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Análisis Situacional Implementación de la
Ley 136-03: 2004-2007
Procuraduría General de la República (PGR):
Resultados Preliminares
Ministerio Público
Coordinación de Niñez y Familia de la PGR
Dirección Nacional de Atención Integral a la Persona
Adolescente en Conflicto con la Ley Penal
Policía Judicial Especializada de Adolescentes
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Introducción
Presentaciones sobre la Evaluación de la Ley 136-03
Con la finalidad de fortalecer el Sistema de Protección de Niños, Niñas y
Adolescentes de República Dominicana, establecido en, el Código para el Sistema
de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes, Ley 136-
03 la oficina de UNICEF Santo Domingo, definió conjuntamente con los socios
nacionales una estrategia de producción de conocimiento e investigación, que
sirviera como línea de base para priorizar acciones en favor del fortalecimiento del
referido Sistema.
En este sentido, y a través de la Comisión para la Ejecución de la Justicia de Niños,
Niñas y Adolescentes – CEJNNA- y de la Comisión Interinstitucional contra el Abuso
y la Explotación Sexual Comercial, se apoyó la realización de dos investigaciones
interrelacionadas.
La primera, la Evaluación de la Implementación de la Ley 136-03 en apoyo a la
CEJNNA, tuvo como finalidad obtener información respecto a los avances y
dificultades en la creación de las estructuras y sistemas mandatorios por la Ley
136-03; y la segunda, con el objetivo de visualizar el funcionamiento de estas
estructuras y sistemas, focalizándolas en la protección contra la violencia, abuso y
explotación sexual comercial a niños, niñas y adolescente. Esta última en apoyo a
la Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación Sexual Comercial
Se pretende que ambas investigaciones sirvan como insumo para la aprobación
del reglamento de la ley 136-03 y para la implementación de los sistemas de
protección en los niveles municipales.
Las recomendaciones de ambas investigaciones han sido presentadas en
diferentes escenarios tanto a nivel nacional como internacional, y reiteran las
recomendaciones que hiciera el Comité de Derechos del Niño de Ginebra, al
Informe de País presentado en 2009.
La Investigación sobre la Evaluación de la Implementación de la Ley 136-03
contenida en este CD,1 se refiere a datos recogidos entre el 2004 y el 2007, en
diferentes instituciones del Sistema de Protección, por lo que sus resultados y
recomendaciones responden a una realidad que en varias instituciones ha sido
parcialmente superada y en otras es una agenda pendiente.
1 Presentaciones Power Point
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El presente documento presenta los resultados preliminares referidos a la
Procuraduría General de la República.
Agradecemos el compromiso del Dr. Yuri Buaiz, coordinador de la Investigación y
experto en la temática de Derechos Humanos de la Niñez a la vez que felicitamos la
apertura y el esfuerzo de la CEJNNA y de las instituciones que participaron en la
investigación:
Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia CONANI, en lo que se refiere a su creación y estructura; registro y seguimiento de las políticas públicas y programas
Procuraduría General de la República , en particular, el Ministerio Público de Niños, Niñas y Adolescentes, la Policía Judicial Especializada, la Coordinación de Niñez, Adolescencia y Familia y la Dirección Nacional de Atención Integral a la persona adolescentes en Conflicto con la Ley Penal
Los Tribunales especializados y la Defensa Técnica de Niños, Niñas y Adolescentes
La Coalición de Ong’s de Infancia, así como también los diferentes programas consultados de Atención a la Niñez y Adolescencia.
Confiamos en que este esfuerzo conjunto, sirva como línea de base y plataforma
para continuar construyendo una República Dominicana que proteja los Derechos
de los Niños, Niñas y Adolescentes
UNICEF, Santo Domingo
Marzo 2011
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Objetivo
Determinar aciertos, obstáculos y avances en la creación, funcionamiento y
resultados de los órganos, instituciones y entidades del Sistema Nacional de
Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de República
Dominicana.
