamismo de su labor (por ejemplo SEBRAE
presenta un funcionamiento más parecido al
sector privado que al sector público).
Elaboración propia con base en: (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, 2013); (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, 2013)
41De Hecho en México a Creado en México
De cualquier forma, al mantener el status quo a nivel
institucional, cabe señalar la ineficiencia e ineficacia del CONACyT en la entrega de los diferentes tipos de apoyos para CTI (apoyos institucionales, fondos concursables y otros
fondos), por lo cual se recomienda elaborar una mejor
metodología (OCDE, 2009). En cuanto a los apoyos
institucionales, su volumen y otorgamiento deberían ser
condicionados a evaluaciones periódicas con un énfasis
en la calidad de la investigación, entre otros requisitos,
para asegurar una mejor calidad y pertinencia de los
productos para el contexto mexicano. Asimismo, el
CONACyT debería actuar como el único responsable de
los fondos concursables, con la condición de seguir los
criterios mencionados a continuación para aprobar los
proyectos:
• Investigación con base en indicadores de
excelencia;
• investigación con base en las prioridades
del PECiTI, y
• proyectos de mediano plazo con base en
asociaciones público-privadas.
Igualmente, para los otros fondos los actores interesados en recibirlos deberían buscar otras y complementarias maneras de financiamiento, en particular
para las colaboraciones internacionales. De esta manera
se aumentaría la eficiencia y eficacia de dichos fondos,
con el objetivo de potenciar los recursos públicos.
Finalmente, la naturaleza centralizada del sistema de CTI en México no fomenta el desarrollo de habilidades y su fortalecimiento a nivel estatal (OCDE,
2009). Ello toma importancia sobre todo en términos
de innovación, porque, como ya se ha mencionado
anteriormente, las empresas son las entidades que la
llevan a cabo. De esta manera, los gobiernos estatales son
los indicados para entender cómo se debería apoyarlas
en su territorio para que interprendan actividades de
innovación y apuesten en ella para su competitividad.
En conclusión, se puede observar que el CONACyT ha
evolucionado desde su creación y ha logrado algunos
resultados, pero estos esfuerzos no han sido suficientes para elevar el sector de CTI de México a
los estándares internacionales deseables. Dicho Consejo
presenta un mandato institucional débil, un presupuesto
que no apoya los retos de la economía mexicana y una
estrategia organizacional poco adecuada a las necesidades
del país (especialmente para el sector privado). Esto
significa que el gobierno federal necesita reflexionar sobre
la posición del CONACyT en la APF, ya que dicho Consejo
no parece estar empoderado de la manera correcta para
entregar los resultados esperados. Del mismo modo, el
volumen de los fondos y su enfoque necesitan tener una
orientación más fuerte hacia el sector productivo. Además,
se debería considerar la opción de dividir las funciones
del CONACyT en dos instituciones, una más especializada
en fomento de investigación en ciencias puras y otra más
enfocada en promover tecnología e innovación en las
empresas.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS42
El sector privadoen el SNI de México
Cualquier nivel de gobierno tiene el mandato de crear las
circunstancias adecuadas para fomentar la innovación en
un país, pero las empresas son los actores que desarrollan
los procesos de innovación. Desafortunadamente, en
el caso mexicano, el sector privado ha sido una parte
débil del SNI, debido a sus tradicionales bajos niveles de inversión en I&D e innovación en general. A continuación, se muestra
una tabla en la cual se puede observar una comparación
poco afortunada para México en estos términos.
Tabla 3. I&D por sector en una muestra de países (2011)
País SectorPrivado
Educación Superior Gobierno
Privado sin fines de lucro
Australia (2010) 58.0 % 26.6% 12.4% 3.0%
Chile (2010) 38.7% 30.6% 8.4% 22.3%
Unión Europea
(28 miembros)61.9% 24.1% 13.1% 1.1%
Finlandia 70.5% 20.0% 8.8% 0.7%
Alemania 67.3% 18.0% 14.7% N/D
Rusia 61.0% 9.0% 29.8% 0.2%
México 39.0% 28.9% 30.5% 1.6%
Nueva Zelanda
(2007)45.4% 31.8% 22.7% N/D
Noruega 52.1% 31.5% 16.4v N/D
OCDE 67.0% 18.7% 11.7% 2.6%
Sudáfrica (2008) 53.2% 24.3% 21.6% 0.9%
Reino Unido 61.5% 26.9% 9.3% 2.4%
Estados Unidos
(2008)68.3% 15.2% 12.1% 4.3%
Fuente: (OCDE, 2013)
43De Hecho en México a Creado en México
Figura 11. Actividades de Innovación del sector privado
20%Realizaron gastoen servicios científicos
y tecnológicos
De las empresas en México...
7%Realizaron
algún gastoen I&D intramuros
13%Con áreadedicada a la
investigación y el desarrollo tecnológico
8%Realizaron
operacionesde transferencia
tecnológica
Además, al analizar los resultados de la Encuesta sobre
Investigación y Desarrollo Tecnológico (ESIDET) 2010 del
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), este
panorama se complica ulteriormente, ya que los resultados
para el periodo 2008-200915 confirman pocas actividades
de innovación del sector privado (INEGI, 2013):
• El 7% de las empresas en México realizaron
algún gasto en I&D intramuros (2008 y 2009).
• El 20% de las empresas en México realizaron
gasto en servicios científicos y tecnológicos
(2009).
• El 8% realizaron operaciones de transferencia
tecnológica (2009).
• El 13% contaba con un área dedicada
formalmente a la investigación y el
desarrollo tecnológico (2008 y 2009).
15 Con base en una muestra de 39,336 empresas.
Los datos de la OCDE e INEGI presentan cifras alarmantes
para México, lo que debería hacernos reflexionar sobre las
razones de esta situación.
Las instituciones intermediarias
Las instituciones intermediarias son aquellas que facilitan y
apoyan el funcionamiento del SNI. De acuerdo con varios
investigadores, dichas instituciones “tienen la función de
proveer información científica y tecnológica, así como de
facilitar los flujos de información y la colaboración entre
los distintos agentes del SNI” (Dutrénit, Capdeviell, Juan,
Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010). De forma general, se
pueden dividir de la siguiente manera:
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS44
Figura 12. Instituciones intermediarias
Instituciones que proporcionan incentivos financieros
NAFIN IMPI SHCP SEBANCOMEX
Instituciones que ofrecen asesoríae información científico-tecnológica
INFOTEC CENAM IMNCNORMEX
FUNDATEC FUMEC FCCT
Comisiones de C&T
ADIAT
RNGCI RENACECYT
• Instituciones que proporcionan incentivos
financieros (NAFIN, BANCOMEX, IMPI, la
SCHP, SE, entre otros);
• instituciones que ofrecen asesoría e
información científico-tecnológica (INFOTEC,
NORMEX, CENAM, IMNC, FUNDATEC,
FUMEC, ADIAT, FCCT, las comisiones de C&T
del Congreso, RNGCI, RENACECYT, entre
otras).
En particular, cabe resaltar la existencia del Instituto
Nacional del Emprendedor (INADEM),16 cuyo objetivo en
general es “…(ser) una instancia rectora del ecosistema
emprendedor cercana al interés de emprendedores,
16 El INADEM fue creado para remplazar a la Subsecretaría de PYMEs y ahora es la instancia administradora del Fondo PYME.
micro, pequeños y medianos empresarios que propicie
el ambiente adecuado para que la capacidad creativa de
los mexicanos pueda prosperar y consolidarse; para que
sus ideas de negocio se conviertan en realidad.” Aunque
dicho instituto no presente un objetivo específico sobre
innovación empresarial, cabe señalar que cuenta con
dos Direcciones (Dirección General de Programas de
Desarrollo Empresarial y Dirección General de Programas
para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas) que incluyen
algunos apoyos para la innovación.17
17 Por ejemplo: Fomento a las Iniciativas de Innovación cuenta con una bolsa total de 150 millones de MXN (hasta 5 millones por empresa, sin especificar la duración máxima de los proyectos). También, existen otros fondos que oscilan entre 20,000 MXN y 50,000 MXN por empresa, sin especificar la duración máxima de los proyectos.
45De Hecho en México a Creado en México
Figura 13. Triple Hélice
Gobierno
Acad
emia
Sect
or Priv
ado
También existe el fondo Programa de Desarrollo del Sector
de Servicios de Tecnologías de Información (PROSOFT),18
bajo la autoridad de la SE, cuyo objetivo es establecer
las condiciones adecuadas para que el país desarrolle
un sector de Tecnologías de Información competitivo
internacionalmente y asegurar su crecimiento en el
largo plazo (Secretaría de Economía , 2013), a través de
proyectos de un plazo máximo de tres años. Finalmente,
cabe destacar que a nivel estatal se encuentran también
otras modalidades de financiamiento, como lo son los
Fondos Mixtos (mezcla entre financiamiento proveniente
del CONACyT y los mismos estados) y otros fondos
específicos de ciertas entidades.19
18 350 millones de MXN provienen de un préstamo del Banco Mundial.
19 Por ejemplo, el Estado de México presenta por lo menos seis fondos para CTI de montos variados y duración máxima de dos años por proyecto. Por su lado, Nuevo León cuenta con el Fondo
Interacciones del SNIde México
Como se mencionó anteriormente, la fortaleza de un SNI
radica también en la fuerza de las interacciones entre
sus actores. Además, en términos generales, resulta
importante fomentar un tipo de interacción particular
denominada triple hélice (gobierno-universidad-
empresa) para incentivar la CTI (CEPAL, 2008). Aunque
sea una tarea difícil poder verificar la interacción entre
gobierno, empresas, instituciones intermediarias y los
demás agentes del sistema, resulta imperativo entender
qué sucede en este campo en México. Primero, cabe
enfatizar que el sector productivo parece actuar solo y
Nuevo León para la Innovación, el cual no especifica el monto para los proyectos, pero determina una duración máxima de dos años.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS46
de manera aislada en el sector de innovación, aunque
es evidente el lazo que mantiene con el gobierno, sobre
todo en términos de apoyo financiero a actividades de
este tipo, gracias a los varios fondos que el CONACyT, la
SE, INADEM, y otros, otorgan a las empresas (Dutrénit,
Capdeviell, Juan, Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010).
En este sentido, los resultados de la última ESIDET son
reveladores:
• El 3.6% de las empresas suscribió
colaboración con otras instituciones para
desarrollar mejoras sustanciales o creación
de nuevos productos o procesos(2008-2009).
Asimismo, es necesario mencionar que Dutrénit et al
hacen hincapié en que la relación empresa-empresa
suele ser baja en México, es decir que apenas el 8.2%
de ellas colaboran en actividades de innovación (Dutrénit,
Capdeviell, Juan, Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010).
Por otro lado, aunque sea posible identificar algunos
esfuerzos por parte del gobierno para fomentar la
colaboración entre los diferentes actores, como por
ejemplo, otorgar fondos con la condición de llevar a cabo
investigación aplicada a través de una vinculación entre
científicos y tecnólogos con el sector productivo (Fondos
y Apoyos: CONACyT); las interacciones por lo general
presentan varias debilidades, es decir, los actores no
colaboran de manera cercana como dictan las mejores
prácticas internacionales.
Conclusiones sobreel SNI de México
No cabe duda que el SNI de un país resulta importante para
los asuntos de CTI. En México, cabe observar que dicho sistema parece ser suficientemente incluyente, en el sentido en que los tres actores
principales están representados (el sector académico,
productivo y el público) en varios organismos. En particular,
el sector privado parece estar involucrado en el SNI del
país en diversas plataformas a nivel institucional (en el
CGICDT, FCCyT y RNGCI), lo cual resulta ser una buena
práctica, ya que las empresas son consideradas actores
claves en los SNI nacionales en cuanto a la generación de
innovación. No obstante, cabe recordar el problema normativo de México, el cual no facilita la
coordinación intersecretarial y dicha separación dificulta la
organización de políticas públicas integrales para fomentar
la CTI en el país. Aunado a esto, el panorama normativo
complica la planeación de incentivos y mecanismos
para vincular en la práctica a las empresas, la educación
superior y los responsables de CTI en México.
A lo largo del capítulo se ha explicado la importancia
de la innovación para el crecimiento económico de los
países en el largo plazo, pues es una variable fundamental
para aumentar la competitividad empresarial y también
presenta externalidades positivas significativas para la
sociedad en su conjunto. El sector productivo cuenta con
las características adecuadas para desarrollarla, pero los
gobiernos deben crear las circunstancias óptimas para
fomentarla. En México existen varias fallas en el SNI que obstaculizan su desarrollo, por lo tanto
resulta imperativo atenderlas para asegurar el crecimiento
económico futuro. En el capítulo a continuación se
presentará la propuesta de un mecanismo que puede
servir al gobierno en este aspecto.
1. Mecanismos de provisión y financiamiento2. Provisión de Infraestructura pública
Las APPs pueden ser usadas como:
Tipo deinfraestructura Ejemplos
Económica
Gubernamental
Las APPs estimulan la innovacióny la competitividad de México
Solución para innovar más: APPs
¿Qué es una Asociación Público-Privada (APP)?Asociaciones entre:
paraproyectos específicos
(Objetivo:
beneficio social)(Objetivo:
emprender e invertir)
Sector público Sector privado
Característicasde las APPs
Riesgocompartido
Relacióncontractual
Inversiónconjunta
Social
Seguridad nacional y pública Justicia
Educación Salud
Comunicacionesy transportes Energía eléctrica
2/3
Más valorpor lainversión
Potencializanconocimientode ambaspartes
Eficienteproducciónde bienesy servicios
Mayorinversióndel sectorprivado
Contrato alargo plazocomo blindajeal ciclo político
Secompartenriesgos
Beneficios de las APPs
De Hecho en México a Creado en México
49De Hecho en México a Creado en México
2. L
as A
soci
acio
nes
Púb
lico
-Priv
adas
(A
PPs)
1. Mecanismos de provisión y financiamiento2. Provisión de Infraestructura pública
Las APPs pueden ser usadas como:
Tipo deinfraestructura Ejemplos
Económica
Gubernamental
Las APPs estimulan la innovacióny la competitividad de México
Solución para innovar más: APPs
¿Qué es una Asociación Público-Privada (APP)?Asociaciones entre:
paraproyectos específicos
(Objetivo:
beneficio social)(Objetivo:
emprender e invertir)
Sector público Sector privado
Característicasde las APPs
Riesgocompartido
Relacióncontractual
Inversiónconjunta
Social
Seguridad nacional y pública Justicia
Educación Salud
Comunicacionesy transportes Energía eléctrica
2/3
Más valorpor lainversión
Potencializanconocimientode ambaspartes
Eficienteproducciónde bienesy servicios
Mayorinversióndel sectorprivado
Contrato alargo plazocomo blindajeal ciclo político
Secompartenriesgos
Beneficios de las APPs
De Hecho en México a Creado en México
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS50
2. Las AsociacionesPúblico-Privadas (APPs)
Desde hace varias décadas, las APPs son consideradas
como herramientas o esquemas alternativos empleados
por los gobiernos en sus distintos niveles para disminuir
presiones en la utilización de los recursos derivados de las
finanzas públicas en cuanto al desarrollo de infraestructura
y/o en la entrega de los servicios necesarios para satisfacer
las demandas de las poblaciones e incentivar el desarrollo
económico de las regiones. No obstante el crecimiento
de dicho fenómeno, cuya adopción incluso ha incentivado
la regulación específica por parte de diversos gobiernos
alrededor del mundo, hoy en día existe desconocimiento
y confusión en varios sectores de la sociedad sobre la
naturaleza y funcionamiento de este tipo de esquemas.
Por esto, explicamos sus características principales.
2.1 ¿Cuál es el trasfondo histórico de las APPs ?
