Cuestionario para desarrollo de Proyecto de Ley que modifica el C.P.C. en relación a la Denuncia de Obra Nueva

Fecha: 13 de Febrero de 2015

I. Considerandos

1- Desde un comienzo, el objetivo inmediato como Ministerio de Minería con la formulación de este Proyecto de Ley, ha sido establecer requisitos especiales a la suspensión de las obras que pueden ser decretadas por el juez en el contexto de la presentación de una Denuncia de Obra Nueva.

2- A través de una reunión sostenida el 02.02.15 con expertos del estudio Barros Letelier & González, entre ellos el Sr. Enrique Barros, se identificó que sería más armónico y profundo presentar un Proyecto de Ley que busque adaptar la resolución de la denuncia de obra nueva a la nueva institucionalidad ambiental vigente, incluyéndose a ésta la denuncia de obra ruinosa.

3- En dicha oportunidad, se postuló que el objeto de protección de la denuncia de obra nueva es mantener entre otros aspectos “buenas relaciones de vecindad”. Es importante señalar que se planteó que en los casos que el proyecto denunciado posea Resolución de Calificación Ambiental y se pretenda amparar aspectos de carácter ambiental sería adecuado vincularlo al SEIA, de manera que el examen de admisibilidad de la acción podría pronunciarse al respecto.

4- Como Ministerio de Minería vemos interesante poder darle mayor profundidad al Proyecto de Ley. Sin embargo, para nosotros sigue siendo más urgente lo que respecta a dar solución a la suspensión inmediata de las obras cuando se presenta una denuncia de obra nueva, por lo que incorporar en dicho proyecto una propuesta que guarde relación a la admisibilidad de una denuncia de obra nueva, dependerá de la dificultad de llevarlo a cabo, considerando que en dicho caso otros servicios públicos también debiesen ser partícipes del proceso de confección del Proyecto de Ley, así como la posibilidad que otros cuerpos normativos también deban ser modificados. La denuncia por obra ruinosa ha sido descartado como Ministerio de Minería como materia de este proyecto.

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II. Cuestionario

1- ¿Cuál es, a su juicio, el objeto de protección de la denuncia de obra nueva?

La regulación especial que trata de la denuncia de obra nueva se encuentra regulada en su aspecto sustantivo a partir del artículo 930 del Código Civil que en su inciso primero indica “Art. 930. El poseedor tiene derecho para pedir que se prohíba toda obra nueva que se trate de construir sobre el suelo de que está en posesión.”1 En su aspecto procesal esta se encuentra regulada en el artículo 565 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. En el Código Civil se pueden distinguir los interdictos de carácter general y particular. Las acciones del título 13º son de carácter general, puesto que resultan aplicables ante cualquier tipo de conflicto posesorio, mientras que las del título 14º son especiales, toda vez que regulan ciertos conflictos que resultan más frecuentes generalmente entre vecinos, aunque no en todos los casos2.

Así, el objeto de protección de la denuncia de obra nueva, por su ubicación dentro de la regulación establecida en el Código Civil -acciones o interdictos posesorios especiales- es la posesión. Sin embargo, la doctrina separa y distingue el objeto de protección de las acciones posesorias, reguladas en el Título XIII (de las acciones posesorias), cuyo objeto de protección es la conservación o la recuperación de la posesión de bienes raíces o de derechos reales constituidos en ellos, del objeto de protección de los interdictos regulados en el Título XIX (de algunas acciones posesorias especiales), que protegen el ejercicio del derecho de propiedad y establecen restricciones limitaciones a este ejercicio “a fin de evitar daños o conflictos que la libertad de goce de propietarios pudieran ocasionar” 3. Así, el dominio, cuyo fundamento fáctico se encuentra en el hecho de la posesión en el sentido otorgado por el artículo 700 del Código Civil (que se traduce jurídicamente en la inscripción del titulo traslaticio de dominio en el registro de propiedad del Conservador de Bienes Raíces del lugar donde se encuentra el inmueble), puede verse amenazado por