Fase uno:
Autodiagnóstico. Conocer la posición de las instituciones del Sistema de Protección
respecto a la implementación de la Ley 136-03 y contar con insumos para la
elaboración de los instrumentos de Investigación.
Fase dos:
Elaboración y validación de los instrumentos de investigación consensuados con las
contrapartes
Fase tres: Aplicación del Instrumento a las instituciones del Sistema
Fase cuatro: Procesamiento y análisis de los resultados
Los instrumentos validados por las instituciones contenían:
Indicadores de políticas públicas y estructuras que reflejan la información
cuantitativa y descripción cualitativa de las políticas públicas.
Indicadores de procesos. Para medir el tipo y forma de los servicios de
acuerdo con estándares de calidad, especialmente en los programas de
atención.
Indicadores de procedimientos y gestión, que describen las características
y la dinámica de los procesos, los grados de cumplimiento de las metas.
Indicadores de impacto o resultado. Que miden la incidencia de políticas y
programas en la población total.
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Ministerio Público Resultados
1. Cantidad de Procuradores y Ayudantes ante las Cortes x año
2. Distribución Geográfica de Procuradores Generales ante las Cortes
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3. Cantidad de Procuradores Fiscales y Ayudantes ante los Tribunales de
NNA al año 2007
4. Cantidad de Procuradores Fiscales y Ayudantes ante los Tribunales de
NNA al año 2007
• 28 Procuradores y 24 ayudantes
• En 18 Distritos judiciales hay procuradores, pero no tienen ayudantes.
• Sólo 3 distritos tienen 2 ayudantes cada uno, el resto tiene 1 ayudante por
Procurador.
• Distrito Nacional tiene el mayor número (8) de ayudantes.
• La Vega tiene el mayor número de Procuradores (2)
• Existen 5 Departamentos Judiciales sin procuradores ni ayudantes.
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5. Cantidad de Procuradores Fiscales por ubicación geográfica
Hasta diciembre 2007 solo se habían asignado 7 procuradores generales.
Existen 5 Distritos en donde no se han designado Procuradores Fiscales ante los
Tribunales de Niños Niñas y Adolescentes.
No se reportó información cuantitativa sobre cantidad de ayudantes
especializados que hayan sido designados en la Procuraduría General de la
República.
Frente a la demanda de procesos, los ayudantes existentes resultan
insuficientes, a lo que se suma la carente especialización (por no ser continuada
y sistemática), de los actuales ayudantes en el área específica de NNA.
Si éstas cifras se cruzan con las causas (juicios) existentes en los Tribunales de
NNA, resulta evidente que el personal especializado y de representación del
Ministerio Público es insuficiente para atender la demanda procesal.
Especialmente en materia civil y de protección que en los últimos 3 años supera
las 150.000 causas, aún con subregistro.
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2. Funciones:
• Promoción de acciones penales
• Denuncias o querellas
• Diligencias solicitadas o aplicadas
• Experticias
• Medidas Definitivas solicitadas y aprobadas
• Medidas Cautelares solicitadas y aprobadas
Promoción de acciones Penales
El Ministerio Público de NNA tiene potestad exclusiva para promover y ejercer de
oficio las acciones penales ante los Tribunales, como lo establecen los artículos
256 y 258 “b” de la Ley 136-03.
La investigación Pública corresponde de oficio o a solicitud de parte al MP.
No se reportó Información acerca de la Promoción de Acciones Penales en
ningún año.
Se recomienda compilar esta información cuantitativa de la fuente de casos
promovidos por año y por delito, con las desagregaciones que se observarán
más adelante.
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Denuncias o Querellas
No se recibió información alguna de los años 2004 y 2005, por cuanto no se tuvo
registrada.
El registro de los años subsiguientes (2006 y 2007), no se encuentra organizado,
sistematizado por delito y por años.
Solo se consiguió fuentes de registros de 3 delitos (2006-2007), que en su
totalidad reportan 4096 causas por denuncia.