La idea de que el Estado es una entidad central en el que
hacer público se ha ido transformando con el paso de
las décadas para involucrar también a otros actores que
lo asistan en la resolución de dichos problemas (Natera
Peral, 2005). A partir de la crisis de los años treinta
hasta los años sesenta, se experimentó el surgimiento
de un poderoso Estado social.20 Sin embargo, a partir
20 En los denominados países desarrollados se conoce como Estado de bienestar mientras que en los países en vías de desarrollo como Estado desarrollista.
de la década de los setenta este paradigma empezó a
transformarse propiciando un resquebrajamiento dentro
del mismo modelo (Bresser Pereira, 1998). Para la
década de los ochenta, dicho modelo intervencionista
entró en crisis, lo cual condujo a la aparición de reformas
económicas dirigidas al mercado y orientadas a la creación
de un Estado mínimo. Sin embargo, la viabilidad real de
este modelo fue reducida y para los años noventa se
originó un nuevo cambio en el papel del Estado, en el
que se pasó de un paradigma de Estado vs. Mercado a un
modelo de Estado regulador, cuyos objetivos se centran
en la promoción de la competitividad y en garantizar los
derechos sociales. (Bresser Pereira, 1998).
En ese contexto surge la Nueva Gestión Pública (NGP), misma que buscaba dar respuesta a la
ineficiencia económica, tanto de los organismos como
de los programas administrativos del Estado social, los
cuales generaban déficits financieros. Las medidas se
enfocaron, entre otras cosas, a la disminución de los
niveles jerárquicos dentro de la administración pública,
la descentralización decisoria hacia los mandos medios
y operadores y la mayor externalización o contratación
de empresas privadas y organizaciones sociales para
encargarse de la prestación de determinados servicios
públicos (Aguilar, 2010). De forma paralela a la NGP, surge un enfoque denominado Gobernanza. Éste considera como punto central la
capacidad directiva de los gobiernos, caracterizada por un
mayor grado de interacción y cooperación entre el Estado
y los actores no estatales. De esta manera, empezó a
considerarse importante la intervención de otros actores,
así como de sus recursos, para alcanzar los objetivos
sociales del Estado (Aguilar, 2010).
51De Hecho en México a Creado en México
Dentro de esta nueva forma de gobernar se establecen
como prioridad mecanismos de gobierno cuya base
exclusiva es la interacción entre el sector privado y la
sociedad civil (Natera Peral, 2005). Es así que las APPs
se insertan como mecanismos de la Gobernanza, pues
funcionan como una forma de interacción entre el sector
público y el privado.
2.2 ¿Qué son las APPs?
El término de APP puede generar confusión por ser un concepto genérico
en el cual se engloban una serie de formas en las que
se manifiesta la relación entre el sector público y privado.
Pareciera que cualquier tipo de asociación en la que exista
involucramiento de una entidad privada en el proceso de
satisfacer ciertas necesidades colectivas que se encuentran
a cargo del Estado, sin importar el grado de participación,
podría denominarse una APP. Ciertamente a este tipo
de asociación se le denomina como tal pero bajo un
sentido general, por considerar ésta un espectro amplio
de esquemas de participación entre ambos sectores.
En sentido general, este término también se le puede
denominar como alianzas comunes entre el sector privado
y el sector público. Sin embargo, se ha diferenciado el
término estricto de las APPs, mismo que se desarrolla en
este documento.
Un elemento que diferencia ambas concepciones del
término es el grado de participación del sector privado en
relación a los proyectos. Se puede decir que las APPs en
sentido estricto son asociaciones en proyectos específicos
entre el sector público y el privado, en los cuales existe una relación contractual entre ambos y en donde existe inversión conjunta. Para
que un esquema de participación entre ambos sectores
pueda catalogarse como una APP, debe presentar cada
una de las características nombradas a continuación
(OCDE, 2012):
Figura 14. Evolución histórica del papel del Estado
Papel del Estado
1930s - 1960s 1970s 1980s 1990s
Estado socialpoderoso
Estadomínimo
Reformaseconómicas
Modelode Estado
reguladorNueva gestión
pública
Gobernanza
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS52
Tabla 4. Factores principales que conforman una APP
• Existe una relación contractual de largo plazo entre el sector público y el sector
privado (en México, bajo el actual marco normativo federal, se establece un
periodo mínimo de por lo menos tres años y un máximo de 40 años).
• Existe una adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector
privado (de acuerdo con la capacidad que cada uno posea para manejarlos de la
forma más eficiente).
• Tanto el sector público como el privado invierten recursos. Los recursos del sector
privado generalmente son una combinación de capital y deuda.
• Existen objetivos claros para ambos sectores, los cuales pueden ser: desarrollo
de infraestructura, tecnología, e innovación, entre otros. Sin embargo, el sector
público tiene además como fin último lograr “valor por dinero”, esto es, obtener
un beneficio social a un menor costo tras potenciar en un corto plazo el impacto en
inversión pública de sus recursos financieros, los cuales generalmente son escasos.
Por otra parte, el objetivo del sector privado será la posibilidad de emprender e
invertir.
Fuente: (ITESM y BID, 2013)
Contratoen el que secomparten
SectorPúblico
SectorPrivado
• Riesgos• Inversión
ObjetivoLograr un
beneficio social
ObjetivoEmprendere invertir
53De Hecho en México a Creado en México
Como se ha explorado en párrafos anteriores, las APPs
son usadas generalmente como mecanismos de provisión
y financiamiento, o sólo de provisión de infraestructura
pública. Por infraestructura se entienden las tres siguientes
modalidades, de acuerdo con la información del Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
(ITESM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
(2013):
Infraestructura económica: obras públicas
cuyo objetivo es facilitar la producción de bienes y
servicios de los sectores productivos de la sociedad. Como
ejemplos de estas obras podemos mencionar, entre otros:
• Obras de comunicaciones y transportes;
• sistemas de generación de energía eléctrica;
• obras de irrigación, y
• centros turísticos integrales.
Infraestructura social: obras públicas destinadas
a promover el bienestar y calidad de vida de las personas.
En esta modalidad se incluyen, entre otras, obras en
materia de:
• Educación y cultura;
• recreación y deporte;
• ciencia y tecnología;
• salud;
• urbanización;
• asistencia social;
• agua, alcantarillado y saneamiento, y
• manejo y disposición de residuos sólidos.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS54
Infraestructura gubernamental: obras
públicas cuyo objetivo es llevar a cabo funciones de
gobierno, tales como:
• seguridad nacional,
• seguridad pública,
• procuración y administración de justicia, y
• legislación.
Por otro lado, las APPs también son mecanismos
alternativos que se emplean para fomentar el desarrollo
de proyectos innovadores relacionados o no con el
desarrollo de infraestructura. Por ejemplo, el gobierno
puede asociarse con el sector privado a través de
contratos de largo plazo para desarrollar productos o
servicios trasformadores.
El contrato entre el sector público y el privado
El contrato, que tiene como característica el largo plazo, estipula lo que se requiere tanto del ente público como del privado, para que este último diseñe, construya,
financie, opere, administre y transfiera un capital activo y
entregue el servicio al gobierno o al público que utiliza el
activo, o para que este último realice proyectos de inversión
productiva, investigación aplicada e innovación tecnológica.
El privado puede recibir pagos del gobierno en distintas
modalidades (programados durante la implementación,
a rembolso de gastos elegibles, o en una cantidad
determinada en un tiempo específico), de los usuarios
directos, o una combinación de ambos (OCDE, 2012).
55De Hecho en México a Creado en México
Tabla 5. ¿Qué factores mínimos debería cubrir el contrato?
• Celebrado entre el sector público y un “vehículo de propósito particular” conformado por una persona moral cuyo objeto único es la realización del proyecto de APP. La persona moral puede ser un consorcio formado por diversas empresas o instituciones de investigación;
• duración del contrato;
• objetivo y resultados esperados;
• los derechos y obligaciones de los actores involucrados;
• asignación de riesgos;
• control de gestión;
• metas y estándares de desempeño;
• propiedad de los inmuebles;
• propiedad intelectual;21
• procedimiento para llevar a cabo las modificaciones permitidas;
• mecanismos de pago;
• compromisos de financiamiento y acuerdos entre el sector privado y los financiadores del privado;
• penalizaciones;
• bonos de seguridad y desempeño;
• derechos de intervención (step in rights);
• conflictos de interés
• información confidencial
• terminación anticipada y pagos correspondientes;
• definición e impacto de causas de fuerza mayor y cambios en la ley, y
• procedimiento para resolución de disputas.
Fuentes: (European Investment Bank, 2012) y (HM Treasury, 2012)
21 En el Anexo 1 se presenta información relevante relacionada con las patentes que pueden derivar de estos proyectos.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS56
Cabe destacar que el que los proyectos APP sean
multianuales y el hecho de que esto sea un elemento
establecido en el contrato, otorga una suerte de blindaje a los proyectos de este tipo en contra de los ciclos políticos, sobre todo en términos de alternancia política o cambios
de administración. La aprobación del contrato implica el
compromiso y conocimiento tanto del privado como del
público sobre los objetivos y el desarrollo de proyectos
de este tipo, bajo el compromiso de que éste tiene que
trascender las administraciones futuras. Sin embargo, el
cambio político en todos los países es considerado como
riesgo y, en menor o mayor medida, siempre estará
presente. Lo importante es que este riesgo se identifique,
evalúe y su impacto en el proyecto sea pronosticado con
el mayor nivel de confianza posible.
Una manera de manejar este posible riesgo es la
renegociación de contratos. Éste es un elemento común
que se menciona en la tabla anterior y que debe de
establecerse en el propio contrato. Sin embargo, la
transparencia y rendición de cuentas en todo el proceso
de la vida de los proyectos son los elementos esenciales
que podrán evitar cuestiones de corrupción por parte de
ambos entes y garantizar un mejor cumplimiento de sus
responsabilidades para el logro de los objetivos de los
proyectos.
El riesgo identificado y repartido entre el sector público y el privado
En los proyectos de APP, el riesgo debe ser identificado, cuantificado y asignado de tal manera que el sector público y privado mantengan el que, debido a su experiencia y capacidades, puedan manejar mejor, a efecto de disminuir los costos a lo
largo de la vida del proyecto y asignar las habilidades de tal
manera que el resultado final del proyecto se maximice.
De esta forma, los proyectos de APP son rentables o
entregan “valor por dinero”, lo cual se define como “la
combinación óptima de costos durante la totalidad del
ciclo de vida de un proyecto, y la calidad o capacidad para
satisfacer los requerimientos del mismo” (HM Treasury,
2004).
En el ámbito de los proyectos públicos que implican
inversión, el riesgo se considera como algo que puede tener un impacto negativo y/o un sobrecosto en uno o varios conceptos estimados del proyecto, y por
ende en el costo total. Desde una perspectiva matemática,
el riesgo es la probabilidad que esto suceda, lo cual se
debe identificar y calcular durante la etapa de planeación
de la APP a través de un análisis de riesgo.22
22 El análisis de riesgos debe identificar todos los eventos que pu-dieran afectar el cumplimento del proyecto y sus costos. Existen diversos métodos y técnicas para llevar a cabo este análisis. Se sugiere al lector revisar la literatura relacionada con las técnicas de lluvia de ideas, cuestionarios estructurados, revisión de docu-mentos e información relacionada con proyectos previos de APPs (nacionales e internacionales), análisis de escenarios, talleres de expertos, el método Delphi, el método de desglose de riesgos.
57De Hecho en México a Creado en México
En algunos países como el Reino Unido existe una guía
que provee una estandarización para la identificación,
cálculo y distribución de riesgos en proyectos de inversión
pública. A continuación se presenta un resumen de los
puntos relevantes de la guía de ese país:
Tabla 6. Experiencia del Reino Unido:Riesgos más comunes en contratos de APPs
En 2012, el gobierno del Reino Unido lanzó la última versión de su Guía para la Estandarización
de Contratos bajo Financiación Pública. Ésta compila soluciones contractuales obligatorias o
recomendadas para cada área de riesgo común en proyectos de APP. Éstos se plasman en una matriz
de transferencia de riesgo, que provee una base para la estructuración del contrato, la determinación
de mecanismos de pago, el control de la gestión del proyecto, escala de penalidades financieras y
contractuales. Además, con fundamento en la experiencia previa de eventos que han impactado de
manera negativa a proyectos de APPs, se presenta un listado de riesgos comunes. A continuación se
presentan algunos de los riesgos incluidos en la guía:
• Capacidad deficiente del privado, ocasiona retrasos y sobrecostos;
• disputas y reclamos de ambas partes, ocasionan retrasos y sobrecostos;
• condiciones económicas externas, ocasionan sobrecostos; y
• cuestiones legales y regulatorias, ocasionan retrasos y sobrecostos.
Fuente: (HM Treasury, 2012)
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS58
Figura 15. Parámetros matemáticos esenciales
Respecto a la cuantificación del riesgo, se deben
considerar dos parámetros matemáticos esenciales: el
impacto potencial del riesgo y la probabilidad del impacto.
El primero se considera como la magnitud numérica del
sobrecosto que se genera en el proyecto si el riesgo sucede.
Generalmente, se representa en términos porcentuales
respecto al costo del proyecto. El segundo consiste en la
determinación de la probabilidad que el riesgo ocurra, lo
cual depende de la información histórica cuantitativa de
los proyectos similares o de la recopilación de estudios de
referencia o de la información que se obtenga de expertos
en la materia particular del proyecto de APP.
En lo que respecta a la repartición del riesgo, es
indispensable identificar las contingencias que retendrá el
sector público, aquellas que transferirá al sector privado
y las que compartirá con este último. La transferencia de
los riesgos al sector privado se basa en el supuesto de
maximización de utilidades, lo que implica que el privado
tendrá que ser más eficiente para evitar sobrecostos
que reduzcan su utilidad. Los riesgos que generalmente
retiene el sector público están relacionados con los de
carácter político: de trámites gubernamentales, como la
obtención de permisos y licencias.
Marco legal e institucionalización de las APPs
Para garantizar reglas claras en cuanto a los proyectos de
APP, los gobiernos deben contar con un marco legal apropiado para los mismos, ya
sea en forma de leyes, reglamentos o guías, referenciados
al marco legal de los sectores en los que estos proyectos
se llevan a cabo. El marco legal de los países será variado
respecto a los que se rigen bajo el derecho anglosajón y de
aquellos que se rigen por el derecho romano. Por ejemplo,
el Reino Unido, que se rige bajo el derecho anglosajón,
no cuenta con una ley específica de APPs, sino más bien
cuenta con una combinación de regulaciones que se
encuentran clasificadas bajo la estrategia de Proyectos
de Inversión Financiada (PFI por su acrónimo en inglés),
en conjunto con las diferentes normas sectoriales.23 Por
otro lado, en el caso de México, el cual se rige bajo el
derecho romano, se cuenta con una ley específica para
los esquemas de APP24 desde el 2012.
23 Para obtener mayor información sobre el marco legal e institucio-nal en torno a las APPs del Reino Unido, visite la página: www.partnershipuk.org
24 La Ley de Asociaciones Público Privadas de México se encuentra disponible en el siguiente vínculo: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAPP.pdf
59De Hecho en México a Creado en México
Sin importar el tipo de marco legal que un país adopte para
regular los proyectos de APP, es importante que en éste se determine la manera en que se institucionalizarán. En algunos países, como
es el caso de Chile, existe una sola autoridad responsable
de los proyectos APP en el ámbito de infraestructura. En
el caso chileno, esta autoridad es el Ministerio de Obra
Pública (MOP).25 En otros países como el Reino Unido,
los esquemas de APP se implementan de manera
descentralizada, es decir, existen unidades expertas
en proyectos de APP en las distintas dependencias de
gobierno, inclusive en los distintos niveles de gobierno.
En este caso, las unidades expertas son responsables
de diferentes funciones en torno a los esquemas de
APP, como las de promoción, estructuración, regulación
y coordinación técnica. A pesar de la descentralización
del sistema del Reino Unido, existe una unidad central
especializada dentro del Ministerio del Tesoro que se
encarga de establecer las pautas y guías que deben seguir
las unidades expertas del país. Además, esta unidad es la
responsable de aprobar los recursos de inversión para los
proyectos de APP.26
25 Para obtener mayor información acerca del MOP de Chile con-sulte el siguiente vínculo: www.mop.cl
26 Para obtener mayor información acerca de la institucionalización de las APPs en el Reino Unido consulte el siguiente vínculo: www.partnershipuk.org
Dentro de las responsabilidades de las unidades expertas
descentralizadas del Reino Unido se encuentran las
siguientes:
• Conformación de un equipo de trabajo
especializado con amplia experiencia en el
desarrollo de proyectos, administración de
contratos y análisis financiero; mismo que
trabaja de la mano con los especialistas del
sector que laboran en la dependencia.