1 Especialmente importante a este cuestionario resulta la casuistica del artículo 931: “Art. 931. Son obras nuevas denunciables las que construidas en el predio sirviente embarazan el goce de una servidumbre constituida en él. Son igualmente denunciables las construcciones que se trata de sustentar en edificio ajeno, que no esté sujeto a tal servidumbre. Se declara especialmente denunciable toda obra voladiza que atraviesa el plan vertical de la línea divisoria de dos predios, aunque no se apoye sobre el predio ajeno, ni dé vista, ni vierta aguas lluvias sobre él.”“. 2 AMUNÁTEGUI, Carlos. Las relaciones de vecindad y la teoría de las inmisiones en el Código Civil [en línea] <http://www.scielo.cl/pdf/rdpucv/n38/a02.pdf> p. 105.3 CLARO SOLAR, Luis. Explicaciones de derecho civil chileno y comparado. Nascimiento, Santiago. 1932. p. 535. Citado en HUERTA MOLINA, José Miguel. Suspensión interdictal de obras nuevas. Desde la “operisnovinuntiatio” hasta el Proyecto de Código Procesal Civil. En: Revista de Derecho de la Pontifica Universidad Católica de Valparaíso. XXXVIII. 1º Semestre. 2012.

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perturbaciones materiales, que el artículo 930 denomina obras nuevas denunciables que en resumen corresponden a obras nuevas en suelo ajeno, obras en predio sirviente que embaracen una servidumbre constituida en él, obras que se sustenten en edificio ajeno u obras voladizas.

2- De acuerdo a su experiencia, ¿de qué manera han fallado los jueces las denuncias de obra nueva?

Algunos criterios en materia de denuncia de obra nueva, tanto en sus aspectos de forma o procedimentales, como de fondo o sustantivos pueden resumirse en los siguientes:

a. La Corte Suprema ha indica que la enumeración de casos en los que procede la denuncia de obra nueva no es taxativa: Rol 1900-2006 y rol 4596-2006, Corte Suprema.

b. En el examen de admisibilidad el juez no debe determinar si la obra es denunciable o no, sino solo dar cuenta del cumplimiento de los requisitos del art. 254 CPC: Rol 557-2010 Corte de Apelaciones de La Serena.

c. Los hechos denunciados deben subsumirse en alguna de las hipótesis del art. 930: Rol 4885-2009 Corte Suprema. Así, la demanda debe sustentarse en ser obra nueva en suelo ajeno, ser construidas en predio sirviente que embaracen una servidumbre constituida en él, que se traten de sustentar en edificio ajeno o ser obra voladiza. En el caso se determino que la naturaleza de ser muro medianero, por tanto propietarias ambas partes, no cumple con la exigencia del Código Civil de ser obra en suelo ajeno, por tanto el procedimiento alegado por el demandante no es el idóneo (no aplica el procedimiento de los artículo 565 a 570 del Código de Procedimiento Civil, sino el juicio sumario).

d. El incidente de nulidad de todo lo obrado no es procedente en un interdicto de obra nueva, aun cuando los hechos denunciados no sean aptos para configurarlo (se solicitó paralización de funcionamiento y no la construcción de una obra nueva): Rol 132-2009 Corte de Apelaciones de La Serena.

e. Cuando existe obstrucción del libre escurrimiento de las aguas y contaminación de las mismas por una obra nueva denunciable, puede llegar a vulnerarse el derecho a la integridad física y psíquica y a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Un tranque de relave se construye día a día dada su especial forma de acumulación de desechos mineros, configurándose todos los elementos del interdicto. Rol 12.938-2013 Corte Suprema.

f. El ejercicio legítimo de servidumbres mineras, que en el caso permitían ampliar de forma menor la capacidad del ducto de relaves, es fundamento suficiente para el rechazo del interdicto de obra nueva. Pero en cualquier caso, y habiendo controversia sobre servidumbre minera, la situación de hecho puede ser impugnada por el procedimiento especial contemplado en el Código de Minería. Rol 1.172-2010 Corte de Apelaciones de Santiago.

3- ¿Considera que la forma como hoy un juez resuelve una denuncia de obra nueva, si queremos armonizarlo con la institucionalidad ambiental vigente, requiere modificación de otros cuerpos normativos aparte del C.P.C.? ¿Cuáles serían estos cuerpos legales?

La suspensión en la denuncia de obra nueva tiene una finalidad cautelar y preventiva, en atención a lo difícil que resulta deshacer lo obrado en relación a los inmuebles, evitando la continuación de obras que vulneren el derecho del denunciante4.

En atención a una posible modificación: hoy la regulación establece una caución para el denunciado que quisiere continuar la obra acreditando tres circunstancias reguladas en el art. 570: que la suspensión le acarrea grave perjuicio, caución suficiente para responder de la demolición de la obra y deducir demanda ordinaria para que se declare su derecho a continuar la obra. Es decir que para solicitar la caución el denunciado debe primero tener una sentencia condenatoria en el juicio sumario de obra nueva, cuestión que parece incongruente. La modificación debería regular la caución dentro del mismo procedimiento sumario y no ser posterior a él.