No se desagrega el Estado de las causas, es decir, la secuela procesal de cada
causa para poder llevar una relación sistemática de su estado y de consecuencia
el seguimiento respectivo desde el punto de vista estadístico.
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Se sugiere:
Al igual que se recomendó en las causas de oficio o públicas compilar esta
información cuantitativa de la fuente de casos denunciados o querellados por año y
por delito, con las desagregaciones del estado procesal.
3. Formación y Capacitación
Se han recibido 3 capacitaciones en cuatro años, a través de la Escuela Nacional
del Ministerio Público, aunque se afirma que entre el año 2005 y 2007 han existido
más, pero se carece de registro.
Otras Recomendaciones
1. Creación de instrumentos fuentes de datos desagregados, confiables y
relacionables con las funciones del Ministerio Público de NNA, que además
integren:
a. Tipos de Delitos en relación con la Ley y con el CPP.
b. Desagregación por Departamentos Judiciales
c. Desagregación por edades (grupos de Ley)
d. Desagregación por sexos
e. Eviten las categorías delictivas “otros” contrario a la legalidad sustantiva
penal.
2. Designación de ayudantes y Procuradores ante los Tribunales de NNA en los
departamentos judiciales faltantes.
3. Fortalecimiento de los creados, designando nuevos ayudantes según demanda
procesal.
4. Capacitación integral, sistemática, intensiva y permanente.
5. Especialización del Ministerio Público, determinando la especialidad por la
materia en las funciones de cada Procurador.
6. Fortalecer la naturaleza del Ministerio Público en el rol de vengaror pública del
Estado en la promoción de las acciones penales. Para tal fortalecimiento se
amerita de información cuantitativa y cualitativa que reporte a la toma de
decisiones gerenciales e institucionales, pues no solo se trata de designaciones
de mayor personal, aunque sea necesario, sino fundamentalmente de la fijación y
ejecución de la política institucional del MP en materia de protección y garantía
de derechos a los NNA, evitando la dualidad de roles en esta materia, que fue
característica del anterior régimen de Niñez y adolescencia.
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Coordinación de Niñez, Adolescencia y Familia de la
Procuraduría General de la República (PGR)
La Coordinación de Niñez, Adolescencia y Familia de la Procuraduría General de
la República no es un órgano contemplado en la Ley 136-03.
El artículo 257 de la Ley 136’03 establece la designación de un ayudante
especializado a la orden del PGR para atender los asuntos de su competencia
en la materia.
Se consideró a los efectos de la investigación por ser una Institución que se
desempeña en la práctica en acciones vinculadas inmediatamente con las
actuaciones de los demás órganos del Sistema Nacional de Protección de los
Derechos de los NNA.
Se aplicó un cuestionario con entradas de información cualitativa.
La Coordinación autodefine su objetivo general así:
“..Dirigir, coordinar, supervisar y ordenar todo el Ministerio Público
Especializado de Niños, Niñas y Adolescentes, así como los demás órganos
administrativos dependientes del MP a nivel nacional, para una correcta
implementación y puesta en ejecución de la Ley 136-03….”