• Promoción de los proyectos potenciales
APP en el ámbito de su responsabilidad.
Las actividades específicas consisten en la
diseminación de las regulaciones y políticas
aplicables al sector, creación de documentos
estandarizados y difusión de casos exitosos.
• Planeación estratégica de los programas
de APP, consistente en la definición de
prioridades de inversión, selección de
proyectos específicos y armado del plan de
negocios que se presentará para aprobación
al Ministerio del Tesoro.
• Evaluación, conforme al criterio de valor por
dinero, para determinar la posible realización
de un proyecto en la modalidad de APP o
mediante mecanismos tradicionales.
• Definición de aspectos técnicos requeridos
por proyecto bajo este tipo de esquema,
alineados con la legislación y las reglas
sectoriales.
• Estructuración de los contratos.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS60
• Calibración de mecanismos de pago
con base en los costos del proyecto, sus
deducciones financieras, etc.
• Brindar asesoría especializada a las unidades
de otros sectores, dependencias del mismo
ámbito a nivel local y al sector privado.
• Proceso de contratación. Aunque en algunos
países existe la opción de la contratación
directa, la práctica internacional demuestra
que los mejores resultados son obtenidos a
través de procesos de licitación competitivos.
• Supervisión de la ejecución de las actividades
del proyecto, revisión y aprobación de
los reportes de resultados intermedios
establecidos en el contrato.
• Modificación al contrato, toda vez que esto
esté permitido en el documento original. Se
encarga de la negociación de los términos en
los que se ajustará el contrato.
• Evaluación de los resultados del proyecto.
Esta actividad generalmente se realiza
en coordinación con la unidad central
especializada.
Adicionalmente, estas unidades son las responsables de
cumplir con los criterios establecidos por el Ministerio
del Tesoro para aprobar los proyectos que presentan las
unidades expertas. Dentro de los criterios más importantes
que deben cumplir los planes de negocios de las APPs se
encuentran:
• La alineación con estrategias
gubernamentales, plasmadas en sus planes
o programas nacionales y/o estatales.
• Deben de ser de largo plazo, al menos de
tres años o más.
• El privado o los privados considerados,
deben demostrar ser expertos en el
proyecto que se pretenda desarrollar y
demostrarlo con su experiencia. Esto debe
de ser una garantía de que el privado
entregará valor por dinero.
• Considerar una importante inversión del
privado que lo incentive a realizar una
gestión efectiva, la cual mitigue los riesgos
contraídos por éste.
• Los resultados a alcanzar por los proyectos
deberán ser claros y siempre monitoreados
por el gobierno.
• Los riesgos que el privado y el sector
público deberán retener tienen que estar
identificados claramente y posteriormente
plasmarse en el contrato.
• Los costos del proyecto deberán ser
estimados para toda la vida del proyecto.
61De Hecho en México a Creado en México
• Deben incluir una consideración ex ante del
impacto.
• Los costos del contrato de APP deben de ser
proporcionales a los costos de transacción,
esto es, los costos de transacción deben de
ser pequeños en comparación al valor total
del contrato.
• Considerar los requerimientos técnicos
sectoriales particulares de cada proyecto.
• Para proyectos de inversión productiva,
investigación aplicada e innovación,
se deberá considerar si es necesaria la
adquisición de activos y la construcción de
infraestructura.
Es importante destacar que en algunos casos los planes
de negocios locales también deben ser aprobados
por Comités o Consejos especializados o, inclusive ser
sometidos a ruedas de consulta pública.
En términos generales, la implementación de los esquemas de APP es una tarea compleja, ya que requieren de la participación de
varios actores (cada uno con sus propios intereses),
una óptima coordinación entre los mismos, así como
habilidades específicas, entre muchos otros factores.
Cabe destacar que la institucionalidad de los esquemas
puede variar dependiendo de los diversos contextos.
A continuación se ejemplifica brevemente el caso de
Alemania tras la creación de un órgano independiente
que busca atender de una manera eficiente y eficaz los
problemas de implementación.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS62
Tabla 7. Estudio de caso de Alemania:¿Quién facilita la implementación y minimiza los riesgos en las APPs?
En 2008, el gobierno de Alemania creó la ÖPP Deutschland AG, una corporación independiente
que actúa como consultora para el sector público y cuyo objetivo es la promoción de las APPs, así
como el aumento de la propiedad del sector privado en dichos esquemas. Esta corporación tiene la
función de disminuir los riesgos tanto para el sector público como para el privado. Sus dos tareas
principales son:
• Establecer los marcos necesarios que simplifiquen y estandaricen los procesos para
los esquemas APPs para, de esa forma, mejorar sistemáticamente la transferencia de
conocimiento sobre ellos y explorar nuevos mercados.
• Proveer asesorías detalladas y neutrales en materia de APPs para el sector público y
sus socios.
Cabe resaltar que la ÖPP Deutschland AG también se rige bajo un esquema APP, en el cual participan
10 estados federales, 82 municipalidades, 33 contratistas y 70 empresas privadas. Además, en los
últimos años ha publicado varios manuales (APPs y Transparencia, y APPs para el Alumbrado Público,
entre otros) con el propósito de facilitar la elaboración de contratos y la implementación de este tipo
de proyectos, pues especifican la hoja de ruta que los actores involucrados deben tomar.
Fuente: (ÖPP Deutschland AG, 2013)
63De Hecho en México a Creado en México
Figura 16. Institucionalización del proceso de implementación de APPS
Publica lainformación
Si existen recursos
estatales omunicipales
se aplican suslineamientos
también
Interpretación de la Leyy dictar ciertos
lineamientos
ComisiónIntersecretarial de
Gasto Público,Financiamiento yDesincorporación
(SHCP)
Análisis deviabilidad
SFP
Implementacióny/o Supervisión
• Preparación• Inicio• Adjudicación de Proyectos
LAPP
SHCP
Secretarías, Entidades Públicasy Privadas interesadas
¿Cómo se implementanlas APPs en México?
El desarrollo e implementación de los proyectos de APP es un proceso que requiere de la participación y acción de varias entidades, mismas que varían a lo largo del
proceso y dependiendo de la naturaleza de los mismos,
ya que estos obedecen a una sectorización. La regulación
resulta importante para poder dar estructura y certidumbre
al proceso. Dentro de las normatividades generadas a
favor de este esquema, como se mencionó previamente,
en México existen leyes tanto a nivel federal como local,
aunque cabe señalar que no todas las entidades federativas
han ajustado su marco jurídico de manera uniforme para
normar el esquema de APP. A nivel federal, se señala en la
Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP) la existencia
de una estructura institucional y organizacional para la
implementación de proyectos APP, mismos que pueden
llevarse a cabo también en colaboración con entidades
federativas y municipios.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS64
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es la institución facultada para interpretar
la LAPP y dictar ciertos lineamientos, pero la implementación
de los proyectos es responsabilidad de las propias secretarías
o de la entidad pública interesada. Como se ha observado,
para realizar proyectos de este tipo es fundamental la
celebración de un contrato de largo plazo donde se
establezcan los derechos y obligaciones tanto del ente
público (el contratante) como del privado (el contratista).27
De acuerdo a los lineamientos dictados por la SHCP, para
poder determinar la viabilidad de un proyecto de APP,
la dependencia o entidad pública o privada participante
en la realización de dicho proyecto deberá realizar un análisis previo al envío de la propuesta del proyecto sobre diversos aspectos, tales como:
• Descripción del proyecto y viabilidad técnica
del mismo;
• viabilidad jurídica del proyecto;
• análisis de la necesidad de otorgar permisos,
• concesiones o autorizaciones para el uso y
explotación de bienes públicos,
• prestación de servicios, o ambos;
• análisis del impacto ambiental;
• rentabilidad social del proyecto;
27 En el caso de los proyectos que se refieren al artículo 3 de la LAPP que estén vinculados a innovación y desarrollo tecnológico, se requiere además del contrato, la previa aprobación del Foro Consultivo Científico y Tecnológico previsto en la LCyT. Para el análisis y aprobación de los proyectos, dicho foro deberá ajustarse a los principios orientadores del apoyo a la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación previstos en esa Ley.
• viabilidad económica y financiera;
• conveniencia de llevar a cabo el proyecto
mediante un esquema de APP respecto a
otras opciones.28
Con base en los análisis mencionados, la dependencia o
entidad decidirá si el proyecto es viable o no y, de ser así,
procederá a su implementación29 y desarrollo, previo análisis
y autorización de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación de la SHCP.
Esta última será la encargada de coordinar y publicar un
registro con la información relativa a los proyectos de APP
para efectos estadísticos. Asimismo, publicará de manera
sistemática la información siguiente:
• Nombre del proyecto;
• número de licitación y/o registro del
sistema electrónico de información pública
gubernamental Compra Net;
• nombre del convocante; nombre del
desarrollador;
• plazo del contrato de APP;
• monto total del proyecto; monto de los pagos
programados y ejecutados durante el ciclo de
vida del proyecto;
28 Esta información debe ser presentada ante la Cámara de Diputa-dos y publicada en internet por la SHCP misma.
29 Cabe aclarar que dentro de las entidades públicas sectorizadas responsables de la implementación, cada una puede tener a su interior un diferente arreglo institucional que implemente este tipo de esquemas.
65De Hecho en México a Creado en México
• indicadores asociados a la rentabilidad social,
• financiera y económica del proyecto;
• resultados de la evaluación de la conveniencia
realizados por la institución desarrolladora;
• y cualquier otra información que la SHCP
pueda considerar relevante.
Esta información será de carácter público, a excepción de
aquella de naturaleza reservada o confidencial.
Además, la SHCP, al presentar el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), debe
incluir una evaluación del impacto de los proyectos de APP en las finanzas públicas durante su ciclo de vida. También debe reportar en los Informes Trimestrales sobre
la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda
Pública, la descripción de cada uno de los proyectos
autorizados, montos erogados o por erogar conforme a
las proyecciones y estimaciones correspondientes, avance
en la ejecución y calendario así como el monto de los
pagos comprometidos.
Corresponde a la Secretaría de la Función Pública supervisar la preparación, inicio y adjudicación
de los proyectos de APPs, en cuanto a la realización bajo
lo dispuesto en la propia Ley, a excepción de los aspectos
exclusivamente de naturaleza técnica. La supervisión
de la ejecución y desarrollo del proyecto corresponde
exclusivamente a la dependencia o entidad contratante.
2.3 ¿Por qué resulta importante el papel de las APPs en las economías nacionales y sub-nacionales?
En la conceptualización de las APPs, además de poder
determinar el alcance del propio término como se
realizó en la sección anterior, es importante exponer el fundamento económico que entraña este tipo de mecanismos, es decir el
fundamento de los costos de transacción.30
Se considera que los costos de transacción suponen un
modo de analizar los acuerdos institucionales que tienen
que ver con la asignación y transferencia de derechos
(Williamson, 1999). En lo que se refiere a las APPs y al
porqué existen bajo un fundamento económico, la teoría
explica que esto se debe a que la utilización de dichos
esquemas reduce los costos de transacción para el sector
público. Es decir, los costos de producir infraestructura o
proveer servicios en términos de desarrollo, coordinación,
y operación, o de desarrollar procesos productivos,
investigación aplicada e innovación son menores para el
sector privado que para el sector público.
Una premisa central que incentiva la utilización de este
tipo de esquemas es que los servicios pueden ser provistos de manera más eficiente
mediante el aprovechamiento de la experiencia y
30 Coase establece que una empresa existe debido a su nivel de conocimiento y habilidades para poder trabajar con los insumos que el mercado le provee. Por lo tanto, la organización de deter-minada actividad económica se realiza dentro de una empresa, si los costos de coordinar la producción dentro de ella son menores que los costos en que se tendría que incurrir si se compara el in-sumo en el mercado. A dichos costos, Coase les denomina costos de transacción (Coase, 1937).
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS66
conocimiento del ente privado, tanto en el diseño de
un proyecto como en su implementación (ITESM y BID,
2013). Lo anterior implica una relación “ganar-ganar” para
ambas partes, en la que dicha ganancia también podría ser
vista como el valor por dinero que se describió en párrafos
anteriores. Para el sector público, y por consiguiente para
la sociedad, esto implica un menor costo,31 así como la
posibilidad de potenciar en un corto plazo el impacto
de la inversión pública. En cuanto al sector privado, éste
tiene la posibilidad de emprender nuevos proyectos e
invertir (ITESM y BID, 2013). Es decir, la combinación de
competencias entre el sector público y el privado para
compartir los riesgos y los costos, asociado al aumento
del potencial de los fondos debido a la existencia de un
mayor recurso proveniente de ambos sectores, es un factor
esencial que permite incrementar y acelerar la inversión.
De acuerdo con las mejores prácticas a nivel internacional,
especialmente las que se derivan de la experiencia europea
estudiada por la OCDE (Sada & Sada, 2013), los esquemas
APP ofrecen una constante en lo que se refiere a ciertas
condiciones que las convierten en alternativas importantes
para incentivar el desarrollo económico de las naciones.
Entre éstas se incluyen las siguientes (Sada & Sada, 2013):
• La aceleración de la provisión de
infraestructura (o implementación de
proyectos de desarrollo productivo,
investigación aplicada e innovación);
• una implementación más rápida;
31 El menor costo será el reflejo de la eficiencia, experiencia, espe-cialización, capacidades técnicas y de innovación por parte del privado, así como de la mejor repartición del riesgo entre ambos sectores.
• reducción en los costos de la duración total
de los proyectos;
• mejor adjudicación del riesgo a quien lo
pueda manejar de forma más efectiva ;
• mejores incentivos para el desempeño,
sobre todo en el caso del actor privado,
para optimizar su administración y
desempeño en el proyecto;
• mejor calidad y precio del servicio;
• mejor gestión pública derivada de que
los funcionarios públicos tienen mayor
posibilidad de centrarse en las tareas de
regulación y monitoreo de los proyectos, y
• promoción del desarrollo de productos
y servicios innovadores, así como de los
procesos para producirlos.
En conclusión, se puede afirmar que las APPs son
herramientas de apoyo para todos los niveles de
gobierno, debido a las ventajas que presentan en lo que
se refiere a la administración de las finanzas públicas. La
experiencia del sector privado es valiosa para el gobierno,
ya que este último resulta ser menos eficiente tanto en
la construcción y mantenimiento de infraestructura, como
en la generación de innovación y la provisión de servicios.
La colaboración entre ambos sectores potencializa la
inversión pública en un contexto de mayor eficiencia para
lograr una mayor rentabilidad económica y social en los
proyectos. En el próximo capítulo se profundizará sobre
cómo los esquemas APP funcionan en proyectos de CTI.
¿Cómo se pueden usar las APPs para innovar?
1. Centro de investigación 2. Centro de innovación tecnológica 3. Desarrollo de proveedores
4. Break through tecnológico,avance significativo
5. Cluster 6. Startups
Para 2014, el Fondo para Inversiones enInvestigación, Desarrollo Tecnológico e
Innovación será de 1,000,000 de pesos.
Dividen costos
Se compartenlos riesgos
Largo plazo. Blindaje de ciclos políticos
Costosos
Requierentiempo
Gran escala,riesgosos
Buen complementoa fondos existentespara la innovación
Alianzas entreempresas y gobiernopara desarrollar un proyecto
Proyectosde innovación
APPs(Asociaciones Público-Privadas)
Beneficios de las APPs para promover la innovación
Ejemplos de APPs para promover la innovación
¿Será suficiente para promover la innovación en México?
3/3
De Hecho en México a Creado en México
69De Hecho en México a Creado en México
3. A
PPs
con
fine
s d
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n
¿Cómo se pueden usar las APPs para innovar?
1. Centro de investigación 2. Centro de innovación tecnológica 3. Desarrollo de proveedores
4. Break through tecnológico,avance significativo
5. Cluster 6. Startups
Para 2014, el Fondo para Inversiones enInvestigación, Desarrollo Tecnológico e
Innovación será de 1,000,000 de pesos.
Dividen costos
Se compartenlos riesgos
Largo plazo. Blindaje de ciclos políticos
Costosos
Requierentiempo
Gran escala,riesgosos
Buen complementoa fondos existentespara la innovación
Alianzas entreempresas y gobiernopara desarrollar un proyecto
Proyectosde innovación
APPs(Asociaciones Público-Privadas)
Beneficios de las APPs para promover la innovación
Ejemplos de APPs para promover la innovación
¿Será suficiente para promover la innovación en México?