El bien jurídico protegido es distinto. No es posible señalar que cuerpos normativos requieren modificación si no se tiene claridad del efecto que se desea otorgar a la RCA en el contexto de la denuncia de obra nueva. Por ejemplo si lo que se quiere es que no proceda este tipo de denuncias si la RCA contempla la ejecución de la supuesta obra nueva, se deberá modificar solo y exclusivamente el CPC, lo mismo si lo que se quiere es que se permita caucionar con anterioridad en caso de existir una habilitación normativa de ejecución de la obra material materia de la denuncia.

Plazo de duración de la suspensión: armonizando la regulación ambiental con la denuncia de obra nueva, en especial la suspensión que tiene lugar con el solo hecho de ingresar la demanda, se puede tener en cuenta la materia relativa a las medidas provisionales que puede tomar la Superintendencia del Medio Ambiente, reguladas en el art. 48. Estas medidas, con carácter cautelar son esencialmente provisionales y tienen una duración máxima de 30 días, renovables:

4 HUERTA MOLINA, José Miguel. Cit. ant. (2).

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“Las medidas contempladas en este artículo serán esencialmente temporales y tendrán una duración de hasta 30 días corridos.”

Así, por ejemplo se podría proponer un plazo de duración a la suspensión otorgada en la primera resolución del juez en materia de denuncia de otra nueva, que sea renovable en atención a las nuevas circunstancias que vayan surgiendo en el proceso. De esa manera se le otorga un carácter esencialmente revocable a la medida de paralización inmediata de las obras.

Aplicar temporalidad a la suspensión derivada de un interdicto de obra nueva podría ser una solución. Ello además tiene plena concordancia con el desarrollo histórico de la institución, dado que una de las modificaciones realizadas por Justiniano, en la época posclásica del derecho romano, para resolver los abusos en el uso de este mecanismo fue establecer un plazo de 3 meses para resolver el conflicto, luego del cual se podía seguir con la construcción de las obras otorgando previamente una caución por parte del denunciado5.

Modificaciones a otros cuerpos legales: dentro de la legislación sectorial de aguas existe una referencia a la denuncia de obra nueva en los artículos 123, 124 y 128 del Código de Aguas, dentro del TITULO IX De las acciones posesorias sobre aguas y de la extinción del derecho de aprovechamiento, que se debe considerar:

ARTICULO 123°- Si se hicieren estacadas, paredes u otras labores que tuerzan la dirección de las aguas corrientes, de manera que se derramen sobre el suelo ajeno, o estancándose lo humedezcan o priven de su beneficio a los predios que tienen derecho a aprovecharse de ellas, mandará el Juez, a petición de los interesados, que tales obras se deshagan o modifiquen y se resarzan los perjuicios.

ARTICULO 124°- Lo dispuesto en el artículo precedente se aplica no sólo a las obras nuevas, sino a las ya hechas, mientras no haya transcurrido tiempo bastante para constituir un derecho de servidumbre.Sin embargo, ninguna prescripción se admitirá a favor de las obras que corrompan el aire y lo hagan conocidamente dañoso.

ARTICULO 128°- En lo demás regirán para las acciones posesorias sobre aguas las disposiciones contenidas en los Títulos XIII y XIV del Libro II del Código Civil.

4- ¿Qué mecanismo consideraría el más adecuado para evaluar la factibilidad de la suspensión inmediata por parte del juez cuando se ejerza la acción de denuncia de obra nueva?

Las soluciones posibles y propuestas son las siguientes:

5 HUERTA MOLINA, José Miguel. Cit. ant. (2).

a. Otorgar caución por el denunciado: una vez ingresada la demanda por el denunciante, el tribunal, de inmediato debe decretar la suspensión de las obras de forma provisional (regulación actual), pero otorgando un plazo de 24 horas para que el denunciado pueda otorgar caución suficiente para proseguir con la construcción, con el fin de responder de la demolición de la obra y de la indemnización de los perjuicios que de continuarla puedan afectar al denunciante. Esta solución es la que hoy otorga, ex – post, el art. 570 del CPC y es la respuesta que se dio en el derecho romano mediante la cautio, a partir de las reformas posclásicas de Justiniano6. Esta idea ha sido incorporada en la Ley General de Servicios Eléctricos, DFL 1 del Ministerio de Minería mediante la Ley Nº 20.701, de 14 de octubre de 2013, mediante el artículo 34 bis7.