Su marco de competencia lo define así:
“Es una dependencia directa de la Procuraduría General de la República, …y
su competencia es a nivel nacional, pues coordina, fiscaliza, supervisa y
dirige todo la estructura del MP de NNA conforme al artículo 257 de la Ley
136-03. Tiene competencia administrativa de coordinación de los entes de la
Procuraduría bajo su dependencia, y jurisdiccional en los casos de
funcionarios y legisladores de jurisdicción privilegiada”
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Resultados
3. Estructura de funcionamiento:
DESCRIPCION
Coordinadora Nacional de Niños, Niñas, Adolescentes y Familia (Procuradora General Adjunta) (1)
Procuradores Generales ante la Corte de Apelación de Niños Niñas, y Adolescentes (8)
Procurador Fiscal de Niños Niñas, y Adolescentes, ante los Tribunales de Niños Niñas, y Adolescentes
Procuradores Fiscales Adjunto de Niños Niñas, y Adolescentes, ante los Tribunales de Niños Niñas, y
Adolescentes
Fiscalizadores, para los casos en los que no están designados los jueces de instrucción de NNA, lo hacen los
jueces de paz, y allí es donde se desempeñan los fiscalizadores
Abogados Ayudantes (1) en la coordinación y en las 0cho PG uno por cada una
Psicóloga (1)
Directora Administrativa (1)
Secretaria(1)
Auxiliares (4)
Recepcionista (1)
Encargado de Seguridad (1)
Choferes (2)
Se organiza como una estructura institucional y no con el carácter de Ayudante
especializado (art 257 Ley)
Incorpora a su estructura a todo el Ministerio Público de NNA, incluyendo a
Procuradores Generales, Fiscales y Ayudantes.
Cantidad de Procuradores ante las Cortes (8), no coincide con el registrado por
el Ministerio Público (7)
4. Funciones: 01. Coordina, supervisa , fiscaliza y dirige la labor del
MP de NNA a nivel nacional
07. Recomendar ascensos, incentivos,
traslados, juicios disciplinarios, amonestaciones,
sanciones, etc. a los MP de NNA
02. Garantizar a través de sus ejecutorias de sus el fiel
cumplimiento de la Ley 136-03 y los instrumentos
internacionales, adoptados por el Estado Dominicano
08. Actuar antes las violaciones que se
cometan en contra de la Ley 136-03
03. Representar, asesorar e informar al Procurador
General todo lo relativo a la materia de Niños Niñas, y
Adolescentes
09. Supervisar, dirigir, el personal administrativo
puesto a su cargo
04. Promover, recomendar y realizar capacitaciones y
entrenamiento al MP de NNA
10. Recibir quejas y denuncias de la ciudadanía,
sobre las diferentes actuaciones de la
Procuradurías y fiscalías de NNA
05. Servir de enlace y ente de coordinación con las
diferentes instituciones gubernamentales y no
gubernamentales, que trabajan a favor de los NNA,
11. Tratar los procesos en materia de familia de
los funcionarios y legisladores de jurisdicción
privilegiada.
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para aunar esfuerzos a favor de los NNA
06. Gestionar, Administrar, distribuir, los recursos
destinados a las diferentes Procuradurías y Fiscalías de
NNA
12.Recomendar el personal administrativo, que
laborara bajo su mando
Asume funciones administrativas y jurisdiccionales lo que le califica como
Gerencia de Planificación, decisión y ejecución en ambos ámbitos.
Además asume las funciones de actuación y/o representación en Jurisdicción
privilegiada.
5. Otros Hallazgos cualitativos:
• No reporta la existencia de Equipo Multidisciplinario
• No elabora Plan de Acción
• Si elabora Plan de Ejecución
• Articula y Coordina acciones con todos los órganos del Sistema Nacional de
Protección, incluyendo Programas de Atención.
• Dependencia Presupuestaria directa de la PGR
• Ausencia de otras fuentes de financiamiento formal y continuado
• Reporta la existencia de un Departamento para formación especializada en el
área de Derechos Humanos de NNA, aunque no aparece en su estructura
orgánica
• Durante los años 2006 y 2007 han asistido a procesos de formación y
capacitación nacionales e internacionales, incluyendo información
profesionalizada.
Recomendaciones
• Revisión de su estructura, funciones y prácticas que coliden o invaden el
espacio y la naturaleza jurídica y administrativa de otros órganos del Sistema
de Protección, principalmente aquellas relacionadas con la autoridad rectora
del CONANI, y el equilibrio funcional del Ministerio Público.
• Las recomendaciones Internacionales de DDHH han regulado la desaparición
de privilegios e inmunidades y es esa la tendencia universal, por ser
contrarios a la igualdad procesal como principio de la defensa.