3/3
De Hecho en México a Creado en México
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS70
3. APPs con finesde innovación
En los capítulos anteriores, se ha explicado la importancia
de la acción gubernamental en torno a la innovación
y a las APPs como catalizadores del desarrollo y el
crecimiento de la economía de un país. De esta manera,
resulta relevante reflexionar acerca de las siguientes
preguntas: ¿La utilización de las APPs puede fomentar
la innovación? ¿Cómo se diferencian las APPs de otros
instrumentos públicos que promueven la innovación?
¿Existen casos que ejemplifiquen esto? A lo largo de este
capítulo, con base en la experiencia y mejores prácticas
a nivel internacional, Ethos Laboratorio de Políticas
Públicas expondrá la relevancia de los mecanismos de
APP con fines de innovación, poniendo especial énfasis
en el caso mexicano.
3.1 Instrumentos para la promoción de la CTIen el mundo
La experiencia de varios países demuestra que si el
riesgo es alto, el sector privado tenderá a no invertir en
proyectos de CTI, aunque el potencial de utilidades sea
elevado (Andrews & Criscuolo, 2013). Por lo tanto, las empresas enfrentan la disyuntiva sobre si invertir en ellas para incrementar su margen de ganancia y/o posición en el mercado, o encontrar otras alternativas. Con base en lo anterior y las fallas de mercado, los países
deben diseñar políticas que apoyen la CTI y que faciliten
su desarrollo, implementación y comercialización.
Los instrumentos públicos para la promoción de CTI
dependen de los recursos disponibles en el SNI del país
en cuestión y se diseñan conforme a las necesidades
descritas en los párrafos anteriores. Estas herramientas
pueden residir enteramente bajo la responsabilidad de
las instituciones del SNI estrecho y que son directamente
responsables de la CTI (denominadas en este capítulo
como “ICTI”), o pueden ser complementadas y provenir
de otras instituciones encargadas de promover el
desarrollo productivo (denominadas en este capítulo
“IPDP”), así como de empresas de distintos tamaños.
Igualmente, los apoyos previos pueden complementarse
con los de instituciones intermediarias (denominadas en
este capítulo “II”).
Los instrumentos tradicionales para promover la CTI en diversos países durante la
última década se presentan en la siguiente tabla, sin ser
exhaustivos. En ésta se observa que la mayoría se enfocan
en apoyar a las empresas. Sin embargo en algunos se
considera el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil
y a los institutos de investigación privados y públicos, pues
estas organizaciones e instituciones pueden contener
incubadoras y ofrecer consultorías a las empresas durante
las primeras etapas.
71De Hecho en México a Creado en México
Tabla 8. Instrumentos tradicionalespara promover la CTI en el mundo
Tabla 8.1 Origen del apoyo público:IPDP (Instituciones encargadas de promover el desarrollo productivo)
Objetivo Beneficiario Duración del apoyoInstrumentos de
fomento a la CTI
Creación, fortalecimiento de empresas y desarrollo de capacidades
Empresas (Principalmente Micros)
Depende del país, pero de manera general son apoyos de corto plazo (máximo 3 años)
Incubadoras
Asociaciones de empresas
Desarrollo temprano
Desarrollo de prototipos piloto
PyMEs, empresas de tamaños más grandes, universidades y combinaciones posibles de estos actores.
Generalmente de corto plazo (aprox. 2 años)
Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros)
Desarrollo tecnológico rápido
Gacelas, start-ups, universidades y combinaciones posibles de estos actores.
Generalmente de corto plazo (aprox. 2 años)
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS72
Tabla 8.2 Origen del apoyo públicoMixto: ICTI (Instituciones de Ciencia, Tecnología e Innovación) + IPDP
Objetivo BeneficiarioDuración del
apoyo
Instrumentos
de fomento
a la CTI
Apoyo a la investigación y desarrollo Incentivo para el desarrollo de actividades de investigación, desarrollo de patentes y licencias
Tractoras,Gacelas,PYMEs,Institutos de investigación privados y públicos, combinaciones posibles de estos actores.
Depende del país, pero tiende a ser de mediano plazo.
Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros)
Tabla 8.3 Origen del apoyo públicoII (complemento con ICTI)
Objetivo BeneficiarioDuración del
apoyo
Instrumentos
de fomento
a la CTI
Capital complementario para empresas en sectores dinámicos y con expectativas de crecimiento superior a la media.
Empresas grandes/gacelas/ start-ups
Generalmente, a largo plazo de más de 10 años, aunque el apoyo se retira en cuanto la empresa se consolide.
Garantías y capital de riesgo
Capital privado para consolidar empresas.
Start-upsAprox. 5 años Capital Ángel
73De Hecho en México a Creado en México
Tabla 8.4 Origen del apoyo público: ICTI
Objetivo Beneficiario Duración del apoyoInstrumentos de
fomento a la CTI
Desarrollo de capacidades
Empresas, empresarios y ONGs
Depende del programa
Subsidio parcialUniversidades, Centros Tecnológicos.
Aprox. 2 años
Investigación & Desarrollo de CTI aplicada
Empresas, Asociación de empresas, Universidades, Centros de Investigación público y privados, combinaciones de las actores anteriores
Generalmente de mediano plazo
Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros), gastos fiscales
Infraestructura en CTIUniversidades, Centros de Investigación públicos y/o privados
Anual Subsidios
Desarrollo temprano (desarrollo de prototipo y crecimiento)
Start-upsGeneralmente aprox. 10 años
Subsidios, créditos, rembolsos
Creación de fondos de inversión para financiación en etapas tempranas
PYMEs
Porcentaje de participación en la empresa o línea de crédito por 10 años.
Aportes de capital y créditos (modelo de Capital de Riesgo)
Aumentar el desempeño tecnológico y productividad de pymes proveedoras o clientes de una gran empresa de una misma cadena de valor.
Empresa Tractora en combinación con PYMes
Generalmente de corto plazo (aprox. 2 años)
Subsidio parcial
Aumentar la inversión y fortalecer los procesos de innovación asociativos
Asociación de empresas, Instituciones Científicas y Tecnológicas
Corto plazo (aprox. 4 años)
Subsidio
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS74
Elaboración propia con base en: (OCDE, 2013) (European Commission Enterprise Directorate- General, 2002) (Yrkko, 2005) (Tekes, 2013) (Technology Strategy Board, 2013) (Department of Industry Innovation, Science, Research and Tertiary Education, 2012) (CORFO, 2013) (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, 2013) (NBIA, 2010) (ACS Careers, 2013)
Fomentar la competitividad a través de la tecnología
PYMEs Corto plazo Subsidio parcial
Mejorar las estructuras productivas y las capacidades innovadoras de PYMEs (sobre todo en términos de patentes y búsqueda de tecnología nacional e internacional)
Asociación de PYMEsCorto plazo(aprox. 12 meses)
Subsidio parcial
Difusión Tecnológica (PDT)- misión Tecnológicas individuales y colectivas, talleres, seminarios, asesorías en planta, etc. con el objetivo de aumentar la competitividad de empresas por medio de la prospección, difusión, transferencia y absorción de conocimientos que se traduzcan en un aumento significativo de productividad, generación de empleo, etc.
MIPYMEsCorto plazo (generalmente máximo 24 meses)
Subsidio parcial (% diferentes con base en el tamaño de la empresa)
75De Hecho en México a Creado en México
Como se puede observar, los apoyos provenientes de las
ICTI (en azul) no se dirigen solamente a las empresas.
Por otro lado, los apoyos resaltados en gris, son aquellos
que se enfocan más directamente al sector privado, con o
sin la colaboración de otras organizaciones e institutos de
investigación públicos o privados. Estos apoyos se pueden
resumir en la siguiente pirámide:
Con base en la tabla anterior, se puede observar que
los apoyos presentan una característica general de corto
plazo, lo cual limita el alcance de las actividades de
CTI, pues éstas requieren normalmente horizontes de
tiempo de largo plazo para llegar a avances tecnológicos
significativos (CEPAL, 2003).
Figura 17. Instrumentos para la promoción de CTI
Grandes/Tractoras
Gacelas
STARTUPS
PYMES
MICRO EMPRESAS
- Riesgo Privado/+ Riesgo Público
+Riesgo Privado/- Riesgo Público
Garantías, créditos,Subsidios, Gastos Fiscales,Capital de riesgo,Capital Ángel
Subsidios, Gastos Fiscales,Capital Ángel, Créditos, Garantías, Capital de riesgo
Créditos, Subsidios,Garantías, Capital de riesgo,Capital Ángel, Rembolsos
Créditos, Subsidios,Aportes de Capital, Gastos Fiscales
Incubadoras,Subsidios, Gastos Fiscales
ONG Subsidio parcial
Centros de investigación Créditos, Subsidios, Gastos Fiscales
Elaboración propia con base en la tabla 8
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS76
3.2 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI
Las APPs ofrecen una solución eficiente y eficaz al problema anteriormente mencionado, ya que forjan una colaboración
contractual multianual y de largo plazo entre el sector
público y el privado (OCDE, 2004). Esta dinámica
aumenta la intensidad del flujo de conocimiento, y
brinda una garantía más fuerte de éxito al establecer en
el contrato objetivos claros y condicionantes a la entrega
del financiamiento (contrato de desempeño). Esto resalta
la bondad de este tipo de esquema, siendo uno de los
pocos instrumentos con dicha característica.
Además, las APPs son la única herramienta que distribuye
equitativamente los riesgos entre los actores involucrados
con base en las capacidades de cada uno. También,
cabe subrayar la habilidad de las APPs de potenciar los
recursos públicos disponibles, ya que constriñe al sector
privado a invertir fondos, los cuales son normalmente
una combinación entre capital y deuda. Por lo anterior,
algunos países han adoptado este novedoso instrumento
de política pública con el objetivo de estimular la inversión
en CTI en varias etapas, es decir, desde la investigación
pura hasta la comercialización de los productos en los
mercados.
Formas de aplicación de las APPs
Con base en las características expuestas en el capítulo
anterior, se observa que las APPs son ideales para alimentar el financiamiento de proyectos de gran escala, de largo plazo y riesgosos, los cuales pueden ser emprendidos por empresas grandes y tractoras, solas o en coordinación con institutos de investigación públicos o privados. Este tipo de proyectos puede resultar
esencial para lograr que los países alcancen posiciones
estratégicas y competitivas en sectores claves de su
economía nacional y global, a la vez que pueden generar
trabajos (especializados y no especializados), así como
capital social técnico.
Las relaciones jerárquicas no son iguales en todas las APPs, es decir, no existe
un modelo establecido que sigan todas las asociaciones
para definir cuál de las partes participantes tiene autoridad
sobre la otra. Esto puede depender del tipo de contrato,
la división de financiamiento o riesgo, la naturaleza de las
partes, entre otros (Börzel & Risse, 2002).
En este tenor, aunque siempre se deba considerar que
las APPs son esquemas flexibles y con objetivos distintos
(avances tecnológicos significativos, mejora de procesos,
energía verde, soluciones para problemas sociales, etc.),
se pueden señalar algunos ejemplos de cómo utilizarlos
y de los actores involucrados. A continuación se ilustran
algunos ejemplos con base en el tamaño de las empresas
(tractoras, gacelas y PYMEs).
77De Hecho en México a Creado en México
Figura 18. Desarrollo de proveedores
Empresatractora
PYM
EsPr
ove
ed
ore
s
APPsCompuesto
Gobierno
Empresas tractoras:Creación de Centros de Investigación
Existen ejemplos en el mundo donde los actores de la triple hélice se han asociado para
la creación de centros de investigación que mejoren la
competitividad de ciertas industrias bajo esquemas APP.
La creación de este tipo de centros se debe implementar
a través de una licitación pública, especificando el tipo de
proyecto buscado y todos los tecnicismos requeridos. En
ellos, un número importante de universidades y empresas
colaboran aportando distintos factores, pero cabe resaltar
que los institutos sustentan sus actividades a través de
contribuciones de dinero y en especie de las empresas,
así como del gobierno, de otros institutos públicos o
privados, de las ganancias de las patentes, entre otros.
Cabe mencionar que, en términos de la propiedad
intelectual, el debate internacional no encuentra un
consenso general sobre quién debería quedarse con los
derechos, pues existen opiniones distintas sobre si es el
centro o las empresas, ya que están involucrados recursos
públicos. Para mayor información sobre esta discusión,
por favor referirse al Anexo 1.
Algunos de los objetivos principales de dichos centros
APPs son la promoción del trabajo en conjunto, la
potencialización de los fondos privados y públicos, así
como el apoyo a las actividades económicas del país. Entre
sus responsabilidades, se encuentran la coordinación
de los actores y los varios proyectos, con el propósito
de aumentar las probabilidades de éxito de los mismos
(Dutch Polymer Institute, 1997).
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS78
Los centros de investigación proveen un marco para los proyectos, pero las reglas y regulaciones detalladas son acordadas entre los actores participantes. Existen casos en los cuales la
propiedad intelectual se queda con el socio que desarrolló
la invención y el conocimiento de insumo queda como
propiedad del socio que lo facilitó. Además, se pueden
elaborar acuerdos especiales para proveer a otros socios
con la propiedad intelectual creada, pero éstos se deben
concluir fuera del propósito del proyecto (Dutch Polymer
Institute, 1997).
Asimismo, existe otra modalidad para la creación de estos
centros, es decir con organizaciones sin fines de lucro. En este caso, el gobierno firma un contrato
para la creación del centro con dicha organización y
otorga la infraestructura necesaria para su operación, pero
los insumos financieros, el conocimiento, la experiencia
y la formación de capacidades corren por la cuenta del
socio. El rol de la organización asociada es invertir en el
capital humano necesario, con base en su experiencia y
conocimiento y, en el caso de contar con sub-asociados,
con los de ellos también. Asimismo, la organización interna
del centro la establece el gobierno, aunque el socio debe
asesorar la mejor manera de llevarla a cabo (Central Board
of Secondary Education, 2010).
En torno a este beneficio se expone el caso holandés,
finlandés y australiano, cada uno en su propio contexto,
pero manifestando en común la experiencia del esquema
de APP en generar e incentivar la innovación mediante la
creación de centros especializados.
79De Hecho en México a Creado en México
Tabla 9. Institutos Tecnológicos de Punta de Holandacomo estrategia de corrección del SNI
La experiencia de los Países Bajos es significativa para entender de qué manera las APPs pueden
ser utilizadas para corregir los cuellos de botellas en el SNI de los países. A finales de los años 90,
Holanda implementó una estrategia de corrección de su sistema de innovación basada en centros
de investigación bajo dichos esquemas.
En este caso específico, el país presentaba los siguientes retos:
• Aumentar los incentivos y mejorar el marco institucional para la cooperación entre
sector público y privado para el desarrollo de la innovación;
• mejorar la imagen de los Países Bajos como lugar para investigadores, I&D y otras
actividades de innovación;
• modernizar y mejorar el apoyo público para la innovación y un complejo sistema de
gobernanza para la innovación;
• mejorar la coordinación interdepartamental.
Con el objetivo de solucionar los retos mencionados arriba, el gobierno holandés creó cuatro
Institutos Tecnológicos de Punta (LTIs por sus siglas en inglés) bajo un esquema de APP, los cuales
tenían la misión de fortalecer los vínculos entre los sectores público, privado y académico. En
particular, los LTIs iban a operar como una interconexión entre el sector productivo y la academia.
Entre otras características interesantes, cabe resaltar que los socios del sector productivo presentaban
el liderazgo para establecer los programas de investigación, con el propósito de garantizar la
necesidad tecnológica de las industrias y crear las circunstancias adecuadas para la transferencia
del nuevo conocimiento de la academia hacia el sector privado, lo cual fortalecería los beneficios
en el largo plazo. Asimismo, un objetivo implícito de los LTIs era generar cambios en la mentalidad
de los actores para establecer confianza entre ellos y crear una costumbre de cooperación entre
comunidades diversas de investigadores que presentaban culturas y objetivos diferentes. Además,
los LTIs generaban mecanismos eficientes para fomentar el compromiso de los actores involucrados
y generar una cultura cooperativa.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS80
Organización de los LTIs (2004):
• Participantes: consorcios (de empresas, institutos de investigación y universidades).