b. Otorgar mayor discrecionalidad al juez: la regulación actual impide al juez evaluar al inicio del procedimiento el mérito de la suspensión de las obras, siendo mandato legal expreso e imperativo derivado del art. 565, al indicar que “el juez decretará” provisionalmente la suspensión una vez presentada la demanda. Hoy el juez no puede ir más allá del examen de admisibilidad derivado de la revisión de los requisitos comunes a toda demanda del art. 254 del CPC, reservando todo análisis a la sentencia definitiva. Una de las soluciones posibles es otorgarle mayor poder al juez para realizar un análisis preliminar de mérito de la demanda. A su vez ello puede tomar dos formas, una restringida, debiendo circunscribir el análisis solo al hecho de considerar si la obra es denunciable o no, según los criterios ya regulados

6 HUERTA MOLINA, José Miguel. Cit. ant. (2).7 Artículo 34º bis.- Toda vez que en un juicio posesorio sumario a los que se refiere el Título IV del Libro III del Código de Procedimiento Civil, el juez decrete la suspensión o paralización de las obras que se llevan a cabo en virtud de una concesión eléctrica, se suspenderán los efectos de dicha orden de paralización o suspensión de obras si el concesionario consigna en la cuenta corriente del tribunal caución suficiente para responder de la demolición de la obra o de la indemnización de los perjuicios que, de continuarla, pudieran seguirse al contendor en tales juicios, en caso que a ello sea condenado por sentencia firme, según corresponda. Para estos fines, dentro del plazo de tres días a contar de la fecha de la resolución que decretó la paralización de las obras, o dentro del plazo de tres días a contar de la fecha de la resolución a que se refiere el artículo 565 del Código de Procedimiento Civil, según corresponda, el juez fijará el monto de la caución antes referida. La suspensión de los efectos de la orden de paralización o suspensión de obras tendrá lugar desde el momento en que se consigne el monto de la referida caución en el tribunal. Las cuestiones que se susciten en relación al monto de la caución fijada por el juez se tramitarán como incidente, lo que en todo caso no afectará la suspensión de la orden de paralización o suspensión de las obras si el concesionario hubiere consignado la caución inicialmente fijada por el juez. En caso que en la tramitación del incidente se solicite el informe de peritos, los gastos y honorarios que en tal caso se originen serán de cargo del titular de la concesión o permiso, debiendo designar al perito el juez competente. Con todo, si el demandante ha sido vencido en el juicio, será condenado al pago del peritaje señalado, sin perjuicio del pago de las demás costas a las que pueda ser condenado conforme las reglas generales. Si al fallar el incidente se determina que el monto de la caución sea mayor al inicialmente fijado, el concesionario deberá consignar dentro de los quince días hábiles siguientes la diferencia en el tribunal, so pena de levantarse la suspensión de la orden de paralización. En caso que el monto de la caución sea menor al inicialmente fijado por el tribunal, el juez pondrá a disposición del concesionario el excedente, cuando corresponda, dentro del plazo de tres días contado desde la respectiva resolución.

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en el art. 930 y 931 del Código Civil (hoy ese análisis se hace en la sentencia definitiva); otra forma es incluir una cláusula amplia, parecida a la otorga a la Corte Suprema en el art. 782 inc. 2º en materia de admisibilidad de casación en el fondo:

“La misma sala, aún cuando se reúnan los requisitos establecidos en el inciso precedente, podrá rechazarlo de inmediato si, en opinión unánime de sus integrantes, adolece de manifiesta falta de fundamento”.

También sería posible idear un concepto asociado al riesgo de la obra o actividad, (como por ejemplo, se contempla a propósito del SEIA en el 11.a de la ley 19.300, y 5.a del RSEIA), o de un perjuicio inminente en razón de un enfoque preventivo.

5- ¿Considera que hay que tener alguna consideración especial con los Depósitos de Relaves, teniendo presente que éstos continuamente crecen, y por lo tanto, durante buena parte de su operación están sujetos a ser calificados como obra nueva?