• Asumir la dimensión administrativa de apoyo institucional que describe la
norma legal y no la de estructura gerencial, administrativa y jurisdiccional
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Dirección Nacional de Atención Integral a la Persona
Adolescente en Conflicto con la Ley Penal
El Artículo 359 de la Ley 136-03 crea la Dirección Nacional de Atención Integral
de la Persona Adolescente en conflicto con la Ley Penal.
La DNAI es una dependencia de la PGR.
Debe Coordinar con el CONANI los Programas y acciones relativas a la
ejecución de las sanciones.
Debe coordinar, supervisar, organizar y administrar los programas de atención
integral.
Estratégicamente para cumplir la función de atención debe crear la Unidad de
Atención.
A través de esta Unidad debe dictar las Políticas generales de atención integral
(art. 360).
Resultados
1. La DNAI No cuenta con Sistema de Estándares de calidad en la aplicación de
los programas y acciones para la ejecución de las sanciones penales
impuestas a los adolescentes
2. Supervisa 5 Programas en un intervalo de cada 3 meses
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3. Los 5 Programas supervisados son de Privación de libertad en Centros
especializados
4. En cuanto a datos cualitativos de funciones de Coordinación, se estableció
que:
a) La Coordinación con gestores del Programa se hace “a través del
Reglamento Interno de los Centros….”, solo en los 3 programas
coordinados.
b) “No existe método establecido, es de manera espontanea, a través de
llamadas, reuniones, visitas, encuentros.”
c) No se ha evaluado la Coordinación de Programas
5. Supervisa 5 Programas en un intervalo de cada 3 meses
6. Sobre la organización y administración de Proyectos de Atención:
a) sólo administra uno directamente.
b) Si esta información se cruza con los programas coordinados y
supervisados resulta contrastante y contradictoria.
7. Se informa de la creación de la Unidad de Atención Integral durante año
2007:
No se informa la fecha exacta de creación ni la Resolución que lo crea
No se informa acerca de su personal ni del equipo interdisciplinario
No se informa los departamentos que la ley acuerda debe crear
8. No se han dictado Políticas de atención integral sobre privación de libertad ni
de otros programas.
9. En la coordinación del Plan de Ejecución de Sanciones a los Adolescentes se
informa el status de los siguientes parámetros:
Si hay Diagnóstico Previo
Si hay Plan Individual
Si hay Informes al Juez de Control de la Ejecución
No se coordinan informes mensuales con los Directores de Centros
(contrasta con la información de supervisión y coordinación aportada)
10. Se registran criterios técnicos y programáticos para solicitar al Juez de
Control de las Sanciones la modificación de las medidas siguientes:
a) Privación de Libertad
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b) Libertad asistida
c) Prestación de servicios a la comunidad
d) Ordenes de orientación y supervisión
11. No se registran criterios en:
a) Privación de libertad durante el tiempo libre
b) Privación de libertad domiciliaria
12. Los criterios para evaluación de modificación de la medida son criterios
técnicos no materializados en forma de política de atención
No se han dictado Políticas de atención integral sobre privación de
libertad ni de otros programas
Recomendaciones
• Establecer Sistema de Estándares de calidad en la aplicación de los
programas y acciones para la ejecución de las sanciones penales impuestas
a los adolescentes, con enfoque de derechos y en relación a los tipos de
medidas, con base en Reglas de Beijing sobre administración de medidas en
internamiento y fuera de internamiento
• Entrada en funcionamiento de la Unidad de Atención Integral y formulación
de la Política de atención sobre privación de libertad y otros programas. Se
recomienda el apoyo de Unicef en esta área por la experticia de la
Organización
• Asignación presupuestaria autónoma al la DNAI que por Ley es el encargado
de la ejecución de la sanción y las políticas al respecto.