Al principio, las empresas extranjeras debían contar con un domicilio en el país para
participar, pero el sistema evolucionó hacia uno en el cual las que no contaban con ello
podían colaborar bajo algunas condiciones especiales y con el permiso del gobierno.
• PYMEs: su participación en este esquema de APP era alrededor del 10%, pero con el
tiempo se generaron mecanismos para transferir el conocimiento creado en los LTIs a las
PYMEs, lo cual llevó a la creación de spin-offs.
• Financiamiento: el gobierno podía aportar hasta el 50% del costo total, pero sin
exceder dos veces la contribución más baja de los centros de investigación o empresas.
• Gobernanza: aunque era específica de cada LTI, el gobierno impuso dos requisitos
mínimos para ellos: excelencia científica y que fuera de utilidad para el sector productivo.
• Propiedad intelectual: las prácticas para otorgar la propiedad intelectual se
decidían ad hoc, pero por lo general los LTIs hacían el proceso de consulta con los
socios.
81De Hecho en México a Creado en México
Algunas lecciones aprendidas sobre los LTIs:
• Razón Económica pertinente: contribuyeron a la corrección de las fallas del SNI
holandés.
• Implementación personalizada: contaban con una flexibilidad que los volvía
aptos para resolver necesidades específicas en sectores diferentes.
• Legitimidad: ayudaron en la implementación del consenso sobre la importancia de
las actividades de innovación en conjunto entre el sector público y el privado.
• Calidad: fueron creados a través de un proceso competitivo, en el cual se enfatizó la
calidad del contenido científico, la relevancia para las empresas y la solidez del plan de
negocio.
• Compromiso: fortalecieron el compromiso de los actores en el largo plazo, a través
del financiamiento compartido.
• Liderazgo: contaban con personajes respetados en su sector.
• Internacionalización: se abrieron a conocimiento y recursos extranjeros.
• Centro de conocimientos: se volvieron plataformas para aprender el adecuado
manejo de las APPs para actores bien posicionados para difundir el conocimiento en el
SNI.
• Visibilidad: la institucionalización de los LTIs como “instituto” apoyó la visibilidad
tanto en el país como a nivel internacional.
Fuente: (OCDE, 2004)
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS82
Tabla 10. Los Centros Estratégicos para fomentarla Innovación en Finlandia (SHOK)
Los Centros Estratégicos para fomentar la Innovación son nuevos esquemas de APPs que Finlandia
desarrolla para impulsar los procesos de innovación. El objetivo principal es renovar de manera
importante los clústeres industriales y crear innovación radical. Además, también se propone tanto atraer
conocimiento de clase mundial como convertir a Finlandia en un socio atractivo para la investigación,
el desarrollo y la innovación. En dichos centros, las empresas y las unidades de investigación trabajan
de manera cercana para llevar a cabo la agenda de investigación estratégica que se ha definido para
cada centro. Las actividades que en dichos centros se realizan están encaminadas a satisfacer diversas
necesidades de las industrias y de la sociedad finlandesa en un periodo de entre cinco y diez años.
Los programas de investigación involucran factores importantes, como la tecnología, los proveedores
de servicios y los usuarios finales, lo cual promueve la demanda y la orientación de quienes utilizan
los procesos de innovación. Los recursos monetarios provienen de los principales involucrados, tales
como empresas relevantes, universidades, institutos de investigación y el sector público.
Con el objetivo de promover el crecimiento económico del país, renovar la economía y crear
empleos, los Centros Estratégicos de Finlandia se enfocan en aquellos sectores que tienen el mayor
potencial de lograr un impacto positivo en la industria y sociedad de dicho país. Las decisiones acerca
de los sectores en que se debían concentrar los esfuerzos se tomaron con base en la relevancia
económica y social de los mismos, las estrategias corporativas y la base de competencia existente.
Cabe destacar que para el periodo 2008-2010, se invirtieron 340 millones de euros en los programas
de investigación.
83De Hecho en México a Creado en México
Los sectores en los que se enfocan las investigaciones de los centros son los siguientes:
• Forestal;
• ingeniería mecánica y productos metálicos;
• innovación para crear el mejor ambiente para la industria;
• industria y servicios de información y comunicación;
• energía y medio ambiente, y
• salud y bienestar.
Fuente: (OCDE, 2004)
Tabla 11. Los Centros de InvestigaciónCooperativa en Australia
Desde los años 90, Australia es uno de los países con mejor desempeño económico entre los
miembros de la OCDE. Lo anterior se debe en gran medida a las reformas estructurales que
emprendió el gobierno de dicho país en varias áreas, una de ellas la que se enfoca en el impulso
de la ciencia y la innovación. El objetivo fue, principalmente, consolidar dicha área como base para
el crecimiento económico del país, al acelerar su transición de una economía con una estrategia
centrada en la explotación de sus recursos naturales a una basada en el conocimiento.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS84
Fortalezas en Ciencia e Innovación antes de las reformas
Debilidades en Ciencia e Innovación antes de las reformas
Buen desempeño científico. Gasto privado bajo en I&D.
Una buena base de conocimiento
(importante % de su población con grados
académicos universitarios o superiores).
Lazos débiles entre investigación
pública e industria.
Uso intenso de software y tecnologías de la
información en el sector privado.
Apoyo gubernamental continuo a la ciencia
y el desarrollo.
Para atender las dos debilidades arriba mencionadas, el gobierno australiano ha implementado una
serie de programas (de 1980 a la fecha) que comprenden desde:
• La implementación de medidas para promover la I&D (concursos para acceder a
apoyos económicos, exención de impuestos, etc.)
• Programas para fomentar la inversión extranjera en Australia, sobre todo por parte
de empresas multinacionales que pudieran establecer una base sólida de I&D en el
país (redes de contacto, colaboración con el sector público y académico, etc.).
• Introducción del esquema APP (destinando hasta el 9% del presupuesto anual, tan
sólo para proyectos de esta modalidad en el ámbito de ciencia y tecnología).
85De Hecho en México a Creado en México
El programa más amplio de APPs para la innovación en Australia es el Programa de Centros de
Investigación Cooperativa.
• En 2004, la OCDE reportó que los Centros habían logrado a ese año:
• Convertirse en centros de excelencia.
• Se habían constituido en promotores de una colaboración efectiva entre el
sector público y el privado.
• Crear nuevas oportunidades de educación.
• Traducir los resultados de la investigación en insumos para los mercados, los
cuales también se convierten en beneficios sociales y económicos.
• Lo anterior fue posible gracias a:
• Un compromiso continuo y de largo plazo del gobierno.
• Un enfoque proporcional para alcanzar los objetivos resumidos arriba, sin
priorizar ninguno por encima de otro.
• Una aplicación consistente, transparente y abierta de los procesos de solicitud
y selección para obtener los fondos gubernamentales.
• Estructuras de gobierno y administrativa efectivas a nivel de programa y
también a nivel central.
Fuente: (OCDE, 2004)
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS86
Desarrollo de Proveedores32
Existe la posibilidad de apoyar el fortalecimiento de
cadenas de proveedores o distribuidores a partir de
una empresa tractora, con el objetivo de aumentar el desempeño tecnológico y productividad de PYMEs proveedoras o clientes de una gran empresa de
una misma cadena de valor, así como mejorar las
estructuras productivas y la competitividad tanto de la
empresa tractora como de las empresas proveedoras.
Esta dinámica debe ser llevada a cabo a través de una
empresa de tamaño grande y un número determinado
de PYMEs, generalmente entre tres y quince, las cuales se
tendrán que constituir bajo la figura de persona moral para
poder firmar un contrato de APPs, o con la alternativa de
que la empresa grande firme el contrato de APP. De esta
manera, deben presentar una estrategia de desarrollo,
en la cual todas participen para desarrollar conocimiento
nuevo, con el objetivo de aumentar la competitividad de
su cadena de valor.
En esta modalidad, las actividades que se pueden llevar a
cabo, sin ser exhaustivas, son las siguientes:
• Incorporación de tecnologías de
información, comunicación, trazabilidad,
control de calidad, etc. al proceso
productivo.
• Modificación o mejora de tecnologías de
procesos.
32 Elaboración propia con base en (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica)
• Introducción de tecnologías de gestión
de la producción que potencien la
competitividad.
• Incluir un diagnóstico de fortalezas y
debilidades, oportunidades y amenazas
de la cadena de valor, y de lineamientos
estratégicos de desarrollo de su
competitividad.
• Adquisición de tecnología incorporada en
equipos para producción y el esfuerzo de
ingeniería asociado al mismo.
Esta dinámica resulta interesante para disminuir el riesgo
de que algunos actores involucrados no trabajen de la
manera deseada, debido a que todos firman un contrato
condicionado al desempeño y resultados del proyecto.
De la misma manera, actualmente éste es el único
mecanismo a través del cual pueden asegurar apoyo
gubernamental para un proyecto de este tipo de largo
plazo.
Avances Tecnológicos Significativos
Cabe señalar que el gobierno puede utilizar el esquema
de APP para conseguir avances tecnológicos significativos
en varios sectores, como energía sustentable, salud,
telecomunicaciones, entre otros, para encontrar mejoras
o soluciones que sin el apoyo gubernamental no
sucederían, debido al gran riesgo de fracaso. Sin embargo,
resulta importante invertir recursos públicos y privados
para encontrar dichas mejoras y soluciones.
87De Hecho en México a Creado en México
De manera general, esto sucede con empresas tractoras de manera individual o en asociación, con base en lo explicado en el Capítulo 2 en términos de contrato, repartición de riesgo, financiamiento, etc. En el caso de ser
una asociación, dichas empresas se deben constituir bajo
una figura moral, para ser la contraparte del gobierno en
el contrato. Este beneficio es particularmente atractivo ya
que proporciona una colaboración de largo plazo entre el
sector público y el privado, con el objetivo de encontrar
avances tecnológicos que los dos no podrían alcanzar
individualmente.
El caso mostrado a continuación ilustra de forma
interesante la relación pública – privada en la generación
de un medicamento, el cual tiene un impacto económico
y en la propia calidad de vida de los ciudadanos.
Tabla 12. APP para medicamento contra la malaria
En el año 2004, la empresa Sanofi-Aventis y la Iniciativa Medicamentos para Enfermedades Olvidadas
(DNDi, por sus siglas en inglés) constituyeron una APP con el objetivo de encontrar una dosis fija
combinada de artesunato y amodiaquina en el más corto plazo posible (sin procesar una patente del
producto), la cual se encontraría disponible al público a un precio más bajo del medicamento que
existía en aquel momento. El resultado fue la elaboración del ASAQ Winthrop, el cual fue adoptado
en países con un alto índice de malaria y sirvió para atender y mejorar la vida de personas que, en
su ausencia, no hubieran podido tener acceso al tratamiento (registros indican que 80 millones de
personas recibieron tratamiento en 21 países).
Cabe subrayar que, con base en el éxito de esta APP, a partir de entonces, Sanofi-Aventis y DNDi se
han aventurado en la conformación de las siguientes asociaciones: 1) la adopción de la medicina en
un mayor número de países que la necesitaban; 2) la divulgación de su uso adecuado a través de
herramientas informativas, y 3) la evaluación de la seguridad y eficacia del medicamento con base
en la elaboración de un innovador Plan de Manejo de Riesgos.
Este ejemplo demuestra la necesidad de que actores diversos se asocien para encontrar soluciones
eficientes y eficaces a problemas complejos, lo cual debería servir como inspiración para solucionar
otros problemas socioeconómicos.
Fuente: (Bompart et al., 2011)
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS88
Empresas Gacelas:
Las empresas denominadas gacelas pueden participar
en las dinámicas explicadas anteriormente al constituirse
como asociación, la cual se establece como figura moral.
A través de esta asociación pueden firmar un contrato APP
con el gobierno, persiguiendo el objetivo estipulado en el
contrato del proyecto y respetando las características de
dicho proyecto, como explicado en el Capítulo 2.
Sin embargo, debido al tamaño a veces reducido, cabe subrayar que llevar a cabo un proyecto de este tipo con empresas gacelas podría presentar retos importantes. Por lo tanto,
resulta difícil poder constatar si un proyecto APP podría
llevarse a cabo con una empresa gacela individualmente,
ya que el tamaño y las posibilidades pueden variar de
manera significativa, por lo que se debe evaluar el caso
particular de las proyecciones y fortaleza de las empresas
gacelas de manera particular.
PYMEs y Start-Ups:
Asociaciones de PYMEs que quieren innovar en conjunto33
Con el objetivo de aumentar la inversión y fortalecer los
procesos de innovación asociativos en los que deberán
participar tanto empresas como instituciones científicas
y tecnológicas, se podría considerar la opción de utilizar un esquema APP para
33 Elaboración propia con base en (Agencia Nacional de Promoción Científica y Technológica)
proyectos con clústeres, los cuales suelen ser
formados en su mayoría por PYMEs que presentaran
cierta especialización productiva similar o complementaria
en un mismo sector productivo o cadena de valor. Esta
dinámica apoyaría distintas actividades en beneficio de
las empresas que formen parte de dicho clúster para
que se vuelvan más eficientes y productivas. Al forjar una
relación contractual en donde participen instituciones que
se dedican a la investigación, se facilitará la introducción
de tecnología de vanguardia en las PYMEs participantes.
Los actores involucrados en dicho proyecto deberán
constituirse bajo la figura de persona moral, misma que
será presentada por los principales actores del proyecto
(empresas e instituciones científicas y tecnológicas). El
proyecto debería lograr resultados de mejora tecnológica
consensados entre los actores participantes, orientado a
abordar objetivos estratégicos de desarrollo del clúster.
Dicho proyecto debe presentar un presupuesto en el
que se detallen las diferentes acciones a realizar, con sus
respectivas agendas y montos.
En términos generales, este documento debe contener la
totalidad de actividades previstas y el total de las inversiones
del proyecto, así como también identificar cada uno de los
destinatarios del financiamiento por actividad. El contrato
del proyecto debe contener todos los factores detallados
en el Capítulo 2 de esta publicación para el beneficio del
proyecto y su éxito. El clúster en cuestión debe designar
un encargado responsable del proyecto, cuyas funciones
sean coordinar y alinear las demandas e iniciativas,
organizar las actividades, asignar responsabilidades, etc.
Esta persona asumirá la interlocución y representación
ante el gobierno.
89De Hecho en México a Creado en México
De acuerdo a las características explicadas en el Capítulo
2, resulta difícil pensar que una empresa micro, pequeña o start-up pueda comprometerse individualmente a un proyecto de APP por muchas razones.34
Por ejemplo, el contrato resultaría demasiado caro y
complicado para este tipo de empresas, así como el
riesgo de asociarse con ellas sería demasiado grande
para el gobierno. Esto bajo la lógica que los proyectos
de innovación son muy riesgosos por naturaleza, y la
capacidad y recursos de una empresa pequeña son
limitados. Sin embargo, tal como se ha mencionado,
existen muchas oportunidades a través de asociaciones
de PYMES, así como proveedoras de empresas tractoras,
para que estas entidades morales que las agrupan
puedan suscribir APPs. Asimismo, se podría evaluar la
posibilidad de realizar una APP para apoyar mecanismos
concursables de financiamiento de start-ups.
3.3 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI en México
A continuación, se explica de qué manera las APPs con
fines de innovación deben ser implementadas en México,
con base en el marco normativo otorgado por la Ley de
Asociaciones Público-Privadas. Asimismo, se explica el
arreglo institucional involucrado en dicha implementación.
34 Micros y start-ups ni en asociación.
Marco legal e institucionalización de las APPs con fines de CTI en México
En los últimos 20 años, México ha implementado
esquemas de APP para infraestructura, iniciando con
los Pidiregas,35 posteriormente pasando por el nuevo
esquema de concesiones, el de aprovechamiento de
activos y transitando por los proyectos para la prestación
de servicios (PPS), hasta llegar al esquema de APPs
incluido en la Ley que lleva dicho nombre, misma que fue
publicada en enero de 2012. Dicha ley crea un esquema
normativo general para el mejor desarrollo de estas
asociaciones a nivel federal en México, el cual constituye
un ordenamiento sistemático que incorpora la experiencia
que se ha acumulado tanto en el orden nacional como en
el internacional.