Se debe considerar en este punto la definición del jurista Luis Claro Solar, que indica “La denuncia de obra nueva defiende en este caso la posesión, evitando que se terminen los trabajos emprendido en el suelo que el denunciante posee: se impide con ella la conclusión de una obra empezada, que se halla en ejecución y cuya construcción no está aún terminada”8. Así, el problema interpretativo de la norma contenida en el artículo 930 del Código Civil, no obedece a la situación particular y concreta de un depósito de relaves, dado que por analogía, el mismo razonamiento puede ser aplicado a otras actividades y proyectos de similar naturaleza, por ejemplo rellenos sanitarios. A lo que se debe atender es más bien a determinar si la denuncia de obra nueva tiene o no una finalidad medio ambiental o más bien se debe circunscribir a amparar la posesión. Así queda establecido por ejemplo en la siguiente sentencia:

“Octavo.- Que, así las cosas, aparece con evidencia que la vía elegida por la denunciante no es la que corresponde para evitar o solucionar riesgos de carácter medioambiental, como lo trasunta el tenor de su libelo, toda vez que el propio artículo 930 del Código Civil estructura este instituto procesal para pedir que se prohíba toda obra nueva que se trate de construir sobre el suelo de que se está en posesión, agotándose su propósito en tal finalidad, pero siempre que aparezca nítidamente la plausibilidad de la acción, de suyo sumarísima, quedando libre de ejercitar otras acciones para precaver un posible daño ambiental. En efecto, dicho antecedente resulta suficiente para estimar que la obra en comento no es de aquellas denunciables, al tenor de lo señalado en el artículo 565 del Código de Procedimiento Civil, de modo que lo peticionado por el actor no se aviene a la naturaleza de la acción posesoria intentada, circunstancia que, por tanto, impiden dar lugar al tránsito procesal a la denuncia, tanto en cuanto a sus fundamentos fácticos como a la naturaleza de la acción en comento; sin perjuicio de otros derechos.” Corte Suprema. Rol Nº 5251-2013. 8 CLARO SOLAR, Luis. Explicaciones de Derecho Civil y Comparado. Ed. Jurídica de Chile. Volumen IV. De los Bienes. p. 545.

6- Otros comentarios que sean pertinentes conforme a vuestra experiencia

El infractor o denunciado está protegido por dos aspectos, que deben ser considerados:

a. El plazo de prescripción del art. 950 (plazo de prescripción más corta en relación a los plazos generales),

b. El efecto de la apelación es otorgada en ambos efectos, art. 569 inc. 4º.

c. Se debe atender, dado sus efectos semejantes sobre la actividad productiva, la norma por la cual el municipio, con informe favorable del Seremi del Minvu, puede mandar a demoler industrias en casos de molestia a la comunidad, contenida en el, art. 160 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

d. Se debe tener en cuenta que la institución de la denuncia de obra nueva tiene un origen histórico que no puede ser desatendido en una posible reforma al Código Civil. En efecto, la configuración actual, sobre todo respecto de la suspensión inmediata al presentar la demanda por parte del denunciante tienen la misma finalidad preventiva que la opertisnovinuntiatio, paralizando construcciones iniciadas pero no terminadas. Los abusos en la acción también fueron conocidos por el derecho romano, fruto de las cuales se aplicaron, en el derecho posclásico tanto por Zenón y Justiniano, cauciones y plazos para el procedimiento interdictal.

e. Para modificar las querellas posesorias, y en particular la denuncia de obra nueva, es necesario considerar que a partir de ellas se desarrolla la litigación ambiental en otros ordenamientos jurídicos9, propiciando la creación normativa especial ambiental desde el derecho procesal civil. Por ello, en lugar de intentar armonizar la normativa de aplicación general y civil con la ambiental, es una buena solución (incluso complementaria a lo consultado en este cuestionario) perfeccionar las opciones de cautela que ya ofrece la normativa especial ambiental, teniendo presente que el origen en el ordenamiento jurídico chileno ocurre en el derecho administrativo, y como consecuencia, sitúa su judicialización en los procedimientos contenciosos administrativos seguidos ante los tribunales ambientales.

En ese orden de cosas, y a modo de ejemplo, una opción a considerar es perfeccionar la regulación de las medidas precautorias en el artículo 24 de la ley 20.600, mejorando y ampliando la regulación de medidas prejudiciales precautorias en litigios ambientales. Así, en la

9 COQUILLETTET, D. 1979. Cornell Law. Review. Volumen 64, número 5. pp. 761-821. En particular, pp. 763-764.

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medida que sean procedentes más medidas prejudiciales precautorias ante un tribunal especializado, con mejores herramientas técnico-científicas de decisión, los juzgados de letras, de orden generalista, tendrían menos posibilidades de conocer querellas posesorias de relevancia ambiental, dado que la cautela sería encausada vía medidas prejudiciales precautorias ante los tribunales ambientales.