• Creación del equipo multidisciplinario con la integración de los profesionales
que ameritan: Educadores, Trabajadores sociales, Sociólogos y Psicólogos
• Elaboración de Directriz sobre criterios para solicitud de modificación de las
sanciones
• Modelos de Plan Individual de Ejecución de las sanciones que incorporen los
derechos de los adolescentes, la vinculación progresiva con la comunidad y
los servicios sociales, y la familia, como lo ordenan las reglas y resoluciones
internacionales
• Herramientas prácticas a través de las capacitaciones dirigidas a ejecutores
de las sanciones y programas
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Policía Judicial Especializada de Adolescentes
1. El artículo 259 de la Ley 136-03 crea la Policía Judicial de la persona
adolescente como un departamento de apoyo del sistema penal.
• Es un Órgano técnico
• Es de Investigación y persecución de hechos delictivos
• Actúa como auxiliar del Ministerio Público de NNA y por tanto actúa bajo su
dirección y cumple siempre ordenes de éste
• Debe especializarse en DDHH
• Debe garantizar en todo momento los derechos del adolescente
• Funcionará en todos los Destacamentos de la PN
• No es un órgano auxiliar de programas ni de entidades
2. Distribución Geográfica:
Por Departamentos
Por cantidad de Policías Especializados
Por sexo
3. Cantidad y motivo de detenciones practicadas
Detenciones por años -2004-2007
Detenciones por motivos
Detenciones por sexo
Tiempo de las detenciones
Remisiones a órganos de investigación y proceso
4. Formación profesional:
Especializada
Capacitaciones generales
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Resultados
295 Policías Judiciales Especializados distribuidos en 17 Destacamentos
Policiales de la PN de distintas provincias del país.
Se trata de Policías en el sentido numérico, no en el sentido de Departamentos
Judiciales Especializados como ordena la Ley, por cuanto éstos no han sido
creados.
La mayor cantidad de Policía Judicial Especializada se ubica en el Distrito
Nacional (133) mientras que en 7 Destacamentos sólo se cuenta con 1 PJE.
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La desagregación por sexo, genera inconsistencia numérica, pues se reportan
280 en total (213 hombres, 67 mujeres) respecto a la cantidad general por
Destacamentos de PN.
El mayor número de Policías Judiciales Especializados, tanto hombres como
mujeres, se encuentra en el Distrito Nacional, mientras en 9 Destacamentos en
donde hay hombres no hay mujeres
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Un total de 11.275 detenciones en los 4 años.
El mayor número de detenciones se presenta en el primer año del registro
(2004).
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Año
Detenidos
2004 4,344
2005 2,189
2006 2,376
2007 2,366
TOTALES 11,275
De forma sistemática, durante cada año, hay mayor número de adolescentes
masculinos detenidos.
El rango de edad de 18 años no cumplidos constituye el mayor número de
detenciones masculinos y femeninos .
A las preguntas de:
• ¿Existen acuerdos con Universidades Nacionales para la formación integral
de La policía en el área de Niños, Niñas y Adolescentes? y
• ¿Existe una Dirección, Departamento o dependencia para formación
especializada en el área de Derechos Humanos de los niños, niñas y
adolescentes?
Se respondió negativamente.
Tampoco se registraron datos sobre capacitaciones de ninguna índole.
Recomendaciones
• Vinculación institucional y gerencial de la Policía Judicial Especializada (PJE)
con el Ministerio Público , y no sólo vinculación de investigación.
• Transformación de criterios de funcionamiento institucional de la PJE:
• Autonomía de la Policía Nacional
• Creación del Departamento de Policía Judicial Especializada en los
Destacamentos de PN y designación del personal acorde con
demanda penal.
• Presupuesto acorde con la función que desempeñan.
• No utilización en labores extrañas a su naturaleza definida por Ley (no
ser vigilantes de Centros).
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• Especialización en Investigación criminal (Investigador/Persecutor), con
respeto y conciencia de los Derechos de los Adolescentes.
• Capacitaciones sistemáticas e intensivas.
• Registro de estadísticas de detenciones y actuaciones, adecuado al principio
de legalidad y desagregado por causa de detención.