Uno de los aspectos relevantes de la ley es que incluye
la posibilidad de utilizar este esquema con fines de
innovación. Esto se establece de forma explícita en el
artículo 3 que estipula lo siguiente: “También podrán
ser proyectos de asociación público –privada los que se
realicen en los términos de esta ley, con cualquier esquema
de asociación para desarrollar proyectos de inversión
productiva, investigación aplicada y/o de innovación
tecnológica. En este último caso, las dependencias y
entidades optarán en igualdad de condiciones, por el
desarrollo de proyectos con instituciones de educación
superior y centros de investigación científica-tecnológica
públicas del país.”
35 Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro de Gasto.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS90
Además, en este artículo se prevé la creación del “Fondo para Inversiones en Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación” (Fondo), el cual, por ser un Fideicomiso,
permite el apoyo multianual a proyectos seleccionados.
Cabe señalar que este Fondo se constituyó el pasado 23 de
septiembre de 2013 en la 46ª Sesión Ordinaria de la Junta
de Gobierno del CONACyT, en donde se estableció que se
creó con fundamento en la Ley de APPs con la finalidad
de incrementar las capacidades en infraestructura para
Investigación y Desarrollo, prototipos y recursos humanos
disponibles en el país en materia de CTI. Por otro lado, en la
44ª Sesión Ordinaria de la Comisión Asesora de CONACyT,
se determinó que el objetivo del Fondo es generar las
inversiones en investigación, desarrollo tecnológico e
innovación para detonar:
• La creación de centros de investigación;
• financiación de proyectos de desarrollo
tecnológico estratégico;
• formación de recursos humanos
especializados para la industria;
• áreas de investigación y desarrollo en la
industria;
• infraestructura en investigación, desarrollo e
innovación; y
• la constitución de empresas de base
tecnológica.
En este sentido, las aportaciones del CONACyT vendrán
del presupuesto asignado para dichos fines, provenientes
del proyecto de presupuesto 2014 para el Ramo 38,
considerando un presupuesto de arranque de $1,000,000 (un millón de pesos 00/100 M.N.), así
como la participación del sector privado dependiendo de
cada iniciativa, del sector de aplicación, de los intereses de
CONACyT establecidos en el PECiTI y de los seis rubros
determinados para recibir apoyos del Fondo.
La institucionalización de los proyectos con fines de
innovación en México es distinta a la que se enfoca
puramente en la generación de infraestructura y prestación
de servicios mediante esquemas de APPs. En particular,
debido a que el CONACyT es el responsable del Fondo,
éste se crea y opera con arreglo a lo dispuesto por la
LCyT, bajo las modalidades Institucionales, Sectoriales, de
Cooperación Internacional y Mixtos.
Respecto a la institucionalización del Fondo, y por ende
del esquema de APP con fines de CTI, su creación
representa el primer paso. Los siguientes corresponden
a la selección y contratación de la institución fiduciaria;
la aportación de CONACyT de los recursos al fideicomiso
correspondiente para el Fondo; la instalación del Comité
Técnico y de Administración; la celebración de su primera
sesión y la aprobación de la primera convocatoria del
Fondo y su publicación.
El proceso propuesto por CONACyT para la aprobación
de los proyectos y de su registro por parte de la SHCP se
muestra en la siguiente figura:
91De Hecho en México a Creado en México
Figura 19. Institucionalización de las APPs con fines de CTI en México
Miembro Pcon voz y voto • Presidente CONACyT (Calidad)Representantes • 1 sectorial • 1 CONACyT • 1 académico e investigación • 1 empresarialMiembros / con voz • 1 OC • Invitados sociedad civil • Secretarios técnicos
Miembro Pcon voz y voto • Presidente CONACyT (Calidad)Representantes • 1 sectorial • 1 CONACyT • 1 académico e investigación • 1 empresarialMiembros/con voz • Invitados sociedad civil • Tecnológicos y empresarios reconocidos
- Autoridad máxima estratégica- Aprueba criterios generales para la selección de proyectos- Instruye Secretario Administrativo y Técnico correspondiente el trámite de asignación de recursos
- Autoridad máxima operativa- Aprueba criterios generales para la elección de proyectos susceptivos- Decide proyectos que recibirán recursos del fondo, previa opinión de la Comisión de evaluación, y determina modalidad de apoyos- Aprueba bases de convocatorias
Comité Técnicode Administración
SecretarioAdministrativo
SecretarioTécnico 1
SecretarioTécnico 1
Programade Apoyo 1.1
Programade Apoyo 1.1
CTA-subcuenta CTA-subcuenta
Programade Apoyo 1.n
Programade Apoyo 1.n
CTA-subcuenta CTA-subcuenta
SHCP:Inscripción Cartera proyectos inversión
CONACyT-Aprobación de proyectos
- Vigencia de 3 años- El análisis costo-beneficio se publicará toda vez que la SHCP lo acepte como adecuado y satisfactorio- Información difundida en internet
• Nombre del programa y año de inicio• Tipo de proyecto• Localización• Calendario fiscal• Otras fuentes e financiamientos (estatales, privados, otros agentes de inversión)• Monto total (inversión pública y privada)• Metas físicas• Beneficios esperados• Análisis costo-beneficio (rentabilidad social)• Indicadores de rentabilidad
Elaboración propia con base en: (CONACYT, 2013)
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS92
Se observa que las funciones del CONACyT se compaginan
con las mencionadas en el capítulo anterior, en particular
con las del Reino Unido. En este caso, CONACyT contendría
una unidad experta dentro de su institución, el Comité
Técnico de Administración (CTA) del Fondo. Con el objetivo
de fortalecer la estructura institucional, a continuación se
presenta una tabla con las funciones ideales de la unidad
experta en APPs dentro del CONACyT.
93De Hecho en México a Creado en México
Tabla 13. Comparación de las funcionesdel CTA con las mejores prácticas internacionales
Funciones de las unidades expertas descentralizadas (con
base en las mejores prácticas del Reino Unido)
Aplicación al CTA
Conformación de un equipo de trabajo
especializado con amplia experiencia en
desarrollo de proyectos.
Como se observa en la figura anterior, el
equipo de trabajo especializado estará
compuesto por el CTA, su Secretario
Administrativo, los Secretarios Técnicos,
y el personal que labore con ellos en
cada programa particular.
Promoción de los proyectos potenciales APPs.Es responsabilidad del CONACyT y en
particular del CTA.
Planeación estratégica de los programas de
APPs.
Es responsabilidad del CONACyT y en
particular del CTA.
Evaluación conforme al criterio de valor
por dinero, respecto a la realización de un
proyecto en la modalidad de APP o no.
Es responsabilidad del CONACyT y en
particular de los Secretarios Técnicos.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS94
Definición de aspectos técnicos
requeridos por proyecto de APP,
alineados con las reglas de APP y a la
legislación sectorial.
Es responsabilidad
del CONACyT y en
particular de los
Secretarios Técnicos.
Estructuración de los contratos.
Calibración de mecanismos de pago
con base en los costos del proyecto, sus
deducciones financieras, etc.
Brindar asesoría especializada a
las unidades de otros sectores,
dependencias del mismo ámbito a nivel
local y para el sector privado.
Es una
responsabilidad
del CONACyT y en
particular de los
Secretarios Técnicos.
Proceso de contratación.
Es responsabilidad
del CONACyT y en
particular de los
Secretarios Técnicos.
Supervisión de la ejecución de las
actividades del proyecto, revisión y
aprobación de los reportes de resultados
intermedios establecidos en el contrato.
Modificación al contrato, toda vez que
esto esté permitido en el contrato
original. Se encarga de la negociación
de los términos en los que se ajustará
el contrato.
Evaluación de los resultados del
proyecto. Esta actividad generalmente
se realiza en coordinación con la unidad
central especializada.
Fuente: (CONACYT, 2013)
Definición de aspectos técnicos requeridos por
proyecto de APP, alineados con las reglas de APP y
a la legislación sectorial. Es responsabilidad del
CONACyT y en particular de los
Secretarios Técnicos.Estructuración de los contratos.
Calibración de mecanismos de pago con base
en los costos del proyecto, sus deducciones
financieras, etc.
Brindar asesoría especializada a las unidades de
otros sectores, dependencias del mismo ámbito a
nivel local y para el sector privado.
Es una responsabilidad del
CONACyT y en particular de
los Secretarios Técnicos.
Proceso de contratación.
Es responsabilidad del
CONACyT y en particular de los
Secretarios Técnicos.
Supervisión de la ejecución de las actividades del
proyecto, revisión y aprobación de los reportes de
resultados intermedios establecidos en el contrato.
Modificación al contrato, toda vez que esto esté
permitido en el contrato original. Se encarga de la
negociación de los términos en los que se ajustará
el contrato.
Evaluación de los resultados del proyecto. Esta
actividad generalmente se realiza en coordinación
con la unidad central especializada.
95De Hecho en México a Creado en México
También, como para los proyectos de infraestructura, se
destaca la función de la SHCP, institución que agrega un
elemento de control respecto a la calidad del análisis
costo-beneficio realizado por el CONACyT, ya que existe
el mandato de registro de los programas financiados por
el Fondo en la cartera de proyectos de inversión de dicha
Secretaría. Esto sólo se realizará cuando la SHCP acepte
la entrega adecuada y satisfactoria de la información
contenida en el análisis. Siendo esta información
transparente y pública, el gobierno permite a cualquier
ciudadano realizar un monitoreo, análisis y evaluación de
los programas registrados en la misma.36
El uso de las APPs como instrumentos alternativos para promover la CTI en México
En la sesión 44ª Ordinaria, se establecieron los ejes
rectores del Fondo:
• Integrar los esfuerzos realizados por los
sectores privado, público y social para
elevar la inversión en CTI y lograr una mayor
eficiencia en su aplicación;
• incrementar el gasto público en forma
sostenida;
• incentivar la inversión del sector productivo
en investigación y desarrollo tecnológico; y
• fomentar el aprovechamiento de las fuentes
de financiamiento.
36 Lineamientos para el registro en la cartera de programas y proyec-tos de inversión, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el martes 18 de marzo de 2008.
Asimismo, en concordancia con el PECiTI, el nuevo
esquema contribuirá a la formación y fortalecimiento de
capital humano de alto nivel y coadyuvará a la transferencia
y aprovechamiento del conocimiento vinculado a las
Instituciones de Estudios Superiores (IES) y centros de
investigación con los sectores público, social y privado con
énfasis en:
• El desarrollo de programas específicos
de fomento a la vinculación, así como
la creación de unidades sostenibles de
vinculación y transferencia del conocimiento;
• la promoción del desarrollo emprendedor
con el fin de fomentar la innovación
tecnológica y autoempleo entre los jóvenes;
• la incentivación, el impulso y la simplificación
del registro de la propiedad intelectual entre
IES, centros de investigación y la comunidad
científica nacional; y
• la generación de pequeñas empresas de
alta tecnología y el impulso al registro de
patentes.
Es importante resaltar lo anterior antes de presentar los
instrumentos tradicionales utilizados en México, con
el objetivo de llevar a cabo posteriormente un análisis
comparativo entre éstos y el nuevo instrumento el cual
estaría bajo un esquema APP.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS96
Figura 20. Programas que fomentan la innovación en México
Grandes/Tractoras
Gacelas
STARTUPS
PYMES
MICRO EMPRESAS
- Riesgo Privado/+ Riesgo Público
+Riesgo Privado/- Riesgo Público
Apoyo NAFIN, Fondo de Innovación Sectorial(FINNOVA), INNOVATEC,PROINNOVA, Fondo de InnovaciónTecnológica(FIT- en asociación con 10 PYMES), Fondo PYMES (Desarrollo de proveedores), PROSOFT
Fondo PYMEFondo de InnovaciónSectorial (FINNOVA),Apoyo NAFIN,PROSOFT
Apoyo NAFIN,Fondo PYME,Fondo de InnovaciónTecnológica (FIT),PROSOFT
Fondo PYME,Fondo de InnovaciónTecnológica (FIT),INNOVAPYME,PROINNOVA,Fondo PYME,PROSOFT, Incubadoras
Fondo PYME,Incubadoras,Fondo de InnovaciónTecnológica (FIT),PROSOFT, PROINNOVA,INNOVAPYMes
Centros de investigación Fondo PYME, Fondo de Innovación Sectorial (FINNOVA), PROINNOVA, INNOVATEC
APPs como alternativas para promover la CTI en México:Retos y posibles beneficios
En la figura anterior se muestran, sin ser exhaustivos, los
programas utilizados en México para promover la CTI en
todos los tamaños de empresa, los cuales son consistentes
con los instrumentos mencionados en párrafos
precedentes. En este sentido, dichos instrumentos en
su mayoría consisten en fondos concursables de corto plazo, considerando generalmente periodos menores a tres años de duración,37 con la excepción de algunos
dirigidos a las grandes empresas. También, los montos
entregados no representan cifras elevadas, mientras las
actividades de CTI requieren de fondos importantes.
37 Elaboración propia con base en las convocatorias de los fondos en la figura 20.
97De Hecho en México a Creado en México
Con el objetivo de explicar cómo las APPs pueden
complementar los fondos actuales para el fomento a
la CTI en México, sobre todo para grandes empresas,
cabe mencionar algunos detalles de los programas
mencionados en la figura anterior:
• INNOVATEC: es un fondo de corto plazo
(un año) que forma parte del Programa
de Estimulo a la Innovación (PEI) en el cual
sólo empresas grandes pueden participar
individualmente o en asociación con
Centros de Educación Superior o Centros de
Investigación. El objetivo general es impulsar
a nivel nacional la inversión de las empresas
en actividades y proyectos relacionados
con la investigación, desarrollo tecnológico
e innovación, a través del otorgamiento de
estímulos complementarios (CONACYT,
2013). El tope máximo por empresa es de 36
millones de MXN.
• PROINNOVA: es un fondo de corto plazo
(un año) que forma parte del PEI, pero recibe
solamente propuestas y proyectos que
empresas de cualquier tamaño presenten
en vinculación con al menos dos IES, o dos
Centros de Investigación o uno de cada
uno. Cuenta con el mismo objetivo que
INNOVATEC y el tope máximo por empresa
es de 27 millones de MXN (CONACYT, 2013).
• Fondo Sectorial de Innovación (FINNOVA): es un fondo generalmente de
corto plazo con un objetivo extenso, así como
beneficiarios distintos (MIPYMES y empresas
grandes, dependiendo de la convocatoria).
Por ejemplo, las empresas grandes se
pueden beneficiar de estos recursos para
la realización de investigaciones científicas,
desarrollo tecnológico, innovación;
el registro nacional e internacional de
propiedad intelectual; la formación de
recursos humanos especializados; becas;
creación, fortalecimiento de grupos o
cuerpos académicos o profesionales de
investigación, desarrollo tecnológico e
innovación; divulgación científica, tecnología
e innovación (CONACYT, 2013). Además,
también beneficia a empresas grandes para
proyectos específicos, como el desarrollo de
Oficinas de Transferencia de Conocimiento
(OT) para posteriormente, proveer de
estímulos económicos de mediano a
largo plazo a aquellas OT certificadas
promoviendo su crecimiento y maduración
(CONACYT, 2013). Los montos otorgados
varían significativamente por convocatoria,
debido a la extensión del objetivo.
• Nacional Financiera (NAFIN): los recursos disponibles para empresas
grandes tienen el objetivo de otorgar capital
adicional para sus proyectos, los cuales son
complementarios a otro capital privado y
tienen una característica de largo plazo (10-
12 años) (OCDE, 2013). Los montos pueden
llegar a los 30 millones de MXN por empresa.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS98
• Fondo de Innovación Tecnológica (FIT): este es un fideicomiso para apoyar
a las MIPYMEs y/o empresas tractoras. Para
ser elegibles, las empresas grandes deben
presentar proyectos en asociación con por lo
menos 10 MIPYMEs para incrementar su nivel
de competitividad a través del desarrollo de
nuevos productos, procesos de manufactura,
materiales o servicios (CONACYT, 2013).
La duración de los proyectos no superan
normalmente los dos años y el monto varía
en cada convocatoria.
• Fondo PYME: a través de la modalidad
de Desarrollo de Proveedores, el Fondo
PYME convoca a pequeñas, medianas y
grandes empresas con proyectos que
generen impactos económicos, regionales
o sectoriales y que fortalezcan la posición
competitiva de dichos sectores o regiones. El
objetivo es apoyar a las pequeñas y medianas
empresas para su inserción en las cadenas
productivas e incrementar sus ventas a las
medianas y grandes empresas de sectores
estratégicos regionales. Existen diferentes
rubros como capacitación, consultoría, diseño
e innovación, transferencia de tecnología,
entre otros. El monto máximo por proyecto
es de 40,000,000 MXN (INADEM, 2013).
Con base en lo anterior, se afirma que las APPs constituyen sustitutos o complementos a algunos de los fondos existentes, en
particular, aquellos donde el riesgo para las PYMEs en
asociación, empresas gacelas y tractoras es mayor. En
la siguiente figura se observa cómo sería esta posible
sustitución o complementación.
99De Hecho en México a Creado en México
En esta figura se observa cómo todas las modalidades de APPs en CTI contempladas en el Fondo pueden ser complementarias de los apoyos dirigidos a las grandes empresas, gacelas y PYMEs en asociación. En lo que
respecta a empresas pequeñas y micros individualmente,
como se ha comentado con anterioridad, sería muy difícil
implementar una APP con ellas, ya que no cuentan con
los requisitos necesarios; aunque como se menciona, hay
vías para aplicarlas en colectivos.
Las características de estas APPs con fines de CTI se
enlistan en la siguiente tabla:
Figura 21. Las APPs como sustitutos o complementos
de los instrumentos tradicionales para CTI en México
Grandes/Tractoras
Gacelas
STARTUPS
Asociación de PYMES o Clústeres
- Riesgo Privado/+ Riesgo Público
+Riesgo Privado/- Riesgo Público
Centros de Investigación/Infraestructura de CTI,Desarrollo de Proveedores,Formación de RecursosHumanos, Avancestecnológicos significativos
Centro de Investigación,Desarrollo de proveedores,Avances tecnológicossignificativos
Constitución deempresas con basetecnólogica
Desarrollo deproveedores,Actividades de CTI
ONG Centro de investigación
Elaboración propia
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS100
Tabla 14. Características de las APPscon fines de CTI en México
• Existe una relación entre el sector público (CONACyT y otros entes públicos, incluidos los
centros de investigación pública) y el sector privado (empresas, de cualquier tamaño, y
centros de investigación privada).
• Duración igual o mayor a 3 años.38
• Inversión del sector privado.39
• Inversión del sector público a través del Fondo.40
• Celebración de un contrato en concordancia con la Ley de APPs y su reglamento.
• Objetivos de los proyectos son claros, específicos y definidos en el Fondo.
• Son evaluados en términos de su costo-beneficio e indicadores de rentabilidad.
• Existe una identificación y división de riesgos clara:41
• Riesgo público:
• Riegos normativos;
• Planificación;
• Presupuesto y financiamiento del proyecto;
• No atender necesidades del privado.
38 En concordancia con la Ley de APP y su reglamento, los proyectos deberán tener esa duración. El largo plazo se define como un periodo entre tres y 40 años.
39 De conformidad con los porcentajes que estipule CONACyT.40 Del que emanan los flujos de inversión multianual provenientes del sector público. 41 (CONACYT, 2013)
101De Hecho en México a Creado en México
• Riesgo compartido:
• Riesgos de mercado y demanda;
• Riesgos inflacionarios;
• Financiamiento del proyecto;
• Riesgo tecnológico y de innovación (cambios rápidos en los mercados).
• Riesgo privado:
• Diseño y uso;
• Construcción de prototipo y producción (implementación);
• Rendimiento por la explotación;
• Financiamiento del proyecto.
En México, aún no se han llevado a cabo proyectos de
APPs con fines de CTI. Sin embargo, con fundamento en
la legislación de APPs federal y la información publicada
por el CONACyT en relación al Fondo, se considera a
continuación un procedimiento general para emprender
cualquiera de las modalidades de APPs en innovación
consistente en los siguientes pasos:
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS102
Tabla 15. Procedimiento para emprenderAPPs con fines de innovación en México
1. Previamente a emitir convocatorias de APPs en CTI, el CONACyT debe asegurarse que
los proyectos son consistentes con los principios rectores de CTI en México. Esto es el
punto de partida para la justificación del proyecto.
2. CONACyT debe analizar si los proyectos a convocarse son socialmente rentables y si
entregan Valor por Dinero en comparación con otras alternativas comunes. Esto significa
que deben realizarse considerando los montos que deberían invertir tanto CONACyT
como el privado.
3. Emisión de la convocatoria de proyectos a ser apoyados por el Fondo.
4. Los privados interesados preparan los proyectos de APPs (esto incluye la preparación
de los estudios jurídicos, técnicos y económico-financieros necesarios para satisfacer la
convocatoria).
5. Los privados interesados presentan sus propuestas en el CONACyT (empresas, de
cualquier tamaño, solas o en un conjunto de empresas, o en colaboración con centros
de investigación pública o privada, o estos últimos solos).
6. Los privados seleccionados y CONACyT afinan las condiciones de los contratos de APPs.
7. Si más de un privado presenta un proyecto y éste resulta aprobado, deben constituirse
como persona moral, la cual firmará el contrato de APPs con CONACyT.
8. Los proyectos seleccionados se registran en la cartera de proyectos de inversión de
SHCP.
9. Los proyectos se implementan considerando una duración no menor a tres años y un
máximo de 40 (para guardar consistencia con la legislación de APPs en México), de
conformidad con la preparación realizada por el privado y según a lo acordado con
CONACyT y lo plasmado en el contrato celebrado entre ambos.
Cabe señalar que también la iniciativa del proyecto puede surgir del sector privado o
académico, con lo que se retomarían todos los pasos mencionados y CONACYT debería
evaluar si es correspondiente la iniciativa preferente en los concursos.
103De Hecho en México a Creado en México
Retos
Con fundamento en lo anterior, se identifican dos retos
importantes respecto a la implementación del esquema
de APP con fines de CTI en México.
1. Continuar con la efectiva institucionalización del mecanismo dentro de CONACyT:
No obstante la unidad experta en APPs ya haya sido creada
dentro del Consejo, es imprescindible que los funcionarios
que laboran directamente con los Secretarios Técnicos
tengan los conocimientos y habilidades para planear, asesorar y evaluar proyectos. Dentro del equipo se debe contar con
personal especializado que cuente con conocimientos y
habilidades relacionados con lo siguiente, entre otros:
• Administración de proyectos;
• elaboración de contratos (abogados);
• evaluación financiera y de costo-beneficio;
• extensa experiencia en el tema de innovación;
• el específico requerido para cada sector
(sectorista).
Se considera que gran medida del éxito que este esquema
pueda tener en México dependerá del trabajo realizado
por esta unidad experta. En este caso, los procesos de
documentación también resultan importantes, pues
plasmar experiencia sistematizada y organizada aumenta
la eficiencia. Las curvas de aprendizaje o de experiencia
hacen evidente la manera en la que los costos pueden
variar en función de la experiencia.
2. Recursos limitados previstos para la constitución del Fondo:
Los recursos destinados al Fondo tan sólo corresponden al .003% del presupuesto proyectado para el ejercicio del CONACyT del año 2014. Tal
vez, esta limitada inversión obedece a una prueba piloto
del esquema y se considera que será complementada al
menos en un 50% por el sector privado, como es el caso
del programa Europeo de Horizon 2020. No obstante
se considere esta posible inversión por parte del sector
privado, los recursos destinados a esquemas de APP con
fines de CTI para el 2014 ascenderían sólo a $2 millones
de pesos. En este tenor, existen casos a nivel internacional
que presentan porcentajes mucho mayores de inversión
pública con respecto al presupuesto total de CTI. Por
ejemplo, en Australia para 2002-2003 el presupuesto para
APPs con fines de innovación era el 9.1% del presupuesto
total de CTI (OCDE, 2004) y para Holanda, en 2004, el
presupuesto para el mismo rubro era el 6% del total para
el sector (OCDE, 2004).
Además, comparados con los 22 billones de euros que
invirtieron el sector público y privado europeo con fines
de investigación e innovación durante 2013, la inversión
mexicana resulta muy tenue para un objetivo tan
ambicioso como el planteado por el Fondo.42
42 Si se considera una división de este presupuesto entre los 28 países de la Unión Europea, cada país recibiría anualmente 0.8 billones de euros, lo cual comparado con el presupuesto de México, es mucho mayor.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS104
En conclusión, se reconoce el avance importante para las
APPs con fines de innovación en términos normativos. Se
puede asumir que en el caso mexicano se ha valorado
la potencialización de recursos públicos que se puede
obtener al implementar este tipo de esquemas. Aunque
compitan con mecanismos tradicionales que buscan
incentivar la innovación, las APPs también abren una posibilidad importante para proyectos de grande y menor escala. En el primer caso, se puede incentivar a las empresas
grandes en el desarrollo de proyectos ambiciosos, los
cuales no se llevarían a cabo sin el apoyo gubernamental,
debido al elevado riesgo que éstos implican.
En el segundo, se resalta el beneficio de la participación
de pequeñas y medianas empresas en asociación, lo que
significa que de cierta manera ayudan a corregir la falla
de mercado de las barreras a la entrada para este tipo de
empresas a invertir en innovación. Además, otro avance
importante en México ha sido la institucionalización de
este tipo de esquemas en el tema de ICT mediante
CONACyT y el arreglo institucional que existe con la
SHCP para la aprobación de proyectos. Ello implica que
la labor de dicho Consejo sea también avalada por esta
última institución. Sin embargo, debido a la complejidad
del instrumento, se resalta la necesidad de seguir
profundizando la institucionalización y el conocimiento de
dicho Consejo para la implementación de proyectos APPs
con fines de innovación.
107De Hecho en México a Creado en México
Conclusiones y recomendaciones
En México, la CTI presenta retos para su avance. Aunque la
inversión en innovación constituye una elección riesgosa,
es de vital importancia para aumentar la competitividad de las empresas. En
el país, el sector privado presenta tasas de inversión en
actividades de innovación por debajo de la mayoría de
los miembros de la OCDE y otros con desarrollo similar,
como Brasil y Argentina, lo cual ha contribuido a frenar
el progreso tecnológico de la economía mexicana y la
difusión de las consecuentes externalidades positivas.
Además, en México las actividades de I&D deberían tomar
una importancia más estratégica para el desempeño
económico del país. Ello, debido a que dichas actividades
de investigación presentan un vínculo directo con la
innovación empresarial, cuyos resultados pueden tener
externalidades positivas para los consumidores, pues
pueden gozar de mejores servicios, salarios más altos,
precios más accesibles, ente otros factores.
En este tenor, existen ejemplos exitosos a nivel
internacional, como Corea del Sur, Alemania, Malasia,
entre otros, que han logrado fomentar la generación de
ideas y alcanzar tasas de crecimiento más importantes
que la de México, pues el país no ha sabido elaborar
políticas públicas que hayan apoyado de manera eficiente
y eficaz al sector productivo en aumentar su inversión
en I&D. Cabe recordar que el enfoque sobre el SNI
enfatiza la importancia de las relaciones y su intensidad
entre instituciones, personas y políticas públicas que
fungen como mediadores del conocimiento entre países
e industrias, para que dicho sistema apoye de manera
eficiente y eficaz el desarrollo de CTI en un país.
Por lo tanto, en México existe la necesidad de encontrar mecanismos adecuados para fortalecer los flujos de conocimiento e información entre los actores del sistema, pues la interacción entre
ellos suele ser baja. Por ejemplo, las empresas parecen
todavía estar aisladas de los otros actores claves del SNI
(universidades y gobierno), lo cual repercute en su poder
de innovar y comercializar los resultados de I&D. En esta
publicación, se ha explicado de qué manera las APPs
con fines de innovación y otros mecanismos deben ser
utilizados para fomentar la innovación en las empresas,
con el objetivo de apoyar a México en su desarrollo
tecnológico.
De acuerdo con lo anterior, las principales conclusiones
de esta publicación son las siguientes:
• El CONACyT presenta un mandato institucional
débil, un presupuesto que no apoya a
los retos de la economía mexicana y una
estrategia organizacional poco adecuada a
las necesidades del país (especialmente para
el sector privado). Su arreglo institucional no
parece permitirle ejecutar sus funciones de
manera óptima. Dicho consejo presenta un
objetivo ambicioso y no dispone ni de la
autoridad necesaria ni de las herramientas
adecuadas para llevar a cabo sus funciones
y fomentar el campo de CTI. Asimismo, el
presupuesto del CONACyT parece estar
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS108
más enfocado en la formación de recursos
humanos altamente calificados que en apoyar
a las empresas en actividades de innovación.
• Las APPs surgen como mecanismos
alternativos para apoyar las finanzas públicas
bajo presión de los gobiernos. En el Nuevo
Modelo de Gestión Pública, dichos esquemas
se insertan como prioridad de gobierno
en donde se busca establecer interacción
entre el sector público y el privado. Las APPs
permiten dar respuestas prácticas a diversas
dificultades que se deben encarar, como la
generación de infraestructura, la provisión
de servicios, el impulso a la innovación y el
desarrollo económico, entre otros.
• El término alianza público-privada se refiere
a varias modalidades a través de las cuales
el sector público y el privado pueden
colaborar. Sin embargo, las APPs son la
versión más estricta del término, es decir, son
asociaciones en proyectos específicos entre
el sector público y el privado, en los cuales
existe una relación contractual entre ambos y
en donde existe inversión conjunta, ya sea en
porcentajes iguales o distintos.
• En México, se cuenta con un marco normativo
y una estructura para la implementación de
proyectos de este tipo en diferentes sectores.
La SHCP resulta ser la encargada de toda la
información relevante de las APPs, así como
mantener un registro de ellas. No obstante, la
responsabilidad de la implementación de los
proyectos reside bajo la Secretaria de Estado
o entidad encargada del sector en cuestión.
• Existe una amplia gama de mecanismos para
apoyar la CTI en los países, dependiendo del
objetivo, riesgos y actores involucrados en los
proyectos. Las APPs con fines de innovación
ofrecen una eficiente y eficaz alternativa a
los instrumentos tradicionales de fomento
al sector, en particular para proyectos que
presentan altos riesgos y que involucran
empresas de tamaños significativos. No
obstante, pueden existir circunstancias para
usarlas con empresas de tamaño menor bajo
el esquema de asociación PYMEs o Empresas
Gacelas, por ejemplo.
• México parece bien encaminado para utilizar
de la manera correcta las APPs con fines de
innovación, al contar con un fondo específico.
Asimismo, parece haber establecido una
gobernanza incluyente para evaluar y
aprobar los mejores proyectos para fomentar
la innovación en el país.
• Debido a la flexibilidad que las APPs
presentan, es posible implementar proyectos
diferentes para fomentar la innovación. A
nivel internacional existen ejemplos exitosos
como la Unión Europea, Australia, Finlandia,
Malasia, entre otros, de los cuales México
puede aprender e inspirarse para su uso.
109De Hecho en México a Creado en México
De las conclusiones expuestas, se derivan las siguientes
recomendaciones con el fin de mejorar el impacto de las
políticas publicas de CTI en México:
• Resulta indispensable fortalecer la implementación de la política pública de innovación, a través de una agencia especializada en esta tarea. México debería adoptar un arreglo
institucional más adecuado a las necesidades
específicas de la innovación empresarial, es decir,
crear una institución que se dedique a esta tarea
y cuente con el capital humano, conocimiento
y presupuesto necesarios para cumplir con esta
labor. En este sentido, mientras por un lado
político/estratégico se podría crear una Secretaría
dedicada al tema, por el lado operativo sería ideal
dividir al CONACyT en dos agencias; una dedicada
a la formación de recursos humanos y apoyo a
la investigación académica y otra dedicada a la
innovación empresarial.
• El CONACyT debería utilizar las APPs para promover mayor colaboración entre el sector público y privado en materia de CTI, la cual hace falta actualmente en el SNI. La poca colaboración entre los agentes
del SNI, sobre todo de la triple hélice, disminuye la
eficiencia de los recursos utilizados por parte del
gobierno de México. Las APPs pueden ofrecer una
solución eficaz para fomentar la colaboración entre
los actores claves del SNI.
• El CONACyT y la SHCP deberán evaluar si el monto otorgado al Fondo puede obtener el impacto esperado. En comparación con fondos
similares, como el de Australia, Holanda y Horizon
2020, los recursos destinados a APPs con fines de
innovación parecen escasos, pues los proyectos de
CTI suelen presentar presupuestos significativos.
Habrá que analizar el alcance que estos fondos
tendrán para fomentar que las empresas apuesten
en proyectos que logren avances importantes.
• El CONACyT y las empresas deberían utilizar el mecanismo de APPs como un instrumento sustituto para los proyectos con mayor riesgo. Con base en los datos pocos
alentadores que presenta México en temas de CTI,
los instrumentos tradicionales de innovación no han
podido fomentar la innovación a los estándares
deseables. Las APPs suelen ser mecanismos
eficientes para aumentar el compromiso de
las empresas y, entonces, incrementan las
probabilidades de éxito de los proyectos.
• El gobierno debería explorar el uso de las APPs sobre todo con empresas grandes, tractoras y gacelas. Debido a la complejidad y altos costos
del contrato, así como de los costos de transacción,
parecería más indicado forjar este tipo de proyectos
con entidades privadas que puedan sostener costos
de este tamaño. No obstante, para proyectos
menos riesgosos y fáciles de manejar, se podría
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS110
explorar la manera de implementar estos proyectos
con empresas de menor tamaño bajo un esquema
de asociación.
• Las APPs con fines de innovación son ideales para: creación de centros de
investigación; avances tecnológicos significativos;
desarrollo de proveedores; aumento de la inversión
en procesos de innovación asociativos; financiación
de proyectos de desarrollo tecnológico estratégico;
formación de recursos humanos especializados
para la industria; áreas de investigación y desarrollo
en la industria; infraestructura en investigación,
desarrollo e innovación; constitución de empresas
de base tecnológica.
• Resulta fundamental continuar con la efectiva institucionalización del mecanismo dentro de CONACyT. No obstante la unidad experta en APPs haya sido
creada dentro del Consejo, es importante que los
funcionarios que laboren directamente con los
Secretarios Técnicos tengan los conocimientos
y habilidades para planear, asesorar y evaluar
proyectos (administración de proyectos, elaboración
de contratos, evaluación financiera, especificidad
requerida para cada sector, entre otros), pues el
éxito que este esquema pueda tener en México
dependerá del trabajo realizado por esta unidad.
• El CONACyT debe determinar el uso adecuado de la APP con base en un análisis previo que sustente que
el mecanismo presenta la mejor opción a los
instrumentos tradicionales.
• Sería necesario hacer un llamado a la sociedad civil, como lo dictan las prácticas
internacionales, para que evalúen el impacto de
los proyectos que se lleven a cabo para poder
robustecer los insumos que puedan determinar el
impacto de los mismos.
113De Hecho en México a Creado en México
Anexo 1 Las patentes
Dentro de muchos SNI y con base en los fondos significativos
involucrados en el proceso de innovación, desde el siglo
XV se empezaron a crear los primeros mecanismos para
proteger las invenciones y el conocimiento creado. Existen
varias razones tanto para el otorgamiento de una patente
y sus beneficios, como para los costos para el desarrollo
económico de un país. En el contexto de proyectos de
investigación con recursos públicos, el debate se ha
dividido en dos posiciones principales: una argumenta que
el gobierno se debería quedar con la patente desarrollada
y otra visión refuta esta posición y considera que el socio
(empresas, universidades, centros de investigación, entre
otros) debería obtenerla. A continuación, se expondrá un
breve recorrido tanto de la teoría que existe atrás de la
creación del sistema de propiedad intelectual como de los
argumentos en su contra.
¿Cómo se define una patente?
En el sector de la innovación, uno de los objetivos del
gobierno es encontrar el mecanismo más eficiente y eficaz
para distribuir en la sociedad el conocimiento generado.
La literatura nacional e internacional ha debatido sobre
cuál podría ser dicho medio y, sobre todo a partir del
siglo pasado, el debate se ha concentrado en el tema
de las patentes. De acuerdo a la Organización Mundial
de la Propiedad Intelectual (OMPI), “una patente es un
derecho exclusivo concedido a una invención, es decir,
un producto o procedimiento que aporta, en general, una
nueva manera de hacer algo o una nueva solución técnica
a un problema. Para que sea patentable, la invención
debe satisfacer determinados requisitos” (2013).43
Razones para otorgar una patente
Existen diferentes opiniones, algunas contradictorias,
sobre el efecto que esta herramienta tiene en la inversión
en I&D. Por lo tanto, es difícil encontrar un consenso sobre
este asunto y dicho efecto de causalidad resulta todavía
incierto.
De manera general, los defensores de la creación y el
funcionamiento de las patentes basan sus argumentos
principalmente en las siguientes razones (Organización
Mundial de la Propiedad Intelectual , 2013)(Ceccagnoli,
Gambardella, Giuri, Licht, & Mariani, 2005):
• Se fomenta la innovación, ya que se
concede un reconocimiento por la
creatividad y recompensas materiales por
las invenciones comercializables.
• Se impulsa a las actividades de I&D.44
• Se promueve la difusión del conocimiento
tecnológico.
• Se recupera por parte del inventor lo que ha
gastado e invertido en I&D.
43 Generalmente el tiempo concedido es de 20 años. 44 Con diferentes resultados por industria. Por ejemplo, al parecer
los sectores farmacéutico, biotecnológico, instrumentos médicos y de computadoras se benefician con mayor fuerza.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS114
De acuerdo con estos argumentos, los países deben
proteger el esfuerzo de los investigadores y financiadores
de tal manera que sigan investigando e innovando. De lo
contrario, no existirían incentivos para hacerlo y el proceso
de CTI en el país se debilitaría.
Por otra parte, existen expertos e investigadores que
opinan que el mercado del conocimiento presenta muchas
fallas debido a su naturaleza de bien público y que las
patentes son la segunda mejor opción para solucionar el
problema de propiedad (Langinie & Moschini, 2002). De
esta manera, existen los siguientes argumentos en contra
del actual sistema (Langinie & Moschini, 2002) (Meurer
& Bessen, 2008):
• La creación de un monopolio, afecta
adversamente el conocimiento generado.
• La difusión del conocimiento se basa en
el argumento que otros actores intentarán
inventar algo similar, pero esto puede
suceder sin la existencia de una patente.
• Limitada evidencia que las patentes tenga
algún tipo de influencia en la inversión de
I&D en los países.
• El bloqueo de la generación de nuevo
conocimiento, si los insumos intermedios
para la elaboración de nuevos inventos
presentan una patente. De esta manera, los
usuarios de dichos insumos intermediarios
encuentran una barrera para seguir con la
investigación.45
45 Esto sucede en sectores donde el conocimiento es particular-mente acumulativo, por ejemplo en la nanotecnología.
No obstante, ¿qué indica la evidencia empírica? En
el 2004, la OCDE publicó los resultados sobre una
encuesta de percepción del sector privado llevada a
cabo en los EEUU durante los años ochenta y noventa,
en la cual se descubre que para las empresas grandes
de determinadas áreas (biotecnológica, farmacéutica y
química principalmente, pero también la manufacturera
y computacional) las patentes son un mecanismo
fundamental para fomentar la innovación (OCDE, 2004).
Además, las patentes pueden ser mecanismos eficientes
de difusión tecnológica, porque apoyan la publicación
de invenciones que hubieran podido quedar escondidas
por miedo de revelar información fundamental a los
competidores.
De otra forma, para empresas en otros sectores se
observa que las patentes juegan un papel secundario,
pues el secreto, la posición de mercado, el avance en
la posición de mercado, la complejidad tecnológica y el
control de activos complementarios parecen ser factores
más determinantes. Además, la OCDE enfatiza que
en los sectores tecnológicos emergentes, las patentes
pueden disminuir la innovación cuando limitan el acceso
a conocimiento básico, ya que el conocimiento es
acumulativo y las patentes pueden bloquear el acceso a
invenciones de fundamento (OCDE, 2004).
De manera diferente, cabe destacar que la relación entre
las empresas de menor tamaño y las patentes puede ser
positiva, porque, a pesar del poder monopólico que se
puede conceder a una empresa grande, estos derechos
pueden ser una carta estratégica para la entrada de
empresas de tamaño reducido a mercados difíciles o para
facilitar recibir fondos de capital de riesgo (OCDE, 2004).
115De Hecho en México a Creado en México
En el caso de las universidades y centros de investigación,
hasta hace tres décadas no era común otorgarles una patente
debido al temor de comprometer su responsabilidad con
los valores de ciencia abierta (open science) de la academia
(Sampat, 2003).46 Por lo mismo, dichas instituciones
patentaban esporádicamente, pero los investigadores
involucrados tenían la facultad de procesar los derechos de
la patente. Sin embargo, desde los años ochenta, el debate
empezó a cambiar, ya que se fortalecieron los argumentos
económicos y sociales de abrir la posibilidad de otorgarles
una patente a dichas instituciones.
Por un lado, este proceso facilitó el retorno económico
y social de las universidades y centros de investigación,
pues las regalías de las patentes pudieron ser utilizadas
para otro trabajo científico y, también, facilitan la
comercialización de las invenciones a través de la
repartición de licencias al sector privado para su uso. De
esta manera, al igual que para las empresas privadas, se
estableció un circulo virtuoso de financiamiento para la
investigación científico-tecnológica. Asimismo, existen
inventores que argumentan que el otorgamiento de las
patentes es necesario para el control de calidad, ya que,
especialmente en el campo farmacéutico, el uso impropio
de algunos procesos puede tener serias consecuencias
para la salud de los seres humanos.
46 Una posición todavía vigente en algunas corrientes de pens-amiento.
¿Quién se queda con la patente en proyectos financiados con recursos públicos?
Existe un debate interesante sobre la cuestión de quién
debería obtener la patente de una innovación cuando se
han utilizados recursos públicos, pues el gobierno invierte
dinero de los ciudadanos en actividades de investigación.
Entonces, ¿debería otorgarse a la entidad investigadora
o al gobierno? Tradicionalmente, en varios países (y
especialmente en EEUU) las legislaciones alentaban o
requerían que el gobierno retuviera la propiedad de los
resultados de la investigación y los hiciera de dominio
público. Sin embargo, a partir de la aprobación de la
iniciativa de Ley denominada Bayh-Dole en EEUU en
1980,47 en las últimas décadas el debate internacional
se ha concentrado alrededor de dos canales principales
(Eisemberg, 1996):48
• Una política de permiso de uso (license
policy), en la cual el gobierno se limita a
retener una licencia para usar la invención y
dejar el derecho al inventor.
• Una política de derechos (title policy), en la
cual el gobierno adquiere plenos derechos
de la invención.
Los defensores de la primera posición basan sus
argumentos en el estímulo que las patentes representan
para la innovación, en términos de nuevos productos
y empleos. Asimismo, de acuerdo con ellos, las
47 En los años noventa, varios países de la OCDE emularon esta Ley.48 Nótese que el debate no contempla la eliminación del uso de las
patentes.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS116
consecuencias negativas de la ausencia de un sistema de
patentes serían que, primero, las mejores firmas no litigarían
contratos con el gobierno; segundo, no compartirían los
resultados logrados gracias al financiamiento del gobierno
y, finalmente, tampoco invertirían más recursos en el
desarrollo de descubrimientos de propiedad del gobierno.
Por su lado, las empresas afirman que existen costos
significativos también después de haber elaborado la
invención, como el proceso de refinarla y comercializarla.
Es así que, al no obtener una patente, el incentivo de
sacarla al mercado disminuye. Al contrario, los que
defienden el segundo enfoque argumentan que las
patentes concentrarían demasiado poder económico en
las manos de grandes corporativos,49 con consecuencias
negativas para las empresas de menor tamaño y los
consumidores. Además, creen que, en ausencia de
derechos exclusivos bajo un régimen de patentes, los
descubrimientos comercialmente significantes serían
utilizados de igual manera por las empresas en mercados
competitivos (Eisemberg, 1996).
Asimismo, en el caso particular de las universidades y
centros de investigación, Sampat argumenta que deberían
obtener una patente por innovaciones desarrolladas
con fondos federales sólo cuando, en ausencia de una
patente, los resultados de la investigación no fueran
utilizados. De manera similar, sería necesario que se les
otorgaran licencias exclusivas sólo en la eventualidad
que las licencias no exclusivas no lograran promover
la comercialización de los resultados (Sampat, 2003).
49 Algunos defensores de esta posición expresaron a lo largo de los años sus temores sobre las patentes, pero su argumento era que el gobierno tenía que otorgar licencias no exclusivas y no dejar del todo sus derechos.
Finalmente, con base en la Ley de Bayh-Dole, en el caso
de que el socio sea una organización sin fines de lucro,
el gobierno puede prevenir el otorgamiento de la patente,
limitar los términos de cualquier licencia exclusiva y el uso
de regalías obtenidas por la patente.
117De Hecho en México a Creado en México
El Bayh-Dole Act de EEUU
En 1980, el Congreso de EEUU aprobó una iniciativa de ley en la cual se facilitaba la obtención de
patentes para universidades, organizaciones sin fines de lucro y asociaciones de PYMEs cuando
lograban innovar a través de proyectos financiados con recursos federales (en 1983, el Presidente
Reagan extendió esta ley a todos los contratistas, incluidas las empresas grandes). El objetivo principal
de esta ley era facilitar la explotación de resultados de la investigación financiada con fondos públicos,
a través de la transferencia de la propiedad a las universidades y otros contratistas (como los centros
de investigación), los cuales después podían vender licencias a las empresas.
No obstante, el gobierno retiene algunos derechos, entre otros:
• Una licencia no exclusiva, no transferible e irrevocable para practicar la invención (o
contratar a alguien que lo lleve a cabo) en todo el mundo.
• En la eventualidad de que la organización no proceda a la comercialización de la
innovación, el gobierno de EEUU puede forzarla a otorgar licencias de la patente
bajo términos razonables.
• El gobierno tiene el derecho de requerir la patente en cualquier país donde la
organización no haya llevado a cabo el proceso. Además, tiene el derecho de adquirir
cualquier patente nacional y extranjera que la organización decida abandonar.
• En el caso que sea una organización sin fines de lucro, el gobierno puede prevenir
el otorgamiento de la patente, limitar los términos de cualquier licencia exclusiva y el
uso de regalías obtenidas por la patente.
• Instituciones como la Secretaría de Defensa, NASA y el Departamento de Energía,
entre otras, tienen la prohibición de otorgar la posibilidad de adquirir una patente a
organizaciones que hayan innovado con recursos federales.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS118
La Ley Bayh-Dole ha tenido varias enmiendas a lo largo de los años, con el objetivo de mejorar el
mecanismo de propiedad intelectual e impulsar la innovación en EEUU. Por ejemplo, en 1983 en un
President Memorandum and Policy Statement, el presidente Reagan anunció los siguientes cambios,
entre otros:
• El gobierno retendría el título en los siguientes casos:
o El objetivo de la invención es para un uso comercial por el público en general.
o Los resultados de la investigación son para mejorar la salud pública y el
bienestar general de los ciudadanos.
o Donde la ausencia de otras investigaciones similares otorgaría una posición
dominante a un solo contratista.
• El contratista retendría el título en el siguiente caso:
o Los resultados (producto o proceso) serían utilizados por el gobierno y el
contratista ha adquirido competencia técnica y ha establecido una posición
comercial distinta a la del gobierno en el campo de interés. El gobierno
retendría una licencia no exclusiva y sin regalías.
Elaboración propia con base en: (Zeh, 1990)(Eisemberg, 1996)
En conclusión, el debate sobre el uso de las patentes sigue
en elaboración, pues existen opiniones contundentes de
acuerdo a ambas posturas, aunque hoy en día el sistema
de un gran número de países se rige con base en la Ley
de Bayh-Dole de EEUU. De esta manera, la corriente que
prevalece al momento de escribir esta publicación es la
del otorgamiento de las patentes al inventor, lo cual no
significa que esta situación no se pueda modificar en el
futuro, porque cabe recordar que existe alguna evidencia
de que las patentes funcionan como mecanismos para
fomentar la innovación con mayor éxito sólo en algunos
sectores. La discusión sobre el otorgamiento de la
patente cuando se utilizan recursos públicos no parece
haber avanzado de la manera esperada, por lo cual sería
adecuado analizar cada caso de forma particular.